賀斌

在2019年歲末的最后兩天，12月30日，“首都功能核心區(qū)控規(guī)”終于對外公示。

實(shí)際上，早在十年前“首都功能核心區(qū)”這一概念就被提出，圍繞首都功能核心區(qū)具體如何劃分、如何管理等問題備受社會關(guān)注。

北京市人民政府發(fā)布的《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年—2035年）》（草案）內(nèi)容顯示，首都功能核心區(qū)規(guī)劃范圍包括東城區(qū)和西城區(qū)兩個(gè)行政區(qū)，共32個(gè)街道辦事處，總用地面積約92.5平方公里，其中二環(huán)內(nèi)的老城約62.5平方公里。

從戰(zhàn)略定位看，首都功能核心區(qū)是“全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區(qū)，是歷史文化名城保護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域，是展示國家首都形象的重要窗口地區(qū)”。

從空間布局看，首都功能核心區(qū)也是北京市的“核心”——根據(jù)2017年獲批的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（簡稱“北京新總規(guī)”），北京要建立“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，首都功能核心區(qū)正是其中的“核”，并賦予這一地區(qū)政務(wù)環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯和人居環(huán)境一流三大任務(wù)。

“這三個(gè)任務(wù)，讓首都功能的核心區(qū)有著鮮明的特征?！北本┦谐鞘幸?guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長石曉冬認(rèn)為，這次規(guī)劃草案最大的亮點(diǎn)在于，將三大任務(wù)有機(jī)地統(tǒng)籌在一起。

從戰(zhàn)略定位可以看出，在保障中央政務(wù)環(huán)境方面，首都功能核心區(qū)有非常重要的責(zé)任。其中62.5平方公里老城，是中華文明源遠(yuǎn)流長的古代都城留下的文化價(jià)值，所以把老城整體保護(hù)好是非常重要的責(zé)任，可以彰顯中華文明的魅力。同時(shí)有很多市民在東城和西城居住、工作，人居環(huán)境不斷改善提升是市民的需求。

“所以這三個(gè)方面從空間上結(jié)合在一起，讓它們的功能都充分發(fā)揮，它們的任務(wù)都充分實(shí)現(xiàn)，相互支撐、相得益彰，這是首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃非常重要的一個(gè)特點(diǎn)?！笔瘯远f。

功能優(yōu)化

據(jù)了解，此次發(fā)布的規(guī)劃草案共分為五個(gè)章節(jié)，其中二三四章分別從政務(wù)服務(wù)優(yōu)化提升、老城保護(hù)與復(fù)興、人居環(huán)境品質(zhì)提升三個(gè)方面進(jìn)行細(xì)化安排。

“從章節(jié)設(shè)置中就可以看出規(guī)劃的價(jià)值導(dǎo)向。”在京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會專家、中國城市規(guī)劃研究院前院長李曉江看來，這是最核心的三件事，但其衍生出來的效果，一定是促進(jìn)文化發(fā)展和國際功能提升，“其實(shí)全世界國際功能最發(fā)達(dá)的地區(qū)，往往也是地域文化特征最鮮明的地區(qū)，是最有文化吸引力和國際化吸引力的地區(qū)?！?/p>

在空間布局上，規(guī)劃強(qiáng)化了“兩軸、一城、一環(huán)”的城市空間結(jié)構(gòu)，其中，“兩軸”指中軸線及長安街。中軸線以文化功能為主，展示傳統(tǒng)文化精髓，體現(xiàn)現(xiàn)代文明魅力。長安街以國家行政、文化、國際交往功能為主，體現(xiàn)莊嚴(yán)、沉穩(wěn)、厚重、大氣的形象氣質(zhì)?！耙怀恰敝副本├铣?。推動(dòng)老城整體保護(hù)與復(fù)興，建設(shè)承載中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的代表地區(qū)?！耙画h(huán)”指沿二環(huán)路的文化景觀環(huán)線。建設(shè)展示歷史人文景觀和現(xiàn)代化首都風(fēng)貌的公園環(huán)。

在李曉江看來，首都功能核心區(qū)建設(shè)帶來的最有歷史價(jià)值和文化價(jià)值的效果，就是給古都北京的歷史文化保護(hù)創(chuàng)造了更好的條件，帶來了更好的環(huán)境。按照“老城不能再拆”的要求，此次規(guī)劃草案明確了十一類保護(hù)對象，并提出要實(shí)施嚴(yán)格的建筑高度、建筑風(fēng)貌和街巷風(fēng)貌管控，“讓老城不再長高，讓胡同不再拓寬，讓古都風(fēng)韻成為核心區(qū)的風(fēng)貌基調(diào)”。

“在老城區(qū)里，并非所有的建筑都必須保留，但是建筑的肌理，街巷的結(jié)構(gòu)尺度一定要保護(hù)?！崩顣越颉吨袊侣勚芸吠嘎叮S著多年城市的發(fā)展，一些四合院只是保留著外觀，還有一些四合院已經(jīng)損毀，成為危房，這些未必要保留。除此之外，對于老城的管控依然大有可為，可以拆違章，管理停車，“讓車能夠通過，人能夠行走即可”。

“當(dāng)我們做好歷史文化保護(hù)，做好功能的優(yōu)化提升，以后一定會有很多高端的功能進(jìn)到核心區(qū)。實(shí)際上，世界級城市，無論是東京還是紐約，倫敦還是巴黎，都是在核心區(qū)長出了最高端的功能。”李曉江認(rèn)為，高端的功能，特別是文化功能和國際化功能，都一定要尋找高品質(zhì)的空間，因此，對于核心區(qū)而言，很重要的一點(diǎn)，就是培育一個(gè)有文化底蘊(yùn)的高品質(zhì)地區(qū)。

編制的復(fù)雜性高、難度更大

相較于雄安新區(qū)和北京城市副中心，首都功能核心區(qū)的規(guī)劃方案在時(shí)間上晚了很多，但在北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明看來，晚有晚的道理。因?yàn)椤毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035 年）》并沒有對“一核兩翼”做更加具體的闡述。

連玉明認(rèn)為，“一核兩翼”是建設(shè)以首都為核心的世界級城市群的大格局，首要任務(wù)是解決北京“大城市病”、優(yōu)化提升首都核心功能。從建設(shè)路徑和時(shí)序來說，就是“在推動(dòng)非首都功能向外疏解的同時(shí)，大力推進(jìn)內(nèi)部功能重組”，通過發(fā)展新的來保護(hù)舊的。中共中央總書記習(xí)近平提出，“在新的歷史階段，集中建設(shè)這兩個(gè)新城，形成北京發(fā)展新的骨架，是千年大計(jì)、國家大事”。

因此，雄安新區(qū)和北京城市副中心規(guī)劃方案先出，首都功能核心區(qū)規(guī)劃必然也要緊鑼密鼓地出臺。除了時(shí)序的安排以外，在連玉明看來，首都功能核心區(qū)規(guī)劃編制的復(fù)雜性更高，難度更大。

“核心區(qū)不光是北京的核心，更是全國的核心，應(yīng)站在更廣闊的視角來看?！崩顣越硎荆趯┙蚣降膽?zhàn)略定位中，第一條就是建立“以首都為核心的世界級城市群”。

然而，京津冀的問題在于城市分工的不合理，各級政府爭相招商引資，加上北京優(yōu)越的城市環(huán)境，相當(dāng)于在京津冀制造了一塊成本洼地，不但造成城市功能的混雜局面，使得北京的人口和產(chǎn)業(yè)過度集聚，帶來各種大城市病問題，也不利于周邊省市的發(fā)展。

2014年，中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，2015年6月，中共中央、國務(wù)院正式公布《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，規(guī)劃綱要中指出了區(qū)域發(fā)展的五大問題，首當(dāng)其沖的就是北京人口增長過快，“大城市病”問題凸顯。

2017年的全國兩會上，時(shí)任北京市市長蔡奇在回答“怎樣建設(shè)首都”的問題時(shí)，表示要跳出北京看北京，在京津冀協(xié)同發(fā)展中抓住疏解北京非首都功能這個(gè)“牛鼻子”，優(yōu)化提升首都核心功能，提升城市發(fā)展水平，建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

所謂非首都功能，就是除全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心以外的功能，就北京而言，主要有四個(gè)，即一般性制造業(yè)，區(qū)域性物流批發(fā)，部分醫(yī)療教育服務(wù)和部分行政性事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2014年以來，北京每年都會發(fā)布《北京新增產(chǎn)業(yè)的禁止和新增目錄》，在控制增量的同時(shí)，也對北京市內(nèi)不符合首都功能的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行疏解，動(dòng)物園等區(qū)域性批發(fā)市場完成撤并升級和外遷，天意等批發(fā)市場實(shí)現(xiàn)關(guān)停……截至2019年2月，數(shù)據(jù)顯示，京津冀協(xié)同發(fā)展五年來，北京市疏解一般制造業(yè)企業(yè)累計(jì)達(dá)到2648家，累計(jì)疏解提升臺賬內(nèi)市場581家、物流中心106個(gè)。

在核心區(qū)的規(guī)劃圖上，已經(jīng)劃出了居住、文化、政務(wù)和產(chǎn)業(yè)等主導(dǎo)功能街區(qū)，其中，產(chǎn)業(yè)街區(qū)在圖中所占比例并不低，可見核心區(qū)內(nèi)依然會發(fā)展部分產(chǎn)業(yè)。李曉江分析，目前東西城內(nèi)的工業(yè)制造業(yè)基本被疏解騰退，剩下的主要是服務(wù)業(yè)，包括金融服務(wù)業(yè)、商業(yè)。

然而，核心區(qū)的空間畢竟有限，如何在有限的92.5平方公里內(nèi)，實(shí)現(xiàn)空間利用的最大化？這需要對已有的空間進(jìn)行重新布局，對此，規(guī)劃草案提出，“落實(shí)減量發(fā)展要求，堅(jiān)持嚴(yán)控增量和疏解存量相結(jié)合，向外疏解騰退和內(nèi)部功能重組雙向發(fā)力，合理確定人口、用地、建設(shè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)”。

老城重組

按照規(guī)劃草案的目標(biāo)，規(guī)劃提出調(diào)整優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)：適度提高公共管理與公共服務(wù)用地比重，提高居住品質(zhì)，改善人居環(huán)境。城市公共服務(wù)設(shè)施用地占規(guī)劃區(qū)域總面積的比重由現(xiàn)狀11.1%提高到12.2%。大幅提高公共空間規(guī)模和服務(wù)能力，公共空間面積占比由現(xiàn)狀34.4%提高到38.9%。此外，對建設(shè)總量也進(jìn)行了嚴(yán)格控制。

李曉江一直堅(jiān)定地認(rèn)為，首都功能核心區(qū)里必須要有原住民，沒有原住民就沒了靈魂。因?yàn)榉俏镔|(zhì)文化最終是靠原住民來傳承的，包括語言、生活習(xí)俗等。但是，現(xiàn)在核心區(qū)的人口密度太大，不符合高品質(zhì)生活的需要，也無法實(shí)現(xiàn)功能的提升。

“但這種疏解一定是在自愿的前提下進(jìn)行的，如果離開東城區(qū)和西城區(qū)，能獲得更高質(zhì)量的生活品質(zhì)，相信會有一部分原住民愿意外遷。”李曉江說。

對于留下來的人，則應(yīng)提供優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)幼有所育，學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居，弱有所扶。

李曉江注意到，在此次規(guī)劃草案中，所有的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城市環(huán)境、包括功能的調(diào)整，不只是在一個(gè)92.5平方公里，或者62.5平方公里這樣一個(gè)范圍進(jìn)行布局，而是將整個(gè)東、西城區(qū)里的32個(gè)街道進(jìn)一步細(xì)分成183個(gè)街區(qū)，每條街道都從文化保護(hù)和公共服務(wù)兩方面分別來布局?！斑@樣每個(gè)街區(qū)平均面積0.5平方公里左右，就是所說的生活街區(qū)的概念，它把所有的安排、所有的管控要求，包括首都功能的要求落實(shí)到街區(qū)?！?/p>

在李曉江看來，這種做法能讓老百姓感受到首都功能核心區(qū)的功能調(diào)整、環(huán)境? 改善、文化保護(hù)的這些實(shí)實(shí)在在的成果，能夠落實(shí)到老百姓生活的周邊環(huán)境當(dāng)中，讓老百姓有切實(shí)的獲得感。

在住房保障方面，規(guī)劃提出完善平房院落儲藏、廚房、衛(wèi)浴、采光、晾曬、停車、綠化等功能，提高基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化水平。加強(qiáng)平房區(qū)公房產(chǎn)權(quán)管理，逐步推動(dòng)申請式退租，改善居住條件。同時(shí)，推進(jìn)老舊小區(qū)申請制、訂單制改造，逐步完善老舊小區(qū)人居環(huán)境整治菜單，重點(diǎn)補(bǔ)足提升社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)小區(qū)環(huán)境綜合整治。此外，還將探索多元化資金支持模式和平房區(qū)、老舊小區(qū)更新改造的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

據(jù)了解，在核心區(qū)管理方面，將建立智慧城市管理體系，將搭建城市大數(shù)據(jù)智慧管理平臺，實(shí)現(xiàn)人、地、房、事、物、組織等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)深度整合，提升科學(xué)決策智能化水平。同時(shí)，推動(dòng)智慧化城市治理，提升城市服務(wù)品質(zhì)和管理效率，推進(jìn)智慧出行、智慧停車、智慧教育、智慧醫(yī)療等智慧化公共服務(wù)。

據(jù)介紹，在編制過程中，編制團(tuán)隊(duì)多次深入街道開展調(diào)研和訪談，在社區(qū)居民和責(zé)任規(guī)劃師的協(xié)助下，對基本情況進(jìn)行調(diào)查，確立了規(guī)劃編制的方向和目標(biāo)。

對此，北京市規(guī)劃和自然資源委員會負(fù)責(zé)人表示，在編制規(guī)劃過程中，堅(jiān)持以人民為中心，讓老街坊、老居民過上現(xiàn)代生活，真正用人民群眾的滿意度來衡量城市規(guī)劃建設(shè)的成果，使首都功能核心區(qū)成為國際一流和諧宜居之都的首善之區(qū)。