論P(yáng)PP 模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)用

□肖振偉

受特定歷史和現(xiàn)實(shí)條件制約，目前我國(guó)老年人口基數(shù)大、增速快，養(yǎng)老問題突出。應(yīng)運(yùn)而生的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成為實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的重要舉措，而由政府投資經(jīng)營(yíng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在資金、人才、供需、服務(wù)等方面存在諸多問題，迫切需要社會(huì)資源參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。 在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中應(yīng)用PPP 模式有利于突破目前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展所面臨的瓶頸。 結(jié)合實(shí)際情況分析PPP 模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)，深刻理解我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀， 提出基于PPP 模式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建議，對(duì)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展很有價(jià)值。

一、問題的提出

預(yù)計(jì)到本世紀(jì)中葉老年人口將達(dá)到4.8 億左右，我國(guó)將進(jìn)入深度老齡化階段。 西方發(fā)達(dá)國(guó)家的老齡社會(huì)是建立在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的基礎(chǔ)之上的，且老年人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于我國(guó)。 因此，我國(guó)所面臨的養(yǎng)老問題比世界上任何國(guó)家都要棘手。 具體表現(xiàn)為：一方面，人們的收入水平偏低，沒有購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；另一方面，我國(guó)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起步較晚，在養(yǎng)老服務(wù)上多是借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，缺乏特色。 總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)正在探索發(fā)展階段，面對(duì)我國(guó)日益復(fù)雜的養(yǎng)老問題和龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府資本迫切需要與社會(huì)資本合作解決養(yǎng)老問題。 因此，在新的發(fā)展條件下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的推廣離不開PPP 模式的推廣應(yīng)用。 目前，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)積極涉足PPP 領(lǐng)域的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。本文著眼我國(guó)人口老齡化背景，分析PPP 模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)，深刻理解我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀， 提出基于PPP 模式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建議，旨在為深入推進(jìn)養(yǎng)老PPP 模式發(fā)展提供理論參考。

二、PPP 模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)

PPP 模式應(yīng)用的最初目的是為了融資，但隨著模式的創(chuàng)新發(fā)展其作用已經(jīng)不僅僅體現(xiàn)在融資方面，其在經(jīng)營(yíng)管理方面的特有優(yōu)勢(shì)也逐漸顯現(xiàn)， 并成為PPP 模式應(yīng)用的重要?jiǎng)恿Α?在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中PPP 模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（一）增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的融資能力

盡管政府在民生建設(shè)方面的投入不斷加大，但是面對(duì)養(yǎng)老問題依然存在資金缺口。社會(huì)資本的參與已經(jīng)成為協(xié)助解決養(yǎng)老問題的重要途徑， 而PPP 模式則為社會(huì)資本進(jìn)入由政府主導(dǎo)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提供了可能和渠道。PPP 模式中政府仍然擁有政策導(dǎo)向作用，它通過特許經(jīng)營(yíng)等方式將項(xiàng)目委托給私人部門經(jīng)營(yíng)管理。私人部門通常擁有充足的建設(shè)資金，只要政府部門能夠給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策包括劃撥土地使用權(quán)、稅收優(yōu)惠等，社會(huì)資本在利益驅(qū)動(dòng)下選擇與政府資本合作是可能的。 另外，政府在選擇合作伙伴時(shí)通常是采用競(jìng)標(biāo)的方式，選出的合作者一般都具有資金雄厚的特征， 這也能提高PPP 模式的成功率。

（二）提高運(yùn)營(yíng)效率，改善服務(wù)水平

社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)不僅在融資方面的作用顯著，其在管理模式創(chuàng)新和服務(wù)水平提高上也有很好的表現(xiàn)。以自身利益最大化為目標(biāo)的私人部門更強(qiáng)調(diào)的是效率和質(zhì)量，在諸多方面比政府部門更具有優(yōu)勢(shì)。 社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有投資期限長(zhǎng)、收益率低的特點(diǎn)，在社會(huì)資本的參與下，為了獲得利潤(rùn)，私人部門將會(huì)在降低服務(wù)成本、提升服務(wù)質(zhì)量、吸引需求者方面更具備優(yōu)勢(shì)。同時(shí)社會(huì)資本所具有的豐富運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、 商業(yè)思維、專有技術(shù)、專業(yè)人員以及類似項(xiàng)目的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)都有助于提高養(yǎng)老服務(wù)水平。

（三）責(zé)任共擔(dān)，分散風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)通常由政府獨(dú)自承擔(dān)，這樣對(duì)政府的治理能力要求較高，并且可能面臨因操作失誤而導(dǎo)致的政府信譽(yù)受損風(fēng)險(xiǎn)。 而PPP 模式為私人部門介入養(yǎng)老行業(yè)提供了新路徑，PPP 模式的引入在一定程度上分散和降低了公共部門和私人部門單獨(dú)投資的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)互利共贏。既有利于私人資本加大對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投入力度，也有利于政府財(cái)政政策對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的支持力度，資金與政策的雙重互動(dòng)將使社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，單位投資成本降低，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。

三、我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)日益受到政府的重視，發(fā)展成效顯著

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在我國(guó)發(fā)展起步較晚，近些年，隨著老齡化進(jìn)程的加快，居家養(yǎng)老服務(wù)日益受到政府的重視，發(fā)展成效顯著。 主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.相關(guān)政策日益完善。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，深化改革化解地方政府債務(wù)難題以及以市場(chǎng)化推動(dòng)新型養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與公共服務(wù)投資和運(yùn)營(yíng)。 2014年財(cái)政部發(fā)布 《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》 首次使用PPP 模式這一概念，明確提出要“大力推廣PPP 模式，創(chuàng)新投資機(jī)制， 建立多元可持續(xù)的養(yǎng)老基金保障機(jī)制”。 2015年，財(cái)政部等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》， 強(qiáng)調(diào)逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體， 提出利用PPP 模式建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，支持發(fā)展面向大眾的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)社會(huì)資本加大投入。 2017年，財(cái)政部、民政部、人社部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》， 旨在鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。 可見，相關(guān)政策的陸續(xù)出臺(tái)為PPP 模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用提供了政策支持。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)增多，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年至2017年全國(guó)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)從14.6萬(wàn)個(gè)增長(zhǎng)到40.3萬(wàn)個(gè)， 社區(qū)服務(wù)中心（站）則由6.3萬(wàn)個(gè)增長(zhǎng)到16.3萬(wàn)個(gè)，全國(guó)覆蓋率為24.4%。 近幾年隨著國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量投入，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施發(fā)展較快，已陸續(xù)建立起一批社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及場(chǎng)所，滿足了部分老年群體的需求。

3.各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式向多樣化發(fā)展。我國(guó)東部地區(qū)是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)起步較早、 發(fā)展較快的地區(qū)，經(jīng)過多年探索，上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)整體呈現(xiàn)網(wǎng)格化布局，運(yùn)用現(xiàn)代信息化科技，在以政府為主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，因地制宜，嘗試通過公建民營(yíng)、委托管理等方式，積極引進(jìn)社會(huì)資源，取得了顯著成效。 臨沂市由于其老齡化程度的嚴(yán)重性也很早開始探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式，2014年臨沂市開通了12349 的居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，該平臺(tái)以12349 的服務(wù)熱線為紐帶，將家政、物業(yè)等服務(wù)整合在一起，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站為依托，為老人提供緊急醫(yī)療救助、日常護(hù)理、信息咨詢和精神慰藉等服務(wù)，著力推行“智慧養(yǎng)老”模式。

（二）我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展還面臨著諸多瓶頸

1.資金來(lái)源渠道單一。我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源主要可以分為政府投入、用者付費(fèi)和社會(huì)資本注入。 但由于養(yǎng)老服務(wù)主要是以公益性為主，并且接受服務(wù)的老人大多收入有限、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力弱，因此用者付費(fèi)的收入十分有限。 而對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，盡管國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，但由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)投資回報(bào)周期長(zhǎng)，發(fā)展也較為緩慢，各個(gè)地區(qū)仍處于不斷探索的階段。整體上來(lái)看，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源是以政府投入為主，而政府投入的多少則由地方政府的財(cái)政收入決定，這就導(dǎo)致了各地區(qū)之間養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的不均衡問題。

2.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的工作大多屬于護(hù)理類，這類工作給人們的第一印象通常是臟、亂、累，使得新一代的知識(shí)青年大多不愿意從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。目前下崗工人與外來(lái)務(wù)工人員構(gòu)成了社區(qū)居家養(yǎng)老的主要服務(wù)人員，這類人員由于缺乏專業(yè)的知識(shí)和必要的技能培訓(xùn)，其服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量較低。 而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)志愿者人員又不固定，服務(wù)缺乏經(jīng)?；?，在很大程度上也影響了服務(wù)項(xiàng)目的齊全、服務(wù)內(nèi)容的擴(kuò)展和服務(wù)質(zhì)量的提高。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供需失衡。隨著我國(guó)人口老齡化步伐的加快， 養(yǎng)老服務(wù)供給數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求數(shù)量。從養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容上來(lái)看，我國(guó)已擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施總數(shù)為15.36萬(wàn)個(gè)，但其中大多是僅僅提供一般照料的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)， 無(wú)法滿足老人的特殊需求包括精神慰藉、情感溝通等。而那些民辦的具有完備設(shè)施和高水準(zhǔn)服務(wù)的高級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因?yàn)槭召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于老年人的經(jīng)濟(jì)支付能力，入住率也不高。 這種供需之間的矛盾勢(shì)必會(huì)使我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)的成果大打折扣。

四、基于PPP 模式的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

（一）改革社會(huì)資本回報(bào)制度，提高社會(huì)資本參與度

在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上普遍存在 “地方政府熱情高漲，社會(huì)資本顧慮重重”問題。 社會(huì)資本逐利的特征決定了其投資的方向，如果在具有公益性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上缺少政府的補(bǔ)助，是不可能吸收到社會(huì)資本參與的。 投資收益率低、風(fēng)險(xiǎn)不確定等問題是如今社會(huì)資本顧慮重重的主要因素。因此，在回報(bào)機(jī)制上采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制，由政府提供相應(yīng)的固定補(bǔ)助、民生補(bǔ)貼及其他運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助等，保證合作項(xiàng)目公司收回成本并獲得合理收益是提高社會(huì)資本參與度的關(guān)鍵。 另外，鑒于某些地方政府財(cái)政資金緊張、補(bǔ)助金額有限的難題，可考慮吸收引進(jìn)慈善基金作為政府補(bǔ)助的補(bǔ)充。 尊重社會(huì)資本的利益屬性，充分考慮社會(huì)資本的利益訴求，發(fā)揮政府的因勢(shì)利導(dǎo)作用才可能激發(fā)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性。 否則，即使項(xiàng)目得以建成，也難以確保項(xiàng)目運(yùn)行的可持續(xù)性。

（二）培養(yǎng)和吸引專業(yè)人才加入養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍

導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才匱乏的原因大致可分為兩類：其一，具有養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)知識(shí)的人員不愿意到社區(qū)工作；其二，我國(guó)確實(shí)缺少具有綜合醫(yī)療、護(hù)理等知識(shí)的專業(yè)人才。 基于這種情形，我們首先應(yīng)該做好職業(yè)宣傳工作，改變公眾對(duì)社會(huì)服務(wù)工作者的偏見。其次，在工資福利方面也要相應(yīng)提高以保證對(duì)專業(yè)人才有足夠的吸引力，這在私人部門參與的薪酬體系設(shè)計(jì)中能夠得到很好的體現(xiàn)。再者，還要從源頭上解決專業(yè)人才的短缺，包括加強(qiáng)高等教育、職業(yè)教育等在綜合養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)的投入力度，擴(kuò)大招生規(guī)模，確保專業(yè)人才的供給。 另外，還要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)培訓(xùn)， 增強(qiáng)專業(yè)技能，確保其能夠勝任養(yǎng)老服務(wù)工作。

（三）強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)需求評(píng)估機(jī)制建設(shè)

我國(guó)面臨著養(yǎng)老服務(wù)供給和需求錯(cuò)位的現(xiàn)象，究其原因在于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)動(dòng)態(tài)把握不準(zhǔn)確。 在PPP 模式下， 養(yǎng)老服務(wù)的需求評(píng)估責(zé)任主要由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)迫使社會(huì)資本不斷完善需求評(píng)估機(jī)制，更好地提供滿足老年人群需求的服務(wù)。但是，各私人部門是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單位，市場(chǎng)需求信息不能共享，從而增加了整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的成本。政府作為政策的制定者應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)起需求評(píng)估責(zé)任，為社會(huì)資本的進(jìn)入搭建良好的平臺(tái)。這樣既有利于降低社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的成本，也有利于引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)供給朝正確方向發(fā)展。

（四）加強(qiáng)對(duì)私人部門的服務(wù)供給監(jiān)督

由于社會(huì)資本的逐利性與養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的公益性之間存在利益沖突，所以加強(qiáng)對(duì)私人部門的服務(wù)供給監(jiān)督十分必要。 一方面要健全相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)私人部門的監(jiān)管，通過制定明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和懲罰措施督促私人部門提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。另一方面應(yīng)開辟相關(guān)渠道使社區(qū)居民等相關(guān)主體對(duì)PPP 項(xiàng)目進(jìn)行合法監(jiān)督。