魏 季

（西南政法大學(xué) 刑事偵查學(xué)院，重慶 401120）

警察權(quán)的謙抑性，是指要在堅(jiān)持比例原則與窮盡其他救濟(jì)原則的基礎(chǔ)上行使警察權(quán)，即凡是運(yùn)用其他權(quán)力能夠?qū)崿F(xiàn)的，就不使用警察權(quán)；凡是使用警察權(quán)，就一定要以最小的私益損害換取最大的公益價(jià)值。

警察權(quán)的謙抑性原則，是由警察權(quán)的強(qiáng)制力決定的。雖然同為公權(quán)力機(jī)關(guān)，但與其他公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力相比，警察機(jī)關(guān)的權(quán)力具有更高的強(qiáng)制力。除此之外，警察權(quán)在某些情況下具有保障功能，保障其他公權(quán)力的有序行使，這就決定了警察權(quán)的行使必須有一定的范圍與邊界。警察權(quán)還具有補(bǔ)充功能，能夠補(bǔ)充其他公權(quán)力行使的空缺，當(dāng)其他公權(quán)力無法調(diào)整社會關(guān)系時(shí)，警察權(quán)可以作為補(bǔ)充性權(quán)力在社會治理方面發(fā)揮作用。

一、警察權(quán)的含義與屬性

（一）警察權(quán)的含義

根據(jù)政治學(xué)原理，權(quán)力既是構(gòu)成人類社會的內(nèi)在要素，也是人類社會存在和發(fā)展的必要條件，權(quán)力“與人類社會同時(shí)產(chǎn)生，一起發(fā)展，發(fā)揮著維系社會秩序和調(diào)節(jié)社會生活的作用”［1］。我國有學(xué)者認(rèn)為，所謂警察權(quán)，是指由國家憲法、法律賦予警察機(jī)關(guān)執(zhí)行國家警察法規(guī)范，實(shí)施警務(wù)活動(dòng)的權(quán)力［2］。警察權(quán)有廣義警察權(quán)、中義警察權(quán)和狹義警察權(quán)之分［3］。廣義警察權(quán)是指國家機(jī)關(guān)中有關(guān)警察行為的決策和實(shí)施的權(quán)力。中義警察權(quán)是指國家賦予警察機(jī)關(guān)的權(quán)力，包括治安管理方面的權(quán)力、刑事訴訟方面的權(quán)力和武裝方面的權(quán)力。狹義警察權(quán)是指警察機(jī)構(gòu)治安行政管理方面的權(quán)力。警察權(quán)力是指國家賦予警察為履行維護(hù)社會治安秩序職能而依法實(shí)行的強(qiáng)制力量［4］。警察權(quán)是警察行政職權(quán)與警察刑事職權(quán)的統(tǒng)一［5］。

警察權(quán)主要指警察組織的權(quán)力，并非警察個(gè)體的權(quán)力。作為維護(hù)社會秩序的基本權(quán)力，警察權(quán)依附于國家而存在，是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。警察權(quán)是以實(shí)現(xiàn)國家意志為目的，并被賦予法律內(nèi)涵，受到法律規(guī)范、具有法律效力的國家權(quán)力。因此，本文認(rèn)為，所謂警察權(quán)，是指警察組織為保障國家安全、維護(hù)社會公共秩序、維護(hù)公共安全管理和刑事執(zhí)法職能所具有的資格和權(quán)能［6］。

（二）警察權(quán)的屬性

警察權(quán)的屬性決定著警察權(quán)力運(yùn)用的方式及特點(diǎn)。首先，從警察權(quán)的來源來看，警察權(quán)來自于國家，國家權(quán)力屬于政治權(quán)力，因此，警察權(quán)具有政治屬性。其次，從警察權(quán)的行使對象來看，警察權(quán)具有司法屬性。司法權(quán)一般由偵查權(quán)、訴訟權(quán)和審判權(quán)構(gòu)成。我國的偵查權(quán)主要由警察機(jī)關(guān)來行使，從這個(gè)層面來說，警察權(quán)具有司法屬性。再次，從警察權(quán)的行使手段來看，警察權(quán)在社會中主要是通過進(jìn)行特定的治安管理活動(dòng)、維護(hù)社會治安秩序來實(shí)現(xiàn)的，因此，警察權(quán)又具有行政屬性。最后，從警察權(quán)的保障來看，為了警察組織能夠順暢履行職能，警察機(jī)關(guān)與其他國家行政機(jī)關(guān)不同，具有武器使用權(quán)，因此，警察權(quán)具有武裝屬性。正是因?yàn)榫鞕?quán)具有諸多屬性，警察權(quán)同時(shí)也有著包括強(qiáng)制權(quán)和武器使用權(quán)在內(nèi)的手段多樣化的特點(diǎn)。

（三）警察權(quán)的類型

不同類型的警察權(quán)決定著警察權(quán)行使方式以及警察權(quán)強(qiáng)制程度的不同。

1.刑事偵查權(quán)與行政管理權(quán)

按照警察的不同職能以及我國違法與犯罪二元追訴機(jī)制，可以將警察權(quán)劃分為刑事偵查權(quán)與行政管理權(quán)。刑事偵查權(quán)是指公安機(jī)關(guān)為打擊犯罪而進(jìn)行案件偵查及刑事訴訟的權(quán)力，這部分警察權(quán)具有部分司法權(quán)的屬性，具有被動(dòng)性、獨(dú)立性等特點(diǎn)。行政管理權(quán)主要是指公安機(jī)關(guān)進(jìn)行社會治安管理所運(yùn)用的權(quán)力，同其他行政權(quán)一樣，具有主動(dòng)性、單向性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。與刑事偵查權(quán)相比，警察的行政管理權(quán)具有更多的自由裁量空間，受到的監(jiān)督和制約也少于刑事偵查權(quán)，因此，警察權(quán)的謙抑性應(yīng)該更多地體現(xiàn)在行政管理權(quán)之中。

2.常態(tài)警察權(quán)與緊急狀態(tài)下的警察權(quán)

按照警察權(quán)行使的客觀條件或者社會狀態(tài)的不同，可以分為常態(tài)警察權(quán)與緊急狀態(tài)下的警察權(quán)［7］。常態(tài)警察權(quán)指日常狀態(tài)下的警察權(quán)力。緊急狀態(tài)下的警察權(quán)可分為狹義的緊急狀態(tài)警察權(quán)和廣義的緊急狀態(tài)警察權(quán)。狹義的緊急狀態(tài)警察權(quán)特指法律規(guī)定的緊急狀態(tài)（如國內(nèi)政治動(dòng)亂、民族騷亂、武裝暴亂、大范圍長時(shí)間的自然災(zāi)害或疫情流行、外國軍事入侵等）出現(xiàn)以后，警察機(jī)關(guān)被賦予的特殊權(quán)力。這時(shí)的警察權(quán)在權(quán)力主體、權(quán)力范圍、權(quán)力對象、權(quán)力程序、權(quán)力目的等方面都有別于正常狀態(tài)的警察權(quán)［8］。廣義的緊急狀態(tài)警察權(quán)則除了上述情形外，還包括如重大火災(zāi)或交通事故、大規(guī)模群體事件、公開暴力犯罪等發(fā)生時(shí)，警察所依法實(shí)施的緊急封閉、緊急征用、緊急排險(xiǎn)、交通管制、現(xiàn)場管制等權(quán)力［9］。與常態(tài)警察權(quán)相比，緊急狀態(tài)警察權(quán)的運(yùn)用相對較少，除非遭遇特定的緊急事件，否則緊急狀態(tài)下警察權(quán)也不會行使，但同時(shí)緊急狀態(tài)下警察權(quán)的行使條件也更為寬松。在這樣一種條件下，為避免警察權(quán)對公民權(quán)造成不必要的侵害，警察權(quán)的謙抑性應(yīng)該在立法和執(zhí)法中得以體現(xiàn)。

3.自由裁量型警察權(quán)和規(guī)范型警察權(quán)

按照警察權(quán)行使的規(guī)范，警察權(quán)可分為自由裁量型警察權(quán)和規(guī)范型警察權(quán)。自由裁量型警察權(quán)是指在法律的規(guī)范內(nèi)，具有較大自由裁量空間的警察權(quán)，這類警察權(quán)通常體現(xiàn)在警察行政執(zhí)法中，面對具體情況，警察可以依據(jù)法律以及個(gè)人主觀能動(dòng)性來處理。比如《中華人民共和國治安管理處罰法》中對于違反治安管理行為的處罰①《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定：有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：擾亂機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)、醫(yī)療、教學(xué)、科研不能正常進(jìn)行，尚未造成嚴(yán)重?fù)p失的…，雖然法律條文對于處罰的具體情節(jié)規(guī)定得比較細(xì)致，但從警告、罰款到拘留具有較大的自由裁量幅度，并且違法情節(jié)輕重需要執(zhí)法人員依據(jù)具體情形和主觀經(jīng)驗(yàn)來判斷。規(guī)范型警察權(quán)是指在法律框架內(nèi)，沒有自由裁量空間的這類警察權(quán)，權(quán)力主體、權(quán)力對象以及權(quán)力行使程序等都由法律明確規(guī)定，警察組織及警察人員無自由裁量空間，只需要按照具體的程序規(guī)定來運(yùn)用警察權(quán)即可，例如，《中華人民共和國刑事訴訟法》中對于拘留、逮捕的條件、程序及期限的規(guī)定②《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定：對不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以傳喚到犯罪嫌疑人所在市、縣內(nèi)的指定地點(diǎn)或者到他的住處進(jìn)行訊問，但是應(yīng)當(dāng)出示人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)的證明文件。對在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的犯罪嫌疑人，經(jīng)出示工作證件，可以口頭傳喚，但應(yīng)當(dāng)在訊問筆錄中注明。規(guī)定對于傳喚、拘傳持續(xù)的時(shí)間不得超過十二小時(shí)；案情特別重大、復(fù)雜，需要采取拘留、逮捕措施的，傳喚、拘傳持續(xù)的時(shí)間不得超過二十四小時(shí)。。自由裁量型警察權(quán)如果運(yùn)用不當(dāng)，必然會產(chǎn)生警察權(quán)濫用的問題。因此，在運(yùn)用自由裁量型警察權(quán)時(shí)必須考慮警察權(quán)的謙抑性。

二、警察權(quán)謙抑性的表現(xiàn)

（一）警察強(qiáng)制權(quán)使用的限制性

警察機(jī)關(guān)作為國家的暴力機(jī)器，為履行打擊犯罪與維護(hù)社會治安秩序的任務(wù)，警察權(quán)就不可避免地帶有一定的強(qiáng)制力。警察權(quán)的謙抑性，主要是針對警察權(quán)的強(qiáng)制力來說的。根據(jù)警察機(jī)關(guān)的職能，警察權(quán)主要分為刑事偵查權(quán)和行政管理權(quán)。警察機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會秩序以及預(yù)防和打擊違法犯罪的社會責(zé)任。為了更好地履行職能，警察機(jī)關(guān)在某些情況下不可避免地要使用警察強(qiáng)制權(quán)，而警察機(jī)關(guān)強(qiáng)制權(quán)如何使用、在什么條件下才使用，這便是警察權(quán)謙抑性的要點(diǎn)所在。

警察權(quán)所具有的強(qiáng)制權(quán)，行使不同職能時(shí)有不同的體現(xiàn)。公共安全管理方面的強(qiáng)制權(quán)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，通過行使警察強(qiáng)制權(quán)來維護(hù)社會治安秩序，尤其是對遭到破壞的社會秩序的恢復(fù)。比如，警察在面對群體性事件時(shí)行使警察強(qiáng)制權(quán)來疏散群眾，恢復(fù)正常社會秩序。第二，通過行使警察強(qiáng)制權(quán)來進(jìn)行治安管理。警察在進(jìn)行治安管理時(shí)，以為社會提供公共服務(wù)為主，只有當(dāng)社會民眾的特定行為違反《治安管理處罰法》、對社會治安造成破壞時(shí)，警察強(qiáng)制權(quán)才會發(fā)揮作用，依據(jù)《治安管理處罰法》來行使強(qiáng)制權(quán)，對違法相對人進(jìn)行治安管理處罰。除法律明確規(guī)定以外，治安管理處罰權(quán)不能隨意使用就是警察權(quán)謙抑性的體現(xiàn)。第三，通過行使警察強(qiáng)制權(quán)來進(jìn)行臨場處置以排除危險(xiǎn)。當(dāng)警察執(zhí)法面臨危害社會與公民安全的特定危險(xiǎn)時(shí)，便可使用警察強(qiáng)制權(quán)來排除危險(xiǎn)，以維護(hù)社會安全。與美國警察相比，我國警察的臨場處置權(quán)比較小。美國警察作為國家執(zhí)法官員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，具有絕對的權(quán)威性，公民沒有半點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地［10］。我國警察較小的臨場處置權(quán)，導(dǎo)致警察在某些執(zhí)法過程中有時(shí)會處于被動(dòng)地位。較小的臨場處置權(quán)，也是我國警察權(quán)謙抑性的體現(xiàn)。

刑事執(zhí)法權(quán)方面的強(qiáng)制權(quán)力主要體現(xiàn)在刑事偵查權(quán)以及刑罰執(zhí)行權(quán)方面。刑事強(qiáng)制措施可以分為以抓捕、截停、帶到為目的的措施和以保證被告人出席審判為目的的措施兩大類［11］。在運(yùn)用刑事偵查權(quán)收集證據(jù)、抓獲犯罪嫌疑人時(shí)，必然會運(yùn)用到《刑事訴訟法》規(guī)定的拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施，如果對警察強(qiáng)制措施的使用不加以限制，為了案件能夠盡快偵破，警察權(quán)有時(shí)會侵犯到犯罪嫌疑人的權(quán)利。因此，《刑事訴訟法》對以上五種強(qiáng)制措施的使用規(guī)定了明確的審批程序和嚴(yán)格的限制條件，并且五項(xiàng)強(qiáng)制措施的使用具有層層遞進(jìn)性，一項(xiàng)嚴(yán)于一項(xiàng)，警察在執(zhí)法時(shí)根據(jù)案件的需要來采取強(qiáng)制措施，以強(qiáng)制性最小的拘傳措施為首選，當(dāng)拘傳不能實(shí)現(xiàn)刑事訴訟的目的時(shí)，才能使用其他強(qiáng)制措施。這就體現(xiàn)出警察權(quán)的謙抑性。刑罰執(zhí)行權(quán)方面的強(qiáng)制力表現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)對于拘役、剩余刑期1年以下的罪犯的刑罰執(zhí)行，以及對于管制、剝奪政治權(quán)利等刑罰的直接執(zhí)行，還包括對驅(qū)逐出境的執(zhí)行。

（二）警察執(zhí)法方式的柔和性

任何一種公共權(quán)力的行使，都需要堅(jiān)持比例原則。警察權(quán)的行使自然也不例外。作為公權(quán)力的警察權(quán)，在行使的過程中，如果不堅(jiān)持比例原則，難免會或多或少對公民的私權(quán)力造成侵害，這就導(dǎo)致警察權(quán)與公民私權(quán)力之間矛盾的產(chǎn)生。在我國，國家的一切權(quán)力屬于人民，一方面，人民需要賦予警察權(quán)來實(shí)現(xiàn)警察功能的發(fā)揮；另一方面，人民又需要對警察權(quán)進(jìn)行限制，來防止它對公民權(quán)利造成侵害。因此在立法時(shí)，需要通過法律來體現(xiàn)警察權(quán)一定的謙抑性，通過立法設(shè)定多種執(zhí)法方式供警察選擇，在實(shí)際執(zhí)法時(shí)以柔和性的執(zhí)法方式為主。

警察機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會治安秩序與打擊犯罪的專門力量，具有武器使用權(quán)，使用武器也是警察機(jī)關(guān)履行職能的保障。警察機(jī)關(guān)如何使用武器、在什么條件下使用武器，《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》《中華人民共和國人民警察法》《中華人民共和國戒嚴(yán)法》等法律法規(guī)做出了較為明確的規(guī)定?！吨腥A人民共和國人民警察使用警械和武器條例》第九條規(guī)定，人民警察在判明有放火、決水、爆炸等15種暴力犯罪行為的緊急情形之一，經(jīng)警告無效時(shí)，可以使用武器。根據(jù)該條例規(guī)定，警察在面對暴力犯罪時(shí)，仍然首先選擇警告等柔性方式來勸誡犯罪嫌疑人，當(dāng)警告無效后才可以使用武器。這種規(guī)定雖然不利于保障警察的執(zhí)法權(quán)益與維護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)威，但有利于保障公民權(quán)益。該條規(guī)定是對警察強(qiáng)制權(quán)的一種限制，也是警察權(quán)謙抑性的一種體現(xiàn)。

（三）警察權(quán)的協(xié)助性

社會事務(wù)的管理不能僅依靠警察機(jī)關(guān)來進(jìn)行，警察機(jī)關(guān)的主要職能是進(jìn)行治安管理，提供公共服務(wù)，維護(hù)社會治安秩序，預(yù)防和打擊違法犯罪，但在警務(wù)工作的實(shí)踐中，因“有困難，找警察”的影響力持續(xù)存在，外加警察權(quán)強(qiáng)制力的屬性，許多本來不屬于警察職責(zé)范圍的事項(xiàng)公民也會請求警察來處理；許多本來該由其他國家機(jī)關(guān)處理的問題，因其缺乏強(qiáng)制力，也會請求警察機(jī)關(guān)來處理。與其他行政管理機(jī)關(guān)相比，警察機(jī)關(guān)具有更高的強(qiáng)制力，但其強(qiáng)制力是用于履行打擊犯罪與維護(hù)社會治安的職能，而不是進(jìn)行廣泛而無邊界的行政協(xié)助。一般認(rèn)為，行政協(xié)助是指“行政主體在履行職責(zé)過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關(guān)系的其他行政主體提出協(xié)助請求，被請求機(jī)關(guān)依法提供職務(wù)上的幫助以支持請求機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)其行政職能的制度”［12］。行政協(xié)助并不是基于相對方行政機(jī)關(guān)的請求便可以隨意啟動(dòng)，只有在符合一定條件時(shí)才可以，這種條件必須是法律要件，例如，基于執(zhí)法條件的保障、信息的共享、資源的共享等。至于警察機(jī)關(guān)參與行政協(xié)助的法定要件，應(yīng)圍繞警察的法定任務(wù)展開，即限于危害的防止或者犯罪偵查的需要［13］。比如，《德國聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法》第一條規(guī)定：“其他機(jī)關(guān)不能或不可能適時(shí)防止危害時(shí)，方由警察執(zhí)行之。”為了防止警察權(quán)被濫用，警察權(quán)的謙抑性原則便有所體現(xiàn)。警察權(quán)在固定的職責(zé)范圍外可以行使，但僅僅是作為一種補(bǔ)充性的權(quán)力來行使。例如，警察權(quán)在面對鄰里爭執(zhí)、夫妻矛盾等日常生活糾紛時(shí)，應(yīng)該作為社區(qū)調(diào)解權(quán)力的補(bǔ)充，當(dāng)社區(qū)調(diào)解不能解決問題時(shí)且問題有可能危及人身安全時(shí)再介入警察權(quán)，而不應(yīng)該直接介入。要認(rèn)識到，警察機(jī)關(guān)僅僅是國家眾多行政機(jī)關(guān)之一，如果所有社會問題都由警察來解決，所有的社會服務(wù)都由警察來提供的話，則不利于警察打擊犯罪與維護(hù)社會治安等本職職能的發(fā)揮。警察權(quán)作為協(xié)助補(bǔ)充性權(quán)力介入社會生活中，不僅能夠有效釋放警力資源、緩解警力不足之矛盾，還能夠有效防止警察權(quán)的濫用。對于警察協(xié)助，必須通過立法予以明確，“在立法政策上，非十分必要不應(yīng)以強(qiáng)行規(guī)定，賦予警察協(xié)助義務(wù)，避免紊亂警察機(jī)關(guān)與一般警察機(jī)關(guān)間任務(wù)、職權(quán)及管轄權(quán)之界線，但不論如何，警察機(jī)關(guān)依法律特別規(guī)定的執(zhí)行協(xié)助任務(wù)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)守被動(dòng)性、臨時(shí)性及輔助性，以免協(xié)助任務(wù)成為經(jīng)常性任務(wù)，協(xié)辦業(yè)務(wù)成為主辦業(yè)務(wù)，影響警察本人任務(wù)之推行”。［14］在窮盡其他權(quán)力救濟(jì)的前提下，再引入警察權(quán)去救濟(jì)，就是警察權(quán)謙抑性的最好體現(xiàn)。

三、警察權(quán)謙抑性的范圍

（一）立法：明確警察權(quán)的邊界

警察權(quán)謙抑性體現(xiàn)在諸多方面，但因?yàn)榫烊蝿?wù)的特殊性，不能夠讓全部警察權(quán)以謙抑性的姿態(tài)存在于社會中，否則既不利于警察職能的發(fā)揮，又不利于樹立警察的威嚴(yán)形象、維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)威。因此，警察權(quán)的謙抑性應(yīng)該僅僅是警察權(quán)的一部分，警察權(quán)在處理一些特定事項(xiàng)時(shí)還應(yīng)該保持其非謙抑性的特點(diǎn)。那么，警察權(quán)謙抑性的界限在哪里，通過怎樣的方式來確定這種邊界才比較合理呢？不能僅僅依靠個(gè)人主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，讓警察個(gè)體根據(jù)任務(wù)的實(shí)際情況去判斷。作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，警察權(quán)必須在法律的框架下行使，必須堅(jiān)持法無規(guī)定不可為。警察權(quán)的邊界應(yīng)該由法律來做出具體的規(guī)定。

為了防止警察權(quán)被濫用的情況出現(xiàn)，應(yīng)通過《中華人民共和國人民警察法》以及其他配套的法律法規(guī)，明確警察權(quán)的邊界，在法律范圍內(nèi)行使警察權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)該通過法律明確警察機(jī)關(guān)的職責(zé)，在具體的職責(zé)范圍內(nèi)，警察權(quán)應(yīng)該得到充分的保障，而不應(yīng)該過多去考慮謙抑性，在履行職責(zé)的過程中堅(jiān)持比例原則即可。我們認(rèn)為，在法律框架下，職責(zé)范圍內(nèi)的這部分警察權(quán)可以不用考慮謙抑性的問題，在有法可依的前提下充分發(fā)揮，避免因?qū)鞕?quán)限制過多而導(dǎo)致警察機(jī)關(guān)及其人員在面對緊急任務(wù)時(shí)貽誤戰(zhàn)機(jī)，造成不必要的損失。但為了防止警察權(quán)被濫用以及擴(kuò)張使用、對公民合法權(quán)益造成損害，我們應(yīng)該逐步建立并完善對警察權(quán)行使的救濟(jì)路徑。我國警察在進(jìn)行治安管理活動(dòng)時(shí)，擁有行政處罰權(quán)。但我國公安機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)完全是由公安機(jī)關(guān)自己在行使，幾乎不受外界監(jiān)督。雖然在做出較大數(shù)額罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等處罰前可以組織聽證，但即便舉行這種聽證活動(dòng)，也基本上由公安機(jī)關(guān)法制部門的警官主持，進(jìn)行行政調(diào)查的警官和被處罰人參與。主持聽證的警官無法保持中立、超然的地位，整個(gè)聽證程序的公正性無法得到保證［15］。公正性無法保障的處罰，自然會產(chǎn)生警察權(quán)對公民權(quán)的侵犯問題。這種行政處罰機(jī)制賦予公安機(jī)關(guān)過于隨意的自由裁量權(quán)，使得公安機(jī)關(guān)可以隨時(shí)隨地侵犯個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)或者剝奪一個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營資格，甚至剝奪公民的人身自由，而不必顧及其行政處罰合法性、合理性要接受司法審查的后果［16］。所以針對警察權(quán)的救濟(jì)是非常有必要的。

當(dāng)前我國對警察權(quán)的救濟(jì)主要依靠行政復(fù)議、行政訴訟等來實(shí)施，但行政復(fù)議和行政訴訟存在著使用率不高、處罰機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行復(fù)議等諸多問題，不能對警察權(quán)產(chǎn)生良好的監(jiān)督和制約作用。因此，我們可以借鑒英國警察權(quán)行使的救濟(jì)——針對警察的投訴與訴訟制度。2002年英國《警察改革法》將獨(dú)立警察投訴委員會的功能主要界定為以下幾個(gè)方面：一是確保投訴能以適當(dāng)?shù)姆绞降玫教幚?；二是對各種處理方式進(jìn)行監(jiān)督；三是確保投訴處理程序符合法律規(guī)定，保障處理機(jī)制的有效性和處理程序上一定的獨(dú)立性；四是確保公眾對投訴處理機(jī)制的信心；五是向警察提出改變處理方式的建議［17］。為了實(shí)現(xiàn)對警察權(quán)的有效監(jiān)督與制約，我國也可以通過法律規(guī)定設(shè)立專門的警察投訴制度與投訴機(jī)構(gòu)，不斷完善對警察權(quán)的救濟(jì)。通過法律來實(shí)現(xiàn)對警察權(quán)的放權(quán)與控權(quán)，既能夠保障警察職責(zé)的履行，又能夠確保警察權(quán)謙抑性得到體現(xiàn)。

（二）程序：權(quán)力行使的請求性

作為擁有強(qiáng)制權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，警察機(jī)關(guān)擁有的強(qiáng)制權(quán)自然會成為其他行政機(jī)關(guān)所“借用”的對象。當(dāng)其他行政機(jī)關(guān)不能依靠自身所具有的行政權(quán)力來處理自己的本職工作時(shí)，便請求“借用”警察權(quán)的強(qiáng)制力來協(xié)助解決。從國家管理的角度來看，這種請求并無不妥當(dāng)之處，因?yàn)闊o論行使何種權(quán)力，最終的目的都是實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)的有效管理。但從人權(quán)保障的角度來看，動(dòng)用警察權(quán)去協(xié)助處理本應(yīng)由其他國家機(jī)關(guān)處理的事務(wù)，不利于公民權(quán)利的保障，也不利于警察權(quán)謙抑性的體現(xiàn)。雖然部分法律中對于警察協(xié)助有所規(guī)定，但存在著規(guī)定不明的情況，不利于警察權(quán)的具體行使。以《傳染病防治法》第三十九條第三款為例①《傳染病防治法》第三十九條第三款規(guī)定：對醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。，其規(guī)定：公安機(jī)關(guān)可以協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)對拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的病人采取強(qiáng)制隔離治療措施。根據(jù)該條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在出現(xiàn)上述情況時(shí)，需協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施，但尚未明確協(xié)助需要怎樣的程序性規(guī)定以及如何協(xié)助的問題。這樣不明確的規(guī)定在實(shí)踐中難免會導(dǎo)致警察權(quán)行使不當(dāng)?shù)膯栴}，造成警民關(guān)系的緊張和醫(yī)患矛盾的產(chǎn)生。

為了能夠?qū)崿F(xiàn)對國家事務(wù)的有效管理，又能夠確保警察權(quán)的謙抑性，需要建立嚴(yán)格的警察權(quán)補(bǔ)充使用的審批程序。在這一套審批程序中，首先需要指出的是，警察權(quán)僅僅是作為一種補(bǔ)充性的權(quán)力介入到其他公共事務(wù)管理中，在這些事務(wù)的處理中發(fā)揮次要作用，當(dāng)其他行政機(jī)關(guān)窮盡所能仍無法解決問題時(shí)，方可請求警察權(quán)介入處理。其次，需要明確這種審批程序的嚴(yán)格流程，除非事關(guān)國家安全和公共安全的緊急事務(wù)，不然必須通過嚴(yán)格的審批程序來請求警察權(quán)的補(bǔ)充行使。最后，審批權(quán)限交由上級公安機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人來共同行使。我國公安機(jī)關(guān)的管理體制為“條塊結(jié)合，以塊為主”，因此，該審批權(quán)限應(yīng)該也采用“條塊結(jié)合”的方式來設(shè)立，雖然在審批時(shí)會出現(xiàn)程序繁瑣的問題，但可以有效防止將審批權(quán)限交由地方政府后，地方政府隨意使用警察權(quán)的情況出現(xiàn)。

（三）觀念：警察權(quán)威的觀念轉(zhuǎn)變

我國公安機(jī)關(guān)肩負(fù)著鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安、保障人民安居樂業(yè)三大神圣使命，也承擔(dān)著打擊犯罪、維護(hù)社會治安秩序的職能，其工作必然需要和要求相對人服從警察命令與警察行為，甚至要求絕對地服從。警察毫無疑問應(yīng)當(dāng)享有權(quán)威，這是社會治安控制的必然要求［18］。有人認(rèn)為，警察強(qiáng)制力是維護(hù)警察權(quán)威的必要力量，因此為了保障警察權(quán)威，必須在警務(wù)工作中堅(jiān)持使用警察強(qiáng)制力。馬克斯·韋伯對“權(quán)威”的理解較為準(zhǔn)確地把握了權(quán)威本質(zhì)，他從經(jīng)驗(yàn)分析出發(fā)，提出了三種純粹的合法性權(quán)威類型，即傳統(tǒng)型權(quán)威、法理型權(quán)威和個(gè)人魅力型權(quán)威。在法治國家建設(shè)進(jìn)程中，我們應(yīng)該追求法理型權(quán)威而不是傳統(tǒng)型權(quán)威和個(gè)人魅力型權(quán)威。在法治社會中，警察的權(quán)威應(yīng)該來自于警察在執(zhí)法過程中做出的守法表率以及為公民提供公共服務(wù)過程中公民對警察機(jī)關(guān)的感激與信服。恩格斯說：“文明國家的一個(gè)最微不足道的警察，都擁有比氏族社會的全部機(jī)關(guān)加在一起還要大的‘權(quán)威’；但是，文明時(shí)代最有勢力的王公和最偉大的國家要人或統(tǒng)帥，也可能要羨慕最平凡的氏族首長所享有的、不是用強(qiáng)迫手段獲得的、無可爭辯的尊敬。后者是站在社會之中，而前者卻不得不企圖成為一種處于社會之外和社會之上的東西?！雹賲⒁姟恶R克思恩格斯選集》第四卷，168頁。伴隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程，公安機(jī)關(guān)應(yīng)融管理與服務(wù)于一體，打造服務(wù)型公安。在這個(gè)過程中，必然要轉(zhuǎn)變現(xiàn)有公安機(jī)關(guān)強(qiáng)制力的使用觀念，在執(zhí)法與服務(wù)中更多體現(xiàn)警察權(quán)謙抑性的特點(diǎn)，建立和諧的警民關(guān)系，獲得公眾心理上的認(rèn)同和行動(dòng)上的支持。

四、警察權(quán)謙抑性的擴(kuò)張

（一）特定任務(wù)的警察權(quán)運(yùn)用

警察權(quán)的謙抑性主要是為了防止警察權(quán)的優(yōu)先使用、過度使用，但警察機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及任務(wù)決定著警察權(quán)在有些情況下必須優(yōu)先使用。警察機(jī)關(guān)承擔(dān)的打擊犯罪職能以刑事偵查權(quán)的行使為必要條件，在這種情況下就不能再考慮警察權(quán)的謙抑性。第一，刑事偵查權(quán)必須由警察機(jī)關(guān)來行使，不具有可選擇性。第二，打擊犯罪任務(wù)的緊迫性必然使得刑事偵查權(quán)優(yōu)先行使，不能因?yàn)榭紤]到偵查權(quán)的行使有可能侵犯人權(quán)，從而決定暫停或者終止行使偵查權(quán)，除非是技術(shù)偵查、秘密偵查以及誘惑偵查等特殊偵查手段的運(yùn)用。美國聯(lián)邦警察在犯罪調(diào)查中經(jīng)常使用秘密偵查的手段，包括化裝偵查等，而且常常不受法院的限制，因?yàn)椤皩τ谟袪幾h的警察偵查技術(shù)——例如，使用秘密警察刺探信息、侵入開放區(qū)域、對住宅的庭院進(jìn)行高空監(jiān)控、用警犬嗅尋走私物品、翻撿垃圾、使用筆式記錄器以及電子追蹤裝置——最高法院幾乎總是判決它們不屬于第四修正案的保護(hù)范圍，也即不構(gòu)成‘搜查’行為”［19］。我國對于這些偵查措施的控制非常嚴(yán)格，以技術(shù)偵查措施為例，我國《刑事訴訟法》第一百五十條規(guī)定了可以采取技術(shù)偵查措施的幾種特定犯罪②《刑事訴訟法》第一百五十條規(guī)定：對于危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴(yán)重危害社會的犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，可以采取技術(shù)偵查措施。。第三，排除危險(xiǎn)的警察權(quán)運(yùn)用，在如今的風(fēng)險(xiǎn)社會中，威脅社會安全的風(fēng)險(xiǎn)隨時(shí)可能發(fā)生，賦予警察權(quán)在排除危險(xiǎn)方面的執(zhí)法權(quán)是維護(hù)社會安全的有效路徑。因此，對于打擊犯罪與排除危險(xiǎn)時(shí)的警察權(quán)運(yùn)用，可以不用過多考慮警察權(quán)的謙抑性。

（二）特定時(shí)期的警察權(quán)運(yùn)用

警察機(jī)關(guān)具有維護(hù)國家安全、維護(hù)社會治安穩(wěn)定的任務(wù)。當(dāng)出現(xiàn)國家安全受到威脅、社會治安穩(wěn)定遭到嚴(yán)重破壞等特殊情況時(shí)，警察權(quán)的使用就以維護(hù)國家安全、恢復(fù)社會治安秩序?yàn)橹鳎挥眠^多考慮警察權(quán)的謙抑性。例如，《中華人民共和國戒嚴(yán)法》第八條③《中華人民共和國戒嚴(yán)法》第八條：戒嚴(yán)任務(wù)由人民警察、人民武裝警察執(zhí)行；必要時(shí)，國務(wù)院可以向中央軍事委員會提出，由中央軍事委員會決定派出人民解放軍協(xié)助執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)。在戒嚴(yán)期間，公安機(jī)關(guān)依法運(yùn)用警察權(quán)對憲法、法律規(guī)定的公民權(quán)利和自由的行使作出特別規(guī)定。規(guī)定人民警察在戒嚴(yán)期間運(yùn)用警察權(quán)執(zhí)行戒嚴(yán)任務(wù)，以維護(hù)國家和社會安全；又如，當(dāng)出現(xiàn)重大傳染性疾病時(shí)，公安機(jī)關(guān)將對重大傳染病發(fā)源地區(qū)進(jìn)行封鎖，雖然對于公民的日常生活造成極大不便，但對于防控疫情可以發(fā)揮關(guān)鍵性作用；再如，當(dāng)特定道路出現(xiàn)交通堵塞時(shí)，交通警察在堵塞區(qū)實(shí)施交通管制來保障道路盡快暢通。這些措施都是警察權(quán)在特殊時(shí)期的使用，盡管會對公民日常生活產(chǎn)生限制，但是這種小范圍的限制自由是為了換取更大范圍內(nèi)的社會自由。在這種特殊時(shí)期，國家利益和集體利益高于個(gè)人利益，因此，特殊時(shí)期的警察權(quán)可以不考慮謙抑性的特點(diǎn)。

（三）特定空間的警察權(quán)運(yùn)用

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的發(fā)展在給人們工作生活提供便利的同時(shí)，也為犯罪分子實(shí)施犯罪活動(dòng)提供了新的可乘之機(jī)。尤其是近幾年來，網(wǎng)絡(luò)犯罪的高速發(fā)展，嚴(yán)重危害到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，警察權(quán)不可避免地要介入網(wǎng)絡(luò)犯罪的治理中。一方面，網(wǎng)絡(luò)犯罪非接觸性的特點(diǎn)造成警察機(jī)關(guān)對網(wǎng)絡(luò)犯罪的打擊難度比較大，調(diào)查取證也不像傳統(tǒng)接觸性犯罪那么便利。為有效打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪，警察機(jī)關(guān)就必須采取一些技術(shù)手段來進(jìn)行偵查，在偵查過程中采取的網(wǎng)絡(luò)控制、遠(yuǎn)程電子取證等措施難免會影響到公民的網(wǎng)絡(luò)空間隱私權(quán)以及正常的網(wǎng)絡(luò)體驗(yàn)感，但這是案件偵查與打擊犯罪的需要。另一方面，警察機(jī)關(guān)需要協(xié)同其他網(wǎng)絡(luò)管理部門進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)管理，為社會營造良好、健康的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。在信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)謠言和網(wǎng)絡(luò)輿情對于社會治安秩序有著重要的影響，如果警方不能快速、準(zhǔn)確、高效地識別和處理網(wǎng)絡(luò)輿情，網(wǎng)絡(luò)輿情往往會對社會治安造成一定的負(fù)面影響，例如2008年的“甕安事件”、2009年的“石首事件”，本來僅僅是普通的社會事件，甚至連治安事件都不能算，卻因公安機(jī)關(guān)未能及時(shí)對外公開相關(guān)信息等原因，最終引起大規(guī)模群體性事件的發(fā)生。當(dāng)不健康的信息在網(wǎng)絡(luò)中傳播時(shí)，警察有必要采取強(qiáng)制措施來禁止其進(jìn)一步傳播，同時(shí)及時(shí)公布真實(shí)信息，這種強(qiáng)制權(quán)不僅不會侵犯當(dāng)事人的權(quán)利，反而有助于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的凈化、社會治安秩序的穩(wěn)定。警察權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的行使以網(wǎng)絡(luò)管理和犯罪偵查為主，在這種管理過程中，出于公共利益的考量，警察權(quán)謙抑性的特點(diǎn)不必彰顯出來。

五、余論

對于警察所擁有的強(qiáng)制權(quán)我們應(yīng)該辯證去看待，一方面，警察機(jī)關(guān)職能的特殊性必然使得警察要具備強(qiáng)制權(quán)力才能更好地履行職能，警察強(qiáng)制權(quán)是必要的；另一方面，任何權(quán)力的行使如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，就容易帶來腐敗的問題，警察強(qiáng)制權(quán)更是如此。通過法律對警察權(quán)行使范圍以及行使程序進(jìn)行事前的明確規(guī)定，并且建立完善而有效的警察權(quán)事后救濟(jì)機(jī)制，讓警察權(quán)在行使過程中既敢于發(fā)揮強(qiáng)制力的作用，又不敢濫用強(qiáng)制力。