保險案件問責(zé)制度的再思考

(保險職業(yè)學(xué)院 湖南 長沙 410000)

自《保險機構(gòu)責(zé)任追究指導(dǎo)意見》(以下簡稱《問責(zé)意見》)頒布實施以來，各保險機構(gòu)通過宣傳加強了其內(nèi)控合規(guī)體系，完善了問責(zé)機制并懲治了相關(guān)違法違規(guī)行為，在有效遏制保險案件的發(fā)生方面發(fā)揮了積極作用。但是，該問責(zé)制在實施過程中仍存在屢查屢犯、邊查邊犯等現(xiàn)象，極不利于《問責(zé)意見》在實務(wù)中的實施，也極大地影響了其嚴肅性。本文試從《問責(zé)意見》條款規(guī)定結(jié)合保險問責(zé)實務(wù)進行相關(guān)思考。

一、保險案件問責(zé)制界定

(一)保險案件問責(zé)的概念及內(nèi)涵

保險案件問責(zé)制是指保險業(yè)務(wù)活動中，保險機構(gòu)或相關(guān)責(zé)任人員由于故意或疏忽，未按照相關(guān)法律法規(guī)和職責(zé)要求履職或未能正確履職，造成保險司法案件、行政案件等所承擔(dān)的否定性后果時追究責(zé)任的制度。從這個角度來看，保險案件問責(zé)包括兩層含義。一是保險案件問責(zé)由問責(zé)機構(gòu)，即保險公司負責(zé)，按照“誰任命誰負責(zé)”的原則問責(zé)，而不是保險監(jiān)管部門進行問責(zé)；被問責(zé)的責(zé)任人不僅僅有直接責(zé)任人，也有對案件具有間接管理責(zé)任的管理人員如保險中支、縣分公司、省分公司、總公司的主要負責(zé)人等，體現(xiàn)了“一案多責(zé)”和“雙線問責(zé)”的問責(zé)新機制。二是問責(zé)是在責(zé)任人不履行或履行不符合相關(guān)規(guī)定時必須承擔(dān)的否定性法律后果，責(zé)任方法包括：組織處理、紀律處分和經(jīng)濟制裁，如果情節(jié)特別嚴重，還應(yīng)追究刑事責(zé)任。

(二)保險案件問責(zé)制的必要性

保險案件問責(zé)制的實施提高了保險機構(gòu)及相關(guān)人員的責(zé)任意識和案件風(fēng)險防范意識，對保險業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展有極大的促進作用，具體表現(xiàn)如下。第一，保險案件問責(zé)制是加強對保險市場行為的監(jiān)督和干預(yù)的必然要求，它可以引導(dǎo)保險公司由源頭上進行制度建設(shè)并做好保險案件的防控工作。第二，保險案件問責(zé)制是減少或消除保險違法行為的必然要求。目前，我國的保險市場違法違規(guī)行為屢屢發(fā)生，一方面充分反映出保險業(yè)內(nèi)合規(guī)意識還比較淡薄，另一方面也充分暴露出保險公司內(nèi)控及約束機制也存在一定的漏洞，必要的問責(zé)與懲罰可以規(guī)范保險機構(gòu)的經(jīng)營行為，減少其違法違規(guī)行為的發(fā)生。

二、我國現(xiàn)有保險案件問責(zé)制的現(xiàn)狀及存在的問題

(一)我國現(xiàn)有保險案件問責(zé)制的現(xiàn)狀

自保險案件問責(zé)制實施以來，各保險公司均加強了內(nèi)控合規(guī)嚴懲違法違規(guī)行為，對員工進行了教育和警示，促進了保險案件的有效遏制。現(xiàn)有保險案件問責(zé)制主要有以下特點。第一，問責(zé)制內(nèi)容較為全面。《問責(zé)意見》對問責(zé)標(biāo)準、問責(zé)原則、問責(zé)對象、問責(zé)流程及方式等均做了明確規(guī)定，讓保險案件問責(zé)有明確可行的依據(jù)。第二，問責(zé)制規(guī)定較具體?！秵栘?zé)意見》明確列舉了對司法案件，重大行政處罰案件和重大違法案件等三類案件問責(zé)，并分別規(guī)定了三類案件的問責(zé)標(biāo)準、涉案金額、損失額以及問責(zé)減輕等，便于實務(wù)中操作。第三，問責(zé)制度銜接較到位?！秵栘?zé)意見》不僅對問責(zé)機制進行了規(guī)定，而且對保險公司如何設(shè)立配套管理制度和相應(yīng)機構(gòu)也做了詳細的規(guī)定,讓問責(zé)工作落地且便于問責(zé)工作的開展。第四，強化問責(zé)的后續(xù)監(jiān)管。按《問責(zé)意見》規(guī)定，銀保監(jiān)管機構(gòu)對沒有嚴格執(zhí)行問責(zé)制的保險公司作為監(jiān)管重點，并加大現(xiàn)場檢查力度和頻度，嚴格查處相關(guān)責(zé)任人，切實發(fā)揮問責(zé)制實效，形成行業(yè)合力打擊違法違規(guī)行為。

(二)我國現(xiàn)有保險案件問責(zé)制存在的問題

雖然保險案件問責(zé)制發(fā)揮了很多積極作用，但是也存在由于制度設(shè)計不夠嚴謹，保險公司運用時存在偏差、執(zhí)行不到位等現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在三個方面。第一，問責(zé)不規(guī)范。經(jīng)過實地調(diào)查，一些保險公司雖制訂了《集中問責(zé)暫行辦法》，但其分支機構(gòu)卻并未嚴格按照標(biāo)準程序即“調(diào)查核實事實—提出問責(zé)建議—審議問責(zé)建議”對責(zé)任人進行問責(zé)；此外，集中問責(zé)檔案資料也存在瑕疵，如人事檔案未記入責(zé)任人的紀律處分等。第二，問責(zé)尺度標(biāo)準不一。經(jīng)調(diào)查，某些分支機構(gòu)不能深刻理解和實施問責(zé)制度，問責(zé)時并未完全依據(jù)《問責(zé)意見》,卻依據(jù)被問責(zé)人愿意承擔(dān)責(zé)任或認錯態(tài)度好而進行從輕處理,未能區(qū)別問責(zé)人給公司帶來的損失程度和影響力等，極大地影響了《問責(zé)意見》的嚴肅性和及時糾錯查弊。第三，問責(zé)制的執(zhí)行力有待加強。目前，某些分支機構(gòu)問責(zé)時違反禁令，或故意曲解、隨意變通，甚至有令不行，這極大地阻礙了保險問責(zé)制的實施。另外，案件報告不及時，及時追責(zé)不力。如對涉嫌濫用職權(quán)、貪污案件被司法機關(guān)采取強制措施后，故意不舉報或不如實舉報，導(dǎo)致上級紀檢部門或上級公司掌握發(fā)案情況嚴重滯后，經(jīng)常收到監(jiān)管機構(gòu)約談或處罰。

三、我國現(xiàn)有保險案件問責(zé)制存在問題的原因分析

問責(zé)制實施過程中存在的諸多問題促使監(jiān)管機構(gòu)不得不考慮保險行業(yè)的實際情況，更不能盲目擴大化或簡單化操作追究問責(zé)，否則會極大程度上降低相關(guān)人員的積極性，從而落入“但求無過，不求有功”的誤區(qū)，這與問責(zé)制設(shè)立的初衷相背離。因此，我們必須探討問責(zé)制存在問題背后深層次原因，然后才能有針對性地找出解決之策。具體原因體現(xiàn)在以下方面。

(一)問責(zé)制相關(guān)規(guī)定沒有建設(shè)到位

現(xiàn)有的保險案件問責(zé)制僅僅存在于2011年保監(jiān)會發(fā)布的《保險機構(gòu)問責(zé)制指導(dǎo)意見》中，該規(guī)定只是屬于部門規(guī)章，之后從法律或監(jiān)管規(guī)定層面上對配套政策和規(guī)范幾乎沒有。保險案件問責(zé)制如果沒有國家法律法規(guī)給予保障及相關(guān)制度進行有力支持，其實施只能留在表面上而不能真正發(fā)揮作用。而且，問責(zé)制規(guī)定相對簡單，在實務(wù)操作時留有足夠的自由空間，在實施中會出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相匹配情形。

(二)權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致問責(zé)不明,問責(zé)制執(zhí)行保障不力

目前，各部門權(quán)責(zé)不明、責(zé)任所屬不清等現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致實務(wù)中各部門相互推諉、扯皮,責(zé)任主體難以落實確定。問責(zé)落實到位必須要各部門權(quán)責(zé)清晰,并且各部門加強合規(guī)管理，建立全過程、全方位的問責(zé)管理機制。否則，各機構(gòu)職責(zé)不明，問責(zé)制過程和結(jié)果具有濃濃的人文感和同情心，如被監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，往往會遭受到更加嚴厲的處罰。各保險公司要認真落實各項環(huán)節(jié)和各條線的管理職責(zé)，深入開展風(fēng)險調(diào)查，加強監(jiān)督檢查整改，才能從源頭上鏟除違法違規(guī)案件滋生的土壤，有效防止案件的發(fā)生。

(三)問責(zé)制某些內(nèi)容界定不明，難以具體操作

《問責(zé)意見》雖然對問責(zé)制做出了較詳細的規(guī)定，但問責(zé)內(nèi)容設(shè)計時,定量較少而定性較多，具體操作時較難掌握。如按《問責(zé)意見》規(guī)定被問責(zé)人員是對案件發(fā)生負有直接或間接責(zé)任的人，保險代理人應(yīng)該也包括在其中。但是，代理人的法律地位在實踐中并不明確，它與保險機構(gòu)沒有勞動合同關(guān)系，實務(wù)中可能面臨對代理人責(zé)任難以問責(zé)的問題。因此，應(yīng)考慮保險代理合同條款中增加案件問責(zé)的內(nèi)容。此外，雖然《問責(zé)意見》明確規(guī)定了保險案件的問責(zé)范圍等，但具體操作時仍存在一定的困難，需要對《問責(zé)意見》在執(zhí)行中進行進一步的明確和具體把握。

(四)部分分支機構(gòu)大局意識和問責(zé)意識薄弱

某些保險機構(gòu)或其領(lǐng)導(dǎo)沒有理解問責(zé)制真正的含義，只“唱高調(diào)”卻并不落實問責(zé)制度，長此以往實務(wù)中往往只會追究直接當(dāng)事人的責(zé)任,而對保險案件所承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問責(zé)則難以實現(xiàn)，從而影響問責(zé)制的順利實施和發(fā)揮作用。此外，因?qū)ΡｋU司法案件報告的范圍、期限和程序不清楚，或分工不明確、責(zé)任不清晰等情形，經(jīng)常導(dǎo)致案件相關(guān)信息上下脫節(jié)、部門間溝通不暢，責(zé)任難以落實，管控措施難以落實到位。

四、落實保險案件問責(zé)制的建議與思考

當(dāng)前，推行保險案件問責(zé)制的基本思路主要是加強對相關(guān)人員行使權(quán)力的制約和監(jiān)督防止其濫用權(quán)力，加大對其失責(zé)行為課以處罰，使其科學(xué)管理和謹慎地進行保險經(jīng)營行為。具體來說，它可以從以下三個方面構(gòu)建。

(一)出臺或完善問責(zé)的相應(yīng)法律法規(guī)，明確界定問責(zé)相關(guān)內(nèi)容

眾所周知，問責(zé)制度是一個完整的責(zé)任體系，需要法律、監(jiān)管規(guī)定和相關(guān)配套支持系統(tǒng)才能確保其有效實施。首先，問責(zé)制制度化的關(guān)鍵首先必須有一個統(tǒng)一的問責(zé)立法。我國應(yīng)從法律層面對保險案件問責(zé)制做出相關(guān)明確具體易于操作的規(guī)定，并從法律上明確界定責(zé)任人的責(zé)任范圍和成本，責(zé)任越大，懲罰也就越重，充分發(fā)揮問責(zé)手段在懲治違法違紀中的作用。其次,問責(zé)制應(yīng)當(dāng)與紀律和法律法規(guī)相銜接,使三者即紀律追究、法律責(zé)任與問責(zé)制形成相對較完整的責(zé)任體系。最后，著眼于將權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)轉(zhuǎn)變，從應(yīng)急型問責(zé)向長效問責(zé)機制轉(zhuǎn)變。

(二)劃分職權(quán)，明確被問責(zé)者的責(zé)任承擔(dān)

實施問責(zé)制的首要條件是必須界定各個主體的各自權(quán)責(zé)，只有明確各主體的權(quán)責(zé),才能去問責(zé),也才好去問責(zé)。一是要建立科學(xué)合理的崗位責(zé)任制，根據(jù)各部門的實際工作確定責(zé)任追究的范圍，對象和條件；二是制定相關(guān)的配套制度，對保險案件風(fēng)險采用事前防范、事中控制、事后監(jiān)督的系統(tǒng)方法,使每個崗位和每個環(huán)節(jié)都有明確的權(quán)力和責(zé)任；三是積極配合公安、司法機關(guān)調(diào)查處理案件，加強與銀保監(jiān)管部門、地方政府和公安部門的溝通協(xié)調(diào)，妥善處理案件風(fēng)險，盡量避免系統(tǒng)性風(fēng)險。

(三)加強日常檢查培訓(xùn)，堅守合規(guī)的底線不動搖

首先，保險公司各部門要密切配合，修改和完善制度，制定切實可行的監(jiān)督檢查方案，加強對問責(zé)人員后續(xù)管理的監(jiān)督，確保《問責(zé)意見》執(zhí)行到位。其次，各保險公司應(yīng)認真分析內(nèi)外監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)違法行為的原因，積極整改，嚴格執(zhí)行問責(zé)制，加大責(zé)任追究，避免“屢查屢犯”“邊查邊犯”的問題發(fā)生。最后，要明確統(tǒng)一的處罰標(biāo)準，對公司造成巨大損失的人不僅要考慮其承認錯誤的態(tài)度，還要考慮處罰結(jié)果與損失程度相匹配才能發(fā)揮好警告教育作用，對因反復(fù)犯罪或同類違法行為而受到監(jiān)管部門懲罰的人應(yīng)當(dāng)加強紀律處分。

(四)規(guī)范問責(zé)程序，保護責(zé)任人的辯護權(quán)

問責(zé)機制啟動后，應(yīng)先由有關(guān)部門按規(guī)定予以受理，重大事件組成特定問責(zé)調(diào)查小組，調(diào)查結(jié)束后，按問責(zé)制規(guī)定進行集體研究，然后集體做出問責(zé)制決策，目的是防止問責(zé)僅成為一種選擇性的懲罰措施，避免問責(zé)做秀、問責(zé)異化而掩蓋和推脫責(zé)任。同時，建立規(guī)范的問責(zé)復(fù)出機制和救濟機制。當(dāng)前,被問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)人員復(fù)出問題經(jīng)常受到質(zhì)疑,有必要對復(fù)出的程序和條件做出嚴格規(guī)定,并實行責(zé)任人復(fù)出的公示制度。在救濟機制上按“有權(quán)利,必有救濟”原則，使問責(zé)不再是一個機構(gòu)內(nèi)部的事情，引入行政復(fù)議、行政訴訟等救濟方法,使該制度能從本質(zhì)上得到改觀。

(五)強化責(zé)任文化，營造良好的問責(zé)氛圍

問責(zé)制只是一種手段，而不是目的，需要一定的文化基礎(chǔ)來支持它。因此，保險公司在推進保險案件問責(zé)制的過程中，應(yīng)結(jié)合企業(yè)文化建設(shè)營造誠信和責(zé)任的氛圍，使責(zé)任、履行承諾和敬畏規(guī)則成為員工自覺行為。良好的問責(zé)氛圍不僅體現(xiàn)在公司，也體現(xiàn)在整個社會的責(zé)任氛圍和責(zé)任感上。在公司內(nèi)部，通過員工入職培訓(xùn)、崗位考試等教育宣傳方式，增強員工的責(zé)任感；在社會中，責(zé)任意識的培養(yǎng)、權(quán)力與責(zé)任一致性觀念應(yīng)貫穿整個教育過程并深深植根于人們的心中，使全民的責(zé)任感得到提升為問責(zé)制奠定堅實的思想基礎(chǔ)。