閆 晉 鄧 峰

(華東師范大學 歷史系，上海 201100)

自美國在朝鮮半島駐軍以來，鑒于其對美韓關系、朝鮮半島國家關系及東北亞區(qū)域穩(wěn)定的重要性，駐韓美軍及其裁撤與否，成為學界在探討美國對朝鮮半島政策、東北亞關系時的一個重要議題。相應地，在有關“美國政府對駐韓美軍政策”這一主題上，目前學界對美國行政機構的相關政策及其演變軌跡的研究業(yè)已相對成熟，存有大量優(yōu)秀成果。[注]國內外學界有關“美國政府對駐韓美軍政策”這一主題的研究成果數量很多，其中代表性的成果有：祁建華、王慶東：《東亞安全與駐韓美軍》，世界知識出版社2009年版；馬德義：《從肯尼迪到卡特時期美國對韓政策研究》，吉林大學博士學位論文，2009年；孫艷姝：《20世紀60年代末美國對韓國安全政策調整及其影響》，《史學集刊》2013年第4期；馮東興：《論卡特政府的對韓政策》，《史學月刊》2016年第4期；Don Oberdorfer,The Two Koreas:A Contemporary History，Basic Books,2001;Tae Hwan OK.President Carter’s Korean Withdrawal Policy,Ph.D.Thesis,Loyola University of Chicago,1990;William Gleysteen,Massive Entanglement,Marginal Influence:Carte and Korea in Crisis,Brookings Institution Press,1999.然而，從美國另一個重要的外交權力部門——國會視角審視該問題的研究，仍相對匱乏。[注]在論述卡特撤軍政策中的國會影響時，多數學者僅簡略提及該因素，或將國會個別委員會、成員的言論視為國會的總體態(tài)度。參見馬德義：《卡特政府從韓國撤軍政策變化初探》，《世界歷史》2011年第1期；Tae Hwan OK,President Carter’s Korean Withdrawal Policy;William Gleysteen,Massive Entanglement,Marginal Influence:Carte and Korea in Crisis等。究其原因，主要是受固有的、有關冷戰(zhàn)時期美國總統在外交事務中帝王般的權力認知觀念，以及國會材料的冗長、繁雜及收集困難等因素影響。

事實上，自20世紀60年代末起，主要由于冷戰(zhàn)緩和、美國國內對越戰(zhàn)反思及水門事件的影響，美國國會在美外交事務中重新漸趨活躍。其中，95屆國會廣泛討論并影響卡特對韓撤軍政策的實施與調整，就是其中十分重要的一個案例。由此，本文嘗試在收集與研讀美國國家第一檔案館立法辦公室、美國國會圖書館手稿部、卡特總統圖書館及各類數據庫中相關史料基礎上，以美國國會為主要視角，論析95屆國會與卡特政府撤軍政策決策及其實施過程的互動與影響。在深化有關卡特政府撤軍政策及中止原因探討的同時，希冀以此為案例豐富美國立法與行政機構關系史、冷戰(zhàn)后期美國對外政策決策史的研究。

一、國會外交權力復興及韓國問題

由于美國憲法有關外交權力的分權與制衡安排，美國總統與國會在外交政策上的權力劃分長期存在沖突。從歷史發(fā)展脈絡來看，雙方在對外政策領域的政治關系以“擺動或周期效益”為特征。[注]李慶四：《美國國會與美國對華政策》，當代世界出版社2002年版，第54、63頁。建國之初，國會與總統雖在外交權的歸屬上存有爭議，但自南北戰(zhàn)爭后，國會在外交政策中的影響顯著增強，甚至一度出現“國會政府”、“國會至上”的局面。[注]周琪：《國會與美國外交政策》，上海社會科學院出版社2006年版，第4頁。這種局面在伍德羅·威爾遜時期國會否決《凡爾賽條約》時達到頂峰。

進入20世紀，由于世界戰(zhàn)爭與經濟危機需要國家具備迅速應急與集中領導的權力結構，因而以總統為核心的行政部門權力逐漸增強。在第二次世界大戰(zhàn)中，美國的參戰(zhàn)及羅斯福的個人領導力，使得美國外交權力“標志性地”由國會轉向總統。[注]孫哲：《美國國會研究(一)》，復旦大學出版社2002年版，第13頁；周琪：《國會與美國外交政策》，第39頁。緊隨而至的冷戰(zhàn)，特別是核威懾的出現，則進一步促使確保國家安全、抵御共產主義擴張成為美國對外戰(zhàn)略的首要目標。因而二戰(zhàn)結束后外交權力重心的轉移并未停止，而是進一步向總統傾斜。這一趨勢在1964年參眾兩院以壓倒性的多數票批準東京灣決議，授予約翰遜總統以“一切必要措施抗擊對美國武裝力量的任何武力進攻”時達到頂點。[注]“November 15 Meeting with Congressional Fellows”,November 9,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 3,Jimmy Carter President Library(JCL).

然而，20世紀60年代末，美國深陷越戰(zhàn)泥潭及水門事件的出現，引發(fā)了美國國內對總統權力集中化的反思，加之冷戰(zhàn)緩和帶來的對國家安全危機感的減退，冷戰(zhàn)前期外交決策權中帝王般的總統時代發(fā)生變革。1966年，參院對外關系委員會開始就調查美國在越南的角色召開聽證會，質疑約翰遜政府的出兵決策。1971年，國會廢止了東京灣決議。特別值得一提的是，1973年國會通過《戰(zhàn)爭權力法》，規(guī)定總統在動用軍隊作戰(zhàn)前須與國會協商，在任何軍事行動的48小時內要向國會報告，這標志性地反映了國會重新介入外交事務的決心。[注]“November 15 Meeting with Congressional Fellows”,November 9,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 3,Jimmy Carter President Library(JCL).此后，國會在外交事務中漸趨活躍，并制定了一系列立法限制總統權力。[注]具有代表性的是國會1974年頒布的《預算與扣留撥款控制法》，要求評估國家財政與開支，加強國會對國防和外交事務開支的控制權。同年，國會亦決定在兩院各自設立特別情報委員會，限制總統締約和秘密的外交活動。參見：“November 15 Meeting with Congressional Fellows”,November 9,1978;周琪：《國會與美國外交政策》，第40頁。整個70年代，國會為約束行政當局的權限大約通過了150項立法。[注]李慶四：《美國國會與美國對華政策》，當代世界出版社2002年版，第54、63頁。這樣，20世紀70年代被政治學家們普遍判定為美國國會權力的復興期。

在美國國會外交權力復興期間，三個契機促成國會對韓國問題特別關注。其一，是冷戰(zhàn)緩和與美國對朝半島政策的調整。尼克松政府上任后，面對國內外形勢變革采取了一系列措施緩和與共產黨國家的關系，力求適應形勢，構建新的均勢體系。在亞洲，除從越南撤軍、改善與中國關系外，尼克松也對韓國政策進行調整。1970年3月20日，尼克松下令削減2萬名駐韓美軍，并為韓國軍力現代化提供為期5年的軍事援助。隨后，尼克松向國會提交相關援助立法提案。面對政府政策的調整、國內反戰(zhàn)情緒及亞洲冷戰(zhàn)的緩和，國會內部一些議員亦相應就“韓國是否需要美國防衛(wèi)”等與撤軍相關的議題展開辯論。[注]“Investigation of Korean-American Relations,the Report of the Subcommittee on International Organizations of the International Relations U.S.House of Representatives”,October 31,1978,ProQuest Congressional.

其二，是國會關注人權政策并特別聚焦樸正熙的政治壓迫問題。1973—1976年間，眾院外交事務委員會國際組織與社會運動小組委員會在主席弗雷澤的領導下先后舉行17次、針對15國人權問題的聽證會，此舉引發(fā)國會對美國對外人權政策的關注。隨后，國會運用立法手段，要求國務院等行政機構對美國的人權政策做出回應。就在國會呼吁行政機構關注人權問題、制定人權政策之時，韓國的政治壓迫問題日益凸顯。

面對美國調整亞洲政策、削減駐韓美軍及國內反對派在1971年總統選舉中造成的嚴重挑戰(zhàn)，內憂外患局面下的樸正熙決定采取措施鞏固其政權。自1971年10月17日宣布實施戒嚴法起，樸正熙相繼通過重訂憲法與法律、頒布緊急措施等手段掌握了總統選舉，任免國會議員、司法官員等實質性權力，并逮捕了大量反對派領袖。[注]“Investigation of Korean-American Relations,the Report of the Subcommittee on International Organizations of the International Relations U.S.House of Representatives”,October 31,1978,ProQuest Congressional.樸的這些壓迫政策在這一時期引發(fā)美國國會的廣泛關注與不滿。1974—1975年間，眾院外交事務委員會舉行了一系列有關韓國人權的聽證會，對韓國人權問題展開辯論，并最終促使國會在審批1975財年福特政府對韓軍援時，特別規(guī)定：“除非韓國政府已在國際認可的人權標準下取得重大進步”，否則將把軍援數額從2.38億美元削減至1.45億美元。[注]“Republic of Korea:U.S.Military Aid and the Question of Political Repression”,September 25,1974,Papers of Edward W.Brooke,box 454,Manuscript Division,Library of Congress.

其三，是韓國院外集團在美國國會進行的不當游說活動遭到媒體曝光與國會調查。如前所述，面對內憂外患的局面，樸一方面加強國內政治控制，另一方面，在對美政策上，除通過公開、正式渠道與國會等機構交涉外，自1970年秋起，韓政府還秘密策劃了一項向美國行政官員、國會議員和美國公眾等施加影響，以期在美國對韓政策中增加韓國利益的隱蔽項目。其中，鑒于美國國會在立法審批中的關鍵作用及國會政治的特點，韓政府制定特別計劃，采取利用駐美大使館官員、秘密代理人等集團以向美國國會議員行賄、贈送禮物、提供競選資助等方式，在“國會購買影響力”，力圖促成國會對韓國各類援助立法的審批，緩解國會對韓國維新體制的批判。[注]“Korean Influence Inquiry,Report of the Select Committee on Ethics United States Senate”,October 10,1978,ProQuest-Congressional.1976年10月，這一被稱為“韓國門事件”[注]水門事件后，美國國內將“門”一詞作為各類政治丑聞的代名詞，因而韓國在美國購買影響力一事也被國會議員、行政官員普遍簡稱為“韓國門”事件。參見 “Korea and The United States——The Era Ahead”，December 6,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 1,JCL.的隱蔽項目被美國媒體大量曝光。由于該事件直接涉及國會信譽，因而1977年2月到4月，眾、參兩院分別通過決議，要求參眾兩院道德委員會、眾院國際關系委員會調查所謂韓國對美國國會議員的不當影響活動。[注]U.S.House of Representatives,Congress and Foreign Policy-1978,U.S.Government Printing Office,1979,pp.183—190.卡特政府的撤軍政策，正是在這種國會重新追求外交權力，并懷有對韓國問題相對不利氣氛的背景下運作的。

二、辛洛布事件與國會內部撤軍政策爭議的爆發(fā)

卡特撤離全部駐韓美軍地面部隊的想法是在其競選期間提出的。1975年1月16日，即卡特宣布競選總統一個月后，首次公開表達了對撤軍的支持，聲稱如果當選總統，將盡快實施該想法。[注]Don Oberdorfer,“Carter’s Decision on Korea Traced to Early 1975”,June 12,1977,the Washington Post,p.15.隨后，在與福特的總統競選辯論中，卡特進一步將撤軍作為其外交政策的重要主張，表示當選總統后，將尋求在5年內撤離駐韓美軍地面部隊和核武器。[注]Tae Hwan OK,President Carter’s Korean Withdrawal Policy,pp.17—18.

為踐行其競選承諾，卡特就任總統后，1月26日即下達“第13號總統審議備忘錄”(PRM-13)，指示政策審議小組在國務院主持下開展有關美國對朝鮮半島政策的審議，并特別評估“削減美國在朝半島常規(guī)力量水平”的可行政策方案。需要指出的是，與傳統的美國對外政策決策流程不同，在該研究指示下達之初，卡特便為“削減常規(guī)力量”的審議定下基調。根據時任國務卿萬斯、國務院官員格雷斯汀的回憶錄，在審議小組召開第一次會議時，卡特便明確指示該政策審議的目的不是去檢視撤軍與否的問題，而是應研究“總統已公開聲明的全部撤軍政策的實施方式”。[注]Cyrus Vance,Hard Choice,Critical Years in America’s Foreign Policy,Simon and Schuster,1983,p.128;William Gleysteen,Massive Entanglement,Marginal Influence:Carte and Korea in Crisis,pp.22—23.

這一說法為以下兩件事證實。其一，是3月9日，即在PRM-13尚在研究期間，卡特便召開新聞發(fā)布會，公開確認其將踐行競選承諾，裁撤駐韓美軍。[注]“Press Conference NO.3 of the President of the United States”,March 9,1977,95th Congress,House Armed Services Committee,Investigations Subcommittee,#65 Korea,Box 436,National Archives,Washington,DC.其二，從隨后的PRM-13研究文本和行政高層對該文件的討論看，美政府高層關于撤軍的分歧也主要聚焦于撤軍實施的方式，而非裁撤與否的問題。[注]“PRM-13(Korea)”,March 16,1977,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 2,JCL.經過政策討論，5月5日，卡特下達“第12號總統指令”，指示美國第二陸軍師及其支持力量逐漸全部撤離韓國。撤軍應分三階段執(zhí)行：在1978年底撤離一個旅及其支持力量(不少于6000人)；到1980年6月前撤離第二個旅及其支持力量(不少于9000人)；地面部隊撤離完成的最終時機將在隨后決定。美國空、海軍將繼續(xù)無限期駐留韓國。在撤軍期間，美國將向韓國提供適當軍事援助，且將盡早派特使赴韓協商撤軍事宜。[注]“Presidential Directive/NSC-12”,May 5,1977,RG 273,Presidential Directives(PD),1977—81,Box 1,National Archive,College Park,Maryland.

與傳統研究判斷有所不同的是，在卡特撤軍政策制定與公布之初，國會對該政策的辯論并不激烈。最初，國會在韓國問題上仍聚焦于韓國人權與軍援裁撤的關系。[注]“Weekly Legislative Report”,February 18,1977,Office of Congressional Liaison Bourdeaux,Box 112,JCL.在撤軍問題上，國會、特別是參院中存有不少支持政府政策的聲音。這種支持反映在5月4日參院對外關系委員會對撤軍的認可上。5月4日，參院對外關系委員會在討論1978財年對外關系授權法時，麥戈文參議員提出一項有關美國對韓政策修正案，要求“國會認可美國應尋求不遲于1981年完成撤離全部駐韓美軍地面部隊”。[注]“Make-up S.1190,the Fiscal Year 1978 Foreign Relations Authorization Bill”,May 4,1977,ProQuest Congressional.經與國務院討論，在刪減了有關撤軍最后時限的言辭后，參院對外關系委員會通過了該修正案。

國會真正廣泛討論卡特撤軍政策，且其態(tài)度轉向消極，始于駐韓美軍參謀長辛洛布將軍因批評該政策而被調離事件。如前所述，卡特在撤軍與否政策上的決斷性，造成了許多政府高層官員、特別是駐韓美軍軍官的憂慮。5月19日，《華盛頓郵報》在赴韓采訪辛洛布將軍后，于該報頭版發(fā)表了題為“美國將軍：從韓國撤離引發(fā)戰(zhàn)爭風險”的報道。在報道中，記者援引辛洛布將軍的話，稱“如果我們按計劃撤軍將導致戰(zhàn)爭”。[注]“U.S.General:Korea Pullout Risks War”,May 19,1977,Washington Post,ProQuest Historical Newspapers.該報道發(fā)表后，卡特極為憤怒，當即致電國防部長布朗，指示他下令召回辛洛布將軍，令其在白宮進行面對面會談。5月21日會談過后，布朗宣布，由于“辛洛布的公開發(fā)言與業(yè)已宣布的國家安全政策的矛盾，使其難以勝任在韓國的職責”，因此推薦解除辛洛布駐韓美軍參謀長的職位。[注]Tae Hwan OK,President Carter’s Korean Withdrawal Policy,p.60.辛洛布將軍因公開質疑卡特撤軍政策而被調配他職，及其有關該政策將導致朝鮮戰(zhàn)爭再度爆發(fā)的言論，震驚了美國國內。不僅美國主流媒體相繼報道該事件，國會也由此聚焦撤軍政策，開始對該政策合理性開展廣泛辯論。

5月25日，時任眾院軍事委員會調查小組委員會主席的斯特拉頓牽頭召開審議政府撤軍政策的聽證會，并邀請辛洛布作證。聽證會上，小組成員廣泛討論了卡特撤軍政策是否經過事前協商，撤軍是否引發(fā)朝鮮半島戰(zhàn)爭風險，撤軍后朝韓雙方軍力能否平衡，核武器問題等與撤軍及其決策相關的議題。在作證期間，辛洛布表示，卡特的撤軍政策是在1976年情報部門新的情報評估判定“朝鮮比我們之前預估的具有更強的軍事能力”、“朝鮮對韓國享有明確軍事優(yōu)勢”的情況下決策的。[注]“Hearings on Review of the Policy Decision to Withdraw United States Ground Forces from Korea,before the Investigations Subcommittee,also the Committee on Armed Services House of Representatives”,May 25,1977,Hein Online.這些言論進一步引發(fā)了軍事調查小組委員會有關撤軍政策獨斷性與風險性的震驚與憂慮。聽證會后，斯特拉頓隨即表示將召開更多包括政府官員在內的聽證會，以便收集各類情報信息，全面審議撤軍政策。[注]“Samuel S.Stratton to Harold Brown”,May 26,1977,95th Congress,House Armed Services Committee,Investigations Subcommittee,#65 Korea,Box 436,National Archives,Washington,DC.

隨后，斯特拉頓委員會相繼邀請駐韓軍官、參謀長聯席會議成員出席系列聽證會。這些聽證會進一步揭示了美國軍方對撤軍政策的保留與反對，以及卡特撤軍政策沒有與軍方事前協商的現實。[注]“Hearings on Review of the Policy Decision to Withdraw United States Ground Forces from Korea,before the Investigations Subcommittee,also the Committee on Armed Services House of Representatives”,July 13,1977,Hein Online.這在眾院引發(fā)強烈反響。自5月25日斯特拉頓召開首次聽證后，不斷有眾議員聯名提交決議，要求眾院發(fā)布“在國會有機會充分審視撤軍政策前，美國不應采取撤軍行動”的國會觀點。[注]“H.Con.Res.260,in the House of Representatives”,June 23,1977,Hein Online;“H.Con.Res.272,in the House of Representatives”,June 30,1977,Hein Online.為進一步審視撤軍問題，1977年6月28日，斯特拉頓委員會派出自己的調查組赴東亞調查取證。

在眾院對撤軍展開激烈討論且質疑撤軍政策的傾向日增之時，參院的態(tài)度亦開始發(fā)生轉變。6月10日，參院對外關系委員會向政府要求接觸PRM-13文件，以便研究卡特撤軍決策的合理性。6月16日，參院大會在討論1978財年對外關系授權法的韓國條款時，參院武裝部隊委員會人力人事小組委員會主席納恩對先前參院對外關系委員會通過的認可卡特撤軍決策的修正案提出公開質疑，要求取消該段文字，并增加“撤軍須由總統和國會共同決策”的語句。[注]“Congressional Record,Senate”,June 16,1977,Hein Online.最終，經過參院多數黨領袖伯德的斡旋，參院通過伯德修正案，刪除了認可撤軍的條款，并宣布：美國對韓政策應繼續(xù)由總統與國會共同決策；未來該政策的執(zhí)行應與國會長期協商；不遲于1978年2月15日，以及以后每年的2月15日前，需為此向國會遞交報告。[注]“The Byrd Compromise Amendment”,June 17,1977,White House Central File,Foreign Affairs,Box FO-31,JCL.伯德妥協案的通過，意味著參院扭轉了之前對卡特撤軍政策的支持態(tài)度。

至此，因辛洛布將軍事件的刺激，國會對卡特撤軍政策的態(tài)度從不明確向大量爭議與質疑轉變。就參眾兩院采取的行動看，國會的首要關切，是要求在撤軍問題上享有事前協商及參與決策的權力。在對卡特撤軍決策的合理性提出廣泛質疑后，由于國會在調查韓國門事件中陷入僵局，關鍵議員將韓國門調查的解決與對韓設備轉讓法審批相關聯，進一步阻礙了卡特撤軍政策的實施。

三、韓國門調查與對韓軍備轉讓法審批的停滯

在國會就卡特撤軍決策合理性進行廣泛聽證、討論期間，卡特政府繼續(xù)推進其撤軍計劃。5月24—26日，參謀長聯席會議主席喬治·布朗及副國務卿哈比卜應卡特要求，作為特使赴韓與樸正熙就撤軍問題開展會談。與尼克松時期不同的是，樸正熙在此次撤軍協商中并未激烈反對該政策，而是提出兩個先決條件：一、前兩階段的撤軍必須和補償援助一道實施，且所有的補償措施應在最終階段撤軍完成前交付完畢。二、將美國第二師的主要力量、兩個戰(zhàn)斗旅和該師總部的撤離留到最后階段實施。[注]“U.S.Ground Force Withdrawl:Consultations with President Park”,May 25,1977,National Security Affairs,Brzezinski Material,Country File,Box 43,JCL.7月13日，卡特接受了樸的兩點條件，國防部亦相應開展有關撤軍補償措施的研究。

經國防部研究后，8月2日，國防部長布朗向卡特遞交有關補償援助的建議，提議尋求國會通過共計19億美元的對韓安全援助項目。具體而言，在本年度尋求國會批準與第二師撤離直接相關的8億美元的駐韓美軍設備轉讓撥款；在隨后尋求到1981財年為止，每年提供2.75億美元的對韓軍事貸款。[注]“Memorandum of Conversation”,August 2,1977,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 4,JCL.鑒于這一時期國會對共同決策權的要求，布朗還建議盡快將該法案遞交國會協商，照顧國會因卡特撤軍決策方式造成的業(yè)已不滿的情緒。這一建議為卡特所接受。經過與眾議長、參院多數黨領袖的討論，10月21日，卡特正式要求國會批準 “1977年特別國際安全援助法”，授權總統在1982年12月31日前無償向韓轉讓價值8億美元的特定物資。[注]“Jimmy Carter to O’Neill”,October 21,1977,White House Central File,Foreign Affairs,Box FO-31,JCL.

就在卡特政府希冀與國會協商對韓設備轉讓法，以便實施撤軍政策時，國會關于韓國門的調查逐漸陷入僵局，極大地限制了國會通過該法案的意愿。如前文所述，1977年初國會三個委員會相繼開展有關韓國門的調查。然而，由于韓國政府否認與韓國門有關聯并拒絕配合調查，美國的行政、司法部門亦不愿提供相關材料等原因，國會調查進展非常緩慢。這種情況一直持續(xù)到7月下旬。7月18日，眾院道德委員會啟用前水門事件特別檢察官里昂·賈沃斯基擔任調查小組的特別顧問，并立法賦予賈沃斯基以廣泛調查權。[注]“Jim Leach to The Griffin Bell”,July 14,1977,The Papers of Howard S.Liebengood,Box 32,Manuscript Division,Library of Congress;“Korean Influence Investigation,Part 1,Hearings before the Committee on Standards of Official Conduct House of Representatives”,October 19,1977,Hein Online.7月20日，經參院提出、眾院共議，兩院成立調查“韓國非法支付問題”特別委員會。[注]“S.Con.Res.40,in the Senate of the United States”,July 20,1977,ProQuest Congressional.隨后，韓國門的調查進程顯著加速。

隨著調查深入，問題集中到曾在1969—1970年以及1972—1975年間擔任美國對外援助項目下美國對韓大米援助項目的韓方代理人——樸東暄身上。調查顯示，樸東暄是韓國中央情報部的代理人，在韓中情部要求下，利用美國提供的大米援助交易所得資金向多名前、現議員行賄，以期影響議員行為，服務于韓國國家利益。[注]“Korean Influence Investigation,Part 1,Hearings before the Committee on Standards of Official Conduct House of Representatives”,October 19,1977.但是，樸在1976年10月韓國門事件遭美國媒體曝光后便迅速離開美國，經短暫停留倫敦后返回韓國。此后，美國國會、司法部多次要求韓國政府協助樸赴美作證，但出于對美國國會質詢樸東暄將引出韓國政府與韓國門事件的關聯，韓政府始終以“雖然盡力勸說，但樸個人不愿赴美作證”，而韓政府“無法強迫樸東暄”為由予以拒絕。[注]“Seoul and Pak Tong-sun”,September 13,1977,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 4,JCL.

這樣，如何引渡樸東暄赴美作證，成為韓國門調查取得進展的難點所在。在此期間，10月21日，卡特向國會兩院分別遞交對韓設備轉讓法，則給了國會利用設備轉讓法的審批向韓國政府施壓的機會。10月底，參眾兩院多個委員會主席相繼暗示“在就設備轉讓法采取任何行動前，韓國必須先解決樸東暄問題”。[注]“Weekly Legislative Report”,October 29,1977,Plains File,Box 20,JCL.10月31日，眾院更是全體一致投票通過決議案，稱“眾院的感受是，韓政府應該與道德委員會及其特別顧問充分和無保留的合作，提供接觸有關調查事實的所有渠道，以便委員會的工作能夠迅速完成，且美韓歷史同盟能夠維系以服務于兩國共同利益?！盵注]“H.Res.868,in the House of Representatives”,October 26,1977,ProQuest Congressional.11月8日，眾院少數黨領袖也對韓國門發(fā)聲，稱此時“沒有人想為韓國投任何票，因為議員們擔心其選民將這種投票解釋為曾被韓國代理人收買”。[注]“Comment of Hon.Edward J.Derwinski”,November 8,1977,Hein Online.

面對國會拒絕審批對韓援助，以及撤軍可能在沒有援助前提下推進的壓力，韓政府立場逐漸軟化。經過11—12月的多次協商，1977年12月31日，美韓政府簽署了《美韓政府間有關樸東暄案例合作的聯合聲明》與《美韓相互訴訟援助協定》。為樸赴美作證制定了各項準則。[注]“Second Report to the Congress on Cooperation by the Republic of Korea with Justice Department Investigations”,February 1,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.

然而，韓國門調查并未隨樸東暄赴美聽證結束。隨著調查的推進，1978年1月，賈沃斯基將矛頭轉向獲取前韓國駐美大使金東祚的證詞，表示“相比于樸東暄，金東祚的證詞要重要的多”。[注]“Jaworski Again Assails Deal to Obtain Park’s Testimony”,January 11,1978,Staff Offices,Domestic Policy Staff,Gutierrez,Box 25,JCL.需要指出的是，與獲取樸東暄赴美作證有所不同，金東祚作為韓國前駐美大使和現政府官員，在《維也納外交關系公約》下享有外交官豁免權，因而沒有義務就其作為大使期間的活動赴美作證。并且，如果強制要求金赴美作證，不但可能違背公約精神，在國際上損害美國聲譽，且對美國在海外的外交官也是一種打破公約先例的威脅。[注]“Jaworski’s Insistance on Access to Kim Dong-jo”,February 6,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.正是出于這個考慮，不僅韓國政府堅決反對金東祚作證，且美國國務院也發(fā)布聲明，表態(tài)反對賈沃斯基的這一要求。[注]“Jaworski’s Insistance on Access to Kim Dong-jo”,February 6,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.

面對韓國與卡特政府的反對，國會、特別是眾院再次以援助審批為手段進行要挾。2月21日，在接受采訪時，賈沃斯基表示他將提請眾院通過一項要求韓政府提供金東祚和其他有問題的人的決議，否則韓國將面臨美國援助的削減。在眾院大會上，賈沃斯基的要求得到了眾議長奧尼爾的支持。3月24日，眾議長在與韓國大使金溶植會談時，再次明確指出，“在缺乏金東祚問題解決的前提下，對韓設備轉讓法極難獲得通過”。[注]“Meeting with Ambassador Kim Yong-Shik on US-ROK Problems”,March 24,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Box 11,JCL.

在行政部門與眾院因引渡金東祚陷入僵局，眾院拒絕考慮對韓設備轉讓法的同時，參眾兩院負責外交事務的委員會相繼就撤軍政策給出調查報告。1978年1月8日，斯特拉頓的調查小組委員會發(fā)布關于韓國的調查報告，調查給出的結論是“直到朝半島當前的停戰(zhàn)協定被一項真正的和平協定替代前，維持基本的駐韓美軍地面部隊是必要的”，而國會采取行動，“立即通過立法手段阻止不適時的撤軍，也是必要的”。[注]“News Release of United Nations Command,United States Forces Korea Eighth United States Army”,January 8,1978,95th Congress,House Armed Services Committee,Investigations Subcommittee,#65 Korea,Box 436,National Archives,Washington,DC.次日，參院對外關系委員會亞太事務小組委員會主席格倫向參院遞交報告，稱“撤軍必須與減緩朝鮮半島局勢的新的外交舉措相關聯，以極為謹慎的方式實施”，而“總統在每階段撤軍前，需向國會遞交詳細報告”。[注]“U.S.Troop Withdrawal from the Republic of Korea,A Report to the Committee on Foreign Relations,United States Senate”,January 9,1978,ProQuest Congressional.3月13日，格倫致信卡特，勸說卡特推遲撤軍，并暗示其將公開表述推遲撤軍的意愿。[注]“Evening Report to Zbigniew Brzezinski”,March 13,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 1,JCL.

總之，1978年初，國會對撤軍，特別是對韓設備轉讓法的審批態(tài)度極為不利：在眾院方面，眾議長因韓國門事件希望否決整個對韓援助立法，眾院軍事委員會則直接質疑和反對撤軍；在參院方面，參院對外關系委員會亞太小組委員會主席公開表示希望推遲撤軍，而軍事小組委員會主席則希望削減對韓軍援數額。在眾多負責外交事務的關鍵委員會中，僅有眾院國際關系委員會主席扎布洛茨基對政府的要求表示支持，但卡特政府就其推動立法審批的能力表示懷疑。[注]“Senator Glenn’s Letter on Korean Withdrawals”,April 10,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Armacost-Chron File,Box 6,JCL.這樣，面對沒有關鍵國會領袖愿意牽頭、支持立法的局面，卡特政府高層于2月初開始討論在對韓設備轉讓法無法通過情況下，是否以及如何實施撤軍計劃的問題。

在對國會態(tài)度基本悲觀的評定下，4月11日，國防部、國務院及國家安全委員會三部代表就韓國政策問題舉行會晤。會議討論相當激烈，而是否能在沒有補償措施前提下實施原定的撤軍計劃，成為會議爭論的焦點。國務院、國防部和國家安全委員會東亞組的代表均強烈支持在國會行動前，率先推遲第一階段撤軍，而副國家安全顧問艾倫則抱怨由于本屆政府已被貼上“拖延”的標簽，因而不能延遲既定計劃，因為這會影響總統信譽。布熱津斯基顯然也有此考慮。他表示雖然“他的亞洲專家均反對”，但撤軍計劃必須按期開展，可以延緩第一階段的撤離進程，比如將首階段撤離一個旅縮減為撤離一個營。[注]“Summary of April 11,1978 Meeting on Korea and China”,April 18,1978,Donated Historical Material,Zbigniew Brezinski Collection,Subjcet File,Box 36,JCL.會議沒有達成一致意見，最終的決策留待卡特做出。

4月19日，布熱津斯基向卡特提交關于撤軍問題的備忘錄，列舉了各部門就該問題給出的政策建議。最終，卡特批準了布熱津斯基支持的方案。[注]“Korean Troop Withdrawals”,April 19,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Country File,Box 43,JCL.4月21日，白宮發(fā)布調整撤軍計劃的總統聲明，宣稱“考慮到國會當前擁擠的立法日程和其他與韓國相關的事務，國會目前可能不能就設備轉讓法開展行動”，鑒于無法獲得既定的補償授權，故美國將對撤軍計劃做出調整，即：在1978年底只撤離第二師的一個戰(zhàn)斗營，而其余兩個本應于今年撤離的戰(zhàn)斗營的裁撤則推遲至1979年實施。[注]“Statement of the President”,April 21,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Country File,Box 43,JCL.

從卡特撤軍決策出臺到該政策被迫調整的過程看，可以認為，國會拒絕審議政府要求的對韓設備轉讓法，是卡特政府撤軍政策無法按期實施與被迫調整的關鍵影響因素。

四、對韓軍備轉讓法的爭論與妥協

卡特宣布延緩第一階段的撤軍計劃，緩解了部分議員關于撤軍過速推進，在韓國門氣氛下不便為韓國立法投票，以及推遲撤軍的愿望，因而在該政策宣布后，國會的氣氛逐漸松緩。

參議院中，有關對韓設備轉讓的爭議主要反映在1978年國際安全援助法的格倫修正案與珀西修正案上。5月1日，在參院審議1978年國際安全援助法時，格倫牽頭提出修正案，建議參院提供卡特政府所要求的轉讓授權。在格倫修正案下，總統將每年向國會遞交設備轉讓的詳細報告，并于每次撤軍前120天向國會匯報撤軍的可行性。[注]“International Security Assistance Programs,Hearings before the Subcommittee on Foreign Assistance of the Committee on Foreign Relations,United States Senate”,May 1,1978,ProQuest Congressional.7月15日，在參院會議上，一直反對撤軍政策的參議員珀西針對格倫的修正案，提出反對意見，要求參院表達“政府建議的撤軍與美國國家安全與亞洲和平利益相違背”的態(tài)度。[注]“NSC Weekly Legislative Report”,July 15,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 1,JCL.為促使設備轉讓法在參院順利通過，卡特政府相繼會晤參院領袖，要求加強在撤軍問題上對民主黨的控制，卡特亦親自致信參院多數黨領袖伯德，承諾政府認可格倫修正案提出的向國會報告的建議，希望伯德予以協助。[注]“Presidential Letter on Troop Withdrawals from the ROK”,July 18,1978,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Platt-Chron File,Box 65,JCL.最終，在伯德的斡旋下，參院達成妥協，在批準對韓援助立法的同時，增加上述珀西修正案中，表達國會對撤軍擔憂的言辭。[注]“Congressional Record-Senate”,July 26,1978,ProQuest Congressional.

在眾院，設備轉讓法的紛爭主要圍繞眾院國際關系委員會與軍事委員會的意見分歧展開。在卡特宣布延緩撤軍后，5月2日，一直支持政府的眾院國際關系委員會立即同意批準8億對韓軍備轉讓。與之相對，一直質疑、反對政府撤軍的眾院軍事委員會也提出了自身要求。4月26日，鑒于卡特調整撤軍的宣言，眾院軍事委員會調查小組委員會再次發(fā)布撤軍報告，適度調整了之前反對撤軍的立場，稱：小組委員會雖認為撤軍不符合最佳的國家利益，但如果能滿足以下兩個條件，小組委員會將不反對撤軍與援助審批：1、分階段審批對韓設備轉讓法，首先批準與首階段撤離6000人相關的約9000萬美元的補償援助，其余援助隨之后每階段撤軍再行審批；2、直到朝鮮半島相關國家達成長期和平協議前，駐韓美軍力量不得低于2.6萬人。[注]“Review of the Policy Decision to Withdraw United States Ground Forces from Korea,Report of the Investigations Subcommittee of the Committee on Armed Services,House of Representatives”,April 26,1978,ProQuest Congressional.

4月27日，斯特拉頓在眾院審議1979財年國防授權法時，提出了包含上述兩項要求的修正案，該修正案一經提出，便遭到眾院國際關系委員會主席扎布洛茨基的強烈反對。雙方圍繞設備援助法以及哪個委員會該負責此事的問題爆發(fā)激烈沖突。最終不得不要求眾院規(guī)則委員會出面裁決。5月17日，眾院規(guī)則委員會做出裁定，支持國際關系委員會的抗議，表示國防授權法考慮的是撥款而非駐軍問題，因而斯特拉頓在此法上附加的修正案并不恰當。[注]“Weekly Legislative Report”,May 20,1978,National Security Affairs,Staff Material,Press and Congressional Relations,Box 1,JCL.7月底，在眾院審議1978年國際安全援助法時，斯特拉頓再次提出上述修正案，進一步指出分階段審批對韓設備轉讓，是希望未來國會能夠“周期性的審議與限制政府政策”，其真正要求的是國會對撤軍每階段的審議權。[注]“Congressional Record”,July 31,1978,ProQuest Congressional.但該修正案仍被否決。

最終，參眾兩院經協調于1978年9月7日通過了1978年國際安全援助法的最終文本。其中，“為現代化韓國陸軍提供特別安全援助項目”條款規(guī)定：在1982年12月31日前，授權總統無償轉讓與將撤離的第二師相關的防衛(wèi)武器及服務；國會認為，進一步撤軍可能嚴重擾亂區(qū)域軍事平衡，要求事前與國會協商；總統應在撤軍的每階段前120天，向國會遞交一份關于撤軍可行性的報告。報告應包括撤軍對軍事平衡影響的評估，以及進一步撤軍對維持半島軍事遏制、半島相關軍事平衡的影響等內容。[注]“Congressional Record”,September 7,1978,ProQuest Congressional.

至此，國會內部有關對韓設備轉讓法的審批紛爭告一段落。而通過要求卡特政府在之后每階段的撤軍決策前提供各類撤軍可行性、半島軍力平衡的報告，95屆國會成功獲取了監(jiān)督與審議卡特政府隨后撤軍政策的手段與影響力。95屆國會對撤軍政策積極參與，要求行使監(jiān)察權的趨勢在96屆國會繼續(xù)延續(xù)。在1979年初美國情報共同體判定朝鮮半島軍力平衡對朝鮮極為有利，且“直到1982年，即便在美國空、海、后勤支持下，韓國遏止朝鮮大規(guī)模突襲其北部的能力也是值得懷疑”的最新情報評估被泄露后，國會再次積極行動，通過聽證、個人報告等方式質疑卡特決策。[注]“From Jim Thomson to Nick Platt”,March 23,1979,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Platt- Chron File,Box 66,JCL.最終，迫于各方壓力與情報評估有關朝韓軍力對比長期有利于朝鮮的現實，卡特總統于1979年7月20日發(fā)表“關于撤離駐韓美軍的聲明”，宣布將撤軍審議留待1981年進行，從而終結了卡特任期內的撤軍動議。[注]“Announcement on Korean Troop Withdrawal Policy”,July 19,1979,National Security Affairs,Staff Material,Far East,Platt-Chron File,Box 67,JCL.

五、國會參與撤軍政策的特點與形塑作用

在卡特撤軍決策的實施過程中，95屆國會廣泛參與撤軍政策合理性的辯論，并以審批對韓軍備轉讓法為手段，制約并影響了卡特撤軍計劃的實施進度。在最終批準軍備法時，國會通過在法案中附加卡特政府應在每階段撤軍前向國會提交撤軍可行性、撤軍對朝鮮半島影響的報告的方式，在撤軍問題上事實上構建了政府與國會事前協商的決策機制。在總結經驗時，卡特政府官員也承認，這些舉措“為國會對撤軍計劃提供了更多影響力”。[注]“Legislative Accomplishments of the 95th Congress”,October 17,1978,National Security Affairs,Brzezinski Material,Subject File,NSA 7,Box 14,JCL.

在有關卡特撤軍政策的爭論中，95屆國會最為活躍的組織是斯特拉頓領導的眾院軍事委員會調查小組委員會。該小組委員會最先牽頭邀請辛洛布將軍聽證，最先就政府撤軍政策舉行系列聽證會，此舉引發(fā)整個國會對卡特撤軍政策合理性的廣泛探討；該小組委員會的調查與報告，有力論證了卡特撤軍決策中各類不合理的決策方式與撤軍為美國國家利益帶來的利弊；在審批對韓援助法案時，斯特拉頓的小組委員會亦是對參與政府決策流程、分享總統外交權力最堅定與激進的訴求者。與之相對，這一時期，眾院國際關系委員會對政府政策的依從傾向最為明顯。值得一提的是，眾院軍事委員會，特別是軍事調查小組委員會的活躍并非是局限于卡特撤軍政策的單一現象，而是反映了20世紀70年代中期起，在國會參與外交事務中，眾院更為主動地參與外交事務，且兩院對外關系委員會地位相對衰落，軍事委員會崛起并逐漸成為“國會中處理國防政策外交問題主角”的趨勢。[注]周琪：《國會與美國外交政策》，第33頁。

從總統與國會外交的廣義視角看，在卡特政府撤離駐韓美軍政策問題上，將95屆國會與卡特政府作對比，可以發(fā)現95屆國會在處理這一事件時的兩個鮮明特點：其一，是95屆國會的外交更具政治性。從前文梳理看，圍繞撤軍政策，95屆國會主要探討了三個維度的問題：1、撤軍決策是否合理，是否將顛覆朝鮮半島軍力平衡，引發(fā)戰(zhàn)爭風險；2、韓國門調查進展是否應與審批對韓援助法相關聯；3、撤軍是否會使美國喪失對韓國人權狀況的影響力。在這三個議題中，僅有一項根源于對美國國家安全利益的關懷，其余則更多反映的是議員的政治訴求。而95屆國會之所以能在1977年末—1978年初階段，就撤軍、特別是推遲審批設備援助法達成一致意見，則正如卡特政府官員分析地那樣，其“主要原因是韓國門事件”，而非議員對半島戰(zhàn)略地位、安全問題的考慮。[注]“Korea”,February 1,1978,White House Central File,Subject File,Countries,Box CO-41,JCL.隨著1978年7月韓國門調查中最強硬的人物賈沃斯基辭職，眾議長與韓國政府迅速就金東祚問題達成妥協，喧鬧一時的韓國門調查逐漸平息。隨后，對韓設備轉讓法便在國會順利通過。95屆國會在辨析外交利益時的政治偏向，與行政機構注重美國國家利益、朝鮮半島戰(zhàn)略地位等安全、戰(zhàn)略偏向有所區(qū)別。

其二，是95屆國會外交具有分散性與變動性的特點。從95屆國會參與撤軍政策的過程看，國會內部始終未能形成一個核心或主流領導集團，也沒有始終如一的政策方針。與行政部門不同，國會主流態(tài)度的形成及變遷，主要由關鍵議員、委員會引導，并受熱點事件影響，而其對政策的參與方式，則主要通過個體議員的發(fā)言、不同委員會的聽證與調查、審議立法等形式開展。從文章梳理看，在撤軍政策的不同時期，國會的主流意見及關注重點亦有所不同，相繼經歷了人權關懷、辛洛布將軍事件與撤軍合理性、韓國門事件與設備轉讓法的遷移。國會參與撤軍政策的態(tài)度及手段的分散性，其關注重點的變動性，與卡特政府在決策時的總統決斷性、機制完善性及政策堅持性形成鮮明的對比。

95屆國會參與撤軍政策的這些特點，一方面體現了美國憲法要求國會政治注重自由主義和多樣性的憲政傳統，但另一方面，也使得國會在處理撤軍政策時存有“先天缺陷”。國會外交的分散性與變動性，使得95屆國會在面對撤軍問題時，難以像卡特政府那樣迅速獲取全面信息，開展有效研究并由總統做出政策決斷。議員在考慮問題時的政治偏向，更進一步加劇意見紛爭，阻礙國會決策效率。因而，在面對撤軍議題時，國會的反應往往是被動與滯后的。在參與撤軍政策時，國會更多地是對卡特政府業(yè)已制定的政策給出反應，試圖在已有政策上進行調試，而非主動要求制定政策。這是95屆國會在參與撤軍政策時不能忽視的一個局限性。

正是由于國會參與外交事務存有這些局限性，因而在撤軍問題上，與學界傳統研究判斷不同的是，95屆國會的主流訴求并非執(zhí)意反對卡特政府的撤軍政策，力圖通過各類手段奪取總統在該政策上的決策權，而是要求就撤軍決策及其實施過程享有知情、監(jiān)察與事前協商的權力。這點在國會批準的對韓設備轉讓法的最終文本中可以窺見?？梢哉J為，95屆國會關于卡特撤軍政策的爭論與對策，本質上是圍繞分享而非奪取總統決策權展開的。

需要指出，95屆國會參與卡特撤軍政策時有關分享、監(jiān)察政府決策權的要求，并非是局限于一時一事的單一現象，在20世紀70年代，國會所采取的諸如廢止東京灣決議、頒布戰(zhàn)爭權力法、頒布預算與扣留撥款控制法及設立自身的情報委員會等被現今學界視為國會外交權力復興的各類行動，其根本目的，也在于獲取對政府政策的知情與監(jiān)察權。這些行動，集中反映了美國國會對美國外交政策的形塑而非決策作用。

結 語

95屆國會圍繞卡特撤軍政策展開的廣泛討論，以及國會對該政策施加的諸如知情、監(jiān)察等立法限制，是美國國會于20世紀70年代起重新積極尋求外交權力的典型案例之一。美國國會在這一時期重新積極尋求介入外交事務，除受到越戰(zhàn)反思與水門事件的直接影響外，其根源在于冷戰(zhàn)的緩和與轉型。20世紀70年代，中美關系解凍、美蘇緩和及雙方圍繞限制核武器的協商，使美國國內關于國家安全的焦慮極大緩解。與政治學家們在分析國會與總統權力關系時所判定的：“在國家危急關頭，權力則向以總統為代表的行政部門傾斜，而在和平時期，權力的編鐘向國會搖擺”觀點一致，美國國會權力在這一時期相應得到復興，這種趨勢一直延續(xù)至后冷戰(zhàn)時代。[注]李慶四：《美國國會與美國對華政策》，第54頁。從這個視角看，可以認為，冷戰(zhàn)緩和帶來的不僅是國際關系的變動，在對美國國內的影響方面，美國政治權力結構亦相應發(fā)生了一定程度的變化。這是傳統研究冷戰(zhàn)緩和時期美國對外政策、國際關系史的學者們需要特別注意的一個視角與問題。