張 蕊

（曲阜師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 日照 276800）

2013 年11 月，習(xí)近平對(duì)湖南湘西進(jìn)行考察時(shí)首次提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，并作出“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。2016 年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的通知》明確了“兩不愁，三保障”的脫貧目標(biāo)。全國各地均將精準(zhǔn)脫貧當(dāng)作“政治任務(wù)”來抓。為保證在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成政治任務(wù)，基層扶貧單位迫于考核壓力往往會(huì)采用一些“短、平、快”的扶貧項(xiàng)目，將貧困識(shí)別和退出局限于收入指標(biāo)，忽視貧困農(nóng)戶其他生計(jì)資本狀況，在這種情況下能否保證脫貧農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)長效脫貧？脫貧農(nóng)戶是否具有較高的“脆弱性”？

長效脫貧即脫貧農(nóng)戶擁有一定的應(yīng)對(duì)未來風(fēng)險(xiǎn)的能力，以保證其不返貧。脆弱性就是指?jìng)€(gè)人或家庭面臨某種風(fēng)險(xiǎn)的可能，是因遭遇風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致財(cái)富損失或生活質(zhì)量下降到某一社會(huì)公認(rèn)水平之下的可能。[1]實(shí)踐表明，傳統(tǒng)的以單一收入為指標(biāo)評(píng)測(cè)貧困的方法已無法更好闡釋貧困狀況。因此，越來越多的學(xué)者開始探索一種動(dòng)態(tài)多維的貧困治理方式，將研究重點(diǎn)聚焦脆弱性。參照英國國際發(fā)展署提出的“可持續(xù)生計(jì)框架”，本文構(gòu)建出相應(yīng)的貧困脆弱性指標(biāo)體系，從自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、人力資本、社會(huì)資本五方面對(duì)R 市省定貧困村A 村脫貧農(nóng)戶的生計(jì)狀況展開調(diào)查分析，以期測(cè)度脫貧農(nóng)戶的脆弱性。

一、A 村脫貧農(nóng)戶脆弱性的實(shí)證研究

貧困問題一直是被各國關(guān)注和研究的重點(diǎn)問題，在貧困人口的貧困狀態(tài)呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化的特征事實(shí)基礎(chǔ)上，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家越發(fā)意識(shí)到應(yīng)當(dāng)以一種動(dòng)態(tài)的視角去觀察貧困群體在不同時(shí)期內(nèi)貧困狀態(tài)的動(dòng)態(tài)變化過程。[2]阿瑪?shù)賮啞ど瓘幕灸芰儕Z的視角去定義貧困；[3]Dercon 使用貧困脆弱性的概念來測(cè)度農(nóng)戶面對(duì)未來貧困威脅的大小。[4]為探索更好的動(dòng)態(tài)貧困治理方式，穩(wěn)定脫貧成果，筆者對(duì)A 村脫貧農(nóng)戶脆弱性問題展開調(diào)查。

（一） 研究地概況

2018 年底，R 市便已實(shí)現(xiàn)全部脫貧的目標(biāo)，而A 村更是早在2017 年年底就實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo)。A 村正式被評(píng)為省定貧困村的時(shí)間為2014 年6 月，當(dāng)時(shí)建檔立卡的貧困戶總戶數(shù)為106 戶，共231口人。截至2019 年5 月，該村脫貧享受政策的家庭為57 戶，共99 人。A 村主要以種植農(nóng)作物、大櫻桃為主，主要的扶貧項(xiàng)目是光伏扶貧。筆者以家庭為單位對(duì)該村的脫貧農(nóng)戶進(jìn)行抽樣調(diào)查。

（二） 貧困脆弱性指標(biāo)體系的構(gòu)建及數(shù)據(jù)分析

可持續(xù)生計(jì)方法是一種可以更好地識(shí)別生計(jì)復(fù)雜性、理解生計(jì)策略對(duì)貧困的影響及制定干預(yù)措施的方法。[5]本文采用英國國際發(fā)展署建立的可持續(xù)生計(jì)分析框架（圖1）對(duì)脫貧人口的脆弱性進(jìn)行分析。

圖 1 生計(jì)資本指標(biāo)

針對(duì)A 村脫貧農(nóng)戶的實(shí)際情況，筆者從可持續(xù)生計(jì)理論五維度出發(fā)設(shè)計(jì)了貼合性較高的指標(biāo)，如表1 所示，并根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析。

表 1 貧困脆弱性評(píng)價(jià)指標(biāo)

1. 自然資本

自然資本與人造資本相對(duì)應(yīng)，既包括有形的土地、水等生產(chǎn)資本，也包括無形的如潔凈空氣、生態(tài)服務(wù)等在內(nèi)的公共產(chǎn)品。其中，土地是農(nóng)戶賴以生存和發(fā)展的最重要資本。當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害對(duì)耕地等生產(chǎn)資本和公共產(chǎn)品造成破壞時(shí)，農(nóng)戶的脆弱性便會(huì)大大增加。如圖2 所示，在調(diào)查所涉及的64 位脫貧享受政策的人口中，有42 位村民務(wù)農(nóng)，主要收入來源依靠耕地收成，而這些以傳統(tǒng)種植為主的脫貧農(nóng)戶，其生計(jì)方式較之貧困狀態(tài)并無明顯改變。

圖 2 脫貧享受政策人口當(dāng)前職業(yè)

從脫貧農(nóng)戶對(duì)土地的使用情況來看，該群體對(duì)土地依然有著極高的依賴性，即對(duì)傳統(tǒng)的生計(jì)方式有著極高的依賴性。一旦遭受自然災(zāi)害，這些脫貧農(nóng)戶很有可能再度陷入貧困之中。從自然資本的角度分析，這部分脫貧農(nóng)戶具有一定的脆弱性，如圖3 所示。

圖 3 脫貧農(nóng)戶家庭土地使用情況

2. 金融資本

金融資本是農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)自身生計(jì)目標(biāo)的資金來源，一般包括銀行儲(chǔ)蓄、所獲借貸、工資報(bào)酬、國家轉(zhuǎn)移支付資金等。表2 是A 村農(nóng)戶2018 年度收支情況表。在對(duì)30 戶脫貧家庭進(jìn)行走訪后發(fā)現(xiàn)，絕大部分脫貧享受政策農(nóng)戶的收入都來源于種植農(nóng)作物收入、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益分紅和富民農(nóng)戶貸委托經(jīng)營費(fèi)，60 歲以上人口會(huì)有一定養(yǎng)老保險(xiǎn)金，部分殘疾人口可能會(huì)有一定的補(bǔ)貼收入。從結(jié)果來看，這些脫貧享受政策的農(nóng)戶收入水平明顯得到提高，家庭收入滿意度也很高。但收支情況表中除了列明生產(chǎn)性支出以外，其他如醫(yī)藥費(fèi)支出、教育支出、衣食住行等必要支出卻未曾考慮。由此可見，在收入提高的情況下，脫貧農(nóng)戶會(huì)存在一定支出型返貧的風(fēng)險(xiǎn)。此外，脫貧農(nóng)戶收入的提高主要依賴產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益分紅和富民農(nóng)戶貸委托經(jīng)營，因利益聯(lián)結(jié)機(jī)制并不完善，脫貧農(nóng)戶只是名義上的“股東”，且每年3000 元的富民農(nóng)戶貸委托經(jīng)營費(fèi)當(dāng)前并沒有完全發(fā)放到脫貧農(nóng)戶的手中，實(shí)際收入只有1800 元，這導(dǎo)致所記錄的脫貧農(nóng)戶的收入與其實(shí)際的收入存在較大差距，脫貧農(nóng)戶可能因應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的金融資本不充分而具有一定的脆弱性。

表 2 A 村農(nóng)戶2018 年度收支情況表

3. 人力資本

人力資本與貧困農(nóng)戶內(nèi)生力有著密切的聯(lián)系，是充分利用其他資本的前提條件。人力資本包括勞動(dòng)力水平、知識(shí)水平、技能水平以及健康程度等。如圖4 所示，有86%的脫貧人口為小學(xué)及以下的文化水平，幾乎沒有應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)儲(chǔ)備，這在一定程度上也限制了其技能水平。該群體不僅不能有效處理耕種過程中的各類技術(shù)難題，也無法獲取技術(shù)含量較高的工作崗位，加諸對(duì)耕地的高依賴性，使其脆弱性進(jìn)一步加深。除了教育水平低，缺乏技能知識(shí)外，在所調(diào)查脫貧農(nóng)戶中，身患重大疾病的占27%，殘疾的人口占11%，老年人比占68%，勞動(dòng)力水平、文化程度、技能水平以及健康水平都較為低下。從人力資本的角度分析，A 村脫貧農(nóng)戶帶有極高的脆弱性。

圖 4 A 村脫貧人口人力資本情況

4. 物質(zhì)資本

物質(zhì)資本既包括能夠幫助農(nóng)戶提高生產(chǎn)力的生產(chǎn)資本，同時(shí)也包括一定的基礎(chǔ)設(shè)施。筆者從養(yǎng)殖情況、擁有的交通工具數(shù)量、擁有的家用電器的數(shù)量以及通訊設(shè)備四個(gè)方面對(duì)A 村脫貧農(nóng)戶的物質(zhì)資本進(jìn)行分析。調(diào)查結(jié)果表明，部分脫貧農(nóng)戶所擁有的物質(zhì)資本極度匱乏，只擁有一臺(tái)電視和一部手機(jī)，且無任何的養(yǎng)殖和交通工具，但因其收入超過貧困線，便列在脫貧戶的名單中?？梢姡撠氜r(nóng)戶的物質(zhì)資本并沒有達(dá)到一種理想狀態(tài)，所擁有的福利依舊處于較低水平。當(dāng)這部分脫貧人口面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊時(shí)，自身抵御能力依然較差，很容易再次陷入貧困中，具有較高的脆弱性。

5. 社會(huì)資本

社會(huì)資本是指人們?cè)趯?shí)現(xiàn)生計(jì)可持續(xù)目標(biāo)過程中所利用的各種社會(huì)資源，一般包括社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、組織成員間關(guān)系以及信任關(guān)系。[6]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，A 村脫貧農(nóng)戶與村干部、村民之間都有著較好的關(guān)系，社會(huì)資本較高。但這種社會(huì)資本并沒有得到很好的利用和發(fā)揮，脫貧農(nóng)戶工作崗位的獲取都是源于個(gè)人找尋，村里并沒有為這部分群體提供相應(yīng)的公益崗位。此外，對(duì)于明顯缺乏內(nèi)生力的脫貧人口（殘疾人）而言，這種高社會(huì)資本也未曾發(fā)揮其應(yīng)有的效用，沒有構(gòu)建起一種穩(wěn)定長效的幫扶機(jī)制。

綜上所述，從生計(jì)資本五維度的分析結(jié)果來看，即使R 市在2018 年已實(shí)現(xiàn)全部脫貧，但脫貧農(nóng)戶依舊擁有較高的脆弱性，在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下，未來他們極有可能會(huì)再次陷入貧困。

二、脫貧農(nóng)戶高脆弱性原因分析

不同于粗放式扶貧，精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)不同的貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困人口的狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶以及精準(zhǔn)管理的一種治貧方式。[7]然而，在精準(zhǔn)扶貧工作不斷推進(jìn)，返貧率為零的情況下，脫貧農(nóng)戶的生計(jì)資本并沒有得到明顯提升，脫貧農(nóng)戶依然具有較高的脆弱性。針對(duì)這種情況，下文進(jìn)行了較為詳細(xì)的原因剖析。

（一） 貧困識(shí)別和退出機(jī)制不完善

1. “配額制”分配貧困戶名額無法體現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別

精準(zhǔn)識(shí)別不僅體現(xiàn)著精準(zhǔn)扶貧的成效，還反映著社會(huì)公平與正義。但通過R 市的精準(zhǔn)識(shí)別方式來看，卻存在著操作不規(guī)范的問題，采用了配額制的派發(fā)方式。據(jù)D 區(qū)扶貧辦工作人員描述，2014 年，全國組織貧困戶建檔立卡，當(dāng)時(shí)貧困戶的識(shí)別非常不精準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村確定貧困戶的方式都是按照名額進(jìn)行分配。比如，全區(qū)500 個(gè)村，可能10%的名額納入省定貧困村。貧困戶可能一萬個(gè)人吧，就給8%的名額。當(dāng)時(shí)的貧困識(shí)別并不嚴(yán)格，村組織管理也沒跟上，誰是貧困戶可能村支部書記說了就算。由于各區(qū)、各村的貧困戶狀態(tài)均有差異，如此通過配額制分配貧困戶名額無法完全體現(xiàn)出社會(huì)公平，可能導(dǎo)致非貧困人口被納入扶貧范圍而真正的貧困人口卻被排斥在外。

2. 以收入作為單一的貧困戶識(shí)別和退出標(biāo)準(zhǔn)

R 市的精準(zhǔn)識(shí)別在配額制的方式下采用了直觀的收入作為判定標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)籌考量。收入是反映家庭貧困狀態(tài)的直觀指標(biāo)，但并不能夠是唯一指標(biāo)。有的農(nóng)戶雖然收入水平在貧困線以上，但其支出水平也許非常高，例如家庭中有患病人口、子女教育等多種情況。單純以收入水平作為識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不僅會(huì)將高支出類型的農(nóng)戶排除在外，而且有些生計(jì)資本薄弱的高貧困風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)戶也會(huì)被隔離在扶貧體系之外，將對(duì)精準(zhǔn)脫貧的長效性帶來威脅。 貧困退出簡言之就是貧困區(qū)域摘帽，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。[8]根據(jù)國家政策要求，貧困退出的標(biāo)準(zhǔn)主要是“兩不愁，三保障”，即農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。該標(biāo)準(zhǔn)要求精準(zhǔn)扶貧既要著力解決吃飯與穿衣的問題，滿足人的基本生存需要，還要著力解決貧困人口的教育、醫(yī)療、住房和社會(huì)保障等諸多方面的公共服務(wù)問題，促進(jìn)人的全面發(fā)展。但在具體落實(shí)過程中，卻往往被簡化為以收入超過貧困線為標(biāo)準(zhǔn)。R 市設(shè)定的貧困退出標(biāo)準(zhǔn)為3723 元的年人均收入，只要農(nóng)戶收入超過這條線，便被歸為脫貧戶的隊(duì)列中，這種僅從金融資本角度來定性脫貧的方式無法統(tǒng)籌考量農(nóng)戶的綜合情況，部分脫貧農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力依舊較差，很容易再度陷入貧困之中。

3.只退不進(jìn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

收入貧困是一種靜態(tài)的、僅從貧困線來定義貧困的一種方法，但單純的收入指標(biāo)已不能滿足對(duì)貧困內(nèi)涵的界定。然而，R 市每年對(duì)貧困戶的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和調(diào)整不僅停留在收入變化層面上，且貧困戶的更新也不夠及時(shí)。所謂的動(dòng)態(tài)調(diào)整只是對(duì)每年達(dá)到貧困線以上的農(nóng)戶進(jìn)行簡單的脫貧調(diào)整。且自2014 年建檔立卡以來，R 市便再也沒有對(duì)貧困戶進(jìn)行納入。由此，因識(shí)別不精準(zhǔn)而未被納入貧困戶的家庭便無法享受相應(yīng)的扶貧政策；另一方面，2014 年以后致貧的農(nóng)戶因未建檔立卡，也無法享受貧困戶的待遇。在貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作落實(shí)不到位的情況下，即使村子最終實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，其脫貧質(zhì)量也難以得到保障，且存在著較高的脆弱性。

（二） 扶貧缺乏長效機(jī)制建設(shè)

有效的機(jī)制能夠保證精準(zhǔn)扶貧工作在開展過程中事半功倍。而所謂的長效機(jī)制是指能夠長期有效運(yùn)行并不斷完善的規(guī)范體系，具有持續(xù)性、穩(wěn)定性、創(chuàng)新性、有效性等特征。[9]但在實(shí)際的工作開展中，扶貧長效機(jī)制的建設(shè)并不夠完善。

1. 保證“零返貧”的臨時(shí)救助方式

為預(yù)防返貧，政府通常采用“臨時(shí)救助”的方式。臨時(shí)救助的對(duì)象本應(yīng)為暫時(shí)陷入貧困，通過救助可實(shí)現(xiàn)脫貧的群體。但基層政府為保證絕對(duì)的零返貧率，只要脫貧農(nóng)戶一有返貧跡象，便對(duì)其采取“臨時(shí)救助”。

據(jù)D 區(qū)扶貧辦工作人員介紹，現(xiàn)在全區(qū)已實(shí)現(xiàn)全部脫貧的目標(biāo)，為保障脫貧穩(wěn)定性，就必須避免返貧現(xiàn)象。另外，省里市里考核，把返貧作為扣分事項(xiàng)，按理說是不應(yīng)該的，返貧是一個(gè)自然現(xiàn)象，有時(shí)候農(nóng)戶避免不了受個(gè)災(zāi)得個(gè)病，但為了2020 年全部完成脫貧目標(biāo)，扣分事項(xiàng)就必須避免。對(duì)地方來說，返貧了就會(huì)被扣分，所以只能不讓他返貧，就會(huì)用臨時(shí)救助的方式救助他。

這種忽視長遠(yuǎn)利益“短、平、快”的救助方式在短時(shí)間可能會(huì)有一定成效，但它不會(huì)有效激發(fā)貧困農(nóng)戶的內(nèi)生力，更不會(huì)實(shí)現(xiàn)其生計(jì)的可持續(xù)。[10]一旦脫離政策，便會(huì)重新陷入貧困狀態(tài)。因此，目前必須對(duì)致貧、返貧農(nóng)戶建立一個(gè)長效的脫貧機(jī)制，扶貧需扶“道”，否則單靠“臨時(shí)救助”實(shí)現(xiàn)的臨時(shí)脫貧一定會(huì)存在極高的脆弱性。

2. 現(xiàn)有扶貧方式難以激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生力

目前許多扶貧項(xiàng)目都是采用農(nóng)戶分紅的方式增加其收入，但這種方式并沒有使貧困農(nóng)戶真正參與其中，不能真正有效激發(fā)其內(nèi)生力。例如小額扶貧信貸的“富民農(nóng)戶貸”，該貸款支持對(duì)象本應(yīng)是農(nóng)村貧困人口，但實(shí)際卻以一種委托經(jīng)營的形式被企業(yè)所占用，企業(yè)通過占用貸款名額獲得較低利率的貸款，并將部分盈利當(dāng)做扶貧資金，給予貧困農(nóng)戶分紅。盡管富民農(nóng)戶貸委托經(jīng)營可以保證貸款資金的有效利用，可以為貧困農(nóng)戶帶來較高的財(cái)產(chǎn)性收入，但這種扶貧方式并沒有真正激發(fā)貧困農(nóng)戶自身的內(nèi)生力，一旦離開項(xiàng)目補(bǔ)助，該部分群體很難在短期內(nèi)憑借自己能力實(shí)現(xiàn)脫貧。扶貧需扶“技”，產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)在加強(qiáng)貧困農(nóng)戶知識(shí)技能培訓(xùn)、提高貧困農(nóng)戶自力更生能力的基礎(chǔ)上，促進(jìn)其創(chuàng)業(yè)就業(yè)，實(shí)現(xiàn)其真正脫貧。

3. 產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的開發(fā)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

想要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須走好“產(chǎn)業(yè)扶貧”這步棋。它不僅是帶動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的重要措施。但在產(chǎn)業(yè)脫貧過程中，盲目上大批量項(xiàng)目，扶貧資金嚴(yán)重流失的現(xiàn)象層出不窮，這都是由產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制不健全而引發(fā)的，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，扶貧資金的浪費(fèi)在所難免。

通過D 區(qū)扶貧辦工作人員了解，2016 年所有貧困村都上了項(xiàng)目，（D 區(qū)）共42 個(gè)貧困村，當(dāng)年就上了42 個(gè)項(xiàng)目。但到了2017 年就覺得事情不太對(duì)，村里根本沒有專業(yè)的人管理經(jīng)營，到最后效用不好都荒廢了。于是改變思路，項(xiàng)目統(tǒng)籌把村里錢拿出來給鎮(zhèn)里。但到了2018 年發(fā)現(xiàn)這樣做其實(shí)也不行，鎮(zhèn)里也很有局限性，他要去區(qū)里跑審批等手續(xù)都不方便，還得招標(biāo)。

產(chǎn)業(yè)扶貧在缺乏長效機(jī)制的情況下，很難保證自身收益，這會(huì)直接影響貧困農(nóng)戶的金融資本狀況。而脫貧享受政策的這部分群體有很大一部分收入就是來源于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目分紅，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益較差的情況下，這部分農(nóng)戶的收入也會(huì)隨之減少，沒有足夠的金融資本面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊，他們返貧的幾率會(huì)大大增加。

（三） 扶貧忽視聯(lián)動(dòng)治理效用

扶貧工作實(shí)踐表明，政府主導(dǎo)的單方治理效率低下，多元主體各自為政效果不佳。只有在扶貧工作中走協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理之路才能取得最優(yōu)的結(jié)果。但在實(shí)際中，政府主導(dǎo)扶貧工作、忽視聯(lián)動(dòng)治理的現(xiàn)象數(shù)見不鮮，而其他主體在扶貧中亦不能充分發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)。

1. 政府主導(dǎo)色彩濃厚

扶貧工作一直在政府主導(dǎo)下開展，政治色彩較為濃厚。在層層加碼下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在急于完成指標(biāo)的同時(shí)，忽略了與其他主體的聯(lián)動(dòng)治理，也忽視了政府各部門間的協(xié)同。在社會(huì)大格局扶貧狀態(tài)下，政府應(yīng)學(xué)會(huì)扮演好一個(gè)協(xié)調(diào)者的角色。但當(dāng)?shù)胤秸@得中央相應(yīng)的扶貧資金控制權(quán)時(shí)，就會(huì)使脆弱性農(nóng)戶、企業(yè)、非營利組織等主體的權(quán)利受到限制，扶貧工作良性互動(dòng)的多元體系便很難建立。單靠政府推動(dòng)的扶貧工作，不僅成本高昂，而且穩(wěn)定性較低，政策撤離后難以維系脫貧戶的目前生活水平，具有較高的脆弱性。此外，在政策自上而下執(zhí)行的過程中，落實(shí)工作因部門之間缺乏聯(lián)動(dòng)治理也會(huì)出現(xiàn)一些問題。例如D 區(qū)將資金進(jìn)行統(tǒng)籌建設(shè)光伏項(xiàng)目，的確為貧困村帶來了增收。在運(yùn)行過程中，D 區(qū)扶貧辦只負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的審批和指導(dǎo)，而項(xiàng)目的監(jiān)管則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門來承擔(dān)。因不同部門之間各自為政，不能夠搭建起一座以專業(yè)技術(shù)人員為媒介的橋梁。所以，即使在督查中發(fā)現(xiàn)村中光伏電站缺乏平時(shí)養(yǎng)護(hù)致使漏電跑電的情況，也不能有效解決。

2. 脆弱性農(nóng)戶參與度低

扶貧先扶志，只有農(nóng)戶自身真正意識(shí)到脫貧的重要性，樹立脫貧的信心，由被動(dòng)扶貧轉(zhuǎn)向主動(dòng)脫貧，才能真正走向脫貧致富的道路。但在實(shí)際中，由于農(nóng)戶長期處于自給自足的生產(chǎn)經(jīng)營模式中，只關(guān)注自身的一畝三分地，導(dǎo)致其思想觀念狹隘落后，加諸村子地理位置較為偏僻、交通不便，因而農(nóng)戶對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策既不能及時(shí)接收，也不愿配合參與。此外，因幫扶工作方式不當(dāng)，簡單的給錢給物現(xiàn)象層出不窮，且農(nóng)戶長期的貧困狀態(tài)致使其脫貧信心不足，導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶“等、要、靠”的思想突出，對(duì)于扶貧政策的建議就是多給錢，也無法真正參與到扶貧項(xiàng)目之中。對(duì)于扶貧項(xiàng)目，農(nóng)戶配合度低，其內(nèi)生能力便無法有效提高，人力資本也無法得到進(jìn)一步的提升，高脆弱性問題依舊突出。

3. 企業(yè)缺乏責(zé)任意識(shí)

企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中發(fā)揮著龍頭引領(lǐng)的重要作用，但也不乏一些缺少社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)侵占扶貧資源，以致造成“扶富不扶貧”的結(jié)果。[11]此外，盡管扶貧項(xiàng)目具有諸多的政策扶助，但因存在“責(zé)任連帶”，許多有實(shí)力的企業(yè)望而卻步，反而是經(jīng)營狀態(tài)存在一定問題的企業(yè)為獲得相應(yīng)的扶貧資金去申請(qǐng)相關(guān)的扶貧項(xiàng)目。也就是說在目前的扶貧項(xiàng)目方面，政府和企業(yè)之間并沒有形成一種風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。[12]從企業(yè)和貧困戶之間的關(guān)系來看，盡管企業(yè)的盈利分紅會(huì)增加貧困戶的現(xiàn)有收入，但貧困戶自身的人力資本并沒有得到相應(yīng)的提高，這樣一來，企業(yè)不僅在扶貧中所發(fā)揮的作用大打折扣，可能還會(huì)利用現(xiàn)存的扶貧機(jī)制占有廉價(jià)的勞動(dòng)力，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)貧富差距，激化社會(huì)矛盾。企業(yè)自身出現(xiàn)的一些問題不能得到有效解決，依靠產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)戶便會(huì)面臨著企業(yè)自身經(jīng)營不善帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)。而這些外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊，加劇了脫貧農(nóng)戶的脆弱性，增加了其重新陷入貧困的幾率。

4. 非營利組織力量薄弱

目前，非營利組織的力量還十分薄弱，帶動(dòng)性不足，單獨(dú)開展活動(dòng)并不能滿足廣大貧困農(nóng)戶真正的需求。非營利組織主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府與社會(huì)、企業(yè)、村民之間的關(guān)系，在多元主體協(xié)同治理中起著橋梁和紐帶的作用。然而在貧困治理中，非營利組織并不能很好地與其他主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，更無法更大程度地發(fā)揮自身的力量。充當(dāng)“潤滑油”的非營利組織在不能將各主體很好地聯(lián)系的情況下，協(xié)同扶貧工作便很難進(jìn)一步得到推行，脫貧效果則會(huì)大打折扣。

三、脫貧農(nóng)戶脆弱性治理

（一） 完善精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)退出機(jī)制

1. 完善測(cè)度貧困脆弱性的指標(biāo)體系

傳統(tǒng)的依靠單一收入來衡量貧困的方法已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)階段扶貧工作的開展，因此，必須建立一種通過多元指標(biāo)來規(guī)范識(shí)別貧困的體系框架。根據(jù)可持續(xù)生計(jì)框架，我們可以從自然資本、物質(zhì)資本、金融資本、人力資本、社會(huì)資本五個(gè)不同的維度設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)，對(duì)貧困狀況進(jìn)行考量。此外，對(duì)貧困脆弱性的測(cè)度也應(yīng)盡早提上議事日程，加強(qiáng)對(duì)脆弱性農(nóng)戶的關(guān)注，完善相關(guān)測(cè)度貧困脆弱性的指標(biāo)體系。

2. 建立和完善貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系

貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系不僅是政府了解當(dāng)前扶貧進(jìn)度、扶貧情況的重要途徑，也是為政府提供貧苦數(shù)據(jù)、改進(jìn)扶貧政策的重要手段。因此，構(gòu)建一個(gè)完善的貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系迫在眉睫。因貧困農(nóng)戶的貧困狀況隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及自身生存發(fā)展?fàn)顩r的改變而變化，所以在加強(qiáng)對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)時(shí)，對(duì)于福利水平低于貧困線的人口要做到及時(shí)識(shí)別，按照“六步工作法”進(jìn)行精準(zhǔn)納入；[13]而對(duì)于明顯不符合貧困戶條件的，也要嚴(yán)格按照退出程序，待國家扶貧開發(fā)數(shù)據(jù)系統(tǒng)開放時(shí)及時(shí)進(jìn)行清退處理。清退貧困人口時(shí)，一定要慎重，對(duì)于其他原因?qū)嶋H收入增加超過扶貧標(biāo)準(zhǔn)線的，應(yīng)做脫貧處理。無論是對(duì)脫貧享受政策還是脫貧不享受政策的農(nóng)戶，都應(yīng)繼續(xù)開展對(duì)他們的貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估。因?yàn)楫?dāng)這部分群體的福利不足以抵御風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，便會(huì)增加自身再次陷入貧困的幾率。

（二） 構(gòu)建扶貧長效機(jī)制

1. 構(gòu)建長效的貧困人口救助方式

扶貧事業(yè)在取得巨大成就的同時(shí)，也面臨著長效性不足的問題，這與部分地方政府短視性的扶貧方式有著極大的關(guān)系。為了完成脫貧目標(biāo)任務(wù)，部分地方政府便在高壓政策之下實(shí)行急功近利，超常規(guī)的扶貧措施，埋下不少的返貧隱患。因此，必須構(gòu)建一種長效的貧困人口救助方式。一方面，可以通過完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制和利益聯(lián)結(jié)機(jī)制構(gòu)建長效的產(chǎn)業(yè)扶貧；另一方面，也可以通過構(gòu)建完善的農(nóng)民政策保障機(jī)制來實(shí)現(xiàn)扶貧的長效發(fā)展。

2. 加強(qiáng)對(duì)高脆弱性脫貧農(nóng)戶內(nèi)生力的建設(shè)

收入脫貧已不再具有完全的代表性，能力脫貧是真正的脫貧。[14]授人以魚不如授人以漁，收入只是單純的結(jié)果，只有學(xué)會(huì)攫取收入的手段，擁有賺取收入的能力，才能夠?qū)崿F(xiàn)脫真貧、真脫貧。作為高脆弱性脫貧農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)的一個(gè)內(nèi)在變量，內(nèi)生力是一種具有長久性的發(fā)展能力，是提高自身福利水平、降低可持續(xù)生計(jì)脆弱性的重要因素。

3. 構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧長效機(jī)制

完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，保證脫貧穩(wěn)定性必須要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興，構(gòu)建起產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機(jī)制。但這種扶貧模式在運(yùn)行過程中，不僅存在產(chǎn)業(yè)扶貧資金嚴(yán)重流失的情況，且缺乏長效機(jī)制。因此，對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧開發(fā)時(shí)，必須在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對(duì)項(xiàng)目與當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)狀況、發(fā)展前景有一個(gè)深刻的了解和把握。立足當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展優(yōu)勢(shì)，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、加強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的知識(shí)技術(shù)培訓(xùn)等方式構(gòu)建起產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機(jī)制，避免扶貧資金的流失與浪費(fèi)，為貧困地區(qū)探索一條可持續(xù)發(fā)展的道路。[15]

（三） 構(gòu)建協(xié)同運(yùn)作的貧困治理網(wǎng)絡(luò)

1. 轉(zhuǎn)變政府角色以更好協(xié)調(diào)工作關(guān)系

政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變以往“大包大攬”的工作方式，在充分發(fā)揮自身主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，以政策扶持和財(cái)政補(bǔ)助等形式為聯(lián)接，積極加強(qiáng)與各主體之間以及政府內(nèi)部對(duì)口幫扶部門之間的聯(lián)系，共同推動(dòng)貧困治理工作的進(jìn)行。對(duì)于企業(yè)，政府在開放優(yōu)惠政策的同時(shí)，也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督力度，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的責(zé)任機(jī)制，避免扶貧資金流失；對(duì)于脆弱性農(nóng)戶，政府應(yīng)本著扶貧“扶志”與“扶智”的原則，教授其相關(guān)的技術(shù)知識(shí)，提高其自身的內(nèi)生能力，變被動(dòng)扶貧為主動(dòng)脫貧；對(duì)于非營利組織，政府應(yīng)該加強(qiáng)與其之間的合作，建立一種長效機(jī)制，以獲得更多的扶貧資源，鞏固脫貧成果。對(duì)于政府對(duì)口幫扶部門，需要加強(qiáng)彼此之間的溝通聯(lián)系，以人才為媒介，推動(dòng)扶貧項(xiàng)目的良好運(yùn)行和發(fā)展。

2. 提升脆弱性農(nóng)戶的脫貧主動(dòng)性

盡管脆弱性農(nóng)戶是貧困的幫扶對(duì)象，但這部分群體要學(xué)會(huì)善于利用自己的所有資本，通過各種形式提高自身的內(nèi)生能力，主動(dòng)實(shí)現(xiàn)自身的脫貧。首先，高脆弱性農(nóng)戶應(yīng)樹立脫貧致富的信心，拋棄“等靠要”的思想，增強(qiáng)自主發(fā)展的意識(shí)，由被動(dòng)扶貧轉(zhuǎn)為主動(dòng)脫貧。其次，對(duì)于自然資本即所擁有的耕地要物盡其用，具有勞動(dòng)能力的脆弱農(nóng)戶要拋卻惰性，避免土地的拋荒；喪失勞動(dòng)能力的脆弱性農(nóng)戶可以通過流轉(zhuǎn)土地的方式增加自己的收入。最后，脆弱性農(nóng)戶應(yīng)盡力提升自身的人力資本，通過夜校等繼續(xù)學(xué)習(xí)的方式，提升自身的知識(shí)和技術(shù)，人力資本的提升會(huì)降低農(nóng)戶自身的脆弱性。

3. 健全企業(yè)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

企業(yè)在貧困戶和市場(chǎng)之間架起一座橋梁，是產(chǎn)業(yè)扶貧的重要力量。在扶貧過程中，企業(yè)具有不可替代性，是重要的扶貧主體之一。不同于政府，企業(yè)擁有豐富的市場(chǎng)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和穩(wěn)固的市場(chǎng)基礎(chǔ)；而較之貧苦農(nóng)戶，企業(yè)又具有先進(jìn)的技術(shù)、豐厚的資本、豐富的關(guān)系資源等方面的優(yōu)勢(shì)。因此，精準(zhǔn)扶貧事業(yè)中，企業(yè)應(yīng)不斷加強(qiáng)利益聯(lián)結(jié)機(jī)制建設(shè)，通過資金投入、技術(shù)投入等形式來貢獻(xiàn)自己的一份力量，將本公司的業(yè)務(wù)同貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)相融合，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與貧困農(nóng)戶的雙贏。

4. 充分發(fā)揮非營利組織的溝通優(yōu)勢(shì)

非營利組織參與扶貧工作之中，不僅可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、政府失靈的情況，還能夠發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。[16]經(jīng)濟(jì)人假設(shè)告訴我們企業(yè)會(huì)追求自身利益最大化，由此，企業(yè)扶貧可能會(huì)引發(fā)個(gè)人利益與社會(huì)利益間的沖突，導(dǎo)致公共物品供給失衡，造成市場(chǎng)失靈。而政府包辦下的扶貧成本高、效率低、無法有效滿足社會(huì)需求，致使政府失靈。但非營利組織的非營利性與非政府性可以有效解決上述問題。非營利組織絕大部分成員來自于基層，貼近群體的優(yōu)勢(shì)使其能夠更清楚地了解貧困狀況，在充分發(fā)揮自身溝通優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上能更精準(zhǔn)地識(shí)別扶貧對(duì)象。此外，非營利組織以社會(huì)公益為目的，能夠更好地獲得政府的資金支持，又可以為貧困農(nóng)戶提供各種經(jīng)濟(jì)、法律救助，在政府與貧困農(nóng)戶之間架起一座溝通的橋梁，提高扶貧效率的同時(shí)，穩(wěn)定脫貧成果。

四、結(jié)語

自我國實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來，扶貧事業(yè)已取得舉世矚目的成就。2020 年是我國扶貧事業(yè)的轉(zhuǎn)折之年，在先行標(biāo)準(zhǔn)下，農(nóng)村貧困人口將實(shí)現(xiàn)全部脫貧，貧困縣將全部摘帽，我國正式步入全面小康社會(huì)。并且，地方政府在精準(zhǔn)扶貧政策的具體執(zhí)行過程中，也均已提前完成了脫貧任務(wù)。但脫貧任務(wù)的完成并不意味著脫貧質(zhì)量的達(dá)標(biāo)，在宣布脫貧的農(nóng)戶中不乏高脆弱性的群體，這部分群體在現(xiàn)行的扶貧政策之下并沒有形成自身的內(nèi)生能力，生計(jì)資本也沒有得到明顯的提升，有著極高的返貧可能性。在保質(zhì)保量完成脫貧任務(wù)的基礎(chǔ)上，必須要維持脫貧成效的穩(wěn)定性，這就要求對(duì)脫貧農(nóng)戶脆弱性的問題給予較高的關(guān)注度。這也是全面建成小康社會(huì)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展，所必須要考慮的問題。