張安琪,裴兆斌

(大連海洋大學海洋法律與人文學院 大連 116023)

1 問題的提出

我國是漁業(yè)大國,隨著研究我國漁業(yè)快速健康發(fā)展,漁業(yè)船舶作為一個重要運輸工具發(fā)揮著重要影響作用,但隨之而來也出現(xiàn)了有關(guān)船舶安全的許多問題,是名副其實的高危行業(yè),開展?jié)O業(yè)安全保障工作刻不容緩[1]。每年我國漁業(yè)安全生產(chǎn)事故發(fā)生率較高,著力把好漁船“安全管理生產(chǎn)關(guān)”,強化安全生產(chǎn)責任落實顯得極為重要。為此,《中華人民共和國漁業(yè)法》(以下簡稱《漁業(yè)法》)第二十四條規(guī)定,只有具備下列三種條件的,方可發(fā)給捕撈許可證:首先,要有漁業(yè)船舶檢驗證書;二是有漁業(yè)船舶登記證書;三是滿足國務院漁業(yè)行政主管部門規(guī)定的其他條件。這樣可以通過捕撈許可證保證船舶適航符合要求。第二十五條提出大中型漁船需要填寫漁撈日志。同時《漁業(yè)法》第二十六條規(guī)定,凡是經(jīng)過制造、更新或改造、購置、進口的漁業(yè)船舶必須通過船舶檢驗部門的檢驗合格后,方可進行下水作業(yè)。此外,《漁業(yè)法》四十六條對外國漁船海域范圍作出規(guī)定:“外國人、外國漁船違反本法規(guī)定,擅自進入中華人民共和國管轄水域范圍內(nèi)進行漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動的,責令其離開或者將其驅(qū)逐,可以沒收漁獲物、漁具,并處五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的,可以沒收漁船;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任”?！吨腥A人民共和國漁業(yè)法實施細則》(以下簡稱《實施細則》)第十五條也作出相關(guān)規(guī)定:從事外海生產(chǎn)作業(yè)的漁船,必須按照相應批準的海域和漁期進行作業(yè),不得擅自進入近海捕撈?！秾嵤┘殑t》第十七條第二、三款規(guī)定未按國家規(guī)定辦理相關(guān)批準手續(xù),制造、更新改造、購置或者進口捕撈漁船的;未按國家規(guī)定領(lǐng)取漁業(yè)船舶證書、航行簽證簿、職務船員證書、船舶戶口簿、漁民證等相關(guān)證件的不得發(fā)放捕撈許可證。

我國《漁業(yè)法》關(guān)于漁船安全生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)定是根據(jù)國情制定的,特別是隨著我國經(jīng)濟水平、科技水平不斷發(fā)展,對當前《漁業(yè)法》有些不合適的內(nèi)容應進行必要的修改,使之更適應現(xiàn)代漁業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。《漁業(yè)法》的修訂要基于以下幾個方面考慮:一是對船舶適航性能、安全通導、船位監(jiān)測、消防救生及防污染設備配備等事項作出明確規(guī)定,提高漁船標準化管理能力和風險防控策略水平。二是為抵御和分散漁船作業(yè)風險,保護漁民人身財產(chǎn)權(quán)益,要求船舶所有人辦理安全生產(chǎn)責任保險。三是要求船舶所有人按規(guī)定配備漁業(yè)職業(yè)船員,保證作業(yè)安全。四是漁船傾覆、碰撞等安全生產(chǎn)事故高發(fā),需要完善漁船安全、通信、定位、污染防治設施和船員配置、安全生產(chǎn)責任保險等規(guī)定。

2 對影響漁業(yè)船舶適航行為構(gòu)成及分析

《中華人民共和國海商法》規(guī)定:船東或船舶相關(guān)承運人在船舶出航之前及航行過程中,要采取謹慎周全的態(tài)度確保船舶處于適航狀態(tài),按照規(guī)定配置船員、配備供應品,使載貨處所符合管理要求,保證貨物安全順利到達目的地。這一規(guī)定與《統(tǒng)一提單的若干法律規(guī)定的國際公約》(簡稱《海牙規(guī)則》)第三條第一款的規(guī)定一致。符合海上航運標準的船舶必須是適航的船舶,只有適航的船舶才被允許開航出海。

船舶不適航行為違法主體是一般主體,大部分情況下是指船舶所有人、負責運輸方,船舶所有人不僅負責船舶的管理也要對船員情況承擔責任,以及對開船人資格等方面的適航負有責任。船舶不適航行為客體為公共水域運輸安全,客觀要件為間接故意,就是船舶駕駛?cè)耸孪戎雷约簺]盡到保證船舶安全行駛的責任,但并沒有采取任何措施防止這種結(jié)果的發(fā)生。在船舶不適航違法行為認定中,哪些行為會造成船舶不適航是最關(guān)鍵的因素。應從以下幾個方面進行分析。

2.1 是否違反船舶硬件配置相關(guān)規(guī)定

《漁業(yè)法》第二十六條從船舶硬件配置方面作出規(guī)定:船舶制造、更新改造、購置、進口從事海上作業(yè)的船舶需要經(jīng)漁業(yè)船舶檢驗部門檢驗合格后方可下水作業(yè)。《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十一條也對未按規(guī)定配備消防設備、救生設備的行為責令限期改正,超過規(guī)定期限仍不改的,處200元以上1 000元以下罰款。此外,《漁業(yè)法》及相關(guān)法規(guī)沒提到的船舶配備的淡水、燃油也要充分考慮,貨倉清潔、干燥、驅(qū)鼠、滅蟲等也是船舶適航硬件要求標準范圍內(nèi)的內(nèi)容。

2.2 是否違反船長義務、船員配備相關(guān)規(guī)定

《實施細則》第十七條第三款規(guī)定未按國家規(guī)定領(lǐng)取漁業(yè)船舶證書、航行簽證簿、職務船員證書、船舶戶口簿、漁民證等證件的不得發(fā)放捕撈許可證?！吨腥A人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十三條對船長義務進行規(guī)定,有下列行為之一的,對船東或直接責任人處200元以上1 000元以下罰款:一是未經(jīng)漁政漁港監(jiān)督管理機關(guān)批準,違章裝載貨物且影響船舶適航性能的;二是未經(jīng)漁政漁港監(jiān)督管理機關(guān)批準違章載客的;三是超過核定航區(qū)航行和超過抗風等級出航的。如有違章裝載危險貨物的,應當從重處罰。

關(guān)于船員配備也有相關(guān)規(guī)定,《中華人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十二條規(guī)定:“未按規(guī)定配齊職務船員,責令其限期改正,對船舶所有者或經(jīng)營者并處200 元以上1 000 元以下罰款。普通船員未取得專業(yè)訓練合格證或基礎(chǔ)訓練合格證的,責令其限期改正,對船舶所有者或經(jīng)營者并處1 000元以下罰款”。合理的船員配備是保證船舶適航必不可少的條件,其中船員數(shù)量是最基本的一項內(nèi)容,數(shù)量的選擇要從航程、船舶種類、尺寸、休息值班AB崗等方面綜合考慮。此外,最重要的一點是雇用的船員要持有從事航運工作所具備的相關(guān)資格證件或證書,如:海員證、適任證書、船員服務簿、健康證、接種證、專業(yè)培訓合格證[2]。此外,船員的心理素質(zhì)等條件也是應該予以考慮的因素。

2.3 是否違反了漁業(yè)船舶相關(guān)制度規(guī)定

國務院在2003年頒布實施了《中華人民共和國漁業(yè)船舶檢驗條例》,漁業(yè)船舶必須經(jīng)過檢驗合法使用。漁業(yè)船舶檢驗是為了保證漁業(yè)船舶具備安全航行和作業(yè)條件,保障漁業(yè)船舶和漁民生命財產(chǎn)安全[3]。根據(jù)《漁業(yè)法》和《中華人民共和國船舶和海上設施檢驗條例》相關(guān)規(guī)定,我國還出臺了《中華人民共和國漁業(yè)船舶監(jiān)督檢驗管理規(guī)定》,這個規(guī)定主要從漁船檢驗等方面又做了進一步細化,包括檢驗范圍、檢驗管理、罰則等內(nèi)容。其中對偽造、變更船舶載重線等行為提出了相應的處罰措施,構(gòu)成犯罪的,由司法機關(guān)依法追究刑事責任。這個規(guī)定是對《漁業(yè)法》的有力補充。

2.4 是否違反了相關(guān)法律規(guī)定

《漁業(yè)法》第四十六條規(guī)定:“外國人、外國漁船違反本法規(guī)定,擅自進入中華人民共和國管轄水域從事漁業(yè)生產(chǎn)和漁業(yè)資源調(diào)查活動的,責令其離開或者將其驅(qū)逐,可以沒收漁獲物、漁具,并處五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴重的,可以沒收漁船;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責任”。對于超出核定航區(qū)的違法行為也觸犯了其他法律規(guī)定[4]?！吨腥A人民共和國漁業(yè)港航監(jiān)督行政處罰規(guī)定》第二十三條規(guī)定對漁業(yè)船舶超過核定航區(qū)航行和超過抗風等級出航的,對船長或直接責任人處一定數(shù)量罰款。不能超越核定的航區(qū)航行主要有3個方面的原因:一是航區(qū)不同,船舶設計建造時要求不同;二是航區(qū)不同,船員配備不同;三是航區(qū)不同,救生、無線電等設備的配備要求不同。漁業(yè)船舶超越核定的航區(qū)航行將會存在極大的安全隱患。

上述幾點是船舶不適航的客觀認定標準,此外,船舶承運人的主觀適航標準也極為重要。關(guān)于主觀適航,國際海事組織于1994年制定了《國際船舶安全營運和防止污染管理規(guī)則》即《ISM 規(guī)則》,該規(guī)則也引申出船舶承運人在主觀意識上是否保證船舶適航性是極為重要的[5]?！禝SM 規(guī)則》將適航義務擴大至:船舶維修保養(yǎng);保證船上規(guī)章制度嚴格而完善;船長有足夠資格勝任崗位;保證船員業(yè)務水平合格,有足夠理解和執(zhí)行各種文件能力;保證所有的指示、程序、行動有書面記錄,并形成文件歸檔保存等[6]。

3 影響漁業(yè)船舶適航行為處罰分析

《漁業(yè)法》對影響漁業(yè)船舶適航行為給予的處罰較以前有所調(diào)整,但對相關(guān)違法行為的認定及處罰力度依然有待完善。

3.1 對相關(guān)違法行為的認定缺乏強有力監(jiān)管

由于漁業(yè)生產(chǎn)的特殊性,受到水流、風速等諸多因素影響,海上情況復雜多變,不適航違法行為很多時候只有在事故發(fā)生時才能認定,水上航行缺乏目擊,再加上目前監(jiān)管技術(shù)手段有限,海運監(jiān)管存在一定難度,很多違法行為的認定難度較大。目前還沒有統(tǒng)一的漁船數(shù)據(jù)和集成應用系統(tǒng),無法掌握全國漁船的真實情況,成為我國交通和海洋信息化深入開展的一個迫切需要解決的“瓶頸”[7]。

3.2 處罰方式單一,力度不夠

隨著我國漁業(yè)高速發(fā)展,在漁業(yè)監(jiān)管過程中出現(xiàn)了一些新情況、新問題,如果不能在違法行為處理上適時加以調(diào)整,將會出現(xiàn)管理漏洞。除了經(jīng)濟利益的驅(qū)使和漁政監(jiān)管力量不足外,一個重要原因是我們的漁業(yè)法律體系不健全,現(xiàn)行法律對違法行為的震懾力不足,在一定程度上對漁業(yè)安全生產(chǎn)造成負面影響。其中《漁業(yè)法》對相關(guān)違法內(nèi)容羅列較少,對違法行為的處罰形式單一,罰款、暫扣、吊銷、沒收等手段不足以滿足監(jiān)管的需要。此外,罰款金額較低,也造成打擊力度不夠。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,特別是漁業(yè)生產(chǎn)利潤的增加,《漁業(yè)法》規(guī)定對上述違法行為處罰金額設定依然偏低,且沒有輔之以其他處罰措施,違法成本過低、違法處罰力度不夠是造成違法行為屢禁不止的重要原因。此外,一直以來行政執(zhí)法與刑事司法的工作運作不暢,由于對兩者的銜接的規(guī)定大多數(shù)都只是原則性規(guī)定,在實踐中缺乏可操作性,結(jié)果大多以民事索賠和追究行政責任了事。如在移送和接收主體方面,移送程序規(guī)定了部門之間對口管理,但由于海域的特殊性,使相應機構(gòu)限于無相應管轄權(quán)不能對事故進行調(diào)查,增加了肇事者逃避法律責任的可能性[8]。

4 完善對漁業(yè)船舶不適航行為處罰的建議

(1)進一步完善對相關(guān)違法行為的認定。擴大違法行為認定范圍和內(nèi)容:船員疲勞上崗操作、臨水作業(yè)不穿救生衣;不遵守避碰規(guī)則;超越安全速度航行;不按照規(guī)定停泊、調(diào)頭、追越;不按照規(guī)定進行試航、測速、辨校方向;沒及時救援、未及時報案等行為都納入認定環(huán)節(jié)中。此外,要增加對執(zhí)法單位人員配備、經(jīng)費保證,以及先進交通、通信設備的配備,對執(zhí)法人員專業(yè)知識及技能培訓也顯得極為重要。

(2)從行政監(jiān)管入手,豐富處罰方式,提高行政處罰標準。船舶不適航違法行為得不到全面及時追究的原因較多,建議進一步明確移送標準,檢察院也要對此加強監(jiān)督,切實增強對此類違法行為的打擊力度。此外,處罰金額和方式也要適度調(diào)整,《漁業(yè)法》中對影響適航違法行為法律責任的規(guī)定偏窄、偏輕,不能對違法行為形成有效震懾,需要充實與強化,應將一些行之有效的管理措施上升為法律,提高震懾力度。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,漁業(yè)生產(chǎn)帶來的利潤相應增加,而處罰標準過低,就會失去對違法行為的震懾作用。

目前,我國漁業(yè)船舶管理領(lǐng)域出臺了較為科學全面的法律法規(guī),但由于我國有較多漁船,海域遼闊,很多新情況、新問題不斷出現(xiàn),特別是遠洋捕撈和涉外漁業(yè)的發(fā)展,帶給漁業(yè)監(jiān)管新的挑戰(zhàn),在未來的漁船管理工作中,努力提高漁船生產(chǎn)及管理的科學化和規(guī)范化程度[9]。通過對當前《漁業(yè)法》對影響船舶適航行為處罰規(guī)定的分析,查找存在的不足,從法制、行政等方面提出解決問題的建議及措施,使相關(guān)法律規(guī)定更適合我國國情,有效促進漁業(yè)監(jiān)管水平的提高。