中菲南海共同開發(fā)：框架構建與前景展望

羅婷婷 公衍芬

摘要：中菲南海共同開發(fā)具有充分的現(xiàn)實需求和明顯的優(yōu)勢互補，2019年以來，中菲兩國在南海共同開發(fā)問題上取得了實質(zhì)進展。接下來，十分有必要就兩國共同開發(fā)合作框架中的關鍵問題進行預研，包括寫入“不得影響主權和劃界立場條款”，確定共同開發(fā)管理和收益分配模式，劃定共同開發(fā)區(qū)，處理“先存權”問題等。中菲共同開發(fā)在很長時間內(nèi)都處于曲折探索階段，中國應對未來兩國共同開發(fā)的前景保持審慎和清醒的態(tài)度，以實力促談判，妥善管控分歧，推動南海油氣共同開發(fā)取得新的進展。

關鍵詞：中菲關系;南海;共同開發(fā);合作制度

中圖分類號：D993.5? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）04-0031-07

China-Philippines joint development in the South China Sea：framework construction and prospects

LUO Ting-ting，GONG Yan-fen

（National Marine Data and Information Service，Tianjin 300171，China）

Abstract：There are sufficient practical needs and obvious complementary advantages in joint development of the South China Sea between China and the Philippines.Since 2019， China and the Philippines have made substantial progress on the issue of joint development. Next， it is necessary to conduct preliminary study on key issues in the framework of bilateral joint development cooperation， including writing the article “shall not affect sovereignty and the position of delimitation”， determining the mode of joint development management and income distribution， delimiting joint development zones， and dealing with the issue of “pre-existing rights”.It has been in a tortuous exploration stage for a long time.China should maintain a prudent and sober attitude towards the future prospects of joint development between the two countries in South China Sea， promote negotiations with power， properly manage differences and push for new progress.

Key words：China-Philippines relationship;the South China Sea;joint development;cooperation system

南海仲裁案后，菲律賓利益認知結構的轉變?yōu)槎盘貭柼氐哪虾Ｕ哒{(diào)整提供了可能性和空間。菲律賓當局意識到，與其在主權問題上與中國強硬糾纏而一無所獲，不如理性務實開展合作而獲得實際的利益，通過修復中菲關系爭取中國的經(jīng)貿(mào)援助。因此，其南海政策將對排他的、抽象的領土主權的重視調(diào)整為對非排他性的、具體主權權利的實現(xiàn)，集中表現(xiàn)為爭取更好地維護和實現(xiàn)專屬經(jīng)濟區(qū)的權利。菲律賓開始從突出南海主權爭端的強硬對抗轉向以經(jīng)貿(mào)投資為主軸的務實合作，從捆綁美國亞太戰(zhàn)略的借美制華轉向均衡發(fā)展與各大國關系的獨立外交。[1]杜特爾特政府獨立自主外交路線下南海政策的調(diào)整對于中菲關系的回暖起到了積極的作用。中菲重回談判軌道，并形成了暫時擱置南海爭端的默契，聚焦共同發(fā)展。菲律賓在擔任東盟輪值主席國期間，并未糾集其他東盟成員國就所謂“南海軍事化”問題向中國發(fā)難。相反，中菲南海問題雙邊磋商機制啟動并舉行了多輪磋商。在中菲南海油氣共同開發(fā)問題上更是取得了實質(zhì)性的進展。然而，需要說明的是，中菲南海油氣共同開發(fā)既涉及勘探開發(fā)的技術問題，還涉及共同開發(fā)區(qū)的管轄權、管理模式、法律適用、收益分配、先存權等管理問題。因此，有必要通過談判確立適當?shù)男袨闇蕜t，構建既符合兩國實際需求、又立足于實踐要求的共同開發(fā)制度框架。以中菲共同開發(fā)為突破口和典型示范，在南海海域切實實現(xiàn)“擱置爭議、共同開發(fā)”。筆者旨在對中菲共同開發(fā)制度框架中的關鍵問題進行梳理，并結合共同開發(fā)的國際實踐，就各關鍵問題的處理提出可能的優(yōu)選路徑。同時，根據(jù)中菲關系的現(xiàn)狀，對兩國共同開發(fā)的前景、可能面臨的困難作出預判，并提出應對建議。

一、中菲南海共同開發(fā)的現(xiàn)實需求及實質(zhì)進展

中菲兩國對于南海油氣資源的開發(fā)利用都有非常迫切的現(xiàn)實需求。菲律賓現(xiàn)有的石油產(chǎn)量并不能滿足國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的需求。本國油氣開發(fā)企業(yè)技術薄弱。菲律賓能源部數(shù)據(jù)顯示，2018年菲律賓石油凈進口額或石油進口與石油出口的差額達一百二十一億二千萬美元，比一年前高30.9%。[2]和中國相比，菲律賓是本土自然資源匱乏的小國，其對海洋資源的需求更甚。菲律賓國內(nèi)現(xiàn)有的可操作的油田主要為巴拉望附近的馬拉帕雅（Malampaya）油氣田。該油氣田項目主要是由荷蘭皇家殼牌石油公司以及美國雪佛龍石油公司提供技術支持。該油氣田預估只能滿足呂宋島地區(qū)40%的能源需求，且經(jīng)過近20年的開采，天然氣儲量已經(jīng)瀕臨枯竭。因此，菲律賓開始轉向南海地區(qū)特別是石油資源豐富的禮樂灘海域。[3]除了石油能源無法自給自足之外，目前中菲兩國都存在很大的天然氣生產(chǎn)缺口。[4]雙方對于能源的需求都比較迫切。2016年中國全年原油消費數(shù)據(jù)顯示，5.778億噸原油消費中進口占3.81億噸，原油對外依存度為65.4%。[5]中國的對外能源依存度較高，在擴大能源貿(mào)易彌補國內(nèi)供需缺口的同時，也需要確保自身的能源安全，以推進地區(qū)性和全球性的能源合作。[6]

中菲南海油氣共同開發(fā)，雙方都具有各自的優(yōu)勢。中國的優(yōu)勢主要表現(xiàn)為資金和技術優(yōu)勢?！昂Ｑ笫?81”鉆井平臺基本具備南海深水油氣開采的技術條件。菲律賓的優(yōu)勢則表現(xiàn)為地理位置優(yōu)勢和數(shù)據(jù)經(jīng)驗優(yōu)勢。南海已知的油氣資源富集區(qū)，靠近菲律賓、越南等國家的陸地領土的數(shù)量更多。將能源開發(fā)基地建在菲律賓的臨近海岸，有利于節(jié)約開發(fā)成本。此外，菲律賓對于南海油氣資源的單方面開發(fā)早于中國，在勘探數(shù)據(jù)以及開發(fā)經(jīng)驗方面有所積累。[7]

由于南沙海域遠離本土、海底地形復雜、自然環(huán)境惡劣，且大部分為深水和主權爭議海域，無論是中國還是菲律賓，進行自主、持續(xù)的商業(yè)開發(fā)均需承擔極大風險。對菲律賓而言，因為不具備自主開發(fā)能力，貿(mào)然引進西方跨國公司單獨開發(fā)不但將失去大部分收益份額，而且也將背負“違背自我克制義務、使南海形勢進一步復雜”的政治責任，面臨被中國干預的道義風險。中國的資金和技術優(yōu)勢能夠延伸至油氣豐富的南沙海域，菲律賓選擇與中國共同開發(fā)，能確保在擱置爭議的前提下實現(xiàn)合作共贏。[8]

2012年中菲兩國石油公司開始就禮樂灘共同開發(fā)問題進行談判，就在SC72區(qū)塊的共同開發(fā)進行討論。然而，在即將達成協(xié)議之際，菲方卻提出了增加“聯(lián)合開墾協(xié)議”的建議。此協(xié)議可以被解讀為中國承認菲律賓對于禮樂灘擁有主權，磋商因此失敗。[9]杜特爾特上臺后，中菲關系明顯改善。菲律賓在擱置仲裁裁決的同時，開始與中國就妥善處理南海爭議進行磋商談判。2017年7月，杜特爾特發(fā)表了國情咨文，表示期待中菲開展聯(lián)合石油勘探，并最終達成合資項目。[10]同年9月，菲律賓能源部長表示，兩國就位于“南海斷續(xù)線”外的SC57區(qū)塊的聯(lián)合勘探確定了合作的方案，而對于存在管轄權爭議的SC72區(qū)塊則需要在國際法的指導下討論實體問題。2019年5月，杜特爾特簽署了第80號行政令，廢除了阿羅約政府暫停在南海爭議海域勘探和鉆探的禁令，規(guī)定允許第三方參與菲政府授予菲國家石油公司的服務合同，菲國家石油公司也可以參與政府授予第三方的服務合同，以分散油氣勘探、開發(fā)和生產(chǎn)中的固有風險。由此，杜特爾特可自由簽署協(xié)議，允許菲國家石油公司與中國合作執(zhí)行第57號服務區(qū)塊合同，與中海油簽署石油勘探合同的一個主要障礙被清除。2019年8月29日，習近平主席會見菲律賓總統(tǒng)杜特爾特，根據(jù)《中菲油氣開發(fā)合作的諒解備忘錄》和《關于建立政府聯(lián)合指導委員會和企業(yè)間工作的職責范圍》，中菲雙方宣布成立油氣合作政府間聯(lián)合指導委員會和企業(yè)間工作組，推動共同開發(fā)盡快取得實質(zhì)性進展。

二、中菲南海共同開發(fā)合作框架關鍵內(nèi)容構想

不同于傳統(tǒng)的爭端解決方式，共同開發(fā)具有法律性和政治性的雙重屬性。政治性是指需要政府首腦間形成共同開發(fā)的政治意愿和共識，法律性則需要制定相關的協(xié)議以落實共同開發(fā)的制度。[11]相關國家的政治意愿是共同開發(fā)取得成功的關鍵因素。[12]141共同開發(fā)是一項政治色彩極為濃厚的國際合作行為。無論是選擇共同開發(fā)的“區(qū)塊”還是具體實施共同開發(fā)協(xié)議，都要受到政治意愿的左右。此外，國內(nèi)外的政治環(huán)境往往成為左右共同開發(fā)進程的重要因素。[13]6正因為如此，作為一種實踐色彩非常濃厚的國家間合作，共同開發(fā)案例的個性十分鮮明。如英國國際法和比較法研究院所斷言“每個共同開發(fā)案例都可能有很多的變化形式，似乎未有一個案例能值得

不同政治經(jīng)濟制度、沖突傳統(tǒng)和民族敏感性的國家普遍接受?！盵14]但是，通過對相關協(xié)定的比較分析，不難看出仍然存在一些共同的政策性和原則性規(guī)定。筆者參考英國國際法和比較法學院草擬的共同開發(fā)范本，并結合中菲共同開發(fā)所面臨的實際情況，總結了中菲南海共同開發(fā)需要解決幾個關鍵問題，這些內(nèi)容因為涉及雙方的核心利益和共同關切，應重點考慮，具體如下。

（一）寫入“不影響主權和劃界立場”條款

杜特爾特上臺后中菲關系明顯轉圜，但是兩國在南海的主權和主權權利問題上的分歧并無實質(zhì)性減少。尤其是“南海仲裁案”作出“一邊倒式”的裁決后，菲律賓國內(nèi)反對派更添阻礙籌碼。菲律賓國內(nèi)對杜特爾特在南海問題上“出賣”主權的質(zhì)疑導致其政府在發(fā)展對華友好關系的同時，仍需要應對來自國內(nèi)反對派和民間情緒的壓力。[15]杜特爾特的政敵還多次質(zhì)疑中菲合作協(xié)議，在他們看來，這將導致菲律賓掉入中國的“債務陷阱”，并帶來包括損害菲律賓在爭議海域的主權等諸多風險。[16]

然而，主權雖然具有壟斷性和排他性，但是主權權利卻可以通過資源共享來實現(xiàn)?！堵?lián)合國海洋法公約》第74條和第83條分別為海岸相向或相鄰國家間專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架劃定的條款。上述兩個條款均規(guī)定“在達成劃界協(xié)議前，有關各國應基于諒解和合作的精神，盡一切努力作出實際性的臨時安排，并在此過渡期間內(nèi)，不危害或阻礙最后協(xié)議的達成。這種安排應不妨礙最后界限的劃定?！痹S多學者均認為，上述兩條關于劃界前臨時安排的規(guī)定，是共同開發(fā)直接的法律依據(jù)。而從該條“不危害或阻礙”的規(guī)定及共同開發(fā)任擇性的特點可以看出，其作為劃界前的臨時安排，并不能影響各方的權利主張和劃界的立場。實際上，這也是在共同開發(fā)實踐中被廣泛使用的條款，如1958年《巴林和沙特阿拉伯劃界波斯灣大陸架邊界協(xié)定》、1974年《日韓共同開發(fā)大陸架協(xié)定》、2002年澳大利亞與印度尼西亞《帝汶缺口條約》等都有類似的規(guī)定。[17]106-107

對于中菲兩國而言，在爭議海域進行共同開發(fā)，為打消相互之間的疑慮和猜忌，切實踐行“擱置爭議”的立場，十分有必要在共同開發(fā)協(xié)定中寫入“不影響主權和劃界立場條款”。這也有利于引導民眾正確認識共同開發(fā)，減少輿論阻力，推動共同開發(fā)。

（二）共同開發(fā)管理模式的選擇

中菲共同開發(fā)制度構建首先必須明確的就是共同開發(fā)的管理模式問題，因為其貫穿于整個共同開發(fā)的過程。管理模式?jīng)Q定了共同開發(fā)管理機構的職權、合同類型、財政稅務、管轄權、法律適用以及爭端解決等事項。

從現(xiàn)有的國家實踐來看，目前主要存在聯(lián)合經(jīng)營模式、超國家管理模式、代理制模式三種。代理制模式由一方代理另一方進行全面管理，一般僅僅適合兩國有長期睦鄰友好關系、共同開發(fā)區(qū)塊小的情形，這種模式需要以被代理方的權利讓渡為前提。因此，在國家共同開發(fā)的實踐中并不多見。超國家管理模式由兩國政府委派對等數(shù)目的代表組成一個超國家管理機構，只有一個發(fā)放許可證機構、一種稅收制度、一套法律制度等，需要兩國就共同開發(fā)涉及的關鍵問題作出大量的妥協(xié)，如果兩國之間差異較大，往往因長時間的協(xié)商導致共同開發(fā)遲遲不能踐行。相較于前兩種，聯(lián)合經(jīng)營模式更具有簡單、務實、全面、公正的特點，其是由國家保留對租讓權人頒發(fā)許可證和管理的權力，雙方政府授權各自的租讓權人進入共同開發(fā)區(qū)。這種模式在國家保留實質(zhì)性權力的同時，將具體的經(jīng)營權交給租讓權人，比較容易成功吸引到投資者。[17]123-127由于管理模式在共同開發(fā)中的關鍵性，對該問題的處理必須十分謹慎。中菲共同開發(fā)探索一直面臨著來自菲國內(nèi)的“污名化”指責。如在中菲會談宣布成立油氣合作政府間聯(lián)合指導委員會和企業(yè)間工作組之際，菲律賓前國家安全顧問Roilo Golez稱：“中國可能會在合作中借保護聯(lián)合項目為由派遣安全部隊到菲律賓附近，這將會威脅到菲律賓的國家安全。”還有人擔心，菲政府可能會在相關海域失去控制權。

有鑒于此，中菲共同開發(fā)，應保證兩國各自對共同開發(fā)管理活動的足夠參與。筆者認為，可以考慮采取聯(lián)合經(jīng)營模式，因為該模式既可以克服代理制模式下過分讓渡國家權力的弊端，又可節(jié)省超國家模式的談判時間成本。采用最簡易的方法、最低程度的法律制度協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整體合作層面的一致性和中菲兩國國內(nèi)層面的差異性的和諧統(tǒng)一。[18]

（三）共同開發(fā)的區(qū)塊的劃定

劃定一定面積的區(qū)塊是共同開發(fā)得以推進的第一步。從現(xiàn)有的共同開發(fā)的理論和實踐來看，共同開發(fā)區(qū)塊的選擇主要涉及區(qū)塊的地理范圍、具體面積以及與領海的關系等。[13]4然而確定共同開發(fā)區(qū)必然涉及到各方的劃界主張，因此并非易事。爭議海域共同開發(fā)“區(qū)塊”選擇的前提是雙方承認主張重疊區(qū)的存在。[12]140在這一前提下，再將主張重疊區(qū)的全部或部分劃定為共同開發(fā)區(qū)域。

南海存在著大大小小約37個油氣盆地，總面積大約128萬平方公里，占南海總面積的36.5%。所存儲的油氣總量約為449億噸。[19]中國和菲律賓的爭議海域主要是在禮樂灘盆地。禮樂灘盆地是公認的油氣資源富集區(qū)。從地理位置上，其完全位于中國“南海斷續(xù)線”內(nèi)。但是，2009年菲律賓通過“領?；€法案”后不久，菲政府就批準了英國弗洛姆能源公司勘探禮樂灘附近的油氣資源。2012年菲律賓外交部長德羅薩里奧曾發(fā)表聲明稱菲律賓對禮樂灘盆地擁有主權，因此拒絕中菲共同開發(fā)。中、菲、越三國達成的合作勘探地震協(xié)議的期限屆滿后，菲律賓擅自對中菲兩國爭議海域的GSEC-101區(qū)塊進行了對外招標。2013年，中海油和菲律賓萊斯克斯礦業(yè)集團下屬的論壇能源公司就禮樂灘油氣資源共同開發(fā)進行談判。談判所議定的區(qū)域為禮樂灘的“郁金香”氣田第72服務合同區(qū)塊。由于菲律賓前總統(tǒng)阿基諾三世堅持菲律賓對禮樂灘的主權并要求雙方簽署的協(xié)議必須遵守菲律賓法律，該談判最終擱淺。[20]在2015年的“南海仲裁案”中，菲律賓更是要求仲裁庭裁定其對于禮樂灘油氣資源的勘探開發(fā)具有“正當合法性”，此訴求還得到了仲裁庭的支持。[21]

杜特爾特執(zhí)政后，中菲關系的改善為兩國共同開發(fā)的推進奠定了良好的政治基礎。然而，在共同開發(fā)區(qū)塊的選擇上，菲律賓傾向于在非爭議區(qū)開展合作，而中國則希望是在真正的爭議區(qū)。[22]短期來看，菲律賓已經(jīng)公布的、位于中國“南海斷續(xù)線”外的SC57區(qū)塊作為中菲共同開發(fā)的潛在區(qū)域最有可能率先突破。而禮樂灘盆地的SC72區(qū)塊，因為有前期中菲越地震勘探考察的資料積累，是爭議區(qū)中最適合的共同開發(fā)區(qū)域。具體的區(qū)塊如何敲定，最終還有待中菲共同開發(fā)指導委員會進一步商定。

（四）共同開發(fā)區(qū)的合同制度的確立

在共同開發(fā)的過程中，資源國政府需要與石油公司簽訂石油合同。在國際實踐中，曾出現(xiàn)多種合同類型，主要有租讓制、產(chǎn)品分成制、服務合同制和聯(lián)合經(jīng)營制等。其中，租讓制強調(diào)的是私有公司尤其是外資公司的開采權，東道國對共同開發(fā)的經(jīng)營和管理干涉較少。產(chǎn)品分成制更強調(diào)國家和國有公司的開采權。服務合同制相較產(chǎn)品分成制給承包商的權利和利益更少。聯(lián)合經(jīng)營制則是由資源國或其國家石油公司與外國石油公司共同組建法人或不具備法人資格的聯(lián)合管理機構。

從中國周邊國家的相關實踐來看，產(chǎn)品分成合同應用較為普遍，如馬來西亞、菲律賓的對外海上石油勘探合同以及泰國和馬來西亞1979年的共同開發(fā)協(xié)議都采用了這種合同制度。這種合同既樹立了資源國控制石油開發(fā)的形象，又使承包商處于一個較為穩(wěn)定的投資環(huán)境。在政治上有利，經(jīng)濟上可行。 在中國與菲律賓的共同開發(fā)過程中，也可以考慮采用這種產(chǎn)品分成合同將開采的原油分為“成本油”和“利潤油”兩個部分?！俺杀居汀庇沙邪讨?，用來抵償前期的勘探開發(fā)成本，“利潤油”則由開發(fā)商與中菲兩國政府按照約定比例進行分成。

（五）共同開發(fā)區(qū)的收益分配方式

在實踐中，共同開發(fā)的收益方式主要有兩種。一種是首先約定分配的比例，通常是平分的方式，如泰馬和日韓共同開發(fā)采用的都是這種約定平分的模式。另一種則是以大陸架的界線為基礎，按照邊界線兩側礦藏的占比來確定分配的比例。1976年的英挪共同開發(fā)采用的就是這種模式。然而，這種分配方式需要以大陸架界線為前提，且程序繁雜、難于操作，實際中鮮被采用。

中菲共同開發(fā)顯然也更適合約定比例的分配方式。然而，對于分配額度，菲律賓卻希望打破50：50比例。2018年8月1日，菲律賓外交部長卡椰塔諾曾表示，中國愿意將和菲律賓在南海聯(lián)合勘探油氣資源的利潤按六四分成，菲律賓拿六成，中國拿四成，并表示該方案由菲律賓提出，中國持開放態(tài)度。目前，中方仍在審查菲方提出的3：2分成協(xié)議。這實際取決于菲律賓油氣企業(yè)的技術實力以及其他的具體細節(jié)。[23]

筆者認為，對中國而言，共同開發(fā)的經(jīng)濟收益要服務于戰(zhàn)略收益。中菲共同開發(fā)可以為中國與其他國家的共同開發(fā)提供典范。為了實現(xiàn)在南海爭議海域共同開發(fā)零的突破，打破中國與周邊國家合作的僵局，在寫入不影響主權和劃界立場條款的前提下，中國可以在收益分配上打破平分的限制，作出一定的靈活處理。這在共同開發(fā)的實踐中也存在先例。如2002年的澳大利亞和東帝汶共同開發(fā)案中，東帝汶和澳大利亞的收益分配比例為9∶[KG-*2]1。雖然澳大利亞作出了很大的讓步，但澳方負責的下游業(yè)務卻收益頗豐。[24]

（六）“先存權”的處理

“先存權”是指在共同開發(fā)區(qū)建立之前，簽約國中的一方已經(jīng)允許第三方經(jīng)營機構在爭議海域參與開發(fā)活動，由此使得第三方在該地區(qū)內(nèi)獲得了某種經(jīng)營開發(fā)的權利。對于這種在共同開發(fā)之前就存在的權利，開發(fā)國家必須妥善處理，國際上的處理方式主要有兩種：一是概不認可，如蘇丹與沙特阿拉伯共同開發(fā)案，原來的第三方只能在新協(xié)議條件下參與開發(fā)活動。二是予以承認，泰馬共同開發(fā)協(xié)議就是典型代表。另外還有一種比較特殊的情況就是日韓開發(fā)協(xié)定，雖然未正式承認先存權，但是在實踐中卻通過靈活的發(fā)證方式間接地予以了承認。[25]

中菲共同開發(fā)也面臨著對第三方經(jīng)營機構“先存權”的處理。1974年，菲律賓將禮樂灘盆地租借給瑞典公司勘探，共有37口鉆井，其中7口位于“南海斷續(xù)線”內(nèi)。此后，菲律賓多次將禮樂灘劃分為區(qū)塊進行招標。1979年開始了規(guī)模化的商業(yè)開采。2001年菲律賓在中國“南海斷續(xù)線”內(nèi)的深水氣田正式投產(chǎn)，是歷史上投資最多、規(guī)模最大的工程。2003年菲律賓能源部又開始了新一輪的招標，約10萬平方公里的招標區(qū)塊進入了“南海斷續(xù)線”內(nèi)。2009年菲律賓通過新“領海基線法案”，以此為法律依據(jù)，菲律賓將區(qū)塊更改為SC72區(qū)塊后單獨進行招標。英國弗洛姆能源公司于2010年競標取得勘探許可。雖然由于中方的反對未有實質(zhì)性的開采活動，但是菲律賓政府卻于2015和2016年兩次延長了項目的執(zhí)行時間。[26]

英國弗洛姆公司的先存權是中菲共同開發(fā)所不得不正視的問題。英國弗洛姆公司未有實質(zhì)性的開采活動，但直接廢除又有違菲律賓國內(nèi)法。筆者建議可采取日韓共同開發(fā)協(xié)議的模式，即不正式承認英國公司的先存權，但是卻由中菲雙方作為區(qū)塊的共同發(fā)證人向其重新頒發(fā)許可證。這樣，既在法律上對先存權予以了澄清，又不需要對現(xiàn)有的勘探許可作出實質(zhì)性的改變。

三、中菲南海共同開發(fā)歷程回顧及前景展望

實際上，中菲在南海共同開發(fā)問題上早有嘗試。然而菲律賓反對派和他國反華勢力對于中菲南海問題良性互動所形成的掣肘一直都在干擾兩國的共同開發(fā)談判進程。

2005年3月14日，中國、越南、菲律賓簽訂《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（Agreement for Joint Marine Seismic Undertaking in Certain Areas in the South China Sea，簡稱JMSU），在國內(nèi)反對派的壓力下，2008年6月30日該協(xié)議到期后，中菲之間進一步的共同開發(fā)磋商被擱置。加之2009年初菲律賓通過新的“領海基線法案”，將中國的黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領土，中菲關系陷入低谷。依據(jù)該協(xié)議，在三年內(nèi)，中國海洋石油總公司、菲律賓國家石油公司、越南石油和天然氣公司三家聯(lián)手共同收集協(xié)議合作區(qū)內(nèi)（總面積為142 886平方公里）的二維、三維地震數(shù)據(jù)，并對該區(qū)域內(nèi)二維的地震線進行處理。[27]這是一個不涉及領土主權及主權權利的商業(yè)合作協(xié)議。其中，中方負責收集數(shù)據(jù)，越方進行數(shù)據(jù)加工，菲方負責信息的分析處理。三個階段三方都應該進行信息共享。[28]雖然從法律性質(zhì)上看，這只是一個具有涉外因素的經(jīng)濟合同，無法與國家間的共同開發(fā)協(xié)議相提并論，但卻可以視為中國與其他南海周邊國家在共同開發(fā)領域的有益嘗試。但是，卻因受到菲律賓國內(nèi)的政治和法律因素阻礙以失敗告終。

杜特爾特開啟了菲律賓外交政策的新時代，其尋求“獨立”外交政策，試圖擺脫美國對菲律賓的控制，并致力于改善中菲關系。有美媒一度指出，“緩解中菲緊張的海上關系”是杜特爾特外交政策的核心。[16]

然而，菲律賓國內(nèi)的一些反對派卻認為，杜特爾特過于親華將有損菲律賓自身權益，認為中菲共同開發(fā)的推進是中國依據(jù)軍事優(yōu)勢施壓菲律賓的產(chǎn)物。目前，中菲關系處于較好的歷史時期。未來兩年將是菲律賓各利益集團和黨派爭斗的關鍵時期，中菲關系的發(fā)展還面臨很多的變數(shù)。因此需要妥善應對中菲南海油氣合作所出現(xiàn)的中斷擱置和曲折反復的風險。南海周邊國家在南海的經(jīng)濟利益突出表現(xiàn)為油氣資源利益。共同開發(fā)因為事關國家利益，往往需要較長的時間，不可能一蹴而就。如馬泰共同開發(fā)從簽署協(xié)議到開展共同開發(fā)活動歷時近15年，澳大利亞和印尼間的共同開發(fā)從談判到達成協(xié)議花費了20多年。因此，中國應對未來兩國共同開發(fā)的前景保持審慎和清醒的態(tài)度。尤其是對來自菲律賓內(nèi)政及外交層面的壓力有足夠的判斷和預研。

此外，中菲共同開發(fā)可能遭致其他國家的負面干擾。中菲關系的友好發(fā)展，對于美日等域外國家干預南海事務、牽制中國造成了一定的障礙，并可能對其他南海周邊國家起到帶動作用。因此，他們不斷鼓噪“中國威脅論”，希望在中菲之間制造矛盾。在2019年8月的中菲會談前，美國就指責中國“強制干涉”南海地區(qū)的油氣開采，歐盟則表示希望由第三方依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》進行仲裁調(diào)解。英德法三國發(fā)布聯(lián)合聲明對南海局勢表示擔憂，呼吁南海所有沿岸國家采取措施緩和地區(qū)緊張，推進地區(qū)和平、安全和穩(wěn)定，保障沿海國家在南海的航行、飛越自由和權利。在域外大國的影響下，越南也不甘落后，越南海洋島嶼總局國際合作和科技辦公室主任武清歌稱：“以中國的強硬態(tài)度，菲律賓不太可能在不失去國家主權的情況下達成共同開采協(xié)議。如果協(xié)議沒有實施，菲律賓不僅會面臨軍事壓力，還會遭受中國制裁帶來的經(jīng)濟損失?！笨梢灶A見，隨著中菲共同開發(fā)談判對于關鍵和敏感問題的觸及，來自菲律賓國內(nèi)外的反對和阻撓聲將更加激烈。

四、中國的應對

目前，中菲之間關于島礁主權和海域權利的爭端并未有實質(zhì)性的減損。在國際和國內(nèi)反對勢力的影響下，杜特爾特對華友好的政策也并非能一成不變。杜特爾特未放棄“南海仲裁裁決”，只是選擇了暫時擱置，菲律賓國內(nèi)對仲裁裁決的堅持，將會對中菲共同開發(fā)的推進乃至中菲關系的發(fā)展產(chǎn)生制約作用。杜特爾特上臺后，雖然中菲關系整體向好，但在南海問題上對中國的態(tài)度不乏搖擺波動，或表示“擱置仲裁庭裁決”“與中國靜靜地對話”，或表示“遲早得有個清算”“要在黃巖島上插菲律賓國旗”……其一方面表明國際仲裁不能解決南海問題的態(tài)度，另一方面又要求中國尊重菲律賓的專屬經(jīng)濟區(qū)，并表示已經(jīng)為“保衛(wèi)“菲律賓的領土作好了犧牲準備。

[29]2019年以來，圍繞著中業(yè)島、仁愛礁、中菲撞船事件等，中菲的友好關系出現(xiàn)局部的波動甚至倒退。菲律賓曾一度表示，將“南海仲裁案”裁決呈交聯(lián)合國是其解決南海問題的政治選項之一。

對中國而言，一方面要利用好當前穩(wěn)定良好的中菲關系，爭取兩國的共同開發(fā)取得實質(zhì)性的進展。另一方面要立足長遠，探索建立兩國共同開發(fā)的長效合作機制，作好應對菲律賓政策反復的準備。如有困難可考慮將油氣合作拆分為勘探和開發(fā)兩個不同部分。油氣勘探是油氣開發(fā)的前提，對于油氣開發(fā)而言是不可或缺的。油氣勘探對于雙方的合作程度要求更低，更容易實施和取得合作成果。因此，如若油氣開發(fā)合作在短時間內(nèi)未能成形，可以先考慮選擇部分調(diào)查程度較低的海域開展油氣勘探合作，對調(diào)查數(shù)據(jù)實現(xiàn)共享和共研，摸清油氣資源的分布規(guī)律。[30]

五、結語

共同開發(fā)的成敗與否，主要取決于相關國家的政治意愿。作為一個民主政治制度并非完全成熟的國家，菲律賓的外交政策經(jīng)常受制于國內(nèi)的政治斗爭和美菲同盟關系等外交因素。菲律賓南海政策的波動使中菲共同開發(fā)仍存變數(shù)。中菲兩國的領導人早在1986年就已經(jīng)作出了南海共同開發(fā)的決定，但是30多年來均未有實質(zhì)性的突破。盡管中方的立場一直非常明確，但是菲方卻因為政府的換屆更迭而搖擺不定。雖然共同開發(fā)在東亞和東南亞的適用因為受到“爭議海域模糊不清”“相關國家政治意愿缺乏”“現(xiàn)實需求不強”等因素影響而不盡如人意，[31]但中菲共同開發(fā)卻存在很大的可行性，并已然取得了重大的進展。在中菲南海油氣共同開發(fā)問題上，中國的政策目標應為以實力促成談判、謀取和平，妥善管控分歧，推動南海油氣共同開發(fā)取得新的進展。通過資源開發(fā)能力和軍事威懾能力的前沿投射，迫使其他南海聲索國放棄獨占的利益訴求和激進的政策取向。以油氣的自主開發(fā)和干預他國開發(fā)推進真正意義的共同開發(fā)。

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收稿日期：2020-05-11

基金項目：科技部國家重點研發(fā)計劃項目“海洋劃界決策支持系統(tǒng)研發(fā)與應用”（2017YFC140550X）

作者簡介：羅婷婷（1983-），女，江西萍鄉(xiāng)人，國家海洋信息中心副研究員，E-mail：55518687@qq.com;公衍芬（1982-），女，山東泰安人，國家海洋信息中心助理研究員，E-mail：12991787@qq.com。