徐丹丹，史 靜

〔安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蚌埠 233030 〕〔安徽弘啟律師事務(wù)所，安徽 合肥 230001〕

《民法總則》僅用一個(gè)條文明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，并未規(guī)定其設(shè)立、變更、終止等事項(xiàng)，但第九十九條第二款引致性規(guī)范的設(shè)計(jì)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了依據(jù)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》(2019年中央一號(hào)文件)也要求研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。在當(dāng)前深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革尤其是集體資產(chǎn)股份合作制改革的背景下，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位，有利于集體經(jīng)濟(jì)組織作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的更新和改革目標(biāo)的完成，實(shí)現(xiàn)集體成員的利益。但我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，傳統(tǒng)意義上以及改革背景下的集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形態(tài)有哪些，是否都宜法人化，其法人財(cái)產(chǎn)如何確定，與農(nóng)村集體是何關(guān)系，這些問題都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化無法回避的基礎(chǔ)問題，應(yīng)當(dāng)予以厘清，以明確立法的前提。本文在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變遷為切入點(diǎn)，通過條文演進(jìn)的梳理和集體所有權(quán)本質(zhì)的探討，來證成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系定位，并在此基礎(chǔ)上明確未來的立法方向。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)存形態(tài)和實(shí)踐困惑

1.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)存形態(tài)

對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的探討，不能脫離其為組織實(shí)體這個(gè)基礎(chǔ)[1]，尤其是在《民法總則》將其明確為特別法人后，更應(yīng)厘清集體經(jīng)濟(jì)組織自建制以來能夠成為《民法總則》所規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織的存在形式。而解決此問題首先應(yīng)弄清其現(xiàn)存形態(tài)有哪些。

從理論上講，實(shí)行政社分開后，原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)相應(yīng)的被改制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，但在實(shí)踐中，政社分離改革并沒有得到很好的落實(shí)：除少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方將人民公社更改為農(nóng)工商總公司外，全國絕大多數(shù)地方的人民公社沒有改名也沒有改制成鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際上處于消亡的狀態(tài)，根本就沒有組織形式上的集體經(jīng)濟(jì)組織[2]。不少地方甚至直接出臺(tái)政府文件宣布由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)[3]；生產(chǎn)大隊(duì)對(duì)應(yīng)的村集體經(jīng)濟(jì)組織基本上與“村”的外延重疊，大多數(shù)地方都是“兩塊牌子，一套人馬”，沒有成立專門的集體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)職能由村委會(huì)代行[4]；村民小組一級(jí)的村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織因行政村的設(shè)立，失去了對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)[5]。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織的組織實(shí)體較少，但考察相關(guān)文件，如根據(jù)1994年寧波市發(fā)布的《寧波市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》(現(xiàn)已廢止)第三十九條的規(guī)定(1)《寧波市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》第三十九條規(guī)定：在未建立鎮(zhèn)(鄉(xiāng))經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社之前，可暫由鎮(zhèn)(鄉(xiāng))集體資產(chǎn)管理委員會(huì)或其他名稱的集體資產(chǎn)管理組織行使鎮(zhèn)(鄉(xiāng))集體資產(chǎn)管理職能。，集體資產(chǎn)管理委員會(huì)可暫時(shí)行使集體資產(chǎn)管理職能，由此可見，曾有農(nóng)工商總公司以及集體資產(chǎn)管理委員會(huì)承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。

而隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的開展，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸在改革過程中改組或新建集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)踐中的組織實(shí)體逐漸豐富起來，主要有四種：其一，企業(yè)法人形式。如1994年制定并經(jīng)三次修訂的《深圳特區(qū)股份合作公司條例》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改組為股份合作公司；《珠海市社區(qū)股份合作公司規(guī)范和監(jiān)管暫行辦法》規(guī)定“本市從原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制成立的社區(qū)股份合作公司(以下簡稱股份合作公司)的運(yùn)營、管理和監(jiān)督適用本辦法?！逼涠?，合作社法人形式。如山東省工商局印發(fā)的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)(社區(qū))股份合作社辦理工商登記有關(guān)問題意見》規(guī)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)(社區(qū))股份合作社依法登記，取得農(nóng)民專業(yè)合作社法人資格(2)有相似規(guī)定的還有合肥市工商局、農(nóng)委會(huì)印發(fā)的《關(guān)于推行農(nóng)村新型股份合作社登記的實(shí)施意見》規(guī)定：農(nóng)村新型股份合作社屬于農(nóng)民專業(yè)合作社范疇。。其三，股份合作制組織形式，主要興起于集體產(chǎn)權(quán)制度改革尤其是集體資產(chǎn)股份合作制改革。如《黑龍江省人民政府關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理的意見》規(guī)定完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的村或組，具備條件的應(yīng)當(dāng)組建股份經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)合作社或土地股份合作社等新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織(3)有相似規(guī)定的如北京市海淀區(qū)政府印發(fā)的《海淀區(qū)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社示范章程(試行)》規(guī)定：股份經(jīng)濟(jì)合作社是通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成立的、實(shí)行社區(qū)股份合作制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。。其四，集體資產(chǎn)管理委員會(huì)組織形式。如上海市青浦區(qū)農(nóng)委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本區(qū)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的實(shí)施意見》在規(guī)定集體三資收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有的同時(shí)，要求建立健全村級(jí)集體資產(chǎn)管理委員會(huì)，并由其行使經(jīng)營管理職能。

據(jù)此分析，目前承擔(dān)部分或全部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的組織，主要分為兩大類：一是由人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)改制而來的農(nóng)工商總公司和集體資產(chǎn)管理組織等傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織以及村民委員會(huì)；二是自九十年代在明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的基礎(chǔ)上，經(jīng)過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革改制或新建的企業(yè)法人、農(nóng)民專業(yè)合作社法人、股份經(jīng)濟(jì)合作社等新型經(jīng)濟(jì)組織。這些存在形態(tài)能否均歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的參考范疇，還需作進(jìn)一步探討。

2.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)踐困惑

人民公社體制解體后，承接經(jīng)濟(jì)職能的集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織實(shí)體的載體缺位，絕大多數(shù)的集體經(jīng)濟(jì)組織都僅有其名義而無組織機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中其職能由村民委員會(huì)代行的情況普遍存在，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍與農(nóng)民集體的成員范圍不加區(qū)分并趨于一致，以致對(duì)兩者的概念和關(guān)系混同、混用。目前的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也仍存在集體財(cái)產(chǎn)權(quán)屬規(guī)定不一的問題，如2013年修訂實(shí)施的《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第十三條就明確規(guī)定集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有；2016年施行的《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)是指村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的資產(chǎn)；而2018年頒布實(shí)施的《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)是指村農(nóng)民集體所有的資產(chǎn)?？梢?，實(shí)踐中對(duì)于集體資產(chǎn)屬于農(nóng)民集體所有還是集體經(jīng)濟(jì)組織所有混亂不清，或者未作區(qū)分。

集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系模糊不清的原因在于，1998年修訂的《土地管理法》明確集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，但比農(nóng)民集體這一概念更早出現(xiàn)的集體經(jīng)濟(jì)組織，是由曾享有集體土地所有權(quán)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)改制形成，與原集體土地所有權(quán)主體有一定的歷史淵源[6]。土地改革后，農(nóng)民個(gè)人取得了土地所有權(quán)，在個(gè)人生產(chǎn)效益不大的情況下，農(nóng)民開始尋求互助合作，成立互助組，并逐漸發(fā)展為初級(jí)合作社，此時(shí)集體土地等生產(chǎn)資料仍屬私有，但其使用權(quán)已歸合作社統(tǒng)一調(diào)配；隨著合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，初級(jí)合作社快速向高級(jí)合作社過渡，集體土地等生產(chǎn)資料實(shí)行合作社集體所有[7]；再后來的人民公社化運(yùn)動(dòng)中，高級(jí)合作社改造合并為人民公社，農(nóng)村土地生產(chǎn)資料被調(diào)整為分別屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。1983年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，各地逐步建立鄉(xiāng)政府，政社合一的人民公社體制逐步瓦解，新建立的鄉(xiāng)政府和村民委員會(huì)承接了行政職能，根據(jù)人民公社體制改制形成的集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)職能，但集體土地所有權(quán)由誰繼受在實(shí)踐中產(chǎn)生了困惑[8]，并致使集體經(jīng)濟(jì)組織自身結(jié)構(gòu)的更新受阻。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的核心問題在于查明集體土地所有權(quán)的歸屬，而解決該問題的關(guān)鍵在于厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系[9]，明確兩者的關(guān)系定位。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體的關(guān)系厘定

1.從條文演進(jìn)考證兩者的法律定位

根據(jù)1978年《憲法》第七條的規(guī)定(4)1978年《憲法》第七條規(guī)定：農(nóng)村人民公社經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在一般實(shí)現(xiàn)公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。，當(dāng)時(shí)的集體所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行三級(jí)所有。而1982年《憲法》第八條(5)1982年《憲法》第八條規(guī)定：農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、銷售、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。刪除三級(jí)所有制度，并首次使用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的概念，但并未在廢除三級(jí)所有制度的基礎(chǔ)上規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有集體所有權(quán)。1986年頒布的《民法通則》第七十四條(6)《民法通則》第七十六條第一款規(guī)定：勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括：法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等；集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)；集體所有的建筑物、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施；集體所有的其他財(cái)產(chǎn)。第二款規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體的，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。明確了村農(nóng)民集體對(duì)集體土地的所有權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體土地的經(jīng)營和管理權(quán)，同時(shí)還明確規(guī)定勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)包括集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)，這實(shí)際上間接否定了集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)的權(quán)利主體的可能性。因此，人民公社體制解體后，承接經(jīng)濟(jì)職能的集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有當(dāng)然繼受集體土地所有權(quán)。

1986年《土地管理法》第八條重申了《民法通則》關(guān)于農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)人地位和集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營、管理權(quán)。而1998年修訂的《土地管理法》第八條第二款(7)1998年修訂的《土地管理法》第八條第二款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。正式、明確地提出了“農(nóng)民集體”的概念，農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體的地位得到了法律的承認(rèn)與明確。2007年《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。。2007年《物權(quán)法》第五十九條將“農(nóng)民集體”進(jìn)一步解釋為“本集體成員集體”，更加明確了集體所有權(quán)的主體范圍。“本集體成員集體”是較“農(nóng)民集體”更為專業(yè)的法律概念，是一定社區(qū)范圍內(nèi)的全體成員，這種群體性導(dǎo)致其作為集體所有權(quán)的主體，卻對(duì)集體資產(chǎn)和集體事務(wù)的經(jīng)營管理缺乏直接的意志表達(dá)途徑，無法有效行使集體所有權(quán)，因此第六十條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，將集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)民集體的意志表達(dá)和權(quán)利行使的組織載體[10]，以彌補(bǔ)權(quán)利難以行使的困境。但集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位并不清晰，其自身也難以建立起有效的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)能行使路徑，使得集體所有權(quán)實(shí)際上仍然未能有效行使，集體資產(chǎn)難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益。因此，2017年《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格，賦予其特別法人地位，使其能夠以獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位代表農(nóng)民集體行使集體所有權(quán)，經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)集體成員對(duì)集體資產(chǎn)的利益。

2.從法理角度探尋集體所有權(quán)的本質(zhì)

有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民集體”更多地指向一個(gè)政治概念[11]，其概念具有模糊性，邊界不清、成員不明[12]，難以成為法律關(guān)系的主體，不宜作為集體所有權(quán)的主體。但事實(shí)上《物權(quán)法》已通過引入“成員權(quán)”概念來規(guī)范“農(nóng)民集體”的邊界，以明確集體所有權(quán)的主體[13]。一個(gè)村社的成員有明確的成員權(quán)取得標(biāo)準(zhǔn)(如戶籍)和界限，通過成員權(quán)制度可以使“農(nóng)民集體”的內(nèi)涵和外延進(jìn)一步明晰化，同時(shí)，“集體”被限制為“本集體成員集體”而具體化和法律化[14]，使得集體所有權(quán)的法律主體具有了明確性。此外，從“農(nóng)民集體”到“本集體成員集體”，還凸顯了集體成員的權(quán)利主體地位，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民集體所有本質(zhì)上是本集體成員集體所有[15]，成員集體是工具性主體，集體成員是目的性主體，集體為集體內(nèi)的成員利益而存在[16]。集體所有制形式的本質(zhì)目的是為了實(shí)現(xiàn)集體成員的個(gè)人利益，這改變或矯正了人民公社時(shí)期過于強(qiáng)調(diào)一切歸公而忽視農(nóng)民個(gè)人利益的公有觀念。實(shí)際上，農(nóng)民集體的模糊性對(duì)應(yīng)著本集體內(nèi)集體成員的流動(dòng)性，社區(qū)內(nèi)成員出生自動(dòng)加入、死亡自動(dòng)退出該集體，使得集體成員不僅僅是具體的現(xiàn)階段的個(gè)人，而且包括潛在的、未來的成員[17]。這也體現(xiàn)著集體所有權(quán)在本質(zhì)上追求公平、平等的價(jià)值，任何成員個(gè)人都不得在集體范圍內(nèi)排除其他成員在集體中的所有[18]，也不得剝奪未來集體成員的土地利益。生產(chǎn)資料公有制的本意就在于避免主體清晰界定而產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)排他性，其所保護(hù)的不是集體作為一個(gè)主體能夠享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是保障集體內(nèi)每一位成員都能夠分享集體利益。因此，集體所有權(quán)的主體從理論上講也應(yīng)當(dāng)是本集體成員集體(農(nóng)民集體)，而不能是成員固定的集體經(jīng)濟(jì)組織，否則有違集體所有權(quán)具有平等的社會(huì)保障性的本質(zhì)。在此需區(qū)分農(nóng)民集體的成員范圍和集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍，在集體產(chǎn)權(quán)制度改革以前，集體產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)屬不明確，甚至集體經(jīng)濟(jì)組織無組織實(shí)體，其職能由村委會(huì)代為行使，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)民集體成員未加以區(qū)分，基本一致。而在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)、折股量化、股權(quán)固化的集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，在集體資產(chǎn)股權(quán)采用靜態(tài)管理模式和基本禁止股權(quán)流轉(zhuǎn)的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不可避免地具有封閉性，無法當(dāng)然納入新出生的成員，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員并不當(dāng)然等同于農(nóng)民集體的成員[19]。

從法律條文的演進(jìn)過程可以探知，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一概念自正式寫入法律以來，從未享有集體土地所有權(quán)，而后入法的“農(nóng)民集體”自始便以集體土地所有權(quán)主體地位存在。從探尋集體土地所有權(quán)的本質(zhì)的法理角度來看，享有集體土地所有權(quán)的應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)在及以后均在一定社區(qū)范圍內(nèi)的所有社區(qū)成員，而集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有制實(shí)現(xiàn)的主體形式，是農(nóng)民集體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要主體形式[20]。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律定位已非常明確：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是農(nóng)民集體(本集體成員集體)，農(nóng)民集體是集體所有權(quán)的權(quán)利主體，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)的代表行使主體，代表農(nóng)民集體經(jīng)營管理集體資產(chǎn)。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法方向

1.堅(jiān)持農(nóng)民集體的集體所有權(quán)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化及立法的首要問題是區(qū)分集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體，堅(jiān)持并維護(hù)農(nóng)民集體的集體所有權(quán)主體地位，明確立法的法律前提。集體所有權(quán)歸誰所有是我國集體產(chǎn)權(quán)制度改革的底線問題[21]，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，也是未來立法應(yīng)當(dāng)遵循的法律底線。

一方面，立法需重申農(nóng)民集體是集體所有權(quán)的權(quán)利主體地位?！段餀?quán)法》第五十九條及六十條對(duì)此作了明文規(guī)定，而《民法典物權(quán)編》(二審稿)依然保留該條款內(nèi)容不變，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法也應(yīng)當(dāng)遵循民事基本法的基本規(guī)定，集體所有權(quán)主體的二元論依然應(yīng)當(dāng)作為集體經(jīng)濟(jì)組織立法的理論前提。目前地方實(shí)踐中仍然存在混淆兩者關(guān)系、集體資產(chǎn)歸屬混亂的現(xiàn)象，未來立法需首先明文規(guī)定農(nóng)民集體的集體所有權(quán)主體地位，在明確該前提的基礎(chǔ)上，區(qū)分規(guī)定農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并進(jìn)一步區(qū)分農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)與集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)，以明確用以經(jīng)營的資產(chǎn)范圍，維護(hù)集體所有制。

另一方面，明確“代表行使所有權(quán)”的含義。通過《物權(quán)法》第五十九條及六十條的規(guī)定可以探知，傳統(tǒng)意義上的集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，是作為農(nóng)民集體的意志表達(dá)載體和利益表達(dá)主體，是一種代表關(guān)系。而在集體資產(chǎn)股份合作制改革的背景下，改制或新建的新型集體經(jīng)濟(jì)組織通過對(duì)集體資產(chǎn)折股量化、確權(quán)到人的改革舉措，可以成為量化的集體經(jīng)營性資產(chǎn)的所有權(quán)人和資源性資產(chǎn)的用益物權(quán)人(8)集體資源性資產(chǎn)的股份化存在集體土地所有權(quán)股份化和集體土地使用權(quán)股份化的不同學(xué)者觀點(diǎn)，具體參見高飛著《集體土地所有權(quán)主體制度研究》，法律出版社2012年版；高海著《論集體土地股份化與集體土地所有權(quán)的堅(jiān)持》，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))2019年第1期。，從而以自己的名義對(duì)該集體資產(chǎn)獨(dú)立行使權(quán)利，作為市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)。此時(shí)“代表集體行使所有權(quán)”已不再是代表關(guān)系，而應(yīng)合理地解釋為投資關(guān)系[22]，即農(nóng)民集體以其所有的部分資產(chǎn)投資集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織因此對(duì)該集體資產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有獨(dú)立處分的權(quán)利。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)可以很清晰地確定為已折股量化的集體經(jīng)營性資產(chǎn)和集體資源性資產(chǎn)的用益物權(quán)。其中，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)基于房地一體原則，與建設(shè)在其之上的廠房、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)均可成為集體經(jīng)營性資產(chǎn)；集體資源性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是未承包到戶的集體土地，主要是指“四荒地”。集體經(jīng)濟(jì)組織通過對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理，所得收益按股分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以落實(shí)集體成員的集體收益分配權(quán)，實(shí)現(xiàn)其服務(wù)本集體成員的社會(huì)職能。此種關(guān)系的界定，一方面可以賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)部分集體資產(chǎn)相對(duì)獨(dú)立的處分權(quán)，保證其能夠作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與經(jīng)營活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)；另一方面，可以隔絕風(fēng)險(xiǎn)，即使集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)營危機(jī)，面臨破產(chǎn)，也能夠阻斷集體土地所有權(quán)被流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，保障集體成員對(duì)集體土地享有的權(quán)益。

2.謹(jǐn)慎處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的“特別性”

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被規(guī)定為不同于營利法人和非營利法人的特別法人，作為集體所有權(quán)的代表行使主體和集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理者，既具有實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“趨利性”，又具有保障集體成員利益、服務(wù)集體成員的公益性，使其具有不同于一般經(jīng)濟(jì)組織的“特別性”。但未來立法應(yīng)謹(jǐn)慎處理該“特別性”，避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的“怪胎”。

一方面，立法應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)，并賦予其破產(chǎn)能力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法首先應(yīng)回歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本性，即其本質(zhì)上應(yīng)為經(jīng)濟(jì)組織。賦予其特別法人地位，實(shí)際上是在打造集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位，作為經(jīng)營組織，其具有資產(chǎn)運(yùn)營保值增值的職能，應(yīng)當(dāng)作為一般市場(chǎng)主體參與整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行過程[23]。即使集體經(jīng)濟(jì)組織是不同于營利法人的特別法人，在當(dāng)前深入推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的背景下，也無法脫離盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、提高集體資產(chǎn)運(yùn)營效率、促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)，必須注重經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮。如果固守傳統(tǒng)意義上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織封閉的運(yùn)行狀況，則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即使法人化，也難以形成一般市場(chǎng)主體應(yīng)有的競爭力和活力，從而難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)營資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益以及集體成員的利益。因此，未來立法中集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立需要遵循經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的規(guī)則，而市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)始終存在于市場(chǎng)交易中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既然要成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，也不應(yīng)例外，即其也存在破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。未來立法不應(yīng)以維護(hù)農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定性和集體所有制為由而作出限制性規(guī)定，不允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)，否則集體經(jīng)濟(jì)組織也難以改造為真正獨(dú)立的、有信用和有效益的市場(chǎng)主體。

但另一方面，立法還需兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)職能，建立破產(chǎn)防范機(jī)制，預(yù)先采取適當(dāng)措施盡可能地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體所有權(quán)的代表行使主體，具有管理集體資產(chǎn)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員的特定職能，雖然集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)后該職能可交由另一組織繼續(xù)履行，但仍應(yīng)最大程度地維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的長久、穩(wěn)定地發(fā)展，保證農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定。在集體經(jīng)濟(jì)組織被賦予破產(chǎn)能力并具有破產(chǎn)可能性的情況下，應(yīng)積極建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)防范機(jī)制，以盡量避免集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)的發(fā)生。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人獨(dú)立從事市場(chǎng)經(jīng)營活動(dòng)，但立法仍可對(duì)其參與市場(chǎng)經(jīng)營的行為進(jìn)行原則性引導(dǎo)，以列舉方式指引其進(jìn)行低風(fēng)險(xiǎn)、收入穩(wěn)定的經(jīng)營行為，而其他具有高風(fēng)險(xiǎn)性的經(jīng)營行為，應(yīng)當(dāng)對(duì)其設(shè)置較為嚴(yán)格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員前置性表決程序[24]，以督促集體經(jīng)濟(jì)組織謹(jǐn)慎選擇具有高風(fēng)險(xiǎn)性的經(jīng)營交易，盡量避免出現(xiàn)經(jīng)營失敗、資不抵債情況的發(fā)生。

3.采用“主導(dǎo)+多元化”的組織形式

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為《民法總則》規(guī)定的四類特別法人之一，自然不同于同為特別法人的農(nóng)民專業(yè)合作社法人，也不同于營利法人和非營利法人，因此，在改革中已經(jīng)被改制成農(nóng)民專業(yè)合作社法人和企業(yè)法人的組織實(shí)體，應(yīng)由其他法律進(jìn)行規(guī)范，均不能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法的組織形式選擇。在當(dāng)前的集體資產(chǎn)股份合作制改革中，大多改革地區(qū)均是新建股份合作社或?qū)⒃w經(jīng)濟(jì)組織改制為股份合作社，股份合作制組織形式成為大多數(shù)改革地區(qū)的主要選擇方式。相較于傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織，股份合作社作為新型集體經(jīng)濟(jì)組織具有清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、明確的組織機(jī)構(gòu)、完善的治理機(jī)制、合理的權(quán)利配置。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革以及完善集體所有制實(shí)現(xiàn)方式的背景下，能夠更好地經(jīng)營管理集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值和集體成員收益分配。股份制與合作制相結(jié)合的組織結(jié)構(gòu)，是以人為基礎(chǔ)而非以資本為基礎(chǔ)配置收益權(quán)和表決權(quán)[25]，一方面，可以明晰產(chǎn)權(quán)，明確每一個(gè)集體成員的股份權(quán)，將集體資產(chǎn)與集體成員個(gè)人利益直接掛鉤，更好地實(shí)現(xiàn)集體成員的集體收益分配權(quán)；另一方面，民主決議采用一人一票的平等主義原則，而非資本多數(shù)決原則，可以實(shí)現(xiàn)民主管理，平等地保障集體內(nèi)每一個(gè)集體成員的利益，契合集體所有權(quán)為本集體內(nèi)所有成員平等提供社會(huì)保障的本質(zhì)?！耙怨煞葜茷楹诵臉?gòu)建農(nóng)民個(gè)體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，無疑成為維護(hù)和保障集體收益分配權(quán)的應(yīng)然途徑”。

雖然股份合作制是我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所采取的主要組織形式，但并非應(yīng)當(dāng)成為唯一的組織形式。在集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，大多經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)會(huì)更加關(guān)注改革后集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)參與度，更希望通過股份合作制改革將集體經(jīng)濟(jì)組織改制為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，進(jìn)行更市場(chǎng)化的經(jīng)營活動(dòng)，以獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益；在集體資產(chǎn)較少而尚未或無法進(jìn)行集體資產(chǎn)股份化的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織的職能在于代表農(nóng)民集體合理分配、管理集體土地，或進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)等，集體經(jīng)濟(jì)組織并無更新為獨(dú)立的市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)經(jīng)營競爭的必要；甚至有些地區(qū)的集體成員，并不希望將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為具有風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立市場(chǎng)主體，而更愿意各自獨(dú)立經(jīng)營。事實(shí)上，《民法總則》第九十九條規(guī)定的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格，并非是法人類型選擇的強(qiáng)制性規(guī)定，針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織達(dá)不到法人應(yīng)當(dāng)具備的條件的情況，未做明確規(guī)定。但第一百零二條第二款規(guī)定：“非法人組織包括個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等”，通過對(duì)“等”進(jìn)行文義解釋，可將未達(dá)到法人標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織納入非法人組織的范疇，以合理解釋的方式擴(kuò)大法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的涵蓋性。如此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具備法人成立要件的，依法取得法人資格；不符合法人條件的，作為非法人組織存在，即可兼顧農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡和集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)際運(yùn)行狀況。未來立法不僅要著眼于當(dāng)前正在進(jìn)行股份合作制改革的股份合作制組織形式，更要充分考慮基于歷史原因而長期存在的或基于經(jīng)濟(jì)水平限制而未能進(jìn)行股份合作制改革的或基于集體成員意愿繼續(xù)選擇非法人組織的組織形式。前述集體資產(chǎn)管理委員會(huì)可以作為集體經(jīng)濟(jì)組織的非法人組織形式繼續(xù)存在。

因此，未來農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法可以將股份合作制組織形式作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的主導(dǎo)模式，同時(shí)允許集體資產(chǎn)較少、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的地方仍然采取非法人組織形式管理集體資產(chǎn)資源。應(yīng)當(dāng)說明的是，立法只需明確集體經(jīng)濟(jì)組織形式的法定類型即可，而不應(yīng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織采用何種組織形式作出強(qiáng)制性或統(tǒng)一性的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體成員根據(jù)本村集體的發(fā)展需求和集體成員的意愿，在法律允許的組織形式中自由選擇。

結(jié)語

我國農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立及運(yùn)行狀況也各不相同，致使很多地區(qū)始終混淆集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體的關(guān)系。通過對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展進(jìn)程、條文演進(jìn)以及集體所有權(quán)的梳理與分析，可以探知農(nóng)民集體是集體所有權(quán)的權(quán)利主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體所有權(quán)的代表行使集體，是實(shí)現(xiàn)集體所有制的主體形式?，F(xiàn)存的組織形態(tài)中，并非承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)組織職能的組織都可歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，但《民法總則》也并未強(qiáng)制所有集體經(jīng)濟(jì)組織必須實(shí)現(xiàn)法人化。未來立法首先應(yīng)重申并區(qū)分集體所有權(quán)的權(quán)利主體和代表行使主體，并明確“代表行使所有權(quán)”的內(nèi)涵，在不同的情況下合理解釋為代表關(guān)系或投資關(guān)系；謹(jǐn)慎處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“特別性”，守住其為經(jīng)濟(jì)組織的本質(zhì)和促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，但也需兼顧其社會(huì)職能，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織破產(chǎn)防范機(jī)制，對(duì)其市場(chǎng)經(jīng)營行為作適當(dāng)性的引導(dǎo)；同時(shí)明確將“以合作制為基礎(chǔ)，以股份制為發(fā)展”的股份合作制組織形式作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的主導(dǎo)模式，并允許部分地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和集體成員意愿采取非法人組織形式，以兼顧我國農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀和地區(qū)特色。