王禹涵

國庫現(xiàn)金管理是指在確保國庫資金安全完整和財(cái)政支出需要的前提下，對(duì)國庫資金進(jìn)行有效的運(yùn)作管理，對(duì)財(cái)政國庫資源進(jìn)行的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)國庫閑置資金余額最小化、投資收益的一系列財(cái)政資金管理活動(dòng)。開展國庫現(xiàn)金管理是公共財(cái)政管理改革的一項(xiàng)重要措施，其對(duì)于盤活財(cái)政存量資金，提高財(cái)政資金管理效率具有重要意義。

近年來，現(xiàn)實(shí)的財(cái)政國庫集中支付體系改革，一方面急劇擴(kuò)大了財(cái)政國庫單一賬戶資金規(guī)模;另一方面縮小了地方政府靈活運(yùn)籌資金的數(shù)量、范圍和權(quán)限，使得利用各種方式來規(guī)避地方國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而影響了中國人民銀行貨幣政策在基層傳導(dǎo)執(zhí)行的效果。本文通過國庫現(xiàn)金管理工作現(xiàn)狀及對(duì)策建議進(jìn)行分析，提出強(qiáng)化國庫現(xiàn)金管理、深化貨幣政策傳導(dǎo)效果的建議。

目前地方國庫現(xiàn)金管理工作現(xiàn)狀

配套制度仍需完善。2014年12月，財(cái)政部、中國人民銀行印發(fā)《地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》（財(cái)庫〔2014〕183號(hào)），在全國選6個(gè)預(yù)算管理水平高、財(cái)政專戶清理力度大、政府債務(wù)約束考核機(jī)制相對(duì)完善的省（市、區(qū)），開展地方國庫現(xiàn)金管理試點(diǎn)工作，正式拉開了地方國庫現(xiàn)金管理的序幕。但是，由于地方國庫現(xiàn)金管理尚處于試點(diǎn)階段，試點(diǎn)層次高、省份少，沒有明確的政策規(guī)定為依據(jù)，特別是對(duì)市、縣級(jí)國庫而言，開展地方國庫現(xiàn)金管理仍然面臨缺乏政策支持的問題。

分析、預(yù)測(cè)方法有待提高。目前，基層國庫對(duì)國庫庫存的分析、預(yù)測(cè)工作較為薄弱，而開展國庫現(xiàn)金管理工作必須以此為基礎(chǔ)。如何進(jìn)一步做好國庫庫存的分析、預(yù)測(cè)工作，提高分析、預(yù)測(cè)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，是基層國庫開展現(xiàn)金管理工作首先必須面對(duì)的問題。

人員配備有待于加強(qiáng)。目前就基層國庫而言，不管是財(cái)政部門還是國庫部門，對(duì)國庫現(xiàn)金管理工作基本上只是有一個(gè)概念上的了解，對(duì)于具體如何開展國庫現(xiàn)金管理工作，還沒有清晰地認(rèn)知。同時(shí)，在人員素質(zhì)方面，當(dāng)前國庫普遍存在人員年齡老化、知識(shí)結(jié)構(gòu)有待更新的情況，相對(duì)于開展國庫現(xiàn)金管理工作的要求，也存在一定的差距。

國庫現(xiàn)金管理與國家財(cái)政、貨幣政策的目標(biāo)統(tǒng)一仍需進(jìn)一步協(xié)調(diào)。地方國庫現(xiàn)金管理之初，必然會(huì)形成國庫資金由中央銀行向商業(yè)銀行凈流出，產(chǎn)生擴(kuò)張性的貨幣政策;當(dāng)貨幣政策處于必須收縮流動(dòng)時(shí)，國庫資金流動(dòng)產(chǎn)生的擴(kuò)張性貨幣效應(yīng)，必然會(huì)抵消貨幣政策的效應(yīng)。反向操作，效果相反。因此，對(duì)于如何避免國庫現(xiàn)金管理對(duì)財(cái)政政策、貨幣政策產(chǎn)生干擾，實(shí)現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理與財(cái)政、貨幣政策目標(biāo)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)十分重要。

質(zhì)押品數(shù)量限制存款規(guī)模。2015年7月14日，財(cái)政部和中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于中央和地方國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款質(zhì)押品管理有關(guān)事宜的通知》要求，在國債的基礎(chǔ)上，將地方政府債券納入中央國庫現(xiàn)金管理和地方國庫現(xiàn)金管理質(zhì)押品范圍。國債、地方政府債券分別按存款金額的105%、115%質(zhì)押。而目前各商業(yè)銀行地方分支機(jī)構(gòu)一般不具備這樣足夠數(shù)量的質(zhì)押品，將限制商業(yè)銀行接受地方國庫存款的規(guī)模，必然影響地方國庫現(xiàn)金管理工作的開展。

目前規(guī)避國庫現(xiàn)金管理的方式

通過地方政府投融資平臺(tái)提供擔(dān)保和承諾，影響地方國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范性。地方政府投融資平臺(tái)最主要的職能是作為承貸主體融資，從而規(guī)避《預(yù)算法》對(duì)地方政府負(fù)債的限制，通過投融資平臺(tái)進(jìn)行的投融資活動(dòng)，一般是以政府資產(chǎn)為抵押、財(cái)政收入等為還款來源。一旦投融資平臺(tái)資金緊張，地方政府會(huì)想方設(shè)法從財(cái)政國庫擠出部分資金，將財(cái)政國庫存款調(diào)入在商業(yè)銀行開設(shè)的財(cái)政專戶進(jìn)行運(yùn)作，用于收儲(chǔ)土地、城市建設(shè)、工業(yè)園等投資活動(dòng);如果亟需完成財(cái)政收入任務(wù)，投融資平臺(tái)運(yùn)作管理產(chǎn)生的盈余資金也會(huì)通過各種方式進(jìn)入國庫。

通過預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)預(yù)算外，規(guī)避地方國庫現(xiàn)金管理。目前地方財(cái)政還保留部分預(yù)算外資金賬戶，一些行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入納入預(yù)算外資金管理范圍。由于預(yù)算外資金不需要人大審批和監(jiān)督，管理相對(duì)也較松散和隨意，為實(shí)現(xiàn)地方政府特定的行政管理目標(biāo)，一些地方財(cái)政就想方設(shè)法把財(cái)政國庫預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外專戶，達(dá)到自由支配的目的。不僅預(yù)算外賬戶較多，現(xiàn)行地方財(cái)政局在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算單位專戶也一直大量存在，財(cái)政專戶多，為地方財(cái)政國庫資金的自由調(diào)配提供了便利條件。

通過國庫資金的非正常撥付和使用，阻礙地方國庫現(xiàn)金管理。中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金，如社保、農(nóng)財(cái)、基建等專項(xiàng)資金，一般是由國庫單一賬戶先撥付到相應(yīng)的財(cái)政專戶，然后由財(cái)政統(tǒng)一調(diào)配使用。而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)則將中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金通過國庫資金非正常撥出，進(jìn)入某些專戶進(jìn)行運(yùn)作。有些地方財(cái)政甚至不按中央財(cái)政指定用途使用，而把資金用于其它方面，從而影響了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

通過部分預(yù)算資金體外循環(huán)，使地方國庫現(xiàn)金管理難度加大。財(cái)政性存款大量游離于中國人民銀行監(jiān)管，比如土地出讓金等非稅收入不能全部進(jìn)入財(cái)政國庫單一賬戶，它為財(cái)政國庫資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外專戶，進(jìn)行暗箱操作甚至滋生腐敗產(chǎn)生了可能。

地方財(cái)政規(guī)避國庫現(xiàn)金管理產(chǎn)生的影響

作為地方政府投融資平臺(tái)的后盾，制約了國庫現(xiàn)金管理。地方政府投融資平臺(tái)的主要功能之一就是向金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等籌集市政建設(shè)資金，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，更是需要通過地方政府投融資平臺(tái)來運(yùn)作，代表地方政府從事投融資活動(dòng)。由于有地方財(cái)力的支持和政府資產(chǎn)的注入，地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行銀行貸款就容易得多。通過所籌資金購買新的儲(chǔ)備資產(chǎn)（如土地），再利用儲(chǔ)備資產(chǎn)抵押申請(qǐng)更多的銀行貸款，這種滾動(dòng)式信貸增長(zhǎng)發(fā)展模式，一方面，能使銀行貸款規(guī)模迅速擴(kuò)張，物價(jià)上漲加快;另一方面，也使地方政府負(fù)債增加，最終影響中國人民銀行貨幣政策調(diào)控的意圖。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，會(huì)降低中國人民銀行貨幣政策調(diào)節(jié)效果。例如，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、引導(dǎo)地方商業(yè)銀行加大信貸投入，會(huì)打亂中國人民銀行窗口指導(dǎo)步驟，降低中央銀行貨幣政策信貸結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)效果。而對(duì)一些短期經(jīng)濟(jì)效益不明顯的科技、節(jié)能、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)推遲或者不能得到財(cái)政國庫配套資金的扶持，導(dǎo)致地方財(cái)政政策與貨幣政策效應(yīng)難以協(xié)調(diào)，甚至目標(biāo)方向相反。

謀求眼前利益，會(huì)削弱中國人民銀行貨幣政策操作的實(shí)際效果。地方政府為了謀求眼前、局部和地方利益，在保證必要的財(cái)政國庫庫底資金余額基礎(chǔ)上，進(jìn)行定向運(yùn)作和增值管理。這種地方財(cái)政國庫的“隱性”操作過程和行為，等于截?cái)嗔说胤截?cái)政與中國人民銀行貨幣政策操作的天然協(xié)調(diào)與配合的關(guān)系，實(shí)際擴(kuò)大了財(cái)政庫款的波動(dòng)幅度和波動(dòng)范圍，無形中削弱了中國人民銀行貨幣政策操作的效果。例如，國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行進(jìn)行財(cái)政存款隱性分配的行為，一方面增加了銀行可貸資金，導(dǎo)致市場(chǎng)流動(dòng)性增加;另一方面，擾亂了金融同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序和金融市場(chǎng)利率的形成，各銀行為攬存款各用手段，在利率市場(chǎng)化條件下難以形成均衡的信貸資金價(jià)格。

加強(qiáng)地方國庫現(xiàn)金管理的建議

盡快建立和完善地方國庫現(xiàn)金管理配套制度。由于國庫現(xiàn)金管理操作涉及財(cái)政、國庫、銀行等多個(gè)單位和部門，需要自上而下加以協(xié)調(diào)。因此，建議財(cái)政部和中國人民銀行聯(lián)合出臺(tái)地方國庫現(xiàn)金管理的基本模式和制度框架，明確各單位、各部門的職責(zé)分工，管理架構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)防范和控制等有關(guān)事項(xiàng);財(cái)政廳和省級(jí)行聯(lián)合制定操作規(guī)程，明確具體的投資原則、投資對(duì)象、招投標(biāo)流程、資金匯劃、收益確認(rèn)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等內(nèi)容。通過進(jìn)一步完善配套制度、健全運(yùn)作機(jī)制和嚴(yán)密操作規(guī)程，使地方各級(jí)國庫現(xiàn)金管理工作逐漸步入正軌。

健全和完善國庫單一賬戶管理制度。隨著國庫集中收付制度改革在全國的推行，我國國庫單一賬戶制度已基本形成，但與發(fā)達(dá)國家相比還存在一定差距。因此，必須進(jìn)一步完善國庫單一賬戶制度及相關(guān)配套措施。一是進(jìn)一步改革預(yù)算編制方法，細(xì)化部門預(yù)算，將大類支出按部門分解到具體的開支項(xiàng)目，進(jìn)而保證財(cái)政資金的支付準(zhǔn)確到位，使國庫單一賬戶的收支管理科學(xué)可行。二是根據(jù)國庫單一賬戶制度運(yùn)行要求，加快國庫資金收支的電子建設(shè)的步伐，促使財(cái)政資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。三是大力推行國庫單一制度改革，擴(kuò)大國庫集中收付范圍，減少收付環(huán)節(jié)，盡快實(shí)現(xiàn)包括預(yù)算外資金在內(nèi)的財(cái)政性資金由國庫單一賬戶集中管理的改革目標(biāo)。實(shí)行嚴(yán)格的收支二條線管理，明確收支范圍，減少地方財(cái)政隱性操作的空間和范圍。

增強(qiáng)財(cái)政國庫管理操作的透明度。一是摒棄以前傳統(tǒng)的地方經(jīng)濟(jì)總量考核方式，注重地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，優(yōu)化地方官員的政績(jī)考核體系，增加“綠色、科技、節(jié)能”等考核指標(biāo)。同時(shí)，對(duì)地方財(cái)政規(guī)避國庫現(xiàn)金管理行為加強(qiáng)監(jiān)管，加大對(duì)違規(guī)操作的懲處力度，提高地方財(cái)政國庫隱性操作的違規(guī)成本，不斷增強(qiáng)財(cái)政國庫管理操作的透明度。二是嚴(yán)格執(zhí)行擔(dān)?；虻盅褐贫?，對(duì)地方國庫現(xiàn)金管理要同中央國庫現(xiàn)金管理一樣，堅(jiān)持實(shí)行嚴(yán)格的債券擔(dān)?；虻盅褐贫龋袑?shí)防范各類違約風(fēng)險(xiǎn)，在確保地方國庫資金絕對(duì)安全的前提下，實(shí)現(xiàn)地方國庫資金的保值增值，積極支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展。

提高國庫現(xiàn)金管理預(yù)測(cè)分析能力，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。一是清理預(yù)算外資金，將所有財(cái)政收入納入國庫單一賬戶管理，并進(jìn)一步規(guī)范非稅收入管理，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的約束性。二是提高國庫現(xiàn)金流的預(yù)測(cè)分析水平。通過建立涵蓋了宏觀預(yù)測(cè)、預(yù)算規(guī)劃及預(yù)算執(zhí)行等設(shè)施的統(tǒng)一的政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)，提高對(duì)國庫現(xiàn)金月收支流量歷史數(shù)據(jù)的分析能力，并以此作為較長(zhǎng)期間內(nèi)國庫現(xiàn)金預(yù)測(cè)的投入。三是在此基礎(chǔ)上建立國庫日現(xiàn)金流量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，設(shè)計(jì)完善國庫現(xiàn)金預(yù)測(cè)模型，并以預(yù)測(cè)分析為基礎(chǔ)條件，不斷提高國庫現(xiàn)金收支流量的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性和控制國庫現(xiàn)金余額的能力，為積極的地方國庫現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件。

加強(qiáng)國庫資金運(yùn)作與貨幣政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一。隨著國庫庫存的日趨下降，其現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的影響日益明顯。由于地方國庫現(xiàn)金管理的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)均與貨幣政策有所不同，其操作勢(shì)必會(huì)不同程度地影響到貨幣供應(yīng)和市場(chǎng)利率，進(jìn)而影響到財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，甚至引發(fā)金融波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，這就要求地方國庫現(xiàn)金管理操作必須考慮到國家貨幣政策的目標(biāo)。一是要加強(qiáng)當(dāng)?shù)刎?cái)政部門、中國人民銀行分行等相關(guān)部門的信息披露與共享，確保國庫現(xiàn)金管理的透明性;二是建立和完善信息交流體系實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)披露和共享;三是加強(qiáng)對(duì)國庫現(xiàn)金管理各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，保證現(xiàn)金管理的管理權(quán)和操作權(quán)，得到原則上合理的劃分;四是加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行財(cái)政性存款會(huì)計(jì)科目管理的檢查，該繳存國庫的資金做到不少繳、漏繳。

充分發(fā)揮基層中國人民銀行貨幣政策傳導(dǎo)的主觀能動(dòng)性。一是要不斷完善產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策與財(cái)政政策和貨幣政策的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，合理劃分財(cái)政部和中國人民銀行在國庫現(xiàn)金管理中的職責(zé)，形成財(cái)政貨幣政策的綜合效應(yīng)，合理配置利用資源，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);二是要充分發(fā)揮基層中國人民銀行貨幣政策傳導(dǎo)執(zhí)行的主觀能動(dòng)性，加大貨幣政策的宣傳解讀，加強(qiáng)信貸窗口指導(dǎo)，回歸理性，從根本上抑制由地方政府推動(dòng)的某些行業(yè)和地區(qū)出現(xiàn)投資過熱現(xiàn)象。

綜上所述，加強(qiáng)基層地方國庫現(xiàn)金管理，需進(jìn)一步強(qiáng)化國庫管理，做到地方國庫現(xiàn)金管理與財(cái)政政策、貨幣政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，做到盤活財(cái)政存量資金，既能提高財(cái)政資金管理效率，又能提高中國人民銀行既定貨幣政策傳導(dǎo)執(zhí)行效果。

作者供職于中國人民銀行赤峰市中心支行

責(zé)任編輯：葛辛晶