陳若凡

（南京師范大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 210023）

一、問題的探索

關(guān)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境問題，目前，我國已經(jīng)初步建立了一系列相關(guān)制度。在部分省份改革試點后，2017年12 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱為“《改革方案》”）。目前，從先行試點推進(jìn)到全國范圍內(nèi)的試行是現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的主要方向。

在環(huán)境制度方面，2012 年，我國《民事訴訟法》中第55 條的條款與《環(huán)境保護(hù)法》及最高法院頒布的相關(guān)解釋的部分條款，一同確立了我國目前的環(huán)境民事公益訴訟制度。但是這兩項制度尚未形成融合的局面，而是各自施行，在實務(wù)中產(chǎn)生了許多問題。該如何運用制度間的銜接，合理節(jié)省司法資源，避免重復(fù)訴訟，是當(dāng)今亟待解決的問題。

就差異化的角度而言，目前學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟如何銜接，正處于莫衷一是的局面，故本文將以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的概念探討為路徑來討論銜接問題。

二、概念性質(zhì)與辨析

目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟概念尚不完善，性質(zhì)也未有定論。學(xué)界關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)定義主要有國益訴訟、特殊環(huán)境民事訴訟、特殊的環(huán)境民事公益訴訟以及混合訴訟幾類。其中，特殊的環(huán)境民事公益訴訟作為由李浩提出的新類型，在特殊環(huán)境民事訴訟說的基礎(chǔ)上更加強調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的本質(zhì)為公益訴訟。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的概念核心在于生態(tài)環(huán)境損害的定義。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，生態(tài)環(huán)境損害主要是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成的環(huán)境要素和生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。由上述定義可知，就訴訟的主要目的而言，政府主張生態(tài)損害賠償訴訟并不在于保護(hù)自然資源的所有權(quán)，而是保護(hù)生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的環(huán)境價值［1］。

若堅持國益訴訟的性質(zhì)，那么政府將只能對國有自然資源享有起訴的權(quán)利，而對于侵害集體資源、破壞生態(tài)的行為將無能為力，這大大縮小了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的保護(hù)與適用范圍，無法做到真正地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

實質(zhì)上，這兩類訴訟并無太大差別。首先，就法條的內(nèi)容而言，立法者并沒有完全區(qū)分生態(tài)環(huán)境與環(huán)境的區(qū)別。例如，在《民事訴訟法》第51 條中，就接連出現(xiàn)“污染環(huán)境”“破壞生態(tài)環(huán)境” 等詞語，并沒有明確對其進(jìn)行區(qū)分。其次，在訴由方面，二者均是由于環(huán)境被污染和破壞引起的，保護(hù)環(huán)境便是共同的法益。再次，從案件的訴訟請求來看，基本上均為恢復(fù)原狀、賠償損失等要求。例如：要求被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用、服務(wù)功能損失等。

由上述三點可以得出，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事訴訟基本上是一致的，故可以在環(huán)境民事訴訟的大框架下，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟定性為其中的一類特殊情形來加以運用。值得注意的是，雖然在大方向上這兩類訴訟類似，但在一些細(xì)節(jié)上仍存在不同，這也直接導(dǎo)致了二者的銜接問題，即如何將這兩類制度融合。因此，下文將著重闡述銜接中存在的問題。

三、訴訟現(xiàn)狀及存在的關(guān)鍵性問題

（一）起訴順位的設(shè)置問題

現(xiàn)實生活中，由于起訴主體不同，這兩種訴訟時常會“撞車”。通常，當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的賠償權(quán)利人作為主體時，原告為省政府或者設(shè)區(qū)的政府。在社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟中，原告應(yīng)為符合法律規(guī)定的社會組織。與此同時，若檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟，那么原告即為檢察院。此時，如何最大化節(jié)省司法資源解決案件糾紛就成了問題的關(guān)鍵。

在排除各地試點的因素外，由于政府起訴的條件相對于社會組織較高，需要等待生態(tài)環(huán)境損害已然發(fā)生，故政府在大多數(shù)情況下只能在合并訴訟的前提下，以共同原告的身份來參加訴訟。這使得生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無法展現(xiàn)自身的特性。若政府以共同原告的方式參與訴訟，既無法與環(huán)境公益訴訟進(jìn)行銜接，也不符合法院要求的證明標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)到其訴訟目的，造成司法資源極大浪費［2］。因此，起訴順位的設(shè)置問題便成為銜接的關(guān)鍵性問題。

（二）檢察院的功能發(fā)揮問題

在環(huán)境民事公益訴訟方面，監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)著起訴、支持起訴、搜集環(huán)境民事公益訴訟案件的信息與環(huán)境案件的監(jiān)督等方面的工作；而在起訴方面，檢察機關(guān)更多的是作為一種補充性主體存在于制度中，根據(jù)《民事訴訟法》第55 條，在起訴順位上，檢察機關(guān)只在其他主體缺位的情況下才可以提起公益訴訟。檢察院雖然在職能上貫穿于環(huán)境案件中，但在司法實踐中并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這就難以將檢察院的獨立職能與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行有效銜接。

（三）證據(jù)規(guī)則適用的差異化問題

在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)證據(jù)收集與保存規(guī)則方面，二者存在較大差別。而生態(tài)損害賠償訴訟中，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是必不可少的，并且需要證明生態(tài)系統(tǒng)功能的退化是因原告損害環(huán)境而引起的。后者證明要求高于前者，在融合的過程中較為困難。因此，政府以共同原告的形式參與環(huán)境民事公益訴訟，并以其名義參與案件，很難實現(xiàn)訴訟的銜接。

四、訴訟的銜接途徑

（一）建立三層生態(tài)環(huán)境損害賠償治理訴訟體系

就性質(zhì)而言，生態(tài)環(huán)境損害賠償隸屬特殊的環(huán)境民事公益訴訟類別?；谔厥鈨?yōu)先的原則，在相同條件下，法院應(yīng)先行受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體，政府相比環(huán)保組織在訴訟方面具有更大的優(yōu)勢。

首先，針對同一環(huán)境侵害行為，政府相比環(huán)保組織與檢察院在專業(yè)技術(shù)、數(shù)據(jù)搜集等方面擁有優(yōu)勢。比如：政府中的環(huán)保行政機關(guān)在先行的環(huán)境監(jiān)管中便能夠較輕松地獲取環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，提供有力的數(shù)據(jù)支撐；環(huán)保組織一般為民間組織，在抓取數(shù)據(jù)方面不具有行政機關(guān)得天獨厚的優(yōu)勢；而檢察院中并沒有環(huán)保行政部門，人員專業(yè)性不足。

其次，生態(tài)環(huán)境損害的鑒定一般會涉及一些較為專業(yè)的技術(shù)規(guī)范。這些技術(shù)規(guī)范已經(jīng)成為判斷生態(tài)環(huán)境損害的存在與否與嚴(yán)重程度的標(biāo)準(zhǔn)線［3］。而政府內(nèi)部職權(quán)分工中有關(guān)環(huán)保的技術(shù)規(guī)范一般由具有環(huán)境監(jiān)督管理責(zé)任的行政機關(guān)制定，毋庸置疑，這些技術(shù)規(guī)范在司法的證據(jù)證明中發(fā)揮著舉足輕重的作用。所以，相較于環(huán)保組織與檢察院，行政機關(guān)更適合作為維護(hù)環(huán)境公共利益的“第一順位”。

再次，由于環(huán)保行政機關(guān)具有法定的環(huán)保監(jiān)督職責(zé)，所以由行政機關(guān)先行訴訟，有著無可比擬的職權(quán)配置優(yōu)勢。相比其他主體，由行政機關(guān)擔(dān)當(dāng)環(huán)境訴訟的第一順位有充分的法律依據(jù)。

需要注意的是，如若環(huán)保組織提起的訴訟內(nèi)容較寬泛，超越了行政機關(guān)所提起的訴訟范圍，那么法院應(yīng)依照共同訴訟的規(guī)定受理該環(huán)境民事公益訴訟，并合并審理。

在第一層與第二層的行政機關(guān)與環(huán)保組織之外，檢察院作為補充性的第三層發(fā)揮“墊底作用”。雖然《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》進(jìn)一步細(xì)化了檢察院在公益訴訟中的職能，但就現(xiàn)實而言，檢察院極少提起環(huán)境公益訴訟，而是更偏向于處于一種監(jiān)督狀態(tài)。在行政機關(guān)與環(huán)保組織維護(hù)生態(tài)利益較為主流的情況下，檢察院可以充分發(fā)揮自身的監(jiān)督作用。構(gòu)建環(huán)境訴訟的信息線索獲取渠道，為這兩類訴訟提供常態(tài)化信息。同時，利用公權(quán)力的優(yōu)勢，支持社會組織起訴。由此，我國可以建立以行政機關(guān)為主體，環(huán)保組織次之，檢察機關(guān)補充的三位一體的銜接結(jié)構(gòu)。

（二）對同一生態(tài)環(huán)境損害案件確立統(tǒng)一的證據(jù)適用規(guī)則

生態(tài)環(huán)境損害證據(jù)具有專業(yè)技術(shù)性，在鑒定評估和修復(fù)方案方面，政府極其依賴環(huán)境主管部門掌握的一系列檢測數(shù)據(jù)。雖然絕大部分案件都經(jīng)歷了環(huán)保部門的立案調(diào)查與行政處罰，但是在審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時法院在大多數(shù)情況下并不會采納環(huán)保部門提供的證據(jù)材料。這主要是因為環(huán)保部門與法院之間的配合程度不高。在直面具體案件時，環(huán)保部門往往僅服務(wù)于本部門并履行法律法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，故環(huán)保部門提交的證據(jù)可能會因收集標(biāo)準(zhǔn)不一、鑒定意見不科學(xué)、采樣程序不規(guī)范等多種因素而影響其證明效力。

為提高案件處理效率，最大程度利用相關(guān)證據(jù)，可以在環(huán)保部門與賠償權(quán)利人之間設(shè)立信息共享程序，使賠償權(quán)利人可盡早介入案件，在證明自身與案件相關(guān)的前提下，查閱環(huán)保部門中的案件監(jiān)測數(shù)據(jù)，保障其權(quán)益，同時提高證據(jù)的利用率。

綜上所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟作為制度上的雙軌，是并行不悖的制度。因此，在制度探索下尋求二者的融合，能夠為自然環(huán)境的保護(hù)奠定法律基礎(chǔ)，這也是法律人的追求。