劉雪豐 王富禹

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

一 我國(guó)縣級(jí)政府行政成本控制存在的主要問題

縣級(jí)政府是縣域行政管理活動(dòng)的主體，是國(guó)家行政權(quán)在縣域范圍內(nèi)的具體實(shí)施者，其政府職能的履行需要付出行政成本，但是，行政成效的優(yōu)劣與行政成本的付出高低并非絕對(duì)的正比關(guān)系。目前國(guó)際公認(rèn)的行政機(jī)構(gòu)人員占總?cè)丝诘谋戎?，一般?%為標(biāo)準(zhǔn)，以3%為界線，在界線以內(nèi)就是合理的和科學(xué)的。這個(gè)界線反映了一個(gè)國(guó)家納稅人的負(fù)荷能力，也表明了一個(gè)國(guó)家是節(jié)約、高效的，還是人員膨脹、鋪張浪費(fèi)、低效率的。而根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2004）提供的資料表明，2003 年底我國(guó)就業(yè)職工中事業(yè)單位及機(jī)關(guān)單位合計(jì)為3693.8 萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?.86%，已經(jīng)接近國(guó)際公認(rèn)的3%的上限。

我國(guó)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，行政事業(yè)的發(fā)展一直依賴于財(cái)政的統(tǒng)包統(tǒng)攬和統(tǒng)收統(tǒng)支，行政單位（包括事業(yè)單位）“等、靠、要”和吃國(guó)家財(cái)政“大鍋飯”的思想十分嚴(yán)重。我國(guó)政府一直扮演著“全能政府”的角色，政府的職能滲透于社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和社會(huì)生活的方方面面，事無(wú)巨細(xì)全部都管。政府既是“父母”又是“保姆”。政府對(duì)社會(huì)生活事務(wù)的全面包攬，必然帶來機(jī)構(gòu)的無(wú)限膨脹，而機(jī)構(gòu)的膨脹又是以政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張為前提的。伴隨機(jī)構(gòu)的膨脹和權(quán)力的擴(kuò)張，政府實(shí)際上就成了無(wú)所限制的政府，不僅產(chǎn)生大量的無(wú)功而祿的冗員，造成行政成本急劇上升卻效能低下，而且還會(huì)加大老百姓的負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重地?fù)p害了政府的形象。

在我國(guó)，基層政府機(jī)關(guān)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象是十分明顯的?；鶎诱畽C(jī)關(guān)公務(wù)員數(shù)量和平均工資水平迅速上升而造成的人力成本增加導(dǎo)致財(cái)政供養(yǎng)人口居高不下，工資性支出大。龐大的干部隊(duì)伍給財(cái)政造成了沉重的負(fù)擔(dān)，機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置、人員的繁冗重疊不僅使國(guó)家財(cái)政壓力加大，而且使得政府辦公效率低下。在我國(guó)，機(jī)構(gòu)臃腫、層級(jí)過多和職能模糊等問題，不僅嚴(yán)重影響了政府效率的優(yōu)化，還使得政府行政管理過程中的交易成本和代理成本大幅度提高；再加上機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的不斷增加以及我國(guó)自2000 年以來實(shí)行的工資改革，逐步提高公務(wù)員的工資，這些都直接造成我國(guó)行政管理支出呈直線上升趨勢(shì)。在有的貧困縣，一個(gè)縣長(zhǎng)就配有9 個(gè)副縣長(zhǎng)，另外還配有人數(shù)眾多的縣長(zhǎng)助理?？h政府設(shè)置的各種辦公機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)使得行政機(jī)構(gòu)非常臃腫，加上很多地方政府在行政工作中聘用了大量的編外人員和臨時(shí)工，使得國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)人口以及行政管理費(fèi)用仍然呈現(xiàn)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2008-2012 年間，全國(guó)各地區(qū)行政機(jī)構(gòu)財(cái)政供養(yǎng)人員由4705.8 萬(wàn)人增長(zhǎng)至4913 萬(wàn)人，增幅達(dá)3.8%。龐大擁腫的行政機(jī)構(gòu)加上嚴(yán)重超編的工作人員，使中國(guó)財(cái)政的行政成本負(fù)擔(dān)更加嚴(yán)重。

政府的行政成本意識(shí)對(duì)控制行政成本、強(qiáng)化節(jié)約意識(shí)有重要的作用。然而長(zhǎng)期以來，在政府行政管理領(lǐng)域，人們的成本意識(shí)、節(jié)約觀念淡化。成本一詞最早用在企業(yè)，企業(yè)為了提高產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，獲取高額利潤(rùn)，不得不千方百計(jì)降低成本，企業(yè)成本意識(shí)自然要強(qiáng)烈些，而政府組織與企業(yè)組織相比，具有兩大特點(diǎn)，其一政府提供公共服務(wù)的過程具有天然的“壟斷”性，不存在外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，具有排他性和強(qiáng)制性。其二政府組織屬于非盈利性組織，無(wú)法在自身的工作中進(jìn)行資本積累，政府組織運(yùn)作經(jīng)費(fèi)來自公共財(cái)政撥款。政府組織這兩個(gè)特點(diǎn)決定了政府工作投入與產(chǎn)出相脫節(jié)，在成本與收入之間缺乏緊密的聯(lián)系，這就使政府組織在客觀上缺乏降低成本、厲行節(jié)約的內(nèi)在動(dòng)力，因此，政府組織在管理工作中，往往更注重任務(wù)完成及其效果，而忽略完成任務(wù)所需的投入，重算“政治賬”，不重視“經(jīng)濟(jì)賬”，成本意識(shí)匱乏，節(jié)約觀念淡薄是導(dǎo)致政府浪費(fèi)現(xiàn)象的重要原因。

由于政府機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的壟斷性，缺少外部競(jìng)爭(zhēng)壓力，行政機(jī)構(gòu)，特別是基層行政機(jī)構(gòu)在行政管理工作中常常容易缺乏強(qiáng)有力的管理和制約。我國(guó)當(dāng)前對(duì)于政府的績(jī)效評(píng)估體系仍有缺陷，關(guān)于資源消耗類的評(píng)估制定仍不到位，因此政府績(jī)效評(píng)估多以經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)水平作為評(píng)估指標(biāo)，卻很少有將行政成本列入其中的，這也間接催化了部分基層行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)于行政成本支出毫不在意、漠不關(guān)心的不良態(tài)度。另外，許多基層政府在政務(wù)公開方面仍存在著不透明的問題，行政成本數(shù)據(jù)不明細(xì)、行政成本支出不公開，使得行政成本的監(jiān)督缺乏信息依據(jù)，公眾監(jiān)督難以落實(shí)并發(fā)揮作用，社會(huì)監(jiān)督力量薄弱。

首先，我國(guó)現(xiàn)行權(quán)利監(jiān)督制約機(jī)制缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和自主性，特別是黨政監(jiān)督實(shí)行“雙軌制”，即監(jiān)督機(jī)關(guān)既受上級(jí)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，又受同級(jí)黨委和行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，這種監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種“同體監(jiān)督”，在“同體監(jiān)督”之內(nèi)，決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)混為一體，監(jiān)督機(jī)關(guān)在很大程度上只聽命于同級(jí)黨委、政府，不僅難以監(jiān)督同級(jí)，連下級(jí)也難真正有效地進(jìn)行監(jiān)督。多年來，政務(wù)信息公開與否多取決于具體政府部門或官員的開明程度。對(duì)官員的監(jiān)督，都屬于體制內(nèi)監(jiān)督，在行政透明度低的條件下，容易形成“上級(jí)不好監(jiān)督、同級(jí)不愿監(jiān)督、下級(jí)不敢監(jiān)督”的監(jiān)督“死角”。從理論上講，人大對(duì)政府的財(cái)政收支狀況擁有無(wú)限的知情權(quán)和質(zhì)詢權(quán)?？墒?，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大對(duì)政府權(quán)力的制衡約束卻缺乏應(yīng)有力度，不能很好地發(fā)揮對(duì)財(cái)政預(yù)算的審查和監(jiān)督作用。由于監(jiān)督不力，對(duì)違規(guī)行為把關(guān)不嚴(yán)，一些明確而周全、公眾反應(yīng)較好的制度也沒能得到很好地執(zhí)行落實(shí)。

其次，我國(guó)基層政府在整體監(jiān)督上缺乏規(guī)范性和權(quán)威性。在現(xiàn)實(shí)監(jiān)督活動(dòng)中最終是以領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示、答復(fù)為依據(jù)，監(jiān)督行為缺乏明晰可靠的法律依據(jù)，夾雜著濃厚的人治色彩，由于監(jiān)督乏力，使政府及其工作人員的不規(guī)范行為無(wú)法得到有效制約，這就不僅導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象泛濫，腐敗現(xiàn)象也有屢禁不止等現(xiàn)象。因此，出現(xiàn)了官員腐敗造成政府高成本運(yùn)轉(zhuǎn)，腐敗不僅僅是政府的成本浪費(fèi)問題，而且是社會(huì)政治問題。腐敗一方面使政府成本和社會(huì)負(fù)擔(dān)增加，另一方面又破壞了利益分配的合理正常進(jìn)行，使其帶有惡性的兩極化。我國(guó)公民參與的不足、監(jiān)督者與被監(jiān)督者的矛盾以及監(jiān)督制度的不完善在一定程度上縱容了政府行政成本浪費(fèi)和亂支的現(xiàn)象。

最后，在我國(guó)政府仍然比較依賴傳統(tǒng)落后的“命令-控制式”管制工具，對(duì)管制對(duì)象的行為過程、行為方式、行為結(jié)果進(jìn)行全程的約束與限制。經(jīng)濟(jì)上，政府大量運(yùn)用權(quán)威機(jī)制分配社會(huì)資源，與市場(chǎng)交易結(jié)構(gòu)形成張力；社會(huì)上，政府仍然通過財(cái)政供給方式等非市場(chǎng)機(jī)制包辦了各種事業(yè)性單位，在制度安排上阻塞了“第三方政府”（社會(huì)非營(yíng)利組織）輸送公共服務(wù)的渠道，造成政府功能過分膨脹。這種復(fù)雜、剛性的管制極易引致巨大的管制成本--龐大的管制部門帶來巨大財(cái)政成本，過度的控制又造成了巨大的服從成本。

另一方面，我國(guó)官員的政績(jī)考核體系使官員失去了降低行政成本的內(nèi)在動(dòng)力和外部壓力。我國(guó)考核官員政績(jī)主要看GDP、財(cái)政收入、引進(jìn)外資及出口創(chuàng)匯等指標(biāo)，縱容了“不計(jì)成本”的浪費(fèi)行政觀念。而對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估又主要是通過上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的考核來體現(xiàn)，行政成本只是一個(gè)次要因素。而且上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并不是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，由上而下的成本約束只是一種間接的聯(lián)系。這樣一種責(zé)任機(jī)制、評(píng)估機(jī)制，必然會(huì)在某種程度上淡化對(duì)行政低成本的訴求，這就會(huì)造成形式主義、浮夸作風(fēng)、不計(jì)成本、短期行為的歪風(fēng)盛行。在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，部分地方政府在競(jìng)爭(zhēng)中不顧國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)布局，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)倉(cāng)促上馬，或者不顧地方發(fā)展實(shí)際情況，大搞政績(jī)工程，人為地抬高了政府的成本。

二 縣級(jí)政府行政成本擴(kuò)張的主要成因

我國(guó)縣級(jí)政府行政成本增長(zhǎng)，有其自然原因，也有人為的故意，可以概括以下三個(gè)原因。第一個(gè)原因?yàn)樾姓?guī)模的自然擴(kuò)張，行政規(guī)模的自然擴(kuò)張?jiān)诳h級(jí)政府中主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。一是職能規(guī)模，即提供公共服務(wù)的范圍及邊界，反映公共管理的內(nèi)容和方向的變化。政府的存在是因?yàn)楸恍枰?，縣級(jí)政府被賦予了地方公共資源管理，具有經(jīng)營(yíng)者的權(quán)力性質(zhì)；二是權(quán)力規(guī)模，法律法規(guī)對(duì)地方政府行使權(quán)力的范圍作出限制，在行政規(guī)模的自然擴(kuò)張中，權(quán)力壟斷、權(quán)利錯(cuò)位、權(quán)力異化等幾種比較常見的消極現(xiàn)象導(dǎo)致權(quán)力規(guī)模的無(wú)理擴(kuò)張，甚至是政府權(quán)威喪失；三是機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模，其數(shù)量是行政規(guī)模的直接體現(xiàn)，并對(duì)地方財(cái)政支出有直接影響；四是財(cái)政支出規(guī)模，地方政府支出占GDP 比重的大小能直接衡量地方政府的管理幅度，間接體現(xiàn)著政府事權(quán)范圍的不斷擴(kuò)大，瓦格納法則也說明隨著人均GDP 的提高，財(cái)政支出占GDP 的比率也會(huì)相應(yīng)提高，即政府事務(wù)的增加必然導(dǎo)致行政規(guī)模的擴(kuò)張；而且由于預(yù)算外資金在我國(guó)縣級(jí)政府普遍存在且所占比重有上升的趨勢(shì)，實(shí)際的行政規(guī)模會(huì)比統(tǒng)計(jì)結(jié)果更大一些。

宏觀上看，我國(guó)縣級(jí)政府發(fā)展水平可以說已經(jīng)達(dá)到了這樣一種程度，它能以自身力量將分步散落在基層各個(gè)組織、團(tuán)體中的非正式權(quán)力通過國(guó)有化使其成為系統(tǒng)的公共權(quán)力，在這一過程中縣級(jí)政府對(duì)社會(huì)的監(jiān)控能力也得以強(qiáng)化。地方政府的行政成本是不與其收益掛鉤的，政府可以完全對(duì)行政效率的改進(jìn)坐視不理，這種行政理念支配著縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員的配備、地方政策制定準(zhǔn)則甚至是公民參與基層治理的程度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的遺風(fēng)要求政府統(tǒng)攬一切，然而全能型的政府必然是一個(gè)效率低下的政府。因此，行政規(guī)模自然擴(kuò)張的過程不單純是回應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的過程，會(huì)部分脫離社會(huì)需要，進(jìn)而演變成官員實(shí)現(xiàn)自身利益的訴求。行政事務(wù)的增加無(wú)法避免，官員對(duì)自身利益的追求更是無(wú)法斷絕，這種深層動(dòng)因在中國(guó)縣及以下地區(qū)若無(wú)相應(yīng)制度約束，行政規(guī)模的擴(kuò)張可能比現(xiàn)在的情況更加嚴(yán)重。

行政規(guī)模自然擴(kuò)張的另一個(gè)動(dòng)因源自中央政府頒布的有利于縣級(jí)行政組織權(quán)力擴(kuò)張的紅頭文件。比如按照國(guó)家開發(fā)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力的政策設(shè)置招商局、開發(fā)辦；根據(jù)國(guó)家建設(shè)生態(tài)文明的號(hào)召在土地局、環(huán)保局等職能部門增加機(jī)構(gòu)；為了招商引資成立多個(gè)工業(yè)園區(qū)辦公室、投資中心和招商部門；一些拆遷改造中設(shè)置不必要的拆遷辦、征收辦；還有許多政績(jī)工程和面子工程，耗費(fèi)了大量的人力物力。根據(jù)政策，抓住獲得國(guó)家提供對(duì)口資源的機(jī)會(huì)，同時(shí)響應(yīng)上級(jí)政府的對(duì)口要求和名額，使得縣政府不斷增設(shè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行援引，甚至每開展一項(xiàng)工作就要求設(shè)置對(duì)口的業(yè)務(wù)部門，爭(zhēng)取優(yōu)惠政策。這樣一方面縣政府能從中央政府取得政策上的優(yōu)惠政策上、財(cái)政撥款的支持，另一方面它可以充分利用稅費(fèi)征管權(quán)、土地審批權(quán)以鞏固和加強(qiáng)自身的權(quán)力地位，工作重心無(wú)形中出現(xiàn)了偏差，職能定位不準(zhǔn)確，社會(huì)管理和公共服務(wù)等讓位于滿足經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的硬性需要。關(guān)于縣級(jí)行政的法律條例層出不窮，行政規(guī)模的擴(kuò)張便以工作需要的形式體現(xiàn)出來，擴(kuò)充機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大權(quán)力的利益的行為也會(huì)一直存在。

第二個(gè)原因是行政方式的路徑依賴，單純的公共行政行為缺乏變革的助推力，而介于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革之間的行政體制改革常常被看作前面二者的減震器和緩沖帶，是被驅(qū)動(dòng)著進(jìn)行的，任何一種行政改革只能在既定的政治空間和動(dòng)力下進(jìn)行，受政治制度和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的約束。在我國(guó)，改革的重點(diǎn)是行政方式和政府職能的轉(zhuǎn)變，涉及社會(huì)、市場(chǎng)、公民關(guān)系的調(diào)整，主要需要解決行政管理的科學(xué)性和對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性問題。自從1982 年以來，我國(guó)共進(jìn)行了六次規(guī)模較大的以轉(zhuǎn)變政府職能的行政體制改革，從結(jié)果來看，這些改革的確在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高效率方面取得了實(shí)效，但與之相關(guān)的財(cái)政、人事等配套制度措施未能同步實(shí)現(xiàn)變革創(chuàng)新，行政體制改革進(jìn)入“精簡(jiǎn)—擴(kuò)張—再精簡(jiǎn)—再擴(kuò)張”的怪圈，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。近幾年來，我國(guó)政府的改革是從表面上的組織機(jī)構(gòu)和改變制度的外部環(huán)境入手進(jìn)行的邊際性調(diào)整，再逐步觸碰制度核心和權(quán)力配置，從而達(dá)到轉(zhuǎn)變政府職能目的的漸進(jìn)改革。漸進(jìn)的改革方式最容易形成路徑依賴，原有制度下的既得利益者為了維護(hù)其利益，會(huì)采用各種方法維護(hù)現(xiàn)存制度，而改革所要求的精簡(jiǎn)人員、轉(zhuǎn)變職能必然會(huì)對(duì)他們構(gòu)成極大威脅從而遭到抵制。目前我國(guó)行政體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，若不能堅(jiān)定地打破既得利益格局，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行適當(dāng)批判和創(chuàng)新，提高地方政府制度供給的意愿和制度創(chuàng)新的能力，則很容易在制度推成出新過程中陷入非良性的路徑依賴。

具體來說，路徑依賴大體上可辨析出良性的路徑依賴和惡性的路徑依賴。當(dāng)某一初始制度確定下來后，同方向配合的相關(guān)制度執(zhí)行到位，制度演變的軌跡產(chǎn)生報(bào)酬遞增的效果，即為良性的路徑依賴；而在制度演變過程中初始制度效率下降，而相關(guān)制度卻為了維持現(xiàn)有利益格局盡力維護(hù)，其中的無(wú)效制度已經(jīng)開始阻礙社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)，進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)，即為惡性的路徑依賴。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性的循環(huán)的軌道并迅速優(yōu)化，也可能順著原來的錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至最終被鎖定在無(wú)效率的某種狀態(tài)之中；沿著某種既定路徑，行政方式的變遷若進(jìn)入良性軌道便能得到迅速優(yōu)化，若路徑方向本就偏離，最終就可能被鎖定在某種無(wú)效率狀態(tài)之中。在路徑依賴的理論中，初始條件決定制度變遷最終方向，在存在交易費(fèi)用和信息不完全的市場(chǎng)中，行為主體很難跳出初始條件重新開辟新的路徑，制度的自我強(qiáng)化機(jī)制也使得制度變遷的過程中對(duì)初始制度的選擇具有依賴性和發(fā)展慣性，從而積累放大、不斷強(qiáng)化初始的制度選擇。從行政體制變革的現(xiàn)實(shí)情況來看，縣級(jí)政府往往因?yàn)榈统杀镜恼T導(dǎo)而走上了原先低效率的路徑，在改革開放的各種實(shí)踐中，也是本著先試點(diǎn)再逐步推廣的循序漸進(jìn)的原則，按照“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”的思路進(jìn)行，這使得行政行為難以擺脫先前的風(fēng)格。加之行政體制改革很長(zhǎng)一段時(shí)間也是摸著石頭過河，戰(zhàn)略目標(biāo)模糊，一些政策缺乏前瞻性和系統(tǒng)性，作為改革第一戰(zhàn)線的基層政府，大多是選擇矛盾較小的對(duì)象作為改革的試驗(yàn)田和突破口以降低成本，也正是這種單方面對(duì)于低成本的追求使得行政方式發(fā)展成一種路徑依賴的狀態(tài)。行政體制的推成出新過程中，行為主體要準(zhǔn)備承受失敗帶來的利益損失、地位下降、孤立無(wú)援和不可預(yù)估的各種系統(tǒng)外風(fēng)險(xiǎn)，而靜觀其變，沿著原有路徑則會(huì)簡(jiǎn)單和容易得多。因此，縣級(jí)政府行政方式陷入惡性的制度陷阱是導(dǎo)致行政成本不斷上漲的重要因素，而設(shè)法使行政方式進(jìn)入精簡(jiǎn)高效的良性循環(huán)，是當(dāng)前地方政府的重要任務(wù)。

第三個(gè)原因是行政負(fù)外部性的影響，對(duì)于外部性的定義學(xué)界至今仍然沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的共識(shí)。但是在馬歇爾一百多年前提出外部性理論以來，其應(yīng)用卻已經(jīng)得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)可和應(yīng)用。廣泛的說，外部性往往可以分為兩類，其中一種是市場(chǎng)性的外部性，另一種是政府行政性的外部性。市場(chǎng)性外部性有可以分為資金外部性以及技術(shù)性的外部性，前者指的是生產(chǎn)者彼此之間通過相應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制所產(chǎn)生相應(yīng)關(guān)系的外部性，后者則是指純粹由技術(shù)或著是其他方面的所形成的映射關(guān)系，而不是在市場(chǎng)機(jī)制下產(chǎn)生相應(yīng)的外部性。通過查閱相關(guān)資料，筆者比較認(rèn)同這樣一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為政府行政行為外部性其實(shí)質(zhì)上是政治活動(dòng)的映射所產(chǎn)生的副產(chǎn)品，是由于政府改變社會(huì)活動(dòng)的游戲規(guī)則或者進(jìn)行管理性交易所產(chǎn)生的，其產(chǎn)生的前提是經(jīng)濟(jì)主體必須具有其自身獨(dú)立的利益，且能夠不斷最大化自身的利益。

地方性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往是具有區(qū)域性以及跨區(qū)域性的，地方政府的行政行為影響范圍也是帶有跨行政區(qū)區(qū)域特性的。所以，地方政府行政行為的作用對(duì)象不擔(dān)包括了其直接管轄的范圍內(nèi)的生廠商以及個(gè)人個(gè)體，而且還會(huì)將某些區(qū)域外生廠商和個(gè)體個(gè)人，其他區(qū)域的產(chǎn)商及個(gè)人是直接影響到其他地方政府的成本以及收益的，因此可以預(yù)見，這類地方性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)必將造成地方政府行為的外部性（行為）。同時(shí)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)方面來看，地方政府在某種程度上，其存在的意義就是在于彌補(bǔ)市場(chǎng)運(yùn)行時(shí)所存在的不足，地方政府通過政策引導(dǎo)和提供公共服務(wù)的方式，給予其管轄范圍區(qū)內(nèi)外絕大多數(shù)的經(jīng)濟(jì)主體正的外部性，這正是地方政府的職責(zé)所在；但另一方面，地方政府行為尤其是行政行為的擴(kuò)張，又必不可少地影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)以及合理組合，這顯然就直接的影響到了區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的系統(tǒng)最優(yōu)化管理，因此而產(chǎn)生了政府行政行為的負(fù)外部性。

政府行政行為所產(chǎn)生的負(fù)外部性會(huì)造成區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)調(diào)控、市場(chǎng)資源要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)最高效益、公共產(chǎn)品缺乏，腐敗衍生、區(qū)域內(nèi)行政與經(jīng)濟(jì)摩擦以及政府職能混亂等負(fù)外部性影響，最終導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)混亂、難以健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

三 我國(guó)縣級(jí)政府行政成本控制的主要方式

在我國(guó)，政府的主要職能有：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管，社會(huì)管理和公共服務(wù)。政府的職能與相關(guān)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員配置都密切相關(guān)?？h級(jí)政府行政成本的增加很大一部分原因是政府的職能膨脹，機(jī)構(gòu)臃腫，冗員的增加。因此，設(shè)置合理的職能結(jié)構(gòu)，縮小政府規(guī)模，降低政府的浪費(fèi)和腐敗以及提高政府管理水平是節(jié)約政府行政成本的必要措施。政府也只有從其“越位”的地方撤出來，抵補(bǔ)“缺位”的地方，才能有效的控制政府財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)成本。那么，優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，需具體做到：精簡(jiǎn)和完善機(jī)構(gòu)設(shè)置；改革行政審批制度；提高行政人員素質(zhì)等等。

在精簡(jiǎn)和完善機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，政府機(jī)構(gòu)作為政府職能的載體，能夠有效的幫助政府發(fā)揮其自身的職能。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府也從過去包攬所有事務(wù)到現(xiàn)在實(shí)行政府，市場(chǎng)分開，市場(chǎng)能管的事市場(chǎng)管，市場(chǎng)管不了的事政府管。但是，就目前的現(xiàn)狀看，政府即使經(jīng)歷了多次的機(jī)構(gòu)改革，卻仍還是陷入了精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹的怪圈。導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)仍然比較臃腫，以至于造成不必要的行政成本，加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，走出政府機(jī)構(gòu)循環(huán)怪圈，節(jié)約行政成本，關(guān)鍵在于深化政治體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。從精簡(jiǎn)和完善政府機(jī)構(gòu)開始，具體要做到以下兩點(diǎn)：第一，理順政府間關(guān)系。政府間關(guān)系包括政府各部門之間的關(guān)系和中央與地方各級(jí)政府間的關(guān)系。這兩種關(guān)系中，政府間的職能重疊明顯，因此，會(huì)出現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)難以精簡(jiǎn)。所以必須加快政府職能的轉(zhuǎn)變，理順政府間的關(guān)系。第二，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)難以精簡(jiǎn)的另一個(gè)原因是政府管了更多不該管的事情，存在“越位”現(xiàn)象。因此，要處理好政府與市場(chǎng)，政府與企業(yè)間的關(guān)系，真正的實(shí)現(xiàn)政企分開。

行政審批制度是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或相關(guān)組織運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)力對(duì)公民、法人和其它社會(huì)組織行使某些權(quán)利的條件進(jìn)行審查，決定準(zhǔn)予或不準(zhǔn)予其行使這些權(quán)利的一種制度。有效的改革行政審批制度，能在一定程度上減少政府的財(cái)政支出，既便利于政府，也便利于民眾。我國(guó)從2001 年開始，就已經(jīng)進(jìn)行行政審批制度改革了，行政審批制度改革的主要內(nèi)容為取消和下放審批項(xiàng)目，達(dá)到拉動(dòng)投資，搞活經(jīng)濟(jì)，激活市場(chǎng)的目的。行政審批制度改革既要精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)，也要精簡(jiǎn)審批職能。改革行政審批制度，具體要做到以下幾點(diǎn)：首先，做到理性改革。改革行政審批制度，首先要明確的是杜絕非理性的因素，時(shí)刻保持客觀理性。除此之外，審批機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變都有賴于機(jī)制的創(chuàng)新，對(duì)其改革不能過于理想化，要保持科學(xué)的理性。其次，杜絕分拆審批權(quán)。某些政府在下放審批權(quán)的過程中，經(jīng)常存在這樣一種現(xiàn)象，即是說，表面上進(jìn)行審批權(quán)的轉(zhuǎn)換，實(shí)際上卻分拆了審批權(quán)。這種行為等于是割裂了審批權(quán)的下放，在一定程度上來說這種下放是不成功的。

最后，精簡(jiǎn)審批職能。行政審批權(quán)的改革重點(diǎn)在于取消審批權(quán)，減輕審批制度的繁瑣。在改革行政審批制度時(shí)，我們不僅要做到精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，更多的是精簡(jiǎn)行政審批職能，轉(zhuǎn)變政府的管制方式，加強(qiáng)政府的事后監(jiān)管，精簡(jiǎn)審批的原生事項(xiàng)，而不是孽生事項(xiàng)，因?yàn)榫?jiǎn)孽生事項(xiàng)并不能解決根本的問題。除此之外，要著眼于政府的整體職能，關(guān)注審批事項(xiàng)之間的相關(guān)性，梳理不同審批事項(xiàng)之間的關(guān)系，做到真正意義上的精簡(jiǎn)。

無(wú)論在什么樣的組織中，“人”始終是最重要的要素。在政府組織中也一樣，要優(yōu)化政府的職能結(jié)構(gòu)，節(jié)約行政成本，就要以人為落腳點(diǎn)。作為行政管理活動(dòng)的執(zhí)行者，行政人員是在這個(gè)活動(dòng)中，最為活躍，積極的因素。行政人員的素質(zhì)對(duì)于降低政府的行政成本具有決定性的意義。如果行政人員素質(zhì)普遍偏高，那么完成單位公務(wù)量所需的人數(shù)就更少，隨之行政效率就會(huì)越高，行政成本就會(huì)相應(yīng)的更少。所以，具體的提高公務(wù)人員的素質(zhì)，要做到以下幾點(diǎn)：第一，嚴(yán)格出入機(jī)制。請(qǐng)進(jìn)來優(yōu)秀的人，請(qǐng)出去不合格的人。第二，進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，將優(yōu)秀的人請(qǐng)進(jìn)來了也要對(duì)其定期的進(jìn)行公務(wù)員的職業(yè)道德培訓(xùn)，使其能夠在能力上，思想上，觀念上與時(shí)俱進(jìn)，更好的服務(wù)于人民。第三，增強(qiáng)成本意識(shí)，在政府人員的考核標(biāo)準(zhǔn)中納入行政成本的因素。將行政成本的意識(shí)融進(jìn)每一個(gè)公務(wù)員的思想中，只有這樣，公務(wù)人員才能轉(zhuǎn)變觀念，在細(xì)節(jié)上節(jié)約行政成本，樹立現(xiàn)代化的效率觀念，管理觀念。

我國(guó)在減少政府行政成本，提高行政效率上進(jìn)行行政體制改革的道路是漫長(zhǎng)而艱辛的。在這過程中，我國(guó)縣級(jí)政府繁多龐雜的職能職位在一定程度上有了較大的精簡(jiǎn)。但是政府越位，錯(cuò)位，缺位的現(xiàn)象仍然存在，而政府主要做的應(yīng)該是給予市場(chǎng)足夠的權(quán)限去發(fā)育生長(zhǎng)，在市場(chǎng)機(jī)制下讓資源得到有效的配置，政府只需要在這一過程中營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境，市場(chǎng)條件就行。除此之外，減少政府的行政成本，要從規(guī)范縣級(jí)政府的職能范圍開始，明確政府職能的定位，理清政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使他們都能在自己的職能范圍內(nèi)各司其職。

首先做好職能定位是前提，在每一個(gè)時(shí)代，都會(huì)有不同的理論思維，在時(shí)代背景下表現(xiàn)出不同形式的歷史產(chǎn)物。政府職能亦是隨著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)，政治，文化的發(fā)展而變化的。在政府職能優(yōu)化方面，我們?cè)?jīng)做過非常多的努力，但是政府職能“越位”“錯(cuò)位”“缺位”的現(xiàn)象一直存在。行政成本的優(yōu)化是靠政府職能決定的，有什么樣的政府職能就會(huì)產(chǎn)生什么樣的行政成本。行政職能的越位，錯(cuò)位，缺位也會(huì)導(dǎo)致行政成本的越位，錯(cuò)位，缺位。所以我們要做的是明確政府職能的定位，科學(xué)合理的政府職能對(duì)引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)政府市場(chǎng)的良性發(fā)展具有決定性的意義，正確的職能定位為高效充分發(fā)揮行政成本提供了前提。

其次需要明確行政職能定位的方向，恰當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)政府的行政職能時(shí)，我們要立足于密爾所說的政府是自然產(chǎn)物還是發(fā)明創(chuàng)造這個(gè)點(diǎn)去考慮兩者的重要性，注重優(yōu)化行政成本時(shí)偶然，激勵(lì)，演化的因素。阿特金森和斯蒂格利茨站在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，認(rèn)為對(duì)于正在建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家來說，政府的規(guī)模最終取決于三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的能力，二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，三是政府本身的能力。我們可以將這作為我們明確政府職能的主要依據(jù)。對(duì)于政府領(lǐng)域，公私領(lǐng)域的區(qū)分是政府行為的界限，我們要根據(jù)政府現(xiàn)有的發(fā)展?fàn)顩r去界定政府的各種職能，并且根據(jù)環(huán)境的變化適時(shí)調(diào)整職能。在職能定位上應(yīng)該采取收縮職能的方式實(shí)現(xiàn)行政成本的優(yōu)化。