盛 欣 姜 江

（1 中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410004；2 湖南女子學(xué)院科技處，湖南長(zhǎng)沙410004）

美國(guó)作為當(dāng)今世界高等教育最發(fā)達(dá)的國(guó)家，在高等教育領(lǐng)域一直處于領(lǐng)先地位。根據(jù)《美國(guó)新聞與世界報(bào)道》最新發(fā)布的2017全球最佳大學(xué)排行榜中，美國(guó)大學(xué)在前50強(qiáng)中占35所，除了英國(guó)牛津大學(xué)與劍橋大學(xué)外，前十名均為美國(guó)研究型大學(xué)。隨著高等教育國(guó)際化進(jìn)程的加快，美國(guó)一流大學(xué)將會(huì)在世界高等教育中產(chǎn)生更大的影響。美國(guó)高校在內(nèi)部治理方面積累了許多成功的經(jīng)驗(yàn)，客觀的分析與借鑒美國(guó)高校內(nèi)部治理體系，有助于我們更好的學(xué)習(xí)符合我國(guó)高等教育發(fā)展規(guī)律的辦學(xué)理念和管理辦法，對(duì)我國(guó)高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的完善與優(yōu)化具有極高的參考價(jià)值，更好的推動(dòng)我國(guó)高校雙一流建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 依法治校：保障內(nèi)部治理的規(guī)范運(yùn)行

美國(guó)大學(xué)構(gòu)建了在章程指導(dǎo)下嚴(yán)密的規(guī)則制度體系。嚴(yán)密的制度體系可以保障大學(xué)在履行其使命時(shí)保障其卓越與公益性，它是大學(xué)內(nèi)部治理的基本保障，發(fā)揮著大學(xué)治理穩(wěn)定器的作用，它通過(guò)制度化的方式保障治理過(guò)程中的權(quán)力安排與運(yùn)用，它是學(xué)校有效運(yùn)行與管理的基礎(chǔ)。美國(guó)高校在人事、財(cái)政、行政等工作方面都制定了各級(jí)各類(lèi)的規(guī)定，規(guī)章制度細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)于各項(xiàng)工作的細(xì)節(jié)性問(wèn)題都做了便于操作的指導(dǎo)性規(guī)定。

美國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理強(qiáng)調(diào)權(quán)力中心的適當(dāng)下移，縱觀美國(guó)大部分知名研究型大學(xué)，其內(nèi)部管理流程清晰、銜接緊密，各個(gè)管理層級(jí)權(quán)責(zé)對(duì)等，分工明確，邊界清晰，相互之間的合作也井然有序，共同服務(wù)于學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。依靠科學(xué)合理、權(quán)責(zé)明晰的各種制度與規(guī)則使各院系自動(dòng)形成了約束與協(xié)作機(jī)制，教學(xué)、科研過(guò)程中的例行事務(wù)都囊括在規(guī)則制度中，使各個(gè)院系能根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則與制度要求各司其職、各負(fù)其責(zé)。

為了保障大學(xué)自治權(quán)，我國(guó)教育部在2012年頒布實(shí)施了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，至今為止，大部分高校都按要求制定了學(xué)校章程，距今章程制定規(guī)章制度的頒布過(guò)去了六年，發(fā)現(xiàn)我國(guó)大部分高校的章程普遍存在內(nèi)容雷同、空洞、模糊的問(wèn)題，許多事務(wù)的權(quán)限劃分不明，各主體的責(zé)任與義務(wù)不清，難以在內(nèi)部治理中做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”，難以使高等教育內(nèi)部治理實(shí)施與操作的每一項(xiàng)措施和細(xì)節(jié)都能得到章程的支持、規(guī)范和約束，難以使我國(guó)高等教育進(jìn)一步接近法律意義上的成熟與完善。

因此，我國(guó)高?？梢越梃b美國(guó)一流大學(xué)的做法，加強(qiáng)高校治理的制度化建設(shè)，以章程為引領(lǐng)，通過(guò)規(guī)章制度的建設(shè)將多元主體協(xié)同治理的權(quán)責(zé)法制化、參與行為程序化、協(xié)商議事民主化。要利用大學(xué)章程理順大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。由黨委書(shū)記擔(dān)任大學(xué)治理委員會(huì)理事長(zhǎng)，以保障決策方向的準(zhǔn)確性，而作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的校長(zhǎng)則應(yīng)當(dāng)執(zhí)行大學(xué)治理委員會(huì)所做出的各項(xiàng)決策，此即“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。治理委員會(huì)屬于決策機(jī)構(gòu)，黨委書(shū)記在其中進(jìn)行意見(jiàn)綜合以及決策過(guò)程中的協(xié)調(diào)和最后的拍板，校長(zhǎng)便是決策的具體落實(shí)者，應(yīng)帶領(lǐng)行政機(jī)構(gòu)堅(jiān)決落實(shí)大學(xué)治理委員會(huì)做出的決策。其次，大學(xué)章程的內(nèi)容都應(yīng)能確保權(quán)責(zé)對(duì)等，細(xì)化落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)人人事事有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，即學(xué)校管理工作的基本運(yùn)行規(guī)則。

2 協(xié)同治理：核心利益主體的有序參與

自美國(guó)大學(xué)的教授聯(lián)合會(huì)、美國(guó)教育理事會(huì)和大學(xué)董事會(huì)于1966年共同制定的《學(xué)院與大學(xué)治理的聯(lián)合聲明》指出共同治理是基于各方特長(zhǎng)把權(quán)力與責(zé)任分配給大學(xué)內(nèi)部不同的利益相關(guān)者，以此分別給與不同群體不同權(quán)力，并且建立了利益相關(guān)者相互溝通的渠道和方式。美國(guó)大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)主要有與外界利益相關(guān)者連接的校董事會(huì)、以校長(zhǎng)為首的行政團(tuán)隊(duì)、擁有學(xué)術(shù)權(quán)力的教授及其委員會(huì)，三者在高校治理中都占有重要地位而且擁有各自清晰明確的職責(zé)范圍，相互制約、相互監(jiān)督、相互促進(jìn)，共同發(fā)揮作用完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

大學(xué)董事會(huì)是大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)就是把握學(xué)校未來(lái)發(fā)展的宏觀方向，制定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃，審查批準(zhǔn)學(xué)校的預(yù)算以及重大的、新的政策項(xiàng)目、聘用監(jiān)督校長(zhǎng)等。如哈佛大學(xué)的董事會(huì)就是學(xué)校的法人代表，對(duì)學(xué)校及其財(cái)產(chǎn)享有法人所有權(quán)，其權(quán)力還表現(xiàn)在規(guī)則的制定上，董事會(huì)可以根據(jù)需要制定規(guī)章制度。董事會(huì)的會(huì)議向校內(nèi)開(kāi)放，允許旁聽(tīng)。學(xué)校日常管理和行政工作由校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、院長(zhǎng)、系主任等完成，校長(zhǎng)是一切行政事務(wù)的決策者與管理者，主管大學(xué)的一切事務(wù)。校長(zhǎng)下面有分管不同學(xué)校事務(wù)的副校長(zhǎng)，校長(zhǎng)將治理大學(xué)的工作分解給不同的副校長(zhǎng)，由校長(zhǎng)引領(lǐng)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)具有科層制的特點(diǎn)。美國(guó)大學(xué)的各個(gè)學(xué)院相互獨(dú)立，學(xué)校的總預(yù)算分配到學(xué)院，由院長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)院的預(yù)算。各個(gè)學(xué)院在教學(xué)、科研方面有相當(dāng)大的自由權(quán)，教學(xué)活動(dòng)的安排，教學(xué)過(guò)程的控制，教學(xué)資料的選用，教學(xué)設(shè)施的配備都由各個(gè)學(xué)院自主決定。而且在學(xué)院人員的招聘與晉升、學(xué)生的招收與培養(yǎng)、科學(xué)研究成果轉(zhuǎn)化起主導(dǎo)作用并且負(fù)有直接責(zé)任。如哈佛大學(xué)的各個(gè)學(xué)院自主處理學(xué)院的日常行政事務(wù)，學(xué)院可以自行募捐，自行決定課程設(shè)置與安排，人員的聘用等。院長(zhǎng)對(duì)學(xué)院的一切事務(wù)進(jìn)行決策與管理，院長(zhǎng)需代表學(xué)院定期向董事會(huì)匯報(bào)工作。而且院長(zhǎng)對(duì)于本院人員的聘任與晉升具有極大的話(huà)語(yǔ)權(quán)。因此，美國(guó)大學(xué)的所有利益相關(guān)者都能以不同的形式參與到學(xué)校的治理中來(lái)，如美國(guó)哈佛的董事會(huì)、監(jiān)理會(huì)、各種委員會(huì)吸納了學(xué)校、院、系三級(jí)機(jī)構(gòu)及行政人員、學(xué)術(shù)人員、學(xué)生三類(lèi)人員參與，實(shí)現(xiàn)了不同利益相關(guān)者的協(xié)同治理，以聽(tīng)取各利益相關(guān)者的聲音，滿(mǎn)足其需求，在此過(guò)程中各利益相關(guān)者都積極主動(dòng)參與其中，提升了其主人翁意識(shí)，在參與過(guò)程中提高其責(zé)任感，多方協(xié)同參與能保障決策的科學(xué)有效性。唯有如此，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力配置，才能實(shí)現(xiàn)縱橫交錯(cuò)、層次分明、權(quán)責(zé)明晰、分工明確、各司其職等權(quán)力鏈條，使高校法人的權(quán)利運(yùn)行機(jī)制更加暢通，發(fā)揮多元利益主體的智慧與力量，從而使協(xié)同治理達(dá)到權(quán)力多心中化并逐步走向善治，使任何一方都不可能占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

目前，我國(guó)高校最主要的管理權(quán)力都集中在學(xué)校層面，院系兩級(jí)管理的流程不清晰，決策、執(zhí)行與監(jiān)督之間聯(lián)系不緊密，缺乏完善的制度保障體系。對(duì)于學(xué)術(shù)權(quán)力話(huà)語(yǔ)權(quán)的落實(shí)，盡管教育部出臺(tái)了《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》，各高校都陸續(xù)建立了學(xué)術(shù)委員會(huì)，但是其成員構(gòu)成基本以校級(jí)或院級(jí)中層及以上級(jí)別的干部為主，行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，距離教授治校的目標(biāo)還有很遠(yuǎn)。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中各治理主體的法律地位不平等，尤其是教師與學(xué)生等核心利益相關(guān)者的權(quán)力沒(méi)有得到很好的落實(shí)。關(guān)于學(xué)生參與學(xué)校治理方面，盡管有大學(xué)開(kāi)始嘗試吸納學(xué)生加入各種委員會(huì)，但更多只是點(diǎn)綴而非實(shí)質(zhì)性的參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，其能在學(xué)校各項(xiàng)事務(wù)中能起到的作用微乎其微。內(nèi)部利益相關(guān)者的“被動(dòng)”缺位，導(dǎo)致了協(xié)同治理中多元治理主體共同參與、相互制衡的基本要求難以實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)高校應(yīng)拓寬高校教師與學(xué)生參與學(xué)校內(nèi)部事務(wù)管理的渠道與方式，特別是關(guān)涉到他們利益的事務(wù)，務(wù)必要征詢(xún)、吸納他們的意見(jiàn)和建議。關(guān)涉到學(xué)校重大改革如重大項(xiàng)目安排、重要領(lǐng)導(dǎo)干部任免等問(wèn)題時(shí)可以從教代會(huì)或者學(xué)生會(huì)中按一定比例選取部分人員積極參與到這些問(wèn)題的決策中來(lái)，應(yīng)通過(guò)民主科學(xué)的方式，讓教師學(xué)生暢所欲言，使決策能顧全重要利益相關(guān)者的利益。

3 專(zhuān)家治校：保障專(zhuān)業(yè)人士的話(huà)語(yǔ)權(quán)

美國(guó)高校的學(xué)術(shù)相關(guān)事務(wù)由學(xué)術(shù)委員會(huì)管理，學(xué)術(shù)委員會(huì)由教授構(gòu)成，下設(shè)不同職責(zé)的分會(huì)，如學(xué)術(shù)規(guī)劃和資源分配委員會(huì)、校內(nèi)關(guān)系委員會(huì)等。在美國(guó)研究型大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，以專(zhuān)業(yè)技術(shù)能力為基礎(chǔ)的專(zhuān)業(yè)權(quán)力和以職位為基礎(chǔ)的行政權(quán)力是有明顯差別的。

在美國(guó)高校的教學(xué)管理工作中，教師與行政人員各司其職，有條不紊、相互協(xié)調(diào)、共同管理學(xué)校內(nèi)部事務(wù)。評(píng)議會(huì)是美國(guó)大學(xué)普遍設(shè)置的教師參與大學(xué)治理的機(jī)構(gòu)，它類(lèi)似于我國(guó)高校的學(xué)術(shù)委員會(huì)和教職工代表大會(huì)。雖然評(píng)議會(huì)主要是對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理，但是美國(guó)不同高校的評(píng)議會(huì)在組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)功能方面都各有特色。美國(guó)學(xué)術(shù)委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)主要有三種形式：一是縱向完全分權(quán)模式，即各學(xué)院設(shè)立各自的評(píng)議會(huì)管理本學(xué)院的學(xué)術(shù)事務(wù)，完全沒(méi)有學(xué)校層面的評(píng)議會(huì)，哈佛大學(xué)就屬于這種模式。二是完全集權(quán)模式，即在學(xué)校層面設(shè)立的評(píng)議會(huì)管理各個(gè)學(xué)院的學(xué)術(shù)事務(wù)，教師治學(xué)的權(quán)力完全集中在校級(jí)層面，這種模式只在學(xué)科單一、管理幅度較窄的學(xué)校出現(xiàn)。三是統(tǒng)分結(jié)合的模式，即學(xué)校層面有評(píng)議會(huì)，主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)立法、程序性審查批準(zhǔn)工作，各個(gè)學(xué)院也單設(shè)評(píng)議會(huì)，主要負(fù)責(zé)立法的執(zhí)行與實(shí)質(zhì)性審查工作。美國(guó)高校的教學(xué)管理事務(wù)，如課程設(shè)置、教學(xué)安排、教學(xué)手段、課堂建設(shè)等基本教學(xué)管問(wèn)題都必須提交評(píng)議會(huì)進(jìn)行討論、決策，在此基礎(chǔ)上提出科學(xué)有效的意見(jiàn)和建議供校內(nèi)各層次行政機(jī)構(gòu)選擇并實(shí)施。而行政人員則主要是落實(shí)執(zhí)行學(xué)校的教學(xué)計(jì)劃與安排、協(xié)調(diào)教學(xué)管理活動(dòng)等操作性的活動(dòng)。約翰·布魯貝克指出：“教師應(yīng)廣泛控制學(xué)術(shù)活動(dòng)。由于他們最清楚高深學(xué)問(wèn)的內(nèi)容，因此他們最有資格決定應(yīng)該開(kāi)設(shè)哪些科目以及如何講授。”因此對(duì)于教學(xué)活動(dòng)的策劃與安排由教師決定，而對(duì)于各項(xiàng)教學(xué)活動(dòng)的具體執(zhí)行則由行政人員來(lái)履行，由此可見(jiàn)，在美國(guó)高校，教師控制著教學(xué)政策，這充分體現(xiàn)了美國(guó)高校教授治校的傳統(tǒng)與管理思想。

在中國(guó)高校，教學(xué)管理工作主要由各級(jí)行政人員承擔(dān)并負(fù)責(zé)。從教學(xué)活動(dòng)的安排、專(zhuān)業(yè)設(shè)置與課程的調(diào)整、教學(xué)政策的頒布與實(shí)施、教學(xué)基本條件的建設(shè)與改善、教學(xué)質(zhì)量的監(jiān)控與評(píng)價(jià)等都由各級(jí)行政人員管理。教師基本無(wú)法或者鮮少參與到此類(lèi)教學(xué)管理活動(dòng)中來(lái)，我國(guó)高校教師已經(jīng)習(xí)慣或者認(rèn)同被置于教學(xué)管理邊緣的身份與狀態(tài)，在教學(xué)管理工作中，教師通常只是教學(xué)工作的實(shí)施者，而且通常以被管理或者被考察對(duì)象的身份參與到教學(xué)管理活動(dòng)中來(lái)。雖然隨著高校自主權(quán)的下放與擴(kuò)張，高校具備越來(lái)越多的自治權(quán)力，提倡教授治校、學(xué)術(shù)自治的口號(hào)卻從未落到實(shí)處，教師在教學(xué)工作中的中心主體地位也一直讓位于行政工作人員，在教學(xué)管理工作中鮮少或者是沒(méi)有發(fā)聲。所以在中國(guó)高校教學(xué)管理工作一直是以行政人員為主導(dǎo)，而教師以被管理者的身份參與其中。

高校教學(xué)工作的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性和特殊性，客觀上要求教師參與到教學(xué)管理工作中來(lái)，我國(guó)高校應(yīng)該要重視教師在教學(xué)管理工作中的主體地位，要建立規(guī)章制度、開(kāi)通渠道保障教師對(duì)教學(xué)管理工作全面、有效的參與。在參與教學(xué)管理工作的過(guò)程中，教師能根據(jù)其熟悉教學(xué)活動(dòng)過(guò)程、專(zhuān)業(yè)知識(shí)的精通、對(duì)實(shí)際情況的了解能提出更具針對(duì)性的建議與意見(jiàn)，同時(shí)在此過(guò)程中激發(fā)教師的主人翁意識(shí)，調(diào)動(dòng)起工作積極性，對(duì)于改善教學(xué)管理工作效果、調(diào)高工作效率有積極地正面影響。