王璟鈺

（北京市西郊農(nóng)場(chǎng)有限公司，北京 100094）

國(guó)有資產(chǎn)的保值增值是國(guó)有企業(yè)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，但一些國(guó)有企業(yè)在20世紀(jì)末簽訂的超長(zhǎng)期租賃合同中，有的租賃期限長(zhǎng)達(dá)70年，其租金大多是在簽訂租賃合同時(shí)一次性付清的。隨著房屋土地價(jià)值的日益增長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)的租賃價(jià)格顯得極其低廉，致使國(guó)有資產(chǎn)保值增值與承租人繼續(xù)行使租賃權(quán)之間的矛盾日益激化，因此國(guó)有企業(yè)開展了清理超長(zhǎng)期租賃合同的專項(xiàng)行動(dòng)。本文結(jié)合法院裁判結(jié)果，分析法院對(duì)不同案件的認(rèn)定，為企業(yè)處理類似問題提供思路，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。

1 企業(yè)超長(zhǎng)期租賃合同

我國(guó)《合同法》第2 條將合同定義為平等主體之間設(shè)立變更終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系所達(dá)成的協(xié)議。而第212 條將租賃合同定義為出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。根據(jù)租賃合同的性質(zhì)，可以將租賃合同分為融資租賃合同和經(jīng)營(yíng)租賃合同；根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)類型的不同，可以將租賃合同分為房屋租賃合同和土地承包合同；根據(jù)土地性質(zhì)的不同，又可分為國(guó)有土地租賃和集體土地租賃；而國(guó)有土地又分為劃撥用地和出讓用地。而本文所論述的企業(yè)超長(zhǎng)期租賃合同系指不動(dòng)產(chǎn)租賃合同，土地類型系指國(guó)有劃撥用地及地上建筑物。

《合同法》第214條規(guī)定租賃合同期限不得超過20年。超過20年的，超過部分無效。第215條規(guī)定租賃合同的期限超過6 個(gè)月以上的需要簽訂書面合同。根據(jù)最高人民法院（2009）民申字第1601號(hào)裁定書，將租賃期10年至15年的租賃合同概括為長(zhǎng)期租賃。故本文將6 個(gè)月和20 年作為分水嶺，即：租賃期限6 個(gè)月以下的合同稱為短期合同，租賃期限6個(gè)月至20年的合同為長(zhǎng)期合同，租賃期限20年以上的合同成為超長(zhǎng)期合同，對(duì)于合同中超過20年的部分無效。

綜上所述，本文所指企業(yè)超長(zhǎng)期租賃合同系指在上世紀(jì)末期，部分國(guó)有企業(yè)簽訂的租賃期限在20年至70年之間不等，租賃標(biāo)的物為國(guó)有劃撥用地及地上建筑物的租賃合同。其中不乏一些承租人一次性繳清所承租標(biāo)的物的全部租金（從合同的租賃年限來看，不排除有“以租代賣”的嫌疑）。而今，從國(guó)有資產(chǎn)的保值增值的角度來看，租賃行為多為不合法、不合理行為。

2 超長(zhǎng)期合同形成的原因分析

（1）法治原因。超長(zhǎng)期合同大部分始于上世紀(jì)90 年代末期。因?yàn)槲覈?guó)《合同法》是1999 年3月15 日頒布并1999 年10 月1 日生效，在《合同法》未頒布之前，適用的是《經(jīng)濟(jì)合同法》、《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》、《技術(shù)合同法》，但上述三部法律對(duì)于合同租賃的期限并沒有明確規(guī)定超過多少年的合同無效。《經(jīng)濟(jì)合同法》只是簡(jiǎn)明寫出合同履行須有一定的期限；《涉外經(jīng)濟(jì)合同法》只明確對(duì)于需要較長(zhǎng)期限履行的合同需要在合同中明確履行的期限。故而存在相當(dāng)一部分租賃合同，其簽署是在《合同法》實(shí)施前，但租賃期限卻超過20年。

（2）區(qū)域原因。上世紀(jì)90 年代末，在改革開放浪潮的帶領(lǐng)下，東南沿海城市經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)發(fā)展態(tài)勢(shì)。而部分內(nèi)陸地區(qū)，既沒有東南沿海地區(qū)便利的交通條件，也沒有屬地政府的優(yōu)惠政策支持，只是守著黃土過著“臉朝黃土背朝天”的日子，而且當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)是靠天吃飯的，天氣的不可預(yù)料性導(dǎo)致收成存在著不穩(wěn)定性并極容易受外部影響。部分國(guó)有土地使用者（國(guó)有企業(yè)）為了改善這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)貧困的落后狀態(tài)，搞活經(jīng)濟(jì)、盤活國(guó)有資產(chǎn)，便將部分國(guó)有劃撥土地以租賃或合作的方式交給合同相對(duì)方（雖名為合作協(xié)議，但實(shí)為租賃），為了保持穩(wěn)定的收益，將租賃期限都寫得很長(zhǎng)。且當(dāng)時(shí)法律制度不到位，沒有最長(zhǎng)租賃期限不得超過20年的規(guī)定。

3 超長(zhǎng)期合同的性質(zhì)與認(rèn)定

3.1 土地租賃權(quán)的性質(zhì)

租賃制度在我國(guó)經(jīng)歷了歷史的變遷，但是學(xué)界對(duì)于土地租賃權(quán)的性質(zhì)，仍有不同學(xué)說，有主張國(guó)有土地租賃權(quán)系行政糾紛觀點(diǎn)，也有主張國(guó)有土地租賃權(quán)系民事糾紛的觀點(diǎn)[1]。第一種觀點(diǎn)系依據(jù)2015 年5 月1 日實(shí)施的行政訴訟的司法解釋中第11條，認(rèn)為國(guó)有土地出讓合同性質(zhì)屬于行政協(xié)議[2]；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同內(nèi)容系雙方根據(jù)合同，在平等自愿的基礎(chǔ)上簽訂的，故應(yīng)屬于民事糾紛[3]。本文探討的土地使用權(quán)租賃系國(guó)有劃撥用地使用權(quán)的租賃，故而涉及訴訟的案件均屬民事糾紛。

3.2 具體裁判文書分析

（1）（2017）京01民初79號(hào)裁定書

張某與某果樹隊(duì)于1995 年5 月10 日簽訂土地租賃合同，約定果樹隊(duì)將其空閑7 畝土地（國(guó)有劃撥用地且土地性質(zhì)為農(nóng)場(chǎng)用地）租給張某使用至2025 年5 月9 日，并同意張某在租用的土地上搞廠房建筑，且由果樹隊(duì)負(fù)責(zé)辦理張某建筑的合法手續(xù)。之后張某于97年5月10日與果樹隊(duì)簽訂1200 平方米冷庫(kù)租賃協(xié)議（冷庫(kù)所在土地系國(guó)有劃撥用地），合同的終止日期是2025 年5 月9 日，系在第一份租賃協(xié)議標(biāo)的物上的擴(kuò)張，其規(guī)定的主要內(nèi)容與第一份合同保持一致。

本案例中，根據(jù)合同內(nèi)容，筆者認(rèn)為第一份合同系土地使用權(quán)租賃，第二份是房屋租賃。張某和果樹隊(duì)在達(dá)成合意的情況下簽訂的合同，雙方具有充分的意思自治，先后租賃土地及一個(gè)1200 平方米的冷庫(kù)，果樹隊(duì)已經(jīng)交付該標(biāo)的物。從合同法角度看，這2 個(gè)合同在成立要件上完全符合法律的要件，雙方充分表達(dá)各自的意思并且達(dá)成合意，承租人按照合同的約定交納租金，出租人也將標(biāo)的物交付與承租人，合同成立并已經(jīng)履行。而1990年5月19日實(shí)施的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第44條規(guī)定劃撥土地使用權(quán)，除本條例第45條規(guī)定的情況外，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押?！冻擎?zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出租和轉(zhuǎn)讓暫行條例》為部門規(guī)章，根據(jù)最高人民法院〔2019〕254號(hào)關(guān)于印發(fā)《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》的通知（即“九民紀(jì)要”）第30 條（強(qiáng)制性規(guī)定的識(shí)別）、第31條（違反規(guī)章的合同效力）之規(guī)定，本案中將土地使用權(quán)未辦理審批手續(xù)視為違反“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，土地使用權(quán)的租賃違反了規(guī)章制度，而且其內(nèi)容涉及到公序良俗。張某在租賃期間將冷庫(kù)改造成廠房并用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，違反了土地規(guī)劃的初衷，有損國(guó)家社會(huì)公共利益[4]。

本案中，法院認(rèn)為使用土地的單位或者個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。劃撥土地使用權(quán)未經(jīng)相關(guān)主管部門批準(zhǔn)，不得出租。最終判決張某與果樹隊(duì)的合同均無效。

（2）（2019）京0108民初41047號(hào)判決書

某鎮(zhèn)居民A與C國(guó)有企業(yè)于2001年2月6日簽訂承包合同，約定由A承包C企業(yè)中的D工程隊(duì)，且C承諾為A提供辦公場(chǎng)所，同年6月因區(qū)域規(guī)劃調(diào)整，經(jīng)協(xié)商C 將其國(guó)有劃撥的4 畝余地租賃給A，租期50 年（土地性質(zhì)國(guó)有建設(shè)用地，且地上有部分建筑物）。同年8 月，A 向?qū)俚劓?zhèn)政府土地規(guī)劃科提出房屋翻建申請(qǐng)。次年9月，A與C重新簽訂租賃合同，租期50年，但用50年租金沖抵C拖欠A 的部分工程款，并出具證明。后A 向?qū)俚劓?zhèn)政府土地規(guī)劃科提出建房申請(qǐng)，并獲同意，同時(shí)C出示證明證實(shí)該土地權(quán)屬歸C，房屋產(chǎn)權(quán)歸A。

本案中，C出租的土地系國(guó)有劃撥用地，但C并未根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定以及《合同法》有關(guān)規(guī)定向法院提出合同無效的訴訟請(qǐng)求，而依據(jù)《土地管理法》、《合同法》的相關(guān)規(guī)定訴請(qǐng)解除合同以及合同期限超過20年部分無效。

法官在作出判決之前，既要維護(hù)公民的合法權(quán)益，也要考慮國(guó)有資產(chǎn)的利益。本案中，法院認(rèn)為合同依法成立，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力且當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行自己的義務(wù)，從維護(hù)市場(chǎng)秩序和合同穩(wěn)定性角度出發(fā)，合同單方不得擅自變更或者解除合同。租賃期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效。目前合同履行尚不足二十年，故該合同應(yīng)繼續(xù)履行，且雙方均應(yīng)按照約定履行各自的義務(wù)。依據(jù)法院判決，C 需繼續(xù)履行合同直至期滿二十年。期滿后，對(duì)于該標(biāo)的物的發(fā)展規(guī)劃，以及與A 之間合同到期的后續(xù)，仍屬于可協(xié)商事項(xiàng)[5]。

4 企業(yè)應(yīng)對(duì)超長(zhǎng)期合同的策略

4.1 完善內(nèi)控體系建設(shè)，梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

企業(yè)的內(nèi)控體系是風(fēng)險(xiǎn)管理的核心部分，關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)管理措施的具體實(shí)施和落地，具體包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五大環(huán)節(jié)。在近些年的發(fā)展中越來越多的企業(yè)逐步重視內(nèi)控體系的建設(shè)。企業(yè)前進(jìn)發(fā)展的是一個(gè)過程的集合體，在探索中不斷前行、開拓創(chuàng)新。企業(yè)的發(fā)展建立在一個(gè)完善的治理結(jié)構(gòu)之上，企業(yè)應(yīng)每年根據(jù)上一年實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)租賃合同風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的設(shè)置，要考慮租賃的期限、租賃價(jià)款、承租人的經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)及模式、違約風(fēng)險(xiǎn)、潛在的處罰等因素，以減少國(guó)有資產(chǎn)的流失為目標(biāo)，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，并根據(jù)實(shí)際情況，修改實(shí)際中與制度和流程設(shè)計(jì)相矛盾之處。

4.2 健全企業(yè)管理制度，構(gòu)建合規(guī)體系

法律隨著時(shí)代的進(jìn)步而完善，法律在賦予公民權(quán)利的同時(shí)，也規(guī)定了公民所需要承擔(dān)的責(zé)任。國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著國(guó)有資產(chǎn)保值增值的重任，在決策中更應(yīng)該審慎。企業(yè)的合規(guī)文件是后續(xù)落實(shí)的前提和基礎(chǔ)，也是相關(guān)工作人員的工作指南。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2016〕63 號(hào)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究制度的意見》，國(guó)有企業(yè)大部分也制定了《違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究暫行辦法》，其本質(zhì)是為了防止國(guó)有資產(chǎn)流失，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，其中明確規(guī)定了在何種情況下需要追究相關(guān)工作人員的責(zé)任。京國(guó)資發(fā)〔2018〕21 號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范市屬國(guó)有企業(yè)京內(nèi)土地房屋資產(chǎn)處置和房屋出租對(duì)外合作經(jīng)營(yíng)管理的通知》中明確規(guī)定面積超過1000平方米的房屋或者面積不足1000 平方米但招租底價(jià)每年在100萬元以上的房屋出租需要通過公開招租的方式征集承租人。從上述文件可以看出對(duì)于國(guó)有企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)租賃的嚴(yán)格控制，而且配有問責(zé)機(jī)制。目前部分國(guó)有企業(yè)在管理制度中對(duì)不動(dòng)產(chǎn)公開招租之前也設(shè)置了相應(yīng)的審批流程，層層把關(guān)、嚴(yán)格控制不動(dòng)產(chǎn)租賃業(yè)務(wù)。

企業(yè)可以通過梳理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)來推進(jìn)企業(yè)的合規(guī)文件，完善自身的管理制度，特別是關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)租賃相關(guān)的管理制度，制度涵蓋內(nèi)部法務(wù)人員的審核流程，內(nèi)部關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)租賃合同的審批手續(xù)、備案手續(xù)，以及后續(xù)合同履行期內(nèi)的相關(guān)人員監(jiān)督。

4.3 增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部人員法律意識(shí)，弘揚(yáng)法治文化

國(guó)有企業(yè)法務(wù)工作人員，在審理不動(dòng)產(chǎn)租賃合同時(shí)需注意不違反法律規(guī)定以及企業(yè)的內(nèi)部管理制度，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，盡量在事前避免不必要的糾紛。大部分國(guó)有企業(yè)在不動(dòng)產(chǎn)租賃合同中，具有甲方的天然優(yōu)勢(shì)，但也應(yīng)考慮合同雙方權(quán)利義務(wù)的相對(duì)平衡，在審核不動(dòng)產(chǎn)租賃合同時(shí)，一些底線要堅(jiān)持，不能因配合企業(yè)簽訂相關(guān)合同的需要而妥協(xié)。加強(qiáng)與系統(tǒng)內(nèi)部兄弟企業(yè)法務(wù)之間的溝通聯(lián)系，多學(xué)習(xí)借鑒，同時(shí)也要加強(qiáng)與所屬企業(yè)之間的溝通交流，了解日常工作中最經(jīng)常出現(xiàn)的事項(xiàng)及問題，對(duì)房屋場(chǎng)地租賃格式合同中與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的條款及時(shí)做出修改，注意共性與個(gè)性的并存。在處理涉訴案件時(shí)，需綜合衡量，及時(shí)與外聘律所進(jìn)行討論會(huì)談，預(yù)判案件走向，在明確訴訟目的情況下，從多種方案中選擇最適合企業(yè)發(fā)展的方案，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)案件信息。

5 結(jié)語(yǔ)

面對(duì)日漸緊張的用地環(huán)境，國(guó)有企業(yè)也不斷加強(qiáng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)租賃的限制，包括租賃期限的限制、對(duì)承租人租賃標(biāo)的物用途的限制、加強(qiáng)對(duì)承租人正常使用標(biāo)的物的檢查等，無一不體現(xiàn)著對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的重視。國(guó)有企業(yè)在這其中身兼重任，任重而道遠(yuǎn)。