陳自立

（華能國際電力開發(fā)公司，北京 100031）

習(xí)近平總書記在2013 年11 月考察湖南湘西時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的思想要求。黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記特意針對精準(zhǔn)扶貧提出“動(dòng)員全黨全國全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”。隨著黨中央和國家扶貧攻堅(jiān)政策目標(biāo)節(jié)點(diǎn)2020 年臨近，以精準(zhǔn)扶貧為導(dǎo)向的扶貧工作逐漸走向深入，越來越聚焦于那些常規(guī)扶貧政策難以解決的貧困地區(qū)。光伏產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)扶貧中得到國家支持最為廣泛的扶貧手段之一，2014 年10 月11 日，國家能源局、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施光伏扶貧工程工作方案》，其中提出要利用6 年時(shí)間組織實(shí)施光伏扶貧工程，自此光伏精準(zhǔn)扶貧在全國各地迅速發(fā)展起來。

對于精準(zhǔn)扶貧的研究，學(xué)術(shù)界大多從宏觀的角度研究精準(zhǔn)扶貧的理論意義和實(shí)踐作用，而本文將從秩序維度的視角分析當(dāng)前的光伏精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)象。眾多學(xué)者對于秩序的理解給出了自己的解釋，政治學(xué)家從自然狀態(tài)出發(fā)，從無序走向有序構(gòu)建起對秩序思考的主線，而經(jīng)濟(jì)學(xué)家則讓人從無序中看到有序，通過理論和知識(shí)來解讀無序。在對秩序的劃分上，哈耶克將秩序分為統(tǒng)治秩序和擴(kuò)展秩序，亨廷頓將秩序分為政治秩序與政治衰敗等[1]。而本文以毛壽龍教授的秩序維度理論為研究視角，對當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵階段下的光伏精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行分析，為打通脫貧攻堅(jiān)的最后一公里，為2020 年實(shí)現(xiàn)全面脫貧提供治理之道的指引。

一、光伏精準(zhǔn)扶貧成為精準(zhǔn)扶貧焦點(diǎn)的原因

所謂光伏精準(zhǔn)扶貧，即是利用光伏發(fā)電在國家政策的扶持下在貧困農(nóng)村地區(qū)建設(shè)光伏設(shè)備并接入電網(wǎng)獲取收益的一種扶貧模式。作為清潔能源的代表，光伏精準(zhǔn)扶貧具有雙贏的重要戰(zhàn)略意義，光伏發(fā)電環(huán)保無污染，既能促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有益于環(huán)境治理，同時(shí)也能為貧困農(nóng)村的村民脫貧帶來收益，這也讓光伏精準(zhǔn)扶貧成為當(dāng)前各地方政府和社會(huì)最為關(guān)注的精準(zhǔn)扶貧方式之一。具體而言，光伏精準(zhǔn)扶貧可以解決貧困農(nóng)村的用電需求，同時(shí)貧困戶的光伏電站還可以將除自用電外剩余的部分賣給電網(wǎng)，按照標(biāo)準(zhǔn)電價(jià)獲取收益，收益供貧困農(nóng)戶自己支配，這是光伏扶貧的落腳點(diǎn)。

截至2018 年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012 年末的9899 萬人減少至1660 萬人，累計(jì)減少8239 萬人；貧困發(fā)生率從2012 年的10.2%下降至1.7%，累計(jì)下降8.5 個(gè)百分點(diǎn)。[2]此外這些貧困戶所處的地區(qū)又是條件最惡劣的地區(qū)，在這些地區(qū)找到一條適合的精準(zhǔn)扶貧之路非常困難，而光伏精準(zhǔn)扶貧則正是符合這樣的扶貧條件。光伏精準(zhǔn)扶貧之所以成為政府政策的熱點(diǎn)以及眾多扶貧模式中的焦點(diǎn)，主要在于光伏精準(zhǔn)扶貧具有的優(yōu)勢使之脫穎而出。

（一） 精準(zhǔn)聚焦貧困的根源

光伏扶貧的第一步是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶，全面了解貧困的根本原因，以及貧困戶的當(dāng)前人均收入、勞動(dòng)力、教育等情況。如果貧困戶本身具有一定的勞動(dòng)能力，可以通過其他方式將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為勞動(dòng)價(jià)值，這樣的扶貧容易實(shí)現(xiàn)。而光伏精準(zhǔn)扶貧聚焦貧困的根源—喪失勞動(dòng)力以及因大病致貧的農(nóng)村貧困戶，即是我們所說的無勞動(dòng)力、無資源、無穩(wěn)定收入的所謂“三無”貧困戶。從與其他扶貧產(chǎn)業(yè)模式的對比來看，光伏精準(zhǔn)扶貧更多的是基于貧困農(nóng)村缺乏勞動(dòng)力，也沒有適宜的代表性的農(nóng)業(yè)，在扶貧走向深入的階段，真正需要面對和解決的就是那些沒有農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，缺乏勞動(dòng)力，因?yàn)樽匀辉蚝蜕鐣?huì)雙重影響導(dǎo)致的貧困。而這樣的情況只有發(fā)展光伏精準(zhǔn)扶貧可以改變當(dāng)?shù)氐呢毨?shí)際，因此這些人群是貧困農(nóng)村中最需要扶貧的對象，也較適合通過發(fā)展光伏來扶貧。

（二） 精準(zhǔn)貼合國家戰(zhàn)略需求

黨的十九大指出,“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命,構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”“要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)力量,堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”，這對于光伏精準(zhǔn)扶貧來說是符合國家戰(zhàn)略需求的關(guān)鍵機(jī)遇期，因此光伏精準(zhǔn)扶貧政策推行的周期和所遇到的政策阻力都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其他政策，因?yàn)槠浔澈蟛粌H符合廣大脫貧群眾的利益需求，也符合未來新能源發(fā)展規(guī)劃的要求。相比較于城市電力資源的充足供應(yīng)，農(nóng)村電力資源是能源發(fā)展環(huán)節(jié)的薄弱地帶，尤其是貧困農(nóng)村的發(fā)展，電能是最基本的生活保障。光伏這種能源扶貧方式，可以改變傳統(tǒng)貧困農(nóng)村的能源結(jié)構(gòu)。目前在許多貧困農(nóng)村地區(qū)仍然還是以原始的能源為主，例如大量焚燒柴薪、秸稈等。這既是能源貧困的體現(xiàn)，同時(shí)也會(huì)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞。而光伏精準(zhǔn)扶貧能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏的結(jié)果，在解決貧困問題的同時(shí)又能帶動(dòng)貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)能源利用的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

（三） 精準(zhǔn)的技術(shù)優(yōu)勢

光伏精準(zhǔn)扶貧能夠成為政府最為推崇的扶貧項(xiàng)目，從技術(shù)角度來說，在于與其他扶貧項(xiàng)目相比具有較小的技術(shù)難度。國家電網(wǎng)等全局統(tǒng)籌性的電網(wǎng)到村規(guī)劃，其中必然涉及到各級(jí)地方政府與電力企業(yè)的反復(fù)協(xié)商、規(guī)劃、建設(shè)，而這樣一個(gè)周期往往少則幾年，多則幾十年，這也就無法按期實(shí)現(xiàn)2020 年國家的脫貧目標(biāo)。而光伏的建設(shè)周期快則只需幾個(gè)月，這樣的建設(shè)周期顯然要大大優(yōu)于國家電網(wǎng)的電力布局速度。其次貧困農(nóng)村人口密度低，再加上有的地區(qū)地質(zhì)地形復(fù)雜多變，供電線路難以深入，設(shè)施設(shè)備集成難度大，使得這些貧困農(nóng)村電力資源短缺，因而修建大型的輸電線路難度很大。而光伏設(shè)備相互獨(dú)立，自成一體，安裝的技術(shù)難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于大型線路的建設(shè)，周期短，效益高，具有可持續(xù)性特征，一般在建成后可以一次性運(yùn)用20 到25 年，不僅滿足貧困農(nóng)民的用電需求，還能夠?yàn)槠鋷矸€(wěn)定的收益，從而實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)。

二、光伏精準(zhǔn)扶貧的秩序維度解構(gòu)

當(dāng)前光伏精準(zhǔn)扶貧熱度空前，其背后既有政府的政策扶持，又有市場的拉動(dòng)以及貧困地區(qū)的需要，究其深層來看還是跟秩序有著密切關(guān)聯(lián)。按照毛壽龍教授關(guān)于秩序理論的理解，整個(gè)人類都是生活在秩序維度之中，在秩序中包括原始秩序和基于擴(kuò)展秩序而來的各種各樣的秩序。按照這樣的秩序維度分析邏輯，光伏精準(zhǔn)扶貧的秩序維度可以從以下幾個(gè)方面展開。

（一） 原始秩序維度

在原始秩序中，讓自己、家人以及親戚有一個(gè)適當(dāng)?shù)纳睿嗷椭蛇^困難是每一個(gè)自由人的原始秩序的責(zé)任。[3]但是由于自然條件因素，以及外界環(huán)境對原始秩序產(chǎn)生了深刻的影響，貧困農(nóng)村地區(qū)的原始秩序出現(xiàn)了不平衡發(fā)展甚至原始秩序遭到架空，這種架空是來自城市發(fā)展的張力以及市場的擴(kuò)張秩序的影響，使得原始秩序中的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到更能體現(xiàn)其價(jià)值的城市市場秩序之中，致使貧困農(nóng)村的原始秩序被發(fā)展中的市場秩序所邊緣化。原始秩序的貧困村民處于社會(huì)秩序的最底端，被市場秩序所遺忘，被行政秩序所忽視，這也就不難發(fā)現(xiàn)，貧困的原因和共性，很大一部分是年輕的勞動(dòng)力被市場秩序所吸引遠(yuǎn)離農(nóng)村走向城市，只留下缺乏勞動(dòng)力的老人與兒童，而這群人恰恰是無法通過異地搬遷扶貧以及充當(dāng)勞動(dòng)力扶貧的方式改變貧困。而光伏精準(zhǔn)扶貧所聚焦的就是原始秩序中的缺乏勞動(dòng)能力的這些最需要扶貧的貧困群體。正如中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長毛壽龍教授所言，貧困農(nóng)村地區(qū)仍然處于原始待開發(fā)的狀態(tài)，精準(zhǔn)扶貧要對準(zhǔn)產(chǎn)生貧困的原始秩序。

（二） 國家秩序維度

能源需求是國家秩序和社會(huì)秩序乃至市場秩序存在的基礎(chǔ)。從國家秩序的角度看，光伏背后所蘊(yùn)含的清潔能源產(chǎn)業(yè)以及貧困背后所蘊(yùn)含的國家穩(wěn)定問題都意味重大。貧困與能源問題都直接關(guān)系到國家秩序的穩(wěn)定，是國家秩序維持的重要基礎(chǔ)，因此兩者的合力不僅是為了解決脫貧脫困問題，更深層次還具有國家的政治功能的含義。光伏能源的廣泛運(yùn)用是國家當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要策略，在傳統(tǒng)不可再生能源具有的污染性和非可持續(xù)性以及能源安全角度考慮，發(fā)展以光伏能源為代表的可再生能源不可謂不是一件重大的維護(hù)國家秩序的體現(xiàn)。從國家秩序角度看，光伏精準(zhǔn)扶貧得到了國家上層的支持，進(jìn)而獲得了大量與之相配套的政治資源，從而促進(jìn)光伏精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行，同時(shí)這種精準(zhǔn)扶貧模式以及其他類似的產(chǎn)業(yè)扶貧模式也更好的完善了國家的政治功能。例如，從黨的十八大提出支持清潔可再生能源發(fā)展到黨的十九大報(bào)告中則進(jìn)一步提出“構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)”[4]。因此，以光伏產(chǎn)業(yè)的精準(zhǔn)扶貧帶動(dòng)能源結(jié)構(gòu)向清潔能源轉(zhuǎn)型，同時(shí)能夠解決貧困地區(qū)的脫貧乃至達(dá)到小康水平，是國家秩序的必然舉措，相當(dāng)于解決了國家秩序內(nèi)—穩(wěn)定和發(fā)展這兩個(gè)基本的內(nèi)核，所以說光伏精準(zhǔn)扶貧承擔(dān)著國家的政治功能，通過實(shí)施光伏來履行國家秩序的政治功能。

（三） 行政秩序維度

從行政秩序角度看，光伏精準(zhǔn)扶貧無論是扶貧問題還是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型問題都是當(dāng)前政府極力推動(dòng)的政策，這是政府履行公共管理職能，注重社會(huì)民生的體現(xiàn)。2016 年3 月23 日，國家發(fā)改委、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行等多個(gè)政府部門和政策性銀行共同發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，這標(biāo)志著到2020 年之前，重點(diǎn)在前期開展試點(diǎn)的、光照條件好的16 個(gè)省的471 個(gè)縣的約3.5 萬個(gè)建檔立卡貧困村保障200 萬建檔立卡無勞動(dòng)能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增加收入3000 元以上[5]。這標(biāo)志著，在這些貧困地區(qū)將大力的推行光伏精準(zhǔn)扶貧這一產(chǎn)業(yè)扶貧的模式。

從行政秩序內(nèi)部看，光伏精準(zhǔn)扶貧的政策制定過程，政策自上而下的執(zhí)行過程中充分體現(xiàn)了等級(jí)制和官僚化，這些是行政秩序的具體體現(xiàn)。根據(jù)政策分工的不同以及政府層級(jí)不同，針對光伏精準(zhǔn)扶貧情況，政府按照官僚制的行政命令，從中央到地方對光伏精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了部署。在光伏精準(zhǔn)扶貧中的行政角色和分工也是不同，這種不同來自于行政秩序內(nèi)部的官僚制規(guī)則體系，中央政府主導(dǎo)政策導(dǎo)向和總體的政策推進(jìn)，省市級(jí)政府負(fù)責(zé)光伏精準(zhǔn)扶貧的資金籌集，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行政策落地甚至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，自上而下推動(dòng)光伏精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行。很顯然，從行政秩序來看，中央政府的權(quán)力以政策為載體自上而下貫之，為光伏精準(zhǔn)扶貧模式的落地提供了行政秩序內(nèi)部的一切便利條件。貧困地區(qū)的人力、金融和社會(huì)等方面的生計(jì)資本相對缺乏，這就影響了貧困家庭和農(nóng)戶的發(fā)展能力和機(jī)會(huì)，如果不通過強(qiáng)有力的外在政策干預(yù)甚至?xí)挂恍┴毨б蛩赝ㄟ^代際傳遞到下一代。[6]這是政府推動(dòng)光伏精準(zhǔn)扶貧的行政秩序邏輯。

（四） 市場秩序維度

市場秩序是擴(kuò)展秩序的一種，是在自由交易的基礎(chǔ)上形成的扁平化的交易和合作秩序。[7]市場秩序需要為貧困地區(qū)提供更多的供應(yīng)，將市場秩序的脈絡(luò)延伸到貧困地區(qū)，擴(kuò)展到貧困農(nóng)村地區(qū)，這就需要光伏精準(zhǔn)扶貧中的光伏企業(yè)參與到扶貧建設(shè)中，將光伏項(xiàng)目落實(shí)到每一戶貧困家庭，利用他們的光伏設(shè)備所發(fā)的電量為他們實(shí)現(xiàn)脫貧。在政府一系列政策利好的形勢下，越來越多的市場企業(yè)加入到光伏精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目中。就目前市場中光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說，中國光伏裝機(jī)總量穩(wěn)居全球第一，前十大國家累計(jì)裝機(jī)規(guī)模占全球總規(guī)模的85.90%，且中國累計(jì)裝機(jī)規(guī)模最大，占全球總量的32.6%，約為美國的2.6 倍。截至2017 年末，國內(nèi)光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量達(dá)130.48 GW[8]。

在光伏精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過程中，如何讓市場秩序進(jìn)入，或者是將貧困農(nóng)村和貧困農(nóng)戶納入到擴(kuò)展的市場秩序里，是解決這些貧困地區(qū)脫貧的關(guān)鍵。貧困地區(qū)的農(nóng)村市場中有眾多優(yōu)秀的光伏企業(yè)，擁有先進(jìn)的技術(shù)和了解光伏政策和管理的人才，但是這些優(yōu)秀的資源只有在市場中才能發(fā)揮他們的作用，同時(shí)處于原始秩序下的貧困農(nóng)村具有光伏所需的用地空間，最合適的光照接觸面積，但是卻沒有被市場利用的機(jī)會(huì)。因此，重點(diǎn)在于通過市場秩序的擴(kuò)展，將其與貧困地區(qū)連接起來，實(shí)現(xiàn)市場資源的整體流動(dòng)而不是捐贈(zèng)式的輸出。

（五） 專業(yè)秩序維度

貧困地區(qū)農(nóng)村的脫貧任務(wù)在執(zhí)行側(cè)是依靠專業(yè)秩序中的專業(yè)人才來推進(jìn)光伏精準(zhǔn)扶貧到戶，其中的駐村干部、光伏企業(yè)的技術(shù)人員等都是專業(yè)性的代表，依靠他們的專業(yè)性，光伏精準(zhǔn)扶貧才能精準(zhǔn)到戶，包括后期的光伏設(shè)備的運(yùn)維這樣的技術(shù)問題才能得到解決。駐村干部是專業(yè)秩序的代表群體，他們能夠根據(jù)貧困農(nóng)村的實(shí)際情況來進(jìn)行光伏項(xiàng)目的選擇。當(dāng)然，精準(zhǔn)的選擇適合本地的扶貧產(chǎn)業(yè)是村干部發(fā)揮專業(yè)秩序的職責(zé)。例如，五大發(fā)電集團(tuán)之一的華能集團(tuán)選拔扶貧干部在其扶貧的橫山村有幾戶“特困”村民沒有任何勞動(dòng)能力甚至連生活都無法自理，按照其他產(chǎn)業(yè)扶貧的模式如提升就業(yè)技能等完全不適用，因此按照精準(zhǔn)到戶的扶貧思想，扶貧干部依托發(fā)電公司的支持聯(lián)系華能集團(tuán)，為這些特困戶建設(shè)了容量為3 千瓦的光伏發(fā)電系統(tǒng)，然后聯(lián)系地方電力部門將所發(fā)電力并入當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)。[9]直接來源于電力系統(tǒng)內(nèi)部的專業(yè)人才，在光伏精準(zhǔn)扶貧過程中，可以充分發(fā)揮其專業(yè)秩序中的能力，不僅可以帶來先進(jìn)的光伏扶貧管理思想，還可以依托企業(yè)的支撐帶來先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，更加順利和方便的推進(jìn)光伏精準(zhǔn)扶貧政策，這是專業(yè)秩序在光伏精準(zhǔn)扶貧過程中的保障。

三、光伏精準(zhǔn)扶貧的秩序維度沖突

當(dāng)前，光伏精準(zhǔn)扶貧受到政府部門的高度重視，從中央到地方都不遺余力的開展光伏精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，盲目跟風(fēng)進(jìn)行光伏扶貧建設(shè)，隨之而來的是光伏精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)了各種與預(yù)期不相一致的秩序沖突問題，政府推進(jìn)光伏建設(shè)中與貧困農(nóng)民之間的矛盾，光伏企業(yè)參與光伏建設(shè)中與政府之間的問題，這些問題和矛盾的背后，本質(zhì)而言是各個(gè)秩序維度的沖突，也就是毛壽龍教授所說的秩序板塊之間可能的沖突問題。

（一） 行政秩序維度內(nèi)部的沖突

光伏精準(zhǔn)扶貧作為清潔能源領(lǐng)域中大范圍推廣的代表，得到了中央政府的大力政策支持。以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的精準(zhǔn)扶貧初衷在于改變過去粗放的扶貧方式，將扶貧做實(shí)做真落實(shí)到每一個(gè)貧困戶，真正讓貧困戶有扶貧的獲得感。但是從光伏扶貧的整個(gè)宏觀層面上看，仍然是政府占據(jù)主導(dǎo)地位。中央政府占據(jù)政策導(dǎo)向，地方政府提供光伏建設(shè)的資金補(bǔ)貼，在實(shí)際推動(dòng)中又需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部協(xié)調(diào)具體的扶貧對象，光伏設(shè)備籌建等?？梢娫谛姓刃騼?nèi)部，自上而下每一層級(jí)及各自的分工都有受到政府行政秩序的影響。

在光伏精準(zhǔn)扶貧中，利用行政秩序中的規(guī)則進(jìn)行尋租也會(huì)成為可能，其中表現(xiàn)突出的是光伏精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的“精英俘獲”，所謂的精英俘獲即精準(zhǔn)扶貧資源被貧困農(nóng)戶所在的村中的精英不公平的占據(jù)而沒有被用于真正的貧困對象[10]，因?yàn)樵诋?dāng)前光伏精準(zhǔn)扶貧的建設(shè)中分為分布式和集中式兩種模式，分布式主要是以貧困戶為光伏的一個(gè)單元，單獨(dú)接入電網(wǎng)，是精準(zhǔn)扶貧的最好詮釋，而集中式則是以村集體的形式建設(shè)光伏，所得的收益按照建檔立卡的貧困戶名額分配，因此在集中式模式下的光伏精準(zhǔn)扶貧變成了村干部從中截留發(fā)電收益的可能。相比較于分布式直接入網(wǎng)、收益單戶獨(dú)立，集中式是一種間接的收益分成，村干部利用其中的漏洞變相為自己以及非貧困戶謀取利益則就違背了精準(zhǔn)扶貧的初衷。

其次是資金沖突。扶貧資金的補(bǔ)貼問題一定程度上反映了政府內(nèi)部的問題，當(dāng)前的光伏精準(zhǔn)扶貧主要資金來源于地方政府統(tǒng)籌扶貧資金，在《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》中指出，光伏精準(zhǔn)扶貧的項(xiàng)目建設(shè)資金“地方政府可整合產(chǎn)業(yè)扶貧和其他相關(guān)涉農(nóng)資金，統(tǒng)籌解決光伏扶貧工程建設(shè)資金問題”[11]。在這個(gè)秩序中，中央政府主導(dǎo)政策走向以及光伏精準(zhǔn)扶貧的自上而下的推行，至于最現(xiàn)實(shí)的建設(shè)資金問題并不是由中央政府撥款，而是由各地方政府籌集，有的地方政府還需要按照金融機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行貸款，這就會(huì)導(dǎo)致在光伏精準(zhǔn)扶貧建設(shè)中地方政府籌措不到相應(yīng)的資金。

（二） 行政秩序維度與原始秩序維度的沖突

政府在自上而下落地光伏精準(zhǔn)扶貧政策過程中，由于行政秩序的官僚制度和等級(jí)化辦事審批程序，在與貧困地區(qū)農(nóng)民協(xié)商建設(shè)光伏發(fā)電設(shè)備的時(shí)候，政府與貧困農(nóng)民所處的立場和所代表的利益不同，讓看起來扶貧利他的項(xiàng)目并不是那么容易讓貧困農(nóng)民滿足，這其中有一些內(nèi)在的沖突焦點(diǎn)。

擴(kuò)展秩序，是一種開放社會(huì)的秩序，人與人之間比較疏遠(yuǎn)，而且不熟悉，是陌生人之間的秩序，但按照普遍的抽象規(guī)則處理各個(gè)方面的關(guān)系。[12]5在這個(gè)秩序維度中一切按照規(guī)則行事，按照行政秩序的維度看，陌生人之間處理事務(wù)主要根據(jù)既定的規(guī)則行事，白紙黑字將各種制度明確，不摻雜任何情感。例如，在安徽金寨縣建設(shè)的光伏精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目中，光伏企業(yè)按照政府對于光伏扶貧的資金補(bǔ)貼，但是自實(shí)施標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼政策以來，絕大多數(shù)光伏企業(yè)沒有拿到文件規(guī)定的資金補(bǔ)貼，其中的重要原因在于行政官僚機(jī)構(gòu)繁瑣的申報(bào)補(bǔ)貼流程和審批程序，相互之間推諉扯皮從而影響光伏補(bǔ)貼資金的按時(shí)發(fā)放，補(bǔ)貼資金是由財(cái)政部、國家發(fā)改委和國家能源局三個(gè)部委審核通過，通過后資金由財(cái)政部給到地方財(cái)政部門，再由發(fā)電、電網(wǎng)公司代付。[13]這種行政秩序的弊病導(dǎo)致了光伏精準(zhǔn)扶貧的補(bǔ)貼資金的拖延，有的甚至拖延了好幾年，這就極大的引起了貧困戶的不滿，可能引發(fā)貧困戶上訪等社會(huì)危機(jī)，傷害和破壞了貧困農(nóng)村的原始秩序結(jié)構(gòu)。

另一個(gè)沖突則體現(xiàn)在光伏精準(zhǔn)扶貧的征地問題上，由此引發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與貧困村民之間的矛盾成為行政秩序與村民的原始秩序的另一個(gè)突出的問題。在原始秩序中，土地是貧困農(nóng)民的根本依靠，是貧困農(nóng)民滿足自給自足的唯一來源。但是光伏精準(zhǔn)扶貧建設(shè)需要大量的占用土地，尤其是集中式的光伏建設(shè)更是需要大量的占用耕地，這就激發(fā)了貧困地區(qū)農(nóng)民的原始情感與行政秩序的沖突，這種情感隨著征地問題一直得不到解決而政府又采取更加極端暴力的方式推進(jìn)光伏項(xiàng)目，進(jìn)一步激化與貧困農(nóng)民的矛盾，引發(fā)因光伏扶貧問題而產(chǎn)生的上訪等群體性事件，這就反過來對政府的政策和管理造成負(fù)面的影響。

（三） 行政秩序維度與市場秩序維度的沖突

光伏精準(zhǔn)扶貧，除了需要國家秩序維度的支持，更需要市場秩序維度開放性和融合性，市場秩序中的最廣泛的企業(yè)競爭是光伏精準(zhǔn)扶貧的重要力量。以扶貧辦為代表的政府部門關(guān)注的是扶貧的效益以及是否順利實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，而光伏企業(yè)看重的是參與到光伏精準(zhǔn)扶貧中企業(yè)的收益是否最大化，這是兩者的差異，也是引發(fā)沖突的根源。當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧仍然是政府主導(dǎo)，政府制定扶貧政策，各層級(jí)政府推動(dòng)政策實(shí)施，利用政府資金進(jìn)行扶持，社會(huì)以及市場參與扶貧的廣度與深度仍然不夠，一方面是“社會(huì)公益組織、企業(yè)和個(gè)體志愿者等由于信息不對稱，難以找到適宜的幫扶對象，這極大地影響和制約了社會(huì)公眾的扶貧參與”[14]。顯然，當(dāng)前的光伏精準(zhǔn)扶貧是政府為了達(dá)成脫貧的目標(biāo)大量的投入扶貧資金和幫助，擠占了市場光伏企業(yè)在光伏精準(zhǔn)扶貧中的空間。這一空間的放開，需要政府的退出，更需要市場中更多的光伏企業(yè)的參與，還要發(fā)揮建設(shè)的重要作用。

各級(jí)地方政府盲目的認(rèn)準(zhǔn)了光伏精準(zhǔn)扶貧這一覆蓋范圍廣、扶貧收益穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)，利用政府“看得見的手”這一行政的力量在各級(jí)地方政府推行光伏扶貧政策，但是這種缺乏針對性的趨利扶貧是否背離了精準(zhǔn)扶貧的導(dǎo)向，也違背了光伏市場應(yīng)有的發(fā)展規(guī)律。光伏精準(zhǔn)扶貧是解決缺乏勞動(dòng)能力者的特效藥，但實(shí)際卻被地方政府當(dāng)成了萬能藥。從秩序的維度看，光伏精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)的完整構(gòu)建應(yīng)該是一個(gè)開放的結(jié)構(gòu)而不是行政秩序下的政府獨(dú)立搭建的封閉結(jié)構(gòu)，只有將光伏精準(zhǔn)扶貧自身秩序完全打開，這樣才可以吸引更多市場中各類光伏企業(yè)參與其中，各種資金、先進(jìn)的技術(shù)和專業(yè)人才才會(huì)投入到這個(gè)光伏領(lǐng)域。例如，光伏精準(zhǔn)扶貧的資金來源中央政府和地方政府的補(bǔ)貼占據(jù)大部分份額，另外小部分需要貧困農(nóng)民自籌或者是向金融機(jī)構(gòu)貸款，但是對于市場中的企業(yè)在光伏扶貧中的作用卻沒有明確的界定。光伏企業(yè)以一種什么樣的形式介入到精準(zhǔn)扶貧中，同時(shí)又能保證企業(yè)發(fā)揮市場秩序的優(yōu)勢，在介入光伏精準(zhǔn)扶貧中又能夠獲得自身的經(jīng)濟(jì)效益，這是企業(yè)參與到光伏精準(zhǔn)扶貧中的自身秩序的根本。只靠行政秩序內(nèi)部的單方面的光伏精準(zhǔn)扶貧則是根本無法達(dá)到脫貧的目的，無法產(chǎn)生預(yù)期收益，市場秩序中的企業(yè)是很難進(jìn)行長期的投入，因?yàn)樗麄冇X得企業(yè)無法獲益，久而久之就會(huì)導(dǎo)致光伏市場秩序的萎靡。

（四） 專業(yè)秩序維度的沖突

光伏背后是一個(gè)完整的產(chǎn)業(yè)，包括其上游的光伏設(shè)備材料供應(yīng)，以及下游的所面對的市場用戶，其有自己的發(fā)展秩序。違背光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專業(yè)秩序，是對光伏精準(zhǔn)扶貧政策的阻礙，也會(huì)扭曲精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果。首先作為發(fā)展前景與潛力巨大的清潔能源，其大跨步式的發(fā)展得益于行政秩序自上而下的推動(dòng)，就其自身的專業(yè)秩序而言并沒有跟上光伏扶貧的推進(jìn)步伐，市場中的光伏企業(yè)數(shù)量以及光伏的市場化開發(fā)和利用并沒有成熟，這必然會(huì)給光伏企業(yè)參與光伏精準(zhǔn)扶貧事業(yè)帶來一定的不確定性和不穩(wěn)定性。

因?yàn)楣夥珳?zhǔn)扶貧的實(shí)施需要一定的專業(yè)條件的許可，例如年光照時(shí)間要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)、用地空間的要求等。政府盲目地推行光伏精準(zhǔn)扶貧，而忽視光伏最重要的光源來源，有的地區(qū)年光照時(shí)間根本沒有達(dá)到開發(fā)光伏的基本條件，其結(jié)果便是導(dǎo)致發(fā)電量少于預(yù)期，貧困農(nóng)戶的收益達(dá)不到貧困線的標(biāo)準(zhǔn)，無法完成扶貧任務(wù)，更甚者可能會(huì)激發(fā)貧困農(nóng)民原始情感，對政府外在扶貧的不滿與不信任。最明顯的就是貧困的地區(qū)同時(shí)又是西部光照資源豐富的地區(qū)發(fā)生的“棄風(fēng)棄光”的現(xiàn)象，主要原因是這些地區(qū)電量使用有限，但是電力的發(fā)電規(guī)模不斷擴(kuò)大，導(dǎo)致的發(fā)電供給大于用電需求的情況。這是因?yàn)橛捎诠夥l(fā)電的產(chǎn)生的電無法儲(chǔ)存，所發(fā)電量需與所用電量相匹配，一旦所發(fā)電力的供給超過所用電量，那么就會(huì)導(dǎo)致電力資源的浪費(fèi)。但是這些“棄光”的地區(qū)又恰是精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)階段的扶貧重點(diǎn)地區(qū)，因此在這些地區(qū)如果忽視了光伏產(chǎn)業(yè)自身的專業(yè)秩序，而盲目的上馬光伏精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目不僅無法改善這些地區(qū)的貧困狀況實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，而且還浪費(fèi)了建設(shè)資金和各種資源。

此外，光伏的專業(yè)技術(shù)性要求與其他配套專業(yè)技術(shù)之間的秩序維度沖突。主要表現(xiàn)在光伏扶貧發(fā)電設(shè)備產(chǎn)生的電力與電網(wǎng)容量之間的關(guān)系。光伏精準(zhǔn)扶貧需要大規(guī)模的在貧困農(nóng)村將光伏扶貧產(chǎn)生的電接入電網(wǎng)，但是卻沒有考慮到電網(wǎng)的實(shí)際容量，因?yàn)楦鶕?jù)規(guī)定，光伏發(fā)電一般不能超過電網(wǎng)總?cè)萘康?0%，就此電網(wǎng)的容量就要跟隨光伏的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的擴(kuò)容，以適應(yīng)光伏的發(fā)展，但這個(gè)是長期的工程也需要電網(wǎng)巨額的投入資金。這種專業(yè)性的技術(shù)限制要求光伏精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施過程擯棄單線發(fā)展的思路，更應(yīng)該著眼于與其他專業(yè)技術(shù)的兼容性。

四、光伏精準(zhǔn)扶貧的治理之道

在光伏精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)過程中，從秩序維度理解其中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)以及理順各個(gè)對應(yīng)秩序維度的關(guān)系，光伏精準(zhǔn)扶貧中涉及到的各個(gè)維度的秩序，從秩序的角度破解秩序沖突，最后形成光伏精準(zhǔn)扶貧的治理之道，這是到2020 年順利實(shí)現(xiàn)全面脫貧任務(wù)的重要路徑。可見，光伏精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)在于對準(zhǔn)貧困農(nóng)村的原始秩序。而政府、光伏企業(yè)和貧困農(nóng)戶這三個(gè)方面的行政秩序，市場秩序和原始秩序能夠相互結(jié)合，走向合作是實(shí)現(xiàn)光伏精準(zhǔn)扶貧的重要治理路徑。

（一） 貧困農(nóng)戶的治理角色：重點(diǎn)而不是邊緣

原始秩序?qū)用?，即是我們講的從“輸血式”扶貧轉(zhuǎn)向“造血式”扶貧。這是一種因地制宜精準(zhǔn)式的造血，而不是跟風(fēng)式、夸大式和盲目式的在所有貧困農(nóng)村都推行光伏精準(zhǔn)扶貧的模式。在光伏精準(zhǔn)扶貧過程中，要從原始秩序的情感上與貧困農(nóng)戶積極溝通，闡明光伏精準(zhǔn)扶貧政策，拉近與貧困農(nóng)戶的情感距離，使得貧困農(nóng)戶能夠從內(nèi)心自發(fā)的接納，并配合光伏精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施。在進(jìn)行光伏精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，注重貧困農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，注重對原始秩序的保護(hù)和修復(fù)，尊重貧困農(nóng)村地區(qū)自己的發(fā)展規(guī)律和情況。破壞當(dāng)?shù)氐脑几?，以及生態(tài)環(huán)境的光伏精準(zhǔn)扶貧都是不尊重貧困農(nóng)村原始秩序的表現(xiàn)。同時(shí)注重對貧困地區(qū)光伏設(shè)備維護(hù)的培訓(xùn)，積極引導(dǎo)光伏精準(zhǔn)扶貧與其他產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，營造“光伏+”的多種產(chǎn)業(yè)結(jié)合的扶貧模式，從而不僅在于滿足溫飽的標(biāo)準(zhǔn)，也可以為后續(xù)的進(jìn)一步致富提供經(jīng)驗(yàn)。光伏精準(zhǔn)扶貧要與其他扶貧方式進(jìn)行配合與合作，而不是所有的地區(qū)都只認(rèn)定光伏扶貧這一種模式，在有條件的地區(qū)以光伏精準(zhǔn)扶貧為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上探索“光伏+”的精準(zhǔn)扶貧策略，就是將光伏與貧困農(nóng)村實(shí)際發(fā)展結(jié)合起來，例如“光伏+農(nóng)業(yè)”，“光伏+漁業(yè)”等。這一目標(biāo)的基礎(chǔ)就在于，聚焦于貧困地區(qū)的原始秩序，提出有針對性的光伏多樣化的發(fā)展模式，讓相關(guān)的市場主體參與到光伏精準(zhǔn)扶貧事業(yè)中。

（二） 市場主體的治理角色：主導(dǎo)而不是輔助

在光伏精準(zhǔn)扶貧中，政府秩序中的政府對于市場秩序并不能完全替代，即光伏的精準(zhǔn)扶貧完全依靠現(xiàn)行的中央政府和地方政府的財(cái)政資金扶持。理順秩序的沖突，讓原始秩序與市場秩序進(jìn)行充分的接觸，即讓更多的市場主體力量進(jìn)入到處于原始秩序的貧困地區(qū)，參與到光伏精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)計(jì)劃中，這是解決光伏精準(zhǔn)扶貧的治理之道的重要路徑。而在這個(gè)過程中，市場主體應(yīng)該扮演的是主導(dǎo)的角色，而不是輔助政府單純的完成一項(xiàng)扶貧任務(wù)。主導(dǎo)的體現(xiàn)在于市場中光伏企業(yè)全面參與光伏精準(zhǔn)扶貧，因?yàn)楣夥珳?zhǔn)扶貧是一個(gè)開放的秩序，作為產(chǎn)業(yè)扶貧的代表，光伏精準(zhǔn)扶貧不能只是依靠政府的政策激勵(lì)，應(yīng)該鼓勵(lì)更多的市場中的光伏企業(yè)參與投資建設(shè)，而不是做慈善一樣只是提供短暫的公益捐助。同時(shí)，光伏精準(zhǔn)扶貧又是一個(gè)開放的市場，市場秩序的建立依靠市場競爭，市場規(guī)則的機(jī)制的完善，在主體層面則是更多的企業(yè)家參與到光伏精準(zhǔn)扶貧中，激勵(lì)更多的光伏企業(yè)參與進(jìn)來，激發(fā)市場中的企業(yè)家精神。

另外，這種主導(dǎo)地位的產(chǎn)生也是需要政府通過簡政放權(quán)等一系列的方式給與市場主體更多的經(jīng)營自由，給予更多的優(yōu)惠和鼓勵(lì)，將政府占據(jù)的本來屬于市場履行的職能歸還給市場主體，給市場企業(yè)的行政枷鎖進(jìn)行解綁。在最近發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》中對于發(fā)揮企業(yè)家在社會(huì)服務(wù)方面的作用，為企業(yè)家創(chuàng)造公平公正的經(jīng)營環(huán)境，這就是政府對市場主體激發(fā)和鼓勵(lì)的最好解讀。

（三） 政府的治理角色：保障而不是代替

國家秩序和行政秩序占據(jù)光伏精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)地位，則就是扭曲了秩序的價(jià)值，就是國家和行政秩序的公權(quán)力對市場秩序的干擾。因此，國家和行政秩序要與市場秩序，以及貧困農(nóng)民所處的原始秩序保持清晰的界限：政府是監(jiān)管和保障而不是一切的主導(dǎo)，更不是代替市場中的光伏企業(yè)履行干預(yù)光伏精準(zhǔn)扶貧的職能。政府作為光伏精準(zhǔn)扶貧政策的發(fā)起者，應(yīng)是市場規(guī)則秩序的維護(hù)者，為市場中的光伏企業(yè)的良性發(fā)展提供支持和優(yōu)惠，為市場力量介入貧困農(nóng)村提供制度安排和機(jī)制創(chuàng)建，這是行政秩序的價(jià)值。正如毛壽龍教授所言，“進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，政府從政治統(tǒng)治秩序的維護(hù)者變成了市場秩序的維護(hù)者，從等級(jí)化、集中式、動(dòng)員式參與轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交?、多中心的參與”[12]8。光伏精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)扶貧產(chǎn)業(yè)也應(yīng)受到政府的秩序維護(hù)，提供充分的政策和制度保障，鼓勵(lì)更多的光伏企業(yè)參與到光伏精準(zhǔn)扶貧共建中來，至于市場的規(guī)則、運(yùn)行應(yīng)交由市場秩序自行運(yùn)轉(zhuǎn)，而不是由政府橫加干涉其中。政府行政秩序的體現(xiàn)在于對光伏精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中的監(jiān)管以及后期的光伏發(fā)電的收益是否按時(shí)給予貧困農(nóng)民，改進(jìn)行政秩序內(nèi)部對光伏精準(zhǔn)扶貧政策不利的辦事流程和程序，為更多進(jìn)入光伏精準(zhǔn)扶貧事業(yè)的企業(yè)松綁和提供便利的服務(wù)條件。總的來說，政府在光伏精準(zhǔn)扶貧中是一個(gè)監(jiān)管者的角色，是對內(nèi)部秩序混亂者的整治和危害市場的懲罰。

綜上所述，在適宜的地區(qū)開展光伏精準(zhǔn)扶貧，需要原始秩序中的貧困農(nóng)戶，市場秩序中的市場主體和國家和行政秩序中的政府共同推動(dòng)光伏精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施，從而形成多中心的光伏精準(zhǔn)扶貧治理之道。其實(shí)質(zhì)就是構(gòu)建習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中所提出的“大扶貧格局”，這種“大扶貧格局”就是政府、市場和社會(huì)等多種力量參與到精準(zhǔn)扶貧的事業(yè)當(dāng)中，在發(fā)揮各自秩序優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，形成多種秩序之間相互合作推動(dòng)扶貧和脫貧的模式。

五、結(jié)語

以光伏精準(zhǔn)扶貧為代表的扶貧是新時(shí)代背景下解決貧富不平衡發(fā)展的一個(gè)重要途徑，更好的理解光伏精準(zhǔn)扶貧的秩序維度對于推行這一政策具有重要的意義。從秩序維度的角度找到破解方法，有針對性的開展光伏精準(zhǔn)扶貧，政府、光伏企業(yè)和貧困農(nóng)戶合作的共同參與扶貧之道，其實(shí)就是行政秩序與市場秩序以及原始秩序之間要摒棄沖突，走向合作，從單一的依靠政府的行政力量為光伏精準(zhǔn)扶貧提供人才、資金支持到形成多中心的互相合作，共同治理的光伏精準(zhǔn)扶貧新格局。只有此，才能讓光伏精準(zhǔn)扶貧這一產(chǎn)業(yè)扶貧政策發(fā)揮扶貧的本質(zhì)功能，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)助力。