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（中國人民公安大學(xué) 公安管理學(xué)院，北京 100038）

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，誘發(fā)違法犯罪的消極因素大量存在，對公安工作提出了更多的要求。雖然我國有著240 萬之多的龐大警察隊伍，但我國公安機關(guān)警力增長幅度遠不能和嚴峻治安形勢需要相適應(yīng)。為了緩解目前警力不足的難題，各地公安機關(guān)通過招錄輔警來輔助正式警察開展日常工作，這一做法符合無增長改善論的理論內(nèi)涵。然而有關(guān)輔警隊伍的有效管理制度還沒有完善，存在一些需要解決的問題，成為備受爭議的法律盲區(qū)。

一 我國對輔警的定義

在我國，很長一段時間都沒有相關(guān)文件對輔警的概念進行明確的定義，各個地方對輔警的定義也大不相同，直到2016 年11 月，在國辦印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》中對輔警的概念進行了明確的定義。[1]該《意見》指出：輔警，是公安機關(guān)警務(wù)輔助人員的統(tǒng)稱，是指根據(jù)社會治安形勢發(fā)展和公安工作實際需要，面向社會招聘，為公安機關(guān)日常運作和警務(wù)活動提供輔助支持的非人民警察身份人員，按照職責(zé)分工，輔警分為文職輔警和勤務(wù)輔警。

二 當(dāng)前我國基層輔警隊伍 建設(shè)過程中存在的問題及原因分析

當(dāng)前，在現(xiàn)有的編制、經(jīng)費、財力的條件下，輔警的招錄緩解了前公安機關(guān)的燃眉之急，在一定程度上發(fā)展壯大了警察隊伍，提高了人民群眾的安全感。雖然輔警隊伍的存在有其積極作用，但我國輔警制度存在一些比較突出的問題。本文以山東某縣為例，調(diào)查問卷的形式了解輔警的真實訴求，對該縣的輔警隊伍中184 名輔警隊員進行了調(diào)研，對這些存在的問題進行深入的分析研判，有針對性地提出加強基層公安輔警隊伍建設(shè)的新路徑,為推動社會和諧穩(wěn)定提供助力。

（一）招錄沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏必要培訓(xùn)，輔警人員素質(zhì)參差不齊

1.以山東某縣為例，有71.26%的輔警認為招錄體制比較簡易、偏于走形式。而僅有5.75%的輔警認為招錄規(guī)范嚴格。由于我國缺乏對輔警的統(tǒng)一的管理制度和法律規(guī)定，公安機關(guān)在招錄輔警過程中，沒有科學(xué)、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對招錄的輔警不進行嚴格的資格審查以及政治審查，使得輔警隊伍魚龍混雜。

2.公安機關(guān)在招錄完輔警以后，召之即用，沒有組織有效的崗前培訓(xùn)。由于缺乏必要的崗前培訓(xùn)，沒有學(xué)習(xí)相關(guān)的法律知識，沒有塑造較強的紀律意識，在進行工作時，輔警人員對公安業(yè)務(wù)工作不熟悉，按照自己的意志處理相關(guān)事項，不僅不能及時完成工作，甚至違法違規(guī)產(chǎn)生犯罪行為。

3.在招錄輔警的時候沒有對招錄人員進行學(xué)歷限制，很多人高中沒畢業(yè)就來參加招錄，由于缺乏完整知識體系，判斷能力匱乏，輔警容易按主觀意志來處理一些事情。同時，在輔警隊伍中，黨員數(shù)量所占比例極少，輔警隊伍政治意識明顯不足，甚至一些輔警存在著官本位的思想，把全新全意為人民服務(wù)的宗旨拋在腦后，嚴重損害了公安機關(guān)的形象。

（二）輔警工作勞動強度大，保障體制不健全，隊伍穩(wěn)定性差

1.在基層一線執(zhí)單位，招錄輔警的目的就是協(xié)助正式警察開展警務(wù)活動，輔警和正式民警一樣值班備勤，輔警的工作量甚至要比正式警察還要大。在工作中，經(jīng)常會面對人民群眾的不理解，出現(xiàn)錯誤就要受到猛烈批評。輔警的自我實現(xiàn)需求和尊重需求得不到滿足，要不斷承受心理和生理上的雙重壓力。長此以往，輔警隊伍會偏離健康的發(fā)展軌道，出現(xiàn)嚴重的問題。

2.招錄輔警的目的就是以最少的投入得到最大的公安工作產(chǎn)出。輔警和民警一樣值班備勤，但是在加班費、值班費等方面卻沒有享受到應(yīng)有的保障?；鶎右痪€的警務(wù)輔助人員時刻面臨著因公致殘、犧牲的危險，國家沒有規(guī)定相關(guān)的撫恤政策，也沒有給輔警繳納國家要求的保險，只能自掏腰包進行治療。這也影響著警務(wù)輔助人員的職業(yè)歸屬感和工作積極性。

3.由于進入輔警隊伍門檻低，從事輔警職業(yè)不是長久之計。部分人覬覦公安機關(guān)手中的權(quán)力進入輔警隊伍，掌握各種資源為自己所用，把輔警工作作為副業(yè)。同時，公安隊伍是一支紀律隊伍，有著嚴格的管理制度，有些輔警習(xí)慣了散漫的生活，對嚴格管理不適應(yīng)，這些都導(dǎo)致輔警隊伍流動率增大。

（三）缺乏激勵機制，發(fā)展空間狹小，工作積極性不高

1.根據(jù)對該縣輔警的調(diào)查，可以看出目前該縣的績效考核制度流于表面，沒有起到實質(zhì)的作用。績效評估大部分由各部門領(lǐng)導(dǎo)自主評定，評定方法也大都是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)自己的個人偏好來制定，績效考核的結(jié)果容易受到領(lǐng)導(dǎo)主觀因素的影響，在一定程度上損害了考核的公平性與透明性。

2.績效考核機制是激勵機制的基礎(chǔ)，兩者之間相互輔助、相互影響。績效考核的結(jié)果與輔警日常工作成績和工作能力沒有關(guān)系，那么就會對激勵機制沒有任何參考價值，不能有效激勵輔警人員，其結(jié)果就是導(dǎo)致平均主義，使工作拖沓緩慢，不能正常進行。

3.輔警面臨著職業(yè)前景一片黯淡的問題。由于輔警隊伍人數(shù)眾多，公安機關(guān)沒有制定有效的考評機制，導(dǎo)致警務(wù)輔助人員看不到發(fā)展空間，嚴重挫傷了一群有積極性輔警的工作熱情，使他們的惰性加強，并且輔警之間相互影響，在實際工作中出現(xiàn)磨洋工的普遍現(xiàn)象，工作效率嚴重下降。對于有遠大理想的輔警來說，會主動退出隊伍去尋求更好的發(fā)展機會，也在側(cè)面加大了輔警隊伍的人員流動率。

三 加強基層輔警隊伍建設(shè)的現(xiàn)實路徑

維護社會治安的要求和警力不足的缺陷需要輔警協(xié)助開展正常工作，在社會轉(zhuǎn)型期的今天，如果少了這支輔警隊伍，公安工作也會捉襟見肘。由于在輔警隊伍建設(shè)過程中存在著眾多需要解決的問題，所以急需采取措施來解決這些問題，使輔警隊伍走出多重困局，獲得社會認同，確保輔警隊伍能夠高效運轉(zhuǎn)和健康發(fā)展，使公安隊伍更好的發(fā)揮作用。

（一）明確輔警的法律地位，實行多中心治理模式

1.完善法律法規(guī)。輔警隊伍的不斷壯大成為必然趨勢，對輔警的規(guī)范管理要做到有法可依。雖然國務(wù)院已經(jīng)出臺了《關(guān)于規(guī)范公安機關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，但十分顯然的是這一單一的意見是不夠的[2]，可以參考國家已有的法律，在法規(guī)和規(guī)章中明確輔警法律地位、職責(zé)職權(quán)等。同時，有立法權(quán)的地方人大可以制定地方性法規(guī)，在地方先行試點，然后由國家推廣實行。

2.可以參考借鑒香港輔助警察隊的管理模式，讓社會中的志愿人士組成一支以兼職形式協(xié)助執(zhí)行公安工作的輔警隊伍。志愿者輔警平時利用空余時間到公安局協(xié)助工作，志愿者輔警不擁有太多的公安權(quán)力權(quán)限，只從事協(xié)同配合工作，完全服從正式民警的安排，這種做法既能夠減少財政開支，又能激發(fā)社會公眾的正義感和責(zé)任心。志愿者輔警和正式輔警共存，可以提升輔警隊伍的整體素質(zhì)，緩解當(dāng)前警力嚴重不足的缺陷，節(jié)省了經(jīng)費開支。

（二）加快輔警隊伍制度化建設(shè)，提升輔警隊伍的整體素質(zhì)

1.規(guī)范輔警招錄體制。由國家制定統(tǒng)一的大標(biāo)準(zhǔn)，各地因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況稍微做出調(diào)整。招錄輔警的過程一定要正規(guī)，要參考公務(wù)員錄用過程，有相應(yīng)的報名、政審、筆試、面試、體檢等環(huán)節(jié)，聘用警務(wù)輔助人員應(yīng)當(dāng)按照公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，報考人員必須要政治可靠、作風(fēng)優(yōu)良、有責(zé)任心、熱愛輔警工作。

2.建立常態(tài)培訓(xùn)機制。在招錄完成后要及時開展培訓(xùn)，使他們樹立正確的工作態(tài)度，提升業(yè)務(wù)能力，適應(yīng)新形勢下的各種工作。在輔警人員參加工作以后也要定期開展在職培訓(xùn)，更新自己的知識儲備和工作觀念以適應(yīng)組織的變革和社會發(fā)展的需要，從而發(fā)揮輔警的最大效能。對于能力出眾的輔警，要允許其與正式民警一樣有同樣的機會去省部級警校培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并將所學(xué)知識回來傳授給其他人，提高輔警隊伍的業(yè)務(wù)能力。

3.健全輔警管理制度?？梢越梃b正規(guī)警察的管理制度。首先要對現(xiàn)有的輔警進行政治考察，將不服從管理、有違法亂紀的輔警人員清理出隊伍。其次，嚴格紀律作風(fēng)建設(shè)，定期安排輔警學(xué)習(xí)規(guī)章條令和整頓工作紀律。最后加大對輔警的日常監(jiān)督力度，監(jiān)督不僅要來自內(nèi)部自上而下的監(jiān)督，還要接受人民群眾的監(jiān)督，從而最大限度預(yù)防和減少發(fā)生輔警人員的違法亂紀的問題。[3]

（三）完善輔警保障體系，拓寬輔警發(fā)展空間

1.完善輔警后勤保障體系。西方國家錢財衡量價值論是衡量警察效益的一個重要理論，警察工作的投入成本與產(chǎn)出效益應(yīng)成正比關(guān)系。要綜合考慮地方的經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況和物價變動等因素調(diào)整投入幅度，適當(dāng)提升在輔警隊伍建設(shè)方面的經(jīng)費比例，開撥專門的經(jīng)費用于商業(yè)保險的購買，加班補貼的發(fā)放，開設(shè)專項撫恤資金，切實提高輔警的福利待遇。拓寬輔警發(fā)展空間。

2.制定績效考核評價指標(biāo)體系。制定績效考核指標(biāo)體系，用績效考核來調(diào)動輔警履行職務(wù)的積極性，提升輔警人員的履職效能。將輔警的勞動報酬與考核情況捆綁在一起，對于那些做出突出貢獻的輔警人員，可以從政治待遇和經(jīng)濟兩個方面給予獎勵。同時，對于輔警在履行職責(zé)過程中表現(xiàn)不積極的，我們要根據(jù)其行為的嚴重程度對其進行批評教育，必要時可以進行辭退。

3.積極拓展輔警發(fā)展通道。在輔警隊伍中可以采取等級制，將綜合素質(zhì)高能力強的輔警選拔到小隊長班長的崗位，從而增強其職業(yè)責(zé)任感和紀律感。對于工作認真積極的輔警允許其發(fā)展成為黨員，增強輔警的工作榮譽感。同時，在招警考試中，適當(dāng)降低招錄的門檻，允許那些在輔警隊伍中工作了一定年限，工作考評中經(jīng)常被評定為優(yōu)秀的，有一定特殊技能的輔警人員參與招警考試。

雖然我國輔警隊伍管理體制存在著不足和缺陷，各地輔警管理規(guī)定大不相同，但在當(dāng)今公安體制深化改革的大背景下，對于公安輔警隊伍存在的種種問題，要不斷的進行改革和完善，促使輔警隊伍逐步向著正規(guī)化、法制化和職業(yè)化邁進。