肖 峰，趙 哲

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

新中國成立以來，我國農(nóng)村耕地的產(chǎn)權(quán)問題經(jīng)歷了多次重大變革，從新中國建立時的土地農(nóng)民所有制，到通過1956 年社會主義改造形成土地集體所有制并推行人民公社體制下共同耕作的利用方式，直到改革開放后全面實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，形成集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)分置（以下簡稱“兩權(quán)分置”）的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。每一次改革均是農(nóng)村實踐就“所有權(quán)-使用權(quán)”的結(jié)構(gòu)性需求形成制度表達，根本上都是嘗試在特定社會背景、工農(nóng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)技術(shù)條件下，探索最高效利用農(nóng)地的方案。時下我國的農(nóng)業(yè)面臨著多重矛盾的疊加，國家欲推進新一輪的土地改革和相關(guān)立法工作，通過構(gòu)建所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置（以下簡稱“三權(quán)分置”）的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，達到宏觀利益與微觀利益的平衡。雖然經(jīng)營權(quán)是新出現(xiàn)的一項土地物權(quán)，但其從性質(zhì)上屬于實際耕作利用土地的主體所擁有，就土地經(jīng)營功能與之前的承包經(jīng)營權(quán)相同。[1]恰恰是未實際利用但卻具有物權(quán)性的承包權(quán)才是一個新興事物，為何在所有權(quán)人與使用權(quán)人之間要介入一個基于身份的承包權(quán)主體，其身份的必要性和權(quán)益的正當(dāng)性何在，是欲解決何種社會矛盾、導(dǎo)向何種制度功能，事關(guān)農(nóng)地改革和土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革的成敗。2014 年，中央一號文件明確表示要在當(dāng)下承包關(guān)系不變的情況下，穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，但學(xué)界和實務(wù)界的主要興奮點在于經(jīng)營權(quán)問題，反而對承包權(quán)的存續(xù)及其制度功能發(fā)掘較少。本文將結(jié)合新中國歷次耕地產(chǎn)權(quán)變遷過程的問題導(dǎo)向，審理時代變迭對農(nóng)地法律定位的變遷，析明承包權(quán)所承負的時代價值和制度功能，提出筆者對未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其法治保障等相關(guān)問題的思考。

一、我國農(nóng)地“三權(quán)分置”的制度基礎(chǔ)與問題導(dǎo)向

我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)走向“三權(quán)分置”之前，已經(jīng)歷了一元產(chǎn)權(quán)、兩權(quán)分置兩個制度發(fā)展階段，兩個階段各自實現(xiàn)了自己的制度使命，并將農(nóng)地上聚集的社會矛盾向前推進，這是我們研究“三權(quán)分置”時不得不重視的歷史嬗變過程。

（一） 一元產(chǎn)權(quán)向兩權(quán)分置的制度嬗變

解放前我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要為地主所有制，所有權(quán)集中在少數(shù)富農(nóng)手中，大量的貧農(nóng)、雇農(nóng)和中農(nóng)終年勞作卻無法解決最基本的溫飽問題。新中國成立后，于1950 年頒布《土地改革法》，規(guī)定我國實行農(nóng)民土地私有制，近三億無地或少地的農(nóng)民，分到了七億畝土地和生產(chǎn)工具、房屋等，農(nóng)民生產(chǎn)積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到了快速發(fā)展。農(nóng)地采用集占有、使用、收益和處分于一體的自物權(quán)模式，回應(yīng)了農(nóng)民在新中國的獲得感要求。但是，囿于當(dāng)時的農(nóng)業(yè)技術(shù)水平以及國家工業(yè)化、信息化建設(shè)對農(nóng)業(yè)的要求，改變中小農(nóng)戶為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，探索社會主義農(nóng)村土地利用模式，通過規(guī)?；⒑献骰?jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的流通機制，成為當(dāng)時在薄弱的國家實力基礎(chǔ)上實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家抉擇。于此，通過農(nóng)業(yè)合作化的社會主義改造，建立了以高級合作社為基本模式的農(nóng)村集體運作機制，意圖在生產(chǎn)資料產(chǎn)權(quán)合并、作業(yè)過程互助合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，支撐社會經(jīng)濟發(fā)展。到1958 年，我國農(nóng)村全面進入了人民公社時期，土地所有權(quán)從建國初期的農(nóng)民個人所有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w組織所有，但實際耕種者仍然為農(nóng)民，土地與原所有者并未脫離，只是在農(nóng)業(yè)作業(yè)和土地產(chǎn)品分配之間，植入了國家發(fā)展的宏觀目標(biāo)，意在規(guī)避小農(nóng)意識對國家現(xiàn)代化進程的不利影響。但與土地資源聯(lián)合同時形成的是農(nóng)村社會的融合，包括一日三餐在內(nèi)的基本生活需求均以“吃大鍋飯”的模式，由農(nóng)村集體和人民公社運營。在此氛圍下，雖實現(xiàn)了國家抓住土地這一關(guān)鍵資源，但僅在勞動對象要素上實現(xiàn)了從分散到集中，在勞動工具和勞動者素質(zhì)等生產(chǎn)力要素方面，并無實質(zhì)性進度，甚至干多干少一個樣的思想降低了勞動者的努力意愿。加之文化大革命期間的經(jīng)濟停滯和“四人幫”對階級斗爭的推瀾，農(nóng)村土地從私人的一元產(chǎn)權(quán)到集體的一元產(chǎn)權(quán)，雖在客觀上實現(xiàn)了土地的聯(lián)合，但并未產(chǎn)生出應(yīng)有的經(jīng)濟規(guī)模效應(yīng)。反而造成農(nóng)民土地情感下降，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動力不足等弊端，解放農(nóng)村的生產(chǎn)力成為土地集體化后的邊際性需求。

隨著1978 年發(fā)端于小崗村的“分田到戶，自負盈虧”嘗試，保持土地集體所有制前提下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，開啟了我國農(nóng)地兩權(quán)分置的時代。從實踐效果來看，通過將使用權(quán)賦予農(nóng)戶第二年便解決了農(nóng)民的溫飽問題；1980 年中共中央印發(fā)的《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》初步打破了平均主義的弊病，為包產(chǎn)到戶、包干到戶在政策上開了口子；1982 年中共中央發(fā)布了第一個一號文件，正式確立了“土地等基本生產(chǎn)資料公有制是長期不變，農(nóng)戶和集體的承包關(guān)系”的二元產(chǎn)權(quán)制度，1982 年—1986 年，一號文件確立了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)戶家庭經(jīng)營長期不變的產(chǎn)權(quán)制度。二元產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)，契合了改革開放初期解放農(nóng)村生產(chǎn)力的時代需要，破除了公社化的極端平均主義，短短幾年，農(nóng)村經(jīng)濟水平持續(xù)上升，農(nóng)業(yè)增長速度罕見，主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)緊缺的狀況有了很大改善，農(nóng)民收入增加了數(shù)倍，新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)十分有力地推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。[2]

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展與改革開放進程的推進，單純的兩權(quán)分置制度出現(xiàn)了嚴重的問題，主要表現(xiàn)在其制約了新生勞動力的產(chǎn)生。兩權(quán)分置之初，生產(chǎn)力得到大規(guī)模的解放，使得剩余生產(chǎn)力得以轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)工作，進城務(wù)工成為青壯年勞動力的主要選擇，在一定時期內(nèi)為中國經(jīng)濟的高速增長做出了卓越貢獻，[3]該階段，農(nóng)村的耕作勞動力主要為婦女及老年人，后逐步演變?yōu)槔夏耆?，因此，農(nóng)地出現(xiàn)了大量棄耕、拋荒現(xiàn)象，而經(jīng)濟的發(fā)展、人口的轉(zhuǎn)移帶走了農(nóng)村最具有勞動能力的人，農(nóng)村勞動力的老齡化促使國家必須培養(yǎng)出新的接班人；[4]但是，1982 年中央一號文件要求承包地不得買賣、不得出租、不得轉(zhuǎn)讓、不得轉(zhuǎn)作非農(nóng)用途，同期的《憲法》以及《民法通則》也規(guī)定土地不得流轉(zhuǎn)，1984 年雖然允許轉(zhuǎn)讓，但只是允許在集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，從一定意義上說，禁止土地流轉(zhuǎn)阻礙了新生勞動力進入農(nóng)村耕地。相比一元權(quán)利體制，所有權(quán)穩(wěn)定在集體組織手中保持了土地用途在農(nóng)用和建設(shè)利用間的可控性，既解決了農(nóng)民私有制下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)微觀目的與國家宏觀要求間的不協(xié)調(diào)，又解決了集體一元所有制下實際利用者（農(nóng)民）缺乏積極性的問題，確實起到了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)村改善的生產(chǎn)力解放效果。

（二） 舊兩權(quán)分置向三權(quán)分置的制度推進

時代的變遷讓兩權(quán)分置的模式再次面臨著改革的壓力。

其一，隨著改革開放的推進，沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)間的發(fā)展差距愈發(fā)明顯，工業(yè)服務(wù)業(yè)的勞動收入逐步提高，使得務(wù)農(nóng)的相對收入走低。[5]農(nóng)村的青壯年和技能型人才向發(fā)達地區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域大量逸出，其以離土不離鄉(xiāng)、離土又離鄉(xiāng)等多種形式在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)間尋找著自身發(fā)展的平衡點，兼業(yè)型務(wù)農(nóng)甚至向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；D(zhuǎn)移，造成農(nóng)業(yè)弱質(zhì)化、農(nóng)村空心化等嚴重的社會問題，三農(nóng)問題積重難返。

其二，我國改革開放初期存在的城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題，造成以戶籍為標(biāo)準的社會保障城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口二分，從農(nóng)業(yè)逸出的優(yōu)質(zhì)勞動力亦難以在城鎮(zhèn)就業(yè)中獲得平等的福利保障，使得其養(yǎng)老等生計問題相當(dāng)程度上仍需倚賴農(nóng)村土地，占有不利用的現(xiàn)象在客觀上阻礙了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)代化，但又是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的必需品。

其三，我國經(jīng)濟社會發(fā)展遭遇越來越嚴峻的資源約束和環(huán)境污染問題，特別是農(nóng)地利用方式存在的土壤污染問題，已成為可持續(xù)發(fā)展必須破解的難題。綠色發(fā)展的新理念映射于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，要求改變土地以家庭分散利用為主的基本結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變依賴農(nóng)藥、化肥等石油產(chǎn)品為生產(chǎn)條件的粗放型作業(yè)方式，生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、低碳農(nóng)業(yè)、替代型農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式呼之欲出，平衡人與農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)間的利益提上了法治建設(shè)的日程。

其四，以WTO 為代表的全球貿(mào)易制度對我國農(nóng)業(yè)形成的競爭壓力，倒逼著農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策要按照對貿(mào)易無扭曲效應(yīng)要求進行改造。21 世紀初，隨著我國加入WTO，我國農(nóng)業(yè)在對外貿(mào)易中頻繁遭受各種貿(mào)易與非貿(mào)易壁壘，特別是以TBT 、SPS 規(guī)則為代表的綠色貿(mào)易壁壘，以及以非扭曲性農(nóng)業(yè)補貼為導(dǎo)向的對國內(nèi)扶持政策的要求。迫使我國參與國際農(nóng)業(yè)貿(mào)易的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)必須進行根本的改變，要在技術(shù)密集、資本密集等現(xiàn)代要素支撐下，以規(guī)?；?、旗艦式農(nóng)業(yè)經(jīng)營者為主要貿(mào)易參與主體，才能在遵守國內(nèi)法前提下捍衛(wèi)國家糧食安全。如果缺乏化零為整的土地產(chǎn)權(quán)整合制度，即使通過農(nóng)業(yè)科技和貿(mào)易促進等措施能在短期內(nèi)提高國際競爭力，倘若生產(chǎn)經(jīng)營方式與貿(mào)易方式不匹配，片面擴大國際貿(mào)易就會成為調(diào)動我國農(nóng)村自然資源和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟資源，“補貼”全球農(nóng)業(yè)消費者的過程，不僅會掏空農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，也會使我國在農(nóng)業(yè)國際分工中末端化、邊緣化。

實質(zhì)上，1988 年《憲法》即放開了土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，1994 年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中首次出現(xiàn)了“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”一詞，1995 年3 月28 日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)該意見，要求在保證土地集體所有和土地農(nóng)業(yè)用途不改變的前提下，經(jīng)過土地發(fā)包方同意，允許土地承包方在承包期內(nèi)，對承包地依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股。自此，“土地流轉(zhuǎn)”在法律和政策層面均有據(jù)可依。2005 年、2008 年、2009 年和2013 年一號文件等政策性文件，均對農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)優(yōu)化有所涉足。但在中央明確三權(quán)分置的改革方案前，我國的法律政策并未在“集體所有—農(nóng)戶使用”基本范疇中，找到協(xié)調(diào)保持土地農(nóng)業(yè)用途與吸引現(xiàn)代生產(chǎn)要素參與的制度出路。究其原因乃在于，旨在激發(fā)經(jīng)濟資源多層次價值的所有權(quán)—使用權(quán)二分的傳統(tǒng)模式與我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村社會治理的利益格局捍格不入。

二、“三權(quán)分置”框架下承包權(quán)的制度定位

據(jù)上所述，我國農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是農(nóng)業(yè)發(fā)展模式順應(yīng)時代變化的結(jié)果。一元產(chǎn)權(quán)向兩權(quán)分置的轉(zhuǎn)變，以激發(fā)農(nóng)民積極性、增強農(nóng)村生產(chǎn)力等農(nóng)業(yè)經(jīng)濟功能的考量是提升是根本動力；兩權(quán)轉(zhuǎn)向三權(quán)的動力機制與之不同：一方面，三權(quán)分置不僅面臨著工農(nóng)業(yè)失衡、國內(nèi)外市場對比關(guān)系下經(jīng)濟功能的再提升問題，還要面臨著城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、人與自然關(guān)系不和諧的社會利益協(xié)調(diào)問題，制度內(nèi)容更為豐富。另一方面，三權(quán)分置的出現(xiàn)除了農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在因素外，更多地來自非農(nóng)業(yè)擠壓、國際農(nóng)業(yè)競爭、環(huán)境資源外部約束等外在因素的驅(qū)動，是內(nèi)外部因素共同作用下的制度新發(fā)展。質(zhì)言之，“三權(quán)分置”要解決的社會矛盾是多元的，這就要求我們采用多視角來分析三個權(quán)利間的內(nèi)部分工和外部功能，并將這一分置方案嵌入我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代整體進程中，發(fā)現(xiàn)其更多的制度可能性。基于此，當(dāng)我們審視三權(quán)分置的制度意涵時，不禁要追問：既然需要通過使用權(quán)從外部引入現(xiàn)代生產(chǎn)要素，為何不是新的兩權(quán)（農(nóng)村集體+非集體成員的新使用權(quán)人）來替代原有的兩權(quán)（農(nóng)村集體+本集體內(nèi)成員）？本集體內(nèi)的農(nóng)戶及其成員，特別是那些已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進城務(wù)工人員，為何不從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系中直接退出？因此，筆者認為：三權(quán)分置的關(guān)鍵創(chuàng)新，不僅在于通過承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置來更新農(nóng)業(yè)從業(yè)人群，更在于通過保留承包權(quán)促成適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的所有權(quán)—利用權(quán)關(guān)系的重構(gòu)。某種意義上講，承包權(quán)成就了經(jīng)營權(quán)，承包利益的穩(wěn)定間接地使集體外生產(chǎn)要素所有人持有的經(jīng)營權(quán)益物權(quán)化成為可能；但從農(nóng)村土地資源利用本身而言，承包人并不直接參與實際利用，于所有—使用二元分置的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理念觀之，其又顯得有冗余之嫌，承包權(quán)的定位成為一個有待理清的問題。

（一） 三權(quán)分置的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解

從權(quán)利結(jié)構(gòu)的外觀看，三權(quán)分置在兩權(quán)分置基礎(chǔ)上新設(shè)了經(jīng)營權(quán)，在此之前并非不存在承包權(quán)人之外的主體實際耕地土地的制度安排。在我國的土地管理和農(nóng)村土地承包立法中，集體組織成員均可通過轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)租等方式，進行土地用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，但其流通的主體范圍主要針在本集體組織內(nèi)進行，優(yōu)質(zhì)人才向城鄉(xiāng)就業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下，土地實質(zhì)上是高質(zhì)量農(nóng)民向低質(zhì)量從業(yè)人群轉(zhuǎn)移，僅在粗放利用層面一定程度地解決撂荒問題，而無法形成適度規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。即使集體外的農(nóng)業(yè)投資進入農(nóng)村，也多以土地租賃等債權(quán)化的方式進行。雖然多份中央一號文件中強調(diào)要科學(xué)利用耕地，但囿于農(nóng)民種植技術(shù)和獲取信息渠道有限等問題難以實現(xiàn)，耕地收益差、閑置、拋荒的問題不斷出現(xiàn)。隨著工業(yè)化、城市化進程不斷加快，必然導(dǎo)致土地征收和耕地轉(zhuǎn)作非農(nóng)用地的出現(xiàn)，耕地的承包經(jīng)營權(quán)又建立在土地承包合同之上，承包期限的長短決定了承包權(quán)的穩(wěn)定與否，承包戶對于耕地產(chǎn)權(quán)缺乏安全感。因此，在一定時期內(nèi)，濫用土地、揠苗助長的現(xiàn)象頻發(fā)，不僅導(dǎo)致耕地利用率低下，而且出現(xiàn)了耕地污染問題，種植無人引導(dǎo)、耕地?zé)o人監(jiān)管等問題比較突出。使用權(quán)的制度穩(wěn)定性不高影響了投資者人長期規(guī)劃的動力，承包經(jīng)營權(quán)集中在農(nóng)戶手中的細碎化生產(chǎn)模式極大地制約了規(guī)模經(jīng)營，也無法做到引入大型機械化設(shè)備，兩權(quán)分置阻礙了農(nóng)業(yè)科技化進程。[6]三權(quán)分置模式的直接性制度效應(yīng)即是將使用權(quán)人的債權(quán)化法益，轉(zhuǎn)變?yōu)槟軐拱ㄋ袡?quán)人（集體組織）、原承包經(jīng)營權(quán)人（農(nóng)戶及其成員）的土地物權(quán)，如此能實現(xiàn)土地資源利用在兩方面的根本轉(zhuǎn)變：（1）實際使用人對土地利益的預(yù)期更穩(wěn)定，物權(quán)化的制度安排能強化其長期經(jīng)營、遠期投資的利益導(dǎo)向，打破債權(quán)化模式下利益短期化的制度囹圄，能更好地適應(yīng)生態(tài)友好促進、國際競爭力增強的要求和農(nóng)業(yè)投資回報長期化的經(jīng)營規(guī)律。筆者認為：本質(zhì)上，三權(quán)分置實施的直接目的就是置換土地實際使用人群，在優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)人才向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流失后，通過土地利益的擴展從非農(nóng)產(chǎn)領(lǐng)域吸收新的生產(chǎn)要素，不再依賴吸引農(nóng)民回鄉(xiāng)的方式來振興農(nóng)村；（2）經(jīng)營權(quán)人不再局限于本集體成員，使土地可跨集體組織成員、跨城鄉(xiāng)主體進行流轉(zhuǎn)，吸引更多、更優(yōu)質(zhì)的資源參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)運作；[7]同時，通過保持土地的集體所有權(quán)，能維系土地農(nóng)業(yè)非農(nóng)業(yè)用途間的制度防火墻。從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟功能來看，在打破土地流轉(zhuǎn)的集體成員身份制過程中，保留承包權(quán)不是必須的制度要素，或者說原有農(nóng)戶退出于所有—使用二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的主體置換更為有利。那么，留存獨立的承包權(quán)意欲何為？答案蘊含于三權(quán)的內(nèi)部關(guān)系中。

相比兩權(quán)模式下集體依成員資格而無償?shù)刭x予農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，獨立的承包權(quán)僅保留了原有的“使用+收益”用益物權(quán)結(jié)構(gòu)中的收益權(quán)能，并且仍是基于集體組織成員的身份而獲得，此時的收益來自于向經(jīng)營權(quán)人收取，而非自己親自利用土地?？梢?，從所有權(quán)人的角度觀之，承包權(quán)的獲得依據(jù)和對象范圍并無根本差異，只是三權(quán)分置后可能部分已在城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民因為落戶城鎮(zhèn)，且希望取得城鎮(zhèn)公共服務(wù)的身份條件而有償退出農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。如其不退出，亦不親自耕作，其承包權(quán)仍屬物權(quán)性的農(nóng)地用益物權(quán)，而其承包權(quán)則是經(jīng)營權(quán)的母體性權(quán)利，相對于實際利用的經(jīng)營權(quán)人，承包權(quán)人是名義上的利用者，經(jīng)營權(quán)期限屆滿或經(jīng)營協(xié)議關(guān)系終止時承包權(quán)人即將恢復(fù)“使用+收益”的他物權(quán)人地位。[8]于此來看，三權(quán)分置創(chuàng)新性地賦予了農(nóng)戶在親自耕作和引入經(jīng)營權(quán)間的自由選擇權(quán)，雖然分置與否看似對集體所有權(quán)的行使方式無甚影響，但有無這樣的選擇空間對農(nóng)民的意義是完全不同的。其一，對離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民而言，有償?shù)赝顺黾w土地權(quán)益關(guān)系，轉(zhuǎn)而融入城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會保障服務(wù)體系，三權(quán)分置為其帶來農(nóng)村權(quán)益的最后解決方案；其二，對離土不離鄉(xiāng)的兼業(yè)型務(wù)農(nóng)人員而言，這是向外轉(zhuǎn)移的農(nóng)村富余勞動力中的主要類型，其既無法在城鎮(zhèn)落戶又需要務(wù)農(nóng)而取得農(nóng)業(yè)收入，只要從經(jīng)營權(quán)人處獲得的收益超過親自耕作則引入經(jīng)營權(quán)更為有利，引入經(jīng)營權(quán)后其可全力投入非農(nóng)領(lǐng)域的就業(yè)崗位，形成土地收益+城鎮(zhèn)勞動收入的利益格局。[9]此舉也間接地為經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)劃定了價格底線，獲得經(jīng)營權(quán)的主體必須采取較農(nóng)戶分散經(jīng)營效益更高的方式，才能獲得超額收益；其三，對不離土也不離鄉(xiāng)的留守農(nóng)民而言，由于這部分主體多為高齡、低技能的弱勢群體，引入經(jīng)營權(quán)人將使其土地收益更加穩(wěn)定，如其行有余力還通過在經(jīng)營權(quán)人的企業(yè)、合作社或農(nóng)場中務(wù)工，在土地收益外獲取勞動收入。

所以，三權(quán)分置運行的社會效果體現(xiàn)有三：（1）務(wù)農(nóng)群體的篩選與置換效應(yīng)。通過不同類型農(nóng)戶的務(wù)農(nóng)意愿和能力分析，會發(fā)現(xiàn)三權(quán)分置所賦予的選擇權(quán)，會使農(nóng)戶在退出、引入經(jīng)營權(quán)人、親自耕作間進行抉擇，前兩種選擇能產(chǎn)生將土地從分散向適度集中利用的方向引導(dǎo)，而作了第三種選擇的農(nóng)戶必然是自身具有持續(xù)務(wù)農(nóng)能力的部分，三權(quán)運行的結(jié)果將使土地實際利用者逐漸呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)投資者（經(jīng)營權(quán)人）+優(yōu)質(zhì)農(nóng)戶的結(jié)構(gòu)。相對于兩權(quán)結(jié)構(gòu)下以家庭分散經(jīng)營、兼業(yè)務(wù)農(nóng)的低效運作方式相比，農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)顯著提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資本、信息和管理等資源條件大為改善。（2）農(nóng)村集體及其成員的收入穩(wěn)定效應(yīng)。未離土的留守農(nóng)戶、無力完全融入城鎮(zhèn)的外出務(wù)工者將是構(gòu)成承包權(quán)人的主要群體，三權(quán)分置在使其不實際使用土地的前提下，獲得相對穩(wěn)定的土地收益，是提高其源自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的制度安排。[10]（3）國家宏觀政策接納能力的提升效應(yīng)。在三農(nóng)問題日漸突出的背景下，國家確立了對農(nóng)村“多予、少取、放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”等政策，從根本上扭轉(zhuǎn)了農(nóng)業(yè)作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動力和廉價原料來源的地位，特別是2006 年取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家不對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村增加負擔(dān)的傾向更加明顯。但微觀層面的農(nóng)業(yè)作業(yè)要在種養(yǎng)結(jié)構(gòu)、耕作與養(yǎng)殖方式、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等方面接受國家的宏觀指導(dǎo)，農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)藥化肥等造成的土壤污染也是重要的生態(tài)環(huán)境問題，分散的農(nóng)戶耕作模式無法接納國家農(nóng)業(yè)、環(huán)保執(zhí)法施加的制度負擔(dān)，三權(quán)分置通過主體篩選機制，能用經(jīng)營能力強的群體取代以土地養(yǎng)老的固有農(nóng)戶來實際利用土地，也就具備了履行農(nóng)業(yè)補貼對價、農(nóng)村環(huán)保等法律義務(wù)的能力，有力地提升了農(nóng)事主體執(zhí)法相關(guān)制度的能力。

（二） 承包權(quán)存續(xù)的必要性及其功能定位

通過比對兩權(quán)與三權(quán)模式對不同主體的利益平衡效應(yīng)，可以發(fā)現(xiàn)承包權(quán)作為一項獨立的權(quán)利，其存續(xù)具有高度的必要性和豐富的制度意義。質(zhì)言之，為何不能用“所有權(quán)—經(jīng)營權(quán)”的新兩權(quán)替代“所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)”的舊兩權(quán)而排除承包權(quán)？這是因為三權(quán)分置形成主體置換后，被置換的主體需要一個合理的制度地位，唯有該地位確立，弱勢的農(nóng)戶才愿意引入經(jīng)營權(quán)，附著于經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)代化生產(chǎn)要素才能注入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。可見，承包權(quán)是三農(nóng)問題解決的“藥引”。

一方面，微觀視角下，對固有的農(nóng)戶而言，其存續(xù)的必要性在于保持其從農(nóng)地的收入不低于親自耕作的收益，為其參與城鎮(zhèn)就業(yè)、增加收入提供基礎(chǔ)性保障；對經(jīng)營權(quán)人而言，其存續(xù)的必要性在于讓分散經(jīng)營的農(nóng)戶愿意將土地使用以向其轉(zhuǎn)讓，打破農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)固有的身份限制，使現(xiàn)代生產(chǎn)要素下鄉(xiāng)成為可能；對所有權(quán)人而言，承包權(quán)誘導(dǎo)下形成的主體置換與經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)的整體經(jīng)營質(zhì)量得以提升，承包權(quán)收益支撐下的收入增加及向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，使集體組織擔(dān)負的扶貧等社會建設(shè)壓力大為減小，雖然所有人從經(jīng)營權(quán)人處獲得的收益可能提升不大，將其履行社會功能的行動成本方面卻能明顯減負。另一方面，從國家的宏觀農(nóng)村政策，三權(quán)分置除通過打破農(nóng)地利用的身份限制，從而讓土地與現(xiàn)代生產(chǎn)要素結(jié)合外，至為重要的是促進集體組織的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村社會建設(shè)的功能逐步剝離，將農(nóng)業(yè)農(nóng)村從一種城鄉(xiāng)二元化的身份識別標(biāo)志，轉(zhuǎn)變成一種與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)相同的職業(yè)選擇，扭轉(zhuǎn)因承擔(dān)的社會功能而削弱其經(jīng)濟功能，從而造成農(nóng)業(yè)國際競爭力不足、生態(tài)文明水平不高等問題的局面。而承包權(quán)作為一項專屬于集體組織成員的權(quán)利，其獲得時的無償性、時限上的寬延性、收益的相對穩(wěn)定性，確保了農(nóng)業(yè)社會功能在與經(jīng)濟功能相對分離的前提下得以延續(xù)。在此基礎(chǔ)上賦予實際利用人以物權(quán)化的經(jīng)營權(quán)，使其能形成長期性、穩(wěn)定化的投資意愿和經(jīng)營模式，既有提高農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)力，又能通過優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)群體的主體能力，促成國家的立法與政策在農(nóng)村推行的有效性，改變長期以來存在的民生阻卻制度實施的窘境。所以，不論在微觀上還是宏觀上，承包權(quán)的存續(xù)均有高度的必要性。

根據(jù)承包權(quán)衍生的基本邏輯，可將其制度功能歸納如下：（1）承包權(quán)的功能直接體現(xiàn)為農(nóng)地價值結(jié)構(gòu)內(nèi)部的收益權(quán)，是在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下賦予農(nóng)戶不直接耕作并獲得收益的權(quán)利，保留了權(quán)利主體在農(nóng)地權(quán)益結(jié)構(gòu)中的原有地位，減小了農(nóng)地改革的阻力；（2）承包權(quán)為何需要保留，而非由集體組織通過行使所有權(quán)的處分權(quán)能，從農(nóng)戶手中收回土地并向經(jīng)營權(quán)人重新發(fā)包？答案系于承包權(quán)在三權(quán)分置中分擔(dān)了農(nóng)地原有的社會功能，而將經(jīng)濟功能系于經(jīng)營權(quán)身上。此收益權(quán)的存續(xù)乃源于引入經(jīng)營權(quán)時，農(nóng)戶在不離土或無法融入城鎮(zhèn)社保體系的情形下仍然具有基本的民生，其功能本質(zhì)上屬于農(nóng)村社會保障的替代性權(quán)利。之所以需要獨立的承包權(quán)，是由于其存在針對性的農(nóng)業(yè)人群，這部分以往通過親自耕作的主體為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營模式的推行，離開的祖祖代代耕作的土地，但我國尚未建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老、失業(yè)保障機制，城鎮(zhèn)化水平主要吸收自愿離開農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)勞動力部分而無力接納所有人，如不賦予收益權(quán)則其利益將裸露于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革的關(guān)鍵點。可以說，承包權(quán)是“農(nóng)村版的養(yǎng)老、失業(yè)保險”。[5]（3）承包權(quán)的功能發(fā)展具有一定的過渡性與非自足性。由于承包權(quán)人處于城鎮(zhèn)無法吸納又不直接利用土地的狀態(tài)，正因為這部分人群是“集體組織—農(nóng)戶”轉(zhuǎn)向“集體組織—現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”特殊的歷史產(chǎn)物，隨著城鎮(zhèn)化水平發(fā)展、人口更新和社會保障體系完善，農(nóng)村社保問題逐步化解后，承包權(quán)存續(xù)的歷史背景和利益邏輯隨之消逝?？梢哉f，承包權(quán)是特定時代背景下的過渡性制度安排，而其存續(xù)的時限取決于農(nóng)地經(jīng)濟、社會功能分離后，所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)對承包權(quán)適用人群的分解能力。從2011 年開始，我國的城鎮(zhèn)人口已超過農(nóng)村人口，并且城鎮(zhèn)化趨勢還將繼續(xù)發(fā)展，但即使承包權(quán)為農(nóng)戶提供了多元選擇后，最終仍有一部分不離鄉(xiāng)也不實際利用土地的農(nóng)戶，其土地權(quán)益需要新的權(quán)利形式加以替代；或轉(zhuǎn)化為集體所有權(quán)的股份，或采取以土地承包權(quán)出資的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營權(quán)主體的股權(quán)，最終承包權(quán)功能走向終結(jié)而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)重回“所有權(quán)—使用權(quán)”的現(xiàn)代二元結(jié)構(gòu)。

三、三權(quán)分置框架下農(nóng)地承包權(quán)的制度保障

隨著三權(quán)分置政策的推行，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的雛形初具。其一，規(guī)?；?jīng)營的態(tài)勢初現(xiàn)，機械化、現(xiàn)代化的耕作方式更為普及。2017 年第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016 年，全國共有農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743 萬戶，其中，398 萬規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位204 萬個，全國共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員31422 萬人；2016 年末，全國共有拖拉機 2690 萬臺，耕整機 513 萬臺，旋耕機 825 萬臺，播種機652 萬臺，水稻插秧機68 萬臺，聯(lián)合收獲機114 萬臺，機動脫粒機1031 萬臺，較2008 年的第二次普查數(shù)據(jù)有明顯提升。其二，耕地使用農(nóng)藥量減少，生態(tài)農(nóng)業(yè)勢頭初現(xiàn)。農(nóng)藥使用量在2014 年達到巔峰，為 180.69 噸，2015 年為 178.30 萬噸，2016 年為 174.30 萬噸，2015 年實現(xiàn)了農(nóng)藥零增長的目標(biāo)。[11]其三，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)發(fā)展勢頭良好，現(xiàn)代生產(chǎn)要素融入農(nóng)業(yè)的力度初見效應(yīng)。2015 年12 月27 日，第十二屆全國人大常委會十八次會議通過決定，開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。截至2018 年9 月末，190 個農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)（以下簡稱“試點地區(qū)”）設(shè)立了風(fēng)險補償基金；140 個試點地區(qū)以出資額為限提供風(fēng)險補償或擔(dān)保代償；試點地區(qū)已有1193 家金融機構(gòu)開辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，貸款余額520 億元，同比增長76.3%，累計發(fā)放964 億元；融資額度顯著提高，普通農(nóng)戶貸款額度由試點前的最高10 萬元提高至50 萬元，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款額度由試點前的最高1000 萬元提高至2000 萬元—5000 萬元不等。但這些改革的成績需要制度加以固定，才能形成具有持續(xù)性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而當(dāng)前過度關(guān)注經(jīng)營權(quán)實施方式，忽視了對承包權(quán)對經(jīng)營權(quán)的誘導(dǎo)性作用，如果制度設(shè)計失策，可能造成一個經(jīng)營周期結(jié)束后承包權(quán)人重新返場的情形。因此，我國正在修訂的土地管理、農(nóng)村土地承包制度，應(yīng)作有針對性的制度安排。

（一） 在明確并強化承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)前提下，為承包權(quán)實現(xiàn)提供多樣化選擇

由于新中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革源自農(nóng)民私人所有權(quán)，其權(quán)利具有歷史正當(dāng)性；在兩權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槿龣?quán)時，保留承包權(quán)的主要目的在于維系其所承載的社保功能，在我國城鎮(zhèn)化和社保負擔(dān)水平尚不能承納全部小農(nóng)戶退出的背景下，承包收益的制度定位只能強化不能削弱。一方面，要確保農(nóng)戶對農(nóng)地的物權(quán)性權(quán)益，強化其基于特定土地對經(jīng)營權(quán)人獲得收益的制度功能。套用城鎮(zhèn)土地和普通動產(chǎn)的所有—使用二元結(jié)構(gòu)，將經(jīng)營權(quán)視為債權(quán)[3]的看法，是忽視承包權(quán)歷史演進的本本主義。不過，長期來看經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離的主要目的是推動農(nóng)地化零為整，服務(wù)于適度規(guī)模經(jīng)營，在確立其物權(quán)屬性的前提下，可考慮沿用即使承包經(jīng)營權(quán)的登記模式；在5-10 年后待農(nóng)地盤活，承包權(quán)收益得以穩(wěn)定且已完成貨幣化轉(zhuǎn)型后，可過渡為共有物權(quán)模式，使承包權(quán)與具體地塊相分離而定格于純粹的收益權(quán)屬性，如此既能保障承包權(quán)人收益權(quán)又能通過使用、收益權(quán)能分離，促成愿意繼續(xù)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民持有承包經(jīng)營權(quán)，無意或無力繼續(xù)務(wù)農(nóng)的享有收益，提高其經(jīng)營權(quán)人持有的土地權(quán)益之穩(wěn)定性，間接促成其加大投資力度、提高經(jīng)營質(zhì)量。實踐中，2015 年農(nóng)業(yè)部等6 部門《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》也提出確權(quán)確地為主、從嚴把握確股確權(quán)不確地，江蘇、上海、廣東等發(fā)達地區(qū)也在試行確股確權(quán)不確地的做法，反應(yīng)良好；2016 年的一號文件認可“將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化至集體成員”的方式進行確權(quán)；2017 年一號文件提出要“通過經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營”、“資金變股金”“農(nóng)民變股東”?？梢姡邪鼨?quán)的功能抽象化是政策和實踐的共同需要，正在統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度改革中，關(guān)于農(nóng)地三權(quán)的登記制度也須在承包權(quán)登載方面，設(shè)立確地型、不確地型承包權(quán)，待農(nóng)民接受并熟悉三權(quán)的運行規(guī)律，農(nóng)村集體組織的法人治理機制完善，管理本集體資產(chǎn)能力達到一定水平時，應(yīng)在尊重農(nóng)民意愿情形下，將農(nóng)民的承包權(quán)轉(zhuǎn)化為集體資產(chǎn)的股權(quán)，這樣既能穩(wěn)定農(nóng)地經(jīng)營的預(yù)期，也能釋放承包權(quán)人異地、異業(yè)地進行就業(yè)。

（二） 基于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、社會功能在現(xiàn)代化過程中逐步分離趨勢，善用承包權(quán)益有序分流農(nóng)村富余人口，強化農(nóng)業(yè)投資中保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等法定義務(wù)

承包權(quán)不僅具有穩(wěn)定農(nóng)民收益的功能，也在中長期內(nèi)會引導(dǎo)農(nóng)民的分流，通過城鎮(zhèn)化吸引一批、繼續(xù)務(wù)農(nóng)留下一批、長期持有集體資產(chǎn)收益分離一批，最終農(nóng)地資源將逐步流向具有技術(shù)優(yōu)勢、資本優(yōu)勢的部分經(jīng)營權(quán)人，形成特色農(nóng)業(yè)、農(nóng)藝傳承與現(xiàn)代規(guī)模化經(jīng)營相映地趣的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。但這一發(fā)展趨勢需要良好的外部環(huán)境，一方面，根據(jù)承包權(quán)的確地與不確地的類型區(qū)分，采取差異化的承包權(quán)定價引導(dǎo)手段。首先，對共有物權(quán)型承包權(quán)下的經(jīng)營權(quán)人，采取更有利的農(nóng)業(yè)補貼方式和更優(yōu)惠的農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險扶持手段，從經(jīng)營權(quán)來源差異方面間接促進承包權(quán)差異化定價措施，在多予農(nóng)民利益的前提下確保改革方向不反轉(zhuǎn)。其次，強化基層政府特別是農(nóng)業(yè)監(jiān)管部門對承包權(quán)集體化行使的指導(dǎo)力度，多方面利用政府組織、集體組織自治、農(nóng)地信托等手段，在經(jīng)營權(quán)引入前打通實現(xiàn)農(nóng)地成塊成片的制度關(guān)節(jié)。通過土地化零為整來提高其市場價值后，強化對農(nóng)地經(jīng)營合同的備案審查程序，將污染性經(jīng)營方式、信用不良的經(jīng)營者提前阻止在進入農(nóng)地之前；強化集體資產(chǎn)經(jīng)營質(zhì)量監(jiān)督和經(jīng)營權(quán)履約情況的反饋，協(xié)助集體組織和農(nóng)民解決農(nóng)地承包經(jīng)營糾紛，確保其承包權(quán)收益保質(zhì)保量地實現(xiàn)。再次，提高村務(wù)公開質(zhì)量，通過增強集體組織自治能力建設(shè)和承包權(quán)人民主基層參與程度，為承包權(quán)主要轉(zhuǎn)變?yōu)椴淮_地類型，甚至轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟法人組織股權(quán)奠定能力建設(shè)基礎(chǔ)。在土地收益的計算與分配中，要凸現(xiàn)資金透明度和承包權(quán)分類計價，特別地將承包權(quán)人收益+集體共有產(chǎn)權(quán)分紅的收益部分分段公開，吸引農(nóng)戶自愿參與承包收益權(quán)轉(zhuǎn)型升級；最后，改變農(nóng)業(yè)、環(huán)保領(lǐng)域在農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管執(zhí)法薄弱的局面，經(jīng)過承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分立的制度設(shè)計，繼續(xù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體質(zhì)量將會顯著提高，相應(yīng)地其法治理念和守法能力也會大幅提高。由于農(nóng)村在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中處于弱勢，農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法領(lǐng)域大量依靠農(nóng)業(yè)補貼、示范區(qū)（場所）建設(shè)等授益性手段推動發(fā)展，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域執(zhí)法對集體組織、農(nóng)戶的要求也較城鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)營者寬松，是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境退化、鄉(xiāng)風(fēng)衰弛的原因之一；因此，三權(quán)分置改革后對經(jīng)營權(quán)人特別是規(guī)?；?jīng)營主體，須讓法律的牙齒硬起來，比照城鎮(zhèn)地區(qū)的企事業(yè)單位和其他經(jīng)營者的法律義務(wù)，完善企業(yè)作為第一責(zé)任人的制度建設(shè)，加大執(zhí)法力度，將經(jīng)營權(quán)人違法與集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民承包收益掛起鉤來，確保在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、農(nóng)村地區(qū)對違法經(jīng)營行為也能實現(xiàn)公私合作的責(zé)任合圍。

（三） 針對承包權(quán)所承載的社會功能精準施策，既解決歷史原因造成的農(nóng)戶社會欠債問題，又從農(nóng)村社會治理能力和小型城鎮(zhèn)建設(shè)等方面，疏解承包權(quán)的歷史負擔(dān)和社會責(zé)任之累

一方面，要優(yōu)化集體組織的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟功能實施方式，實現(xiàn)農(nóng)村兩委職能的科學(xué)分工，由村委會履行土地承包權(quán)的集體代表權(quán)功能，要引入公司化、信托登記等現(xiàn)代經(jīng)濟實體運作方式，為承包權(quán)與具體土地脫鉤從而更多地適用集體行使方式，甚至轉(zhuǎn)化為集體組織股權(quán)營造制度空間；另一方面，要加快城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社保制度的均衡化發(fā)展。承包權(quán)正是社保功能從土地剝離不充分的過渡性制度方案，其消解需要農(nóng)村社會功能的正常制度加以接續(xù)。因此，需要要城鎮(zhèn)化水平提高過程中，實施更加靈活的戶籍落地政策和公共服務(wù)配套政策，[12]增加城鎮(zhèn)化對農(nóng)戶有償退出的吸引力；特別是針對農(nóng)村高齡、弱勢人群，由于城鄉(xiāng)二元化發(fā)展而缺乏養(yǎng)老、失業(yè)機制的保護，應(yīng)采取財政補貼或從城鎮(zhèn)土地財政收入中抽取部分，專門解決該部分人群的社保問題。而在經(jīng)營權(quán)效應(yīng)逐步體現(xiàn)的過程中，也要加強其向不離鄉(xiāng)人群農(nóng)村就業(yè)時提供養(yǎng)老、失業(yè)保險的義務(wù)，止住農(nóng)村改革中的社保欠賬。