李增元

一、問題的提出

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系被提上日程。實際上，早在21世紀(jì)初諸多地方政府就圍繞鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新進(jìn)行了實踐探索，江蘇省太倉市以“轉(zhuǎn)變政府職能、提升自治能力、創(chuàng)新社會管理”價值目標(biāo)為指引，開展了“政社互動”的社區(qū)治理體系創(chuàng)新實踐，在厘清政府行政管理權(quán)與社會自治權(quán)邊界基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)政府與社會力量的相互配合、合作共治。湖北省楊林橋鎮(zhèn)為解決村莊內(nèi)部公共事務(wù)治理、公共產(chǎn)品供給難題，通過社區(qū)微觀組織再造創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理內(nèi)在運(yùn)轉(zhuǎn)體系。作為國家社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)的山東省青島市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，積極探索“三會共治、三園協(xié)同、三社聯(lián)動”的“社團(tuán)化治理”模式，建立不同層級社會力量聯(lián)動的鄉(xiāng)村治理新機(jī)制。作為首批農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，山東省日照市以新社區(qū)黨建為核心，以社區(qū)自治為導(dǎo)向，以社區(qū)管理服務(wù)為重點(diǎn)，以村民滿意為標(biāo)準(zhǔn)，探索建立職責(zé)明晰、多元參與、服務(wù)完善的鄉(xiāng)村社區(qū)治理體系。另外，還有諸多地區(qū)依托治理單元創(chuàng)新治理體系。以廣東省云浮市、清遠(yuǎn)市為代表的各地開始了以重塑治理單元為核心的農(nóng)村基層治理創(chuàng)新實踐，高度重視治理單元的重要性，對現(xiàn)有的農(nóng)村基礎(chǔ)建制單元進(jìn)行了調(diào)整和重組，充分考慮規(guī)模和聯(lián)結(jié)因素，重構(gòu)基層治理單元，將自治重心下移至自然村。(1)李華胤：《走向治理有效：農(nóng)村基層建制單元的重組邏輯及取向——基于當(dāng)前農(nóng)村“重組浪潮”的比較分析》，《東南學(xué)術(shù)》2019 年第4期。黨的十八大以來，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理，桐鄉(xiāng)市以高橋鎮(zhèn)越豐村為試點(diǎn)，將自治、德治、法治理念有機(jī)融入基層治理實踐，以“百姓參政團(tuán)、道德評判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)”為載體，以百姓議事會為平臺，形成了多元參與、法治保障、文明有序的鄉(xiāng)村治理新局面。桐鄉(xiāng)市創(chuàng)新的自治、德治、法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系得到黨和國家的高度認(rèn)可，在全國得以推廣。總體來看，在新時代，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治被提升到國家戰(zhàn)略層面。在黨的有力領(lǐng)導(dǎo)下，各地都因地制宜創(chuàng)新與本地實際相符合的鄉(xiāng)村治理體系，有效推動新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展。

在對少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理研究中，有學(xué)者就指出，“民族村寨自治組織具有維系村寨穩(wěn)定、傳承民族文化、組織村寨生產(chǎn)等社會功能，”(2)何斯強(qiáng)：《少數(shù)民族村寨社區(qū)管理資源的利用與整合——以云南紅河哈尼族村寨社區(qū)管理中二元結(jié)構(gòu)形式為例》，《思想戰(zhàn)線》2006年第6期；彭慶軍：《論民族地區(qū)傳統(tǒng)社會組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化——以湖南省通道侗族自治縣為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第5期?！岸弊濉⒚缱宓壬贁?shù)民族曾長期保留著形式上與今天的村民自治極為類似的原始民主自治組織?！?3)范毅：《原始民主：現(xiàn)代跨越的“卡夫丁峽谷”——侗、苗民族“款文化”的政治社會學(xué)視角》，《求索》2002年第2期；彭慶軍：《論民族地區(qū)傳統(tǒng)社會組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化——以湖南省通道侗族自治縣為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第5期。有學(xué)者對侗族鄉(xiāng)村治理的研究發(fā)現(xiàn)，“傳統(tǒng)的侗族社會主要以家族、寨老、合款等組織進(jìn)行社會管理?？钍瞧渖鐣淖灾谓M織單位?！?4)彭慶軍：《論民族地區(qū)傳統(tǒng)社會組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化——以湖南省通道侗族自治縣為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第5期。少數(shù)民族文化在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要功能，為此有學(xué)者就指出，“必須充分發(fā)揮好習(xí)慣法、鄉(xiāng)規(guī)民約、公序良俗、民間規(guī)范等傳統(tǒng)法律文化在民族地區(qū)社會治理和鄉(xiāng)村振興中的積極作用。”(5)宋才發(fā)：《社會治理法治化視閾下的民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第4期。還有學(xué)者認(rèn)為，“要將民族鄉(xiāng)村的村落規(guī)范、族群意識、民族心理認(rèn)同等轉(zhuǎn)化為適應(yīng)現(xiàn)代民族鄉(xiāng)村治理的社區(qū)文化，發(fā)揮其在穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序中的積極功能。”(6)王猛：《鄉(xiāng)村振興下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)模式及實現(xiàn)路徑》，《廣西民族研究》2019年第6期。不難看出，諸多學(xué)者針對少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了有意義的探究。不過，值得注意的是，民族地區(qū)與漢族地區(qū)具有明顯的差異性，民族地區(qū)內(nèi)部之間也存在較大差異，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系實踐創(chuàng)新是如何進(jìn)行的，是否具有一般規(guī)律可循，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新應(yīng)該圍繞哪些方面重點(diǎn)展開，值得深入探討。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的地方探索及特征

民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會既是各民族成員共同居住、生產(chǎn)、生活、社會交往的基礎(chǔ)空間，也是各民族風(fēng)俗、文化的承載體，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會治理也滲透著各民族文化、風(fēng)俗習(xí)慣。民族地區(qū)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系也具有顯著的自身特征。

(一)多民族聚居地區(qū)：“誠信立本、法治管人、道德育人”的三治合一體系

多民族聚居是我國民族分布的重要表現(xiàn)形式，其顯著特征是不同文化背景、不同風(fēng)俗習(xí)慣、不同行為偏好的若干民族居民共同生活在一起。不同民族成員的生活習(xí)慣不同，行為方式不同，需求也不盡相同。在基層治理中，必須體現(xiàn)包容性，培育公共性，強(qiáng)化對居民行為規(guī)范的引領(lǐng)，道德價值觀的培育，“把德治嵌入鄉(xiāng)村治理的范疇，并成為新時代觀察與應(yīng)對鄉(xiāng)村治理挑戰(zhàn)的新視角和著力點(diǎn)，以德治為抓手推進(jìn)鄉(xiāng)村治理，有益于助力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?7)李元勛、李魁銘：《德治視角下健全新時代鄉(xiāng)村治理體系的思考》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第2期。作為國家級“開發(fā)扶貧、生態(tài)建設(shè)”試驗區(qū)，貴州省畢節(jié)市試驗區(qū)是多民族聚居地區(qū)的典型代表，其境內(nèi)有45個少數(shù)民族。畢節(jié)市試驗區(qū)核桃鄉(xiāng)木寨社區(qū)居住著漢族、白族、彝族、苗族等8個民族，共819戶2918人，在創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系實踐中充分結(jié)合不同少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣及民族成員特點(diǎn)，探索形成了“誠信立本、法治管人、道德育人”的三治合一鄉(xiāng)村治理體系。(8)《畢節(jié)試驗區(qū)核桃鄉(xiāng)木寨社區(qū)“四個三”加強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)村治理》，2019年11月5日，http://www.bijie.gov.cn/yw/bmdt/201911/t20191107_10942013.html，2020年4月6日。一是建設(shè)居民誠信體系。結(jié)合時代發(fā)展變化及民族特征，建立“誠信于法律法規(guī)、誠信于社會公德、誠信于傳統(tǒng)美德、誠信于市場準(zhǔn)則、誠信于金融支持”的居民誠信公約，建立家庭誠信檔案。以居民組為單位，從致富能手、寨老、總管、鄉(xiāng)賢、“兩代表一委員”等群體中選聘“鄉(xiāng)村治理督導(dǎo)員”，對居民誠信問題進(jìn)行監(jiān)督，組織多元主體對居民進(jìn)行每月誠信評比。對誠信者與失信者，按照村規(guī)民約、寨規(guī)民約進(jìn)行獎懲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對誠信家庭各項事務(wù)進(jìn)行優(yōu)先辦理。誠信合格者可以在“誠信超市”使用積分兌換獎品，“失信”家庭必須在規(guī)定時間內(nèi)“改過”，未按期“改過”的將受到懲戒，通過此項措施形成聚居區(qū)內(nèi)不同民族居民良好的道德情操與誠信品德。二是現(xiàn)代法與傳統(tǒng)法結(jié)合強(qiáng)化法治體系建設(shè)。按照“1+N”模式，建設(shè)1個“法治農(nóng)家”講堂，組建流動“法治農(nóng)家”講堂，建立輻射到戶的法治宣傳平臺。探索建立“網(wǎng)絡(luò)法律服務(wù)站”，由鄉(xiāng)司法所采取“一對一”或“多對一”方式開展法律顧問結(jié)對服務(wù)，利用網(wǎng)絡(luò)提供法律咨詢，實現(xiàn)法律服務(wù)對村(組)全覆蓋。成立由派出所警務(wù)人員、社區(qū)法律顧問、信訪調(diào)解員、鄉(xiāng)村治理督導(dǎo)員、社區(qū)干部等人員組成的“議事”隊伍，對轄區(qū)內(nèi)疑難矛盾進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)解。充分利用村(組)群眾會、院壩會、板凳會等形式向群眾宣傳政策及法律法規(guī)，將法治精神融入民族地區(qū)居民的行為習(xí)慣中。同時，充分挖掘寨老、族老、總管等傳統(tǒng)社會資源，發(fā)揮其在社區(qū)矛盾糾紛調(diào)解、安全隱患排查、社情民意收集等方面的作用。三是加強(qiáng)多層次德治體系建設(shè)。將村老、寨老、知識青年等鄉(xiāng)賢群體吸納為道德宣講員，發(fā)揮其道德素質(zhì)高、思想覺悟高、品德優(yōu)良的優(yōu)點(diǎn)，通過他們向居民宣講黨的方針政策及社會道德知識，提升居民個人品德。積極引導(dǎo)廣大家庭成員形成尊老愛幼、男女平等的意識，構(gòu)筑夫妻和睦、勤儉持家、鄰里和諧、家族團(tuán)結(jié)的良好家風(fēng)，推動家庭美德建設(shè)。同時，注重培養(yǎng)餐飲、住宿、運(yùn)輸、超市、醫(yī)療衛(wèi)生等行業(yè)人員的職業(yè)道德，推動形成良好的旅游行業(yè)環(huán)境，提升職業(yè)道德水平。積極創(chuàng)新治理手段，通過新時代“大喇叭”播放、文藝宣傳隊宣傳、學(xué)生“小手拉大手”活動等多種宣傳方式，加強(qiáng)中華傳統(tǒng)美德、感恩教育和社會主義核心價值觀的宣傳教育，提升鄉(xiāng)村群眾社會公德和感恩意識，提升社會道德水平?？傮w上來看，“誠信體系、法治體系、德治體系”的三治合一體系建設(shè)，充分考慮了多民族聚居地區(qū)民族成員風(fēng)俗差異，文化多元、行為模式多樣等特點(diǎn)，發(fā)揮民族地區(qū)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理資源作用，實現(xiàn)傳統(tǒng)資源與現(xiàn)代資源相融合，國家公共性知識與地方性知識有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化對個體的道德教育、良好品格的養(yǎng)成、社會公德意識的培養(yǎng)、社會核心價值觀的培育，以構(gòu)建良好的社會秩序規(guī)范。

(二)少數(shù)民族雜居分散地區(qū)：“傳統(tǒng)資源與現(xiàn)代資源相結(jié)合”的三位一體治理體系

在長期歷史發(fā)展中諸多少數(shù)民族呈現(xiàn)雜居、散居狀態(tài)，給鄉(xiāng)村治理帶來較大挑戰(zhàn)。在當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化總目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的號召下，民族地區(qū)鄉(xiāng)村面臨著基層組織重構(gòu)以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的發(fā)展任務(wù)。(9)張春敏、張領(lǐng)：《民族地區(qū)農(nóng)民再組織與鄉(xiāng)村社會有效治理——基于黔東Y自治縣鄉(xiāng)賢參事會建設(shè)為例》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。如何因地制宜創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展是這些地區(qū)面臨的一大難題。湖北省恩施土家族苗族自治州(以下簡稱恩施州)就是典型代表。該州由土家族、苗族、侗族、漢族、回族等29個民族構(gòu)成,其中，土家族、苗族等少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?2.76%。少數(shù)民族人口多、居住分散，交通不便、管理服務(wù)難度大、傳統(tǒng)文化陋習(xí)遺存多等成為該地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化一大障礙。為破解這些難題，自2013年開始，恩施州就結(jié)合多民族分散居住特點(diǎn)，實現(xiàn)傳統(tǒng)資源與現(xiàn)代資源相結(jié)合，創(chuàng)新了“三位一體”的鄉(xiāng)村治理體系。(10)吳理財：《從網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化治理 農(nóng)村基層治理的“在村模式”》，《國家治理》2015年第1期；柯東海：《堅持“三個導(dǎo)向”創(chuàng)新社會治理——湖北省恩施土家族苗族自治州加強(qiáng)基層社會治理創(chuàng)新探索與實踐》，《人民法治》2017年第8期。一是引導(dǎo)村醫(yī)村教進(jìn)“班子”，拓寬基層治理人才來源，構(gòu)建新型自治體系。面對人員外流，治理主體缺失等突出問題，自2013年開始恩施州優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)村級“班子”。充分發(fā)揮這一群體文化素質(zhì)高、熟悉村情民意、德高望重的特點(diǎn)，借助村“兩委”工作平臺，引導(dǎo)他們利用坐診、家訪等機(jī)會密切聯(lián)系群眾、服務(wù)群眾、精準(zhǔn)宣傳黨的方針政策，既充實了基層治理人才資源，又因地制宜強(qiáng)化了基層治理能力。二是推進(jìn)律師進(jìn)村，實施法律便民活動，構(gòu)建新型鄉(xiāng)村法治體系。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理法律顧問制度，推動現(xiàn)代法治精神在民族地區(qū)扎根是本地區(qū)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系的又一做法。為加強(qiáng)法治建設(shè)，全州88個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))組建了律師顧問團(tuán)，2532個村(社區(qū))設(shè)立了法律診所，1萬余個社會管理網(wǎng)格每格均配備至少1名法律宣傳員，實現(xiàn)了每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1個法律顧問團(tuán)、每個村(社區(qū))有1個法律診所、每個網(wǎng)格有1名法律宣講員、每個家庭有1個法律明白人。法律顧問定期到“法律診所”接待來訪群眾，提供法律咨詢，參與涉訴案件和信訪積案化解，對家庭困難的訴訟當(dāng)事人提供免費(fèi)代理。三是“一網(wǎng)式”服務(wù)體系。為解決人口居住分散、需求多樣、服務(wù)管理難度大等問題，恩施州依托信息技術(shù)創(chuàng)新“農(nóng)民辦事不出村”便民服務(wù)機(jī)制。實踐中，建立了以縣市政務(wù)服務(wù)中心為龍頭、縣市直相關(guān)部門服務(wù)窗口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)便民服務(wù)大廳為主體、村級便民服務(wù)室為基礎(chǔ)的信息化便民服務(wù)平臺，以信息技術(shù)為支撐構(gòu)建“網(wǎng)上服務(wù)中心”，部門審批職能向一個科室集中，部門審批科室向政務(wù)服務(wù)中心集中，審批事項向信息化便民服務(wù)平臺集中，實現(xiàn)“一網(wǎng)式”服務(wù)。充分依托農(nóng)村基層黨組織網(wǎng)絡(luò)將公共服務(wù)延伸進(jìn)村級黨員群眾服務(wù)中心，村級便民服務(wù)室擁有民政、計生、人社等部門行政審批受理權(quán)，縣、鄉(xiāng)、村三級通過信息化系統(tǒng)進(jìn)行在線傳輸、同步審核、結(jié)果反饋、實時提醒、監(jiān)察統(tǒng)計、流程跟蹤。信息服務(wù)平臺開設(shè)郵政商易通、金穗支付通、供銷裕農(nóng)網(wǎng)、電信空中充值等功能，廣大農(nóng)民可以通過手機(jī)、電腦等網(wǎng)絡(luò)終端網(wǎng)上直接辦理相關(guān)事務(wù)，破解了服務(wù)效率低、時間長、不精準(zhǔn)等問題，有效提升了管理服務(wù)水平?？傮w來看，恩施州鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新既充分利用了村醫(yī)村教、德高望重人員等傳統(tǒng)社會資源，又充分以現(xiàn)代法律規(guī)范為指導(dǎo)，通過構(gòu)建新型法治體系消除不良文化習(xí)慣、行為規(guī)范，通過現(xiàn)代法對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行改造。同時，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)人口分散等特征充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，突破時空障礙提升基層管理與服務(wù)能力，實現(xiàn)傳統(tǒng)資源與現(xiàn)代資源的有效結(jié)合，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

(三)游牧民族地區(qū)：“融合黨建引領(lǐng)、契約化管理、信息支撐服務(wù)”的便民流動管理服務(wù)體系

與中原農(nóng)耕社會相比較，北方的游牧地區(qū)呈現(xiàn)出分散性的特點(diǎn)，社會生產(chǎn)也具有一定不穩(wěn)定性。(11)馮盛國：《北方游牧民族社會生活與家庭倫理特征探析》，《貴州民族研究》2019年第1期。在現(xiàn)代社會，游牧民族地區(qū)居民生活、居住環(huán)境得到大幅度改善，但是仍然有部分居民隨著季節(jié)變化處于游牧狀態(tài)。如何結(jié)合現(xiàn)實特點(diǎn)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，實現(xiàn)有效管理服務(wù)是游牧民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理面臨的一個重要挑戰(zhàn)。內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市阿魯科爾沁旗就是其中的重要代表。該旗位于赤峰市東北部，轄14個蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個街道，245個嘎查村，總?cè)丝?0萬人，其中蒙古族12萬人。2018年，阿魯科爾沁旗被民政部確認(rèn)為“首批全國農(nóng)村社區(qū)治理實驗區(qū)”。結(jié)合游牧區(qū)農(nóng)民流動特征，阿魯科爾沁旗創(chuàng)新了融合黨建引領(lǐng)的便民流動管理服務(wù)體系。(12)參見《2019年阿魯科爾沁旗農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)治理實驗區(qū)工作推進(jìn)情況匯報》，內(nèi)部資料。一是“融合型黨建”。為提升鄉(xiāng)村治理領(lǐng)導(dǎo)力，阿魯科爾沁打破地域、條塊、層級隸屬的原有黨組織關(guān)系，在游牧社區(qū)建立以黨組織為核心、機(jī)關(guān)單位、社會組織、群眾團(tuán)隊等共同參與、要素聯(lián)動、資源共享的治理架構(gòu)。以街巷為單元，以黨員為主體，每20戶左右劃分為一個網(wǎng)格，推動管理和服務(wù)向末端延伸，網(wǎng)格黨員承擔(dān)社情民意、決策管理等信息收集傳達(dá)功能，有的放矢為群眾解決實際問題。二是“契約化”管理。在245個嘎查村實施“四議三提兩簽一報告”議事決策程序，成立基層契約化管理工作監(jiān)督小組，建立嘎查村級事務(wù)契約化管理違約排查化解制度和調(diào)解委員會，依法維護(hù)契約雙方權(quán)益。將契約化管理延伸到脫貧攻堅、生態(tài)建設(shè)等重點(diǎn)工作領(lǐng)域和鄰里糾紛、贍養(yǎng)老人、村風(fēng)村貌等社會事務(wù)領(lǐng)域，以村規(guī)民約的形式將村民應(yīng)遵守的社會公德與家庭美德等寫進(jìn)契約，將村民內(nèi)在道德約束轉(zhuǎn)化為外在行為習(xí)慣。三是強(qiáng)化信息平臺支撐。加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)一張網(wǎng)建設(shè)，建設(shè)旗級政務(wù)服務(wù)大廳，完善蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村“一站式”公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)公共法律服務(wù)電視智能終端嘎查村全覆蓋，信息服務(wù)橫向覆蓋所有行政職能部門，縱向延伸至蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村牧區(qū)社區(qū)，促進(jìn)居民服務(wù)由“分散服務(wù)”向“一站式服務(wù)”轉(zhuǎn)變。四是整合資源提供流動公共服務(wù)。針對牧區(qū)地廣人稀、居住分散特點(diǎn)，將社會救助、醫(yī)療報銷、養(yǎng)老保險、畜群疫病防治等30項流動服務(wù)事項編印成冊發(fā)給牧民，相關(guān)職能部門工作人員根據(jù)牧民需求開展電話預(yù)約、上門服務(wù)，解決服務(wù)牧民“最后一公里”問題。充分發(fā)揮“草原110”在規(guī)范社會治安、化解社會矛盾、應(yīng)急救助響應(yīng)等方面的職能優(yōu)勢。以“科技下鄉(xiāng)、助農(nóng)促牧”為主題，開展農(nóng)牧業(yè)知識咨詢、科技創(chuàng)新、科學(xué)普及等送教服務(wù)，烏蘭牧騎開展文藝服務(wù)活動。以“家庭小藥箱”“獻(xiàn)愛心、送健康”義診志愿服務(wù)為載體，開展健康常識宣講、免費(fèi)體檢、藥品發(fā)放等醫(yī)療服務(wù)，打造游牧區(qū)綜合服務(wù)中心?！叭诤宵h建引領(lǐng)、契約化管理、信息支撐服務(wù)”的便民流動管理服務(wù)體系，結(jié)合游牧地區(qū)流動性特征，充分發(fā)揮黨組織在游牧區(qū)鄉(xiāng)村治理中的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，整合各種資源實現(xiàn)管理與服務(wù)下沉，借助信息技術(shù)及流動服務(wù)站實現(xiàn)對流動人口服務(wù)全覆蓋，推動游牧地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)入新階段。

三、影響民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的因素分析

民族地區(qū)在長期歷史發(fā)展進(jìn)程中形成了獨(dú)具特色的風(fēng)俗文化習(xí)慣及行為價值體系，因自身民族文化特色鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出獨(dú)具特色的實踐特征，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新受到多種因素的影響。

(一)文化風(fēng)俗習(xí)慣

少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣是各少數(shù)民族長期的生產(chǎn)生活的總結(jié)積累和經(jīng)驗提煉，它一經(jīng)形成就具有相對的獨(dú)立性，表現(xiàn)出極強(qiáng)的生命力，成為少數(shù)民族靈魂深處的一種價值取向。(13)廖小東、豐鳳：《民族特色儀式對維護(hù)社會政治穩(wěn)定的功能研究》，《求索》2011年第11期。在飲食、語言、節(jié)日、婚喪嫁娶、服飾等方面都具有鮮明的民族烙印。它不僅表現(xiàn)在生產(chǎn)、生活習(xí)俗上，還表現(xiàn)在人生禮俗及民間節(jié)會、民間技藝上，各種民俗無不深刻焊烙著人們的社會心理、價值判斷、道德標(biāo)準(zhǔn)和審美追求。(14)王江英：《增強(qiáng)文化自覺 正視民族傳統(tǒng)習(xí)俗的傳承與發(fā)展》，《新疆社會科學(xué)》2014年第6期。這些民族風(fēng)俗習(xí)慣在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范倫理道德方面發(fā)揮著重要作用。在實踐中，諸多優(yōu)良的文化風(fēng)俗習(xí)慣也成為國家法的有益補(bǔ)充，在維護(hù)本民族地區(qū)社會秩序、維護(hù)政治穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。諸多民族地區(qū)文化風(fēng)俗習(xí)慣大多從古老部族文化中傳承下來，內(nèi)化于人們的日常生產(chǎn)、生活中，并成為族群、村寨治理的重要行為規(guī)范。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理實踐一定程度上受到當(dāng)?shù)靥赜形幕L(fēng)俗習(xí)慣的影響。這些文化風(fēng)俗習(xí)慣有些與現(xiàn)代文化相融合，有些仍保留傳統(tǒng)色彩，不符合時代發(fā)展要求。多民族聚居的貴州省畢節(jié)市試驗區(qū)核桃鄉(xiāng)木寨社區(qū)，正是通過誠信體系及道德建設(shè)培育居民現(xiàn)代價值觀，提升居民綜合素質(zhì)，消除不良傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣的影響，繼承優(yōu)良傳統(tǒng)文化的同時培育社會主義核心價值觀，推動現(xiàn)代文明的形成。恩施州則注重通過現(xiàn)代法治建設(shè)消除傳統(tǒng)民族風(fēng)俗文化中的陳規(guī)陋習(xí)，培育居民現(xiàn)代價值觀與行為方式，形成現(xiàn)代文明新風(fēng)。在貴州省民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會，歷史上村民靠傳統(tǒng)習(xí)俗進(jìn)行自我約束，組織制定、執(zhí)行村規(guī)民約的人是村寨中的自然權(quán)威，即寨老和族長。(15)張中奎：《鄉(xiāng)村振興背景下民族村寨治理權(quán)威嬗變與能人權(quán)威的興起——以貴州省為考察中心》，《廣西民族研究》2019年第2期。這些依靠傳統(tǒng)習(xí)俗進(jìn)行的鄉(xiāng)村治理實踐凸顯寨老、族長等權(quán)威主體，遵循本民族文化、特定信仰崇拜等，其中有些甚至與現(xiàn)代社會所倡導(dǎo)的價值理念、行為模式相排斥，對現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建帶來較大挑戰(zhàn)。當(dāng)民族傳統(tǒng)文化風(fēng)俗習(xí)慣能夠發(fā)揮正向功能時，它對現(xiàn)代文化具有重要促進(jìn)作用，反之則起阻礙作用。

(二)傳統(tǒng)治理規(guī)則及治理資源的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換程度

治理規(guī)則中總是滲透著文化乃至價值觀念，具體而言農(nóng)村社區(qū)治理過程中所采取的規(guī)則是價值的制度性外化。(16)張金鳳、李勇華：《從規(guī)則治理、文化治理走向價值治理——以農(nóng)村文化禮堂建設(shè)為例》，《東南學(xué)術(shù)》2018年第1期。與現(xiàn)代治理規(guī)則相比，民族地區(qū)傳統(tǒng)治理規(guī)則滲透著本民族的民族習(xí)慣、道德規(guī)范、儀式信仰等，它通過外化的制度規(guī)范形式展現(xiàn)出來，成為規(guī)范社會秩序、規(guī)范個體行為的一套約定俗成的規(guī)則。少數(shù)民族具有差異化的歷史、居住生活環(huán)境、文化模式、行為習(xí)慣等，在長期發(fā)展中衍生出多樣化的治理規(guī)則，這些治理規(guī)則能夠得以長期存在，有其合理性。對這些傳統(tǒng)治理規(guī)則及治理資源的現(xiàn)代挖掘吸收程度，關(guān)系著民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化效果。正是看到傳統(tǒng)治理規(guī)則及治理資源的價值，貴州省畢節(jié)市試驗區(qū)核桃鄉(xiāng)木寨社區(qū)充分重視傳統(tǒng)秩序規(guī)則，將賢能寨老納入鄉(xiāng)村治理委員會，將村老、寨老、族老、總管等納入現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理隊伍，這些人有些是民族地區(qū)村寨的首領(lǐng)，有些是道德威望高的賢能人士，得到大家一致認(rèn)同，在凝聚民眾、處理村寨糾紛、維護(hù)社會秩序方面發(fā)揮著重要作用。與此同時，充分挖掘村寨規(guī)約、院壩會、板凳會等帶有民族特色的傳統(tǒng)議事協(xié)商規(guī)則、議事協(xié)商形式，發(fā)揮其在當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中的作用。彭慶軍對湖南省通道侗族自治縣的研究也發(fā)現(xiàn)，“從‘寨老’‘侗款’向‘老年人協(xié)會’的這一轉(zhuǎn)變，很好地適應(yīng)了侗族村寨治理的現(xiàn)代化治理過程。”(17)彭慶軍：《論民族地區(qū)傳統(tǒng)社會組織的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化——以湖南省通道侗族自治縣為例》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第5期。還有學(xué)者指出，在新時代，寨老組織發(fā)生了變遷，在新時代演化而來的老年人協(xié)會積極參與并組織村內(nèi)的公益事業(yè)，在協(xié)調(diào)處理村內(nèi)事務(wù)以及村民與外村的糾紛、監(jiān)督教育村民、監(jiān)督村委會工作、組織文化娛樂活動、扶貧救難中都發(fā)揮著重要作用。(18)鐘立躍、瞿州蓮：《侗族傳統(tǒng)社區(qū)組織變遷分析——以湖南通道陽爛村為例》，《懷化學(xué)院學(xué)報》2008年第6期。值得肯定的是，少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會之所以能夠長期穩(wěn)定發(fā)展，以寨老、族老等為代表的少數(shù)民族村寨魅力型權(quán)威發(fā)揮了重要作用。在現(xiàn)代治理中，歷史發(fā)展所積淀的以傳統(tǒng)民族文化風(fēng)俗習(xí)慣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)治理規(guī)則及治理資源，在維持日常生產(chǎn)生活秩序、維護(hù)社會穩(wěn)定、教化民眾方面仍然具有不可替代的作用，對其進(jìn)行有效挖掘利用無疑對現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的創(chuàng)新具有重要意義。

(三)地理區(qū)位及資源環(huán)境條件

人口、區(qū)域位置、資源稟賦、環(huán)境條件都影響著治理體系的構(gòu)建，制約著治理水平的提高。亞里士多德就指出：“一邦公民人數(shù)不能超過萬人；居民都遠(yuǎn)近相望，里閭相逢，互知其行為、能力、門望、貧富；平時集會可以朝至夕歸，戰(zhàn)時征召可以朝令夕合?！?19)亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年，第355頁。自古以來，中國地域幅員遼闊，民族眾多，各民族共榮共生，融合發(fā)展。從區(qū)域分布來看，我國大部分少數(shù)民族主要集中在西南、西北、北部及靠近邊陲地區(qū)，這些地區(qū)多以山區(qū)、丘陵、沙漠或草原為主，特殊的地理環(huán)境使少數(shù)民族地區(qū)呈現(xiàn)出聚居、雜居、分散居住、流動等顯著特征。有些少數(shù)民族處于山區(qū)或丘陵地區(qū)，成散狀分布，一個完整的村寨包括分散在多個復(fù)雜地形地區(qū)的自然村(灣)，空間上相隔較遠(yuǎn)，同時資源條件有限，有些地區(qū)生存條件較為惡劣，給鄉(xiāng)村治理帶來較大挑戰(zhàn)。如恩施州以山區(qū)為主，雖然外部生態(tài)環(huán)境較好，但是人口分散居住，如何有效滿足管理服務(wù)需求是一大挑戰(zhàn)。為破解這一難題，恩施州結(jié)合現(xiàn)實情況充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，通過構(gòu)建多層次的信息化治理平臺解決空間分布過散帶來的管理服務(wù)問題。與條件及自然稟賦惡劣地區(qū)相比，處于內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市的阿魯科爾沁旗雖然自然稟賦相對較好，但是部分蒙古族居民仍然保留游牧傳統(tǒng)，呈現(xiàn)出較大流動性，如何滿足流動牧民管理服務(wù)需求就成為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理創(chuàng)新中需要解決的一大問題。為此，該旗強(qiáng)化基層黨組織引領(lǐng)作用，構(gòu)建融合型黨支部，借助信息化網(wǎng)絡(luò)平臺整合各種資源，推動管理與服務(wù)下沉，開展流動化管理服務(wù)，切實滿足流動牧民的服務(wù)需求。有學(xué)者對鄉(xiāng)村治理的考察后指出，“農(nóng)村基層自治基本單元的劃定可以遵循五個原則：產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相通、地域相近，”(20)鄧大才：《中國農(nóng)村村民自治基本單元的選擇：歷史經(jīng)驗與理論建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2016年第4期。地域相近程度是影響農(nóng)村基層治理的重要因素之一。實際上，諸多民族地區(qū)特殊的地理位置、居住狀況及資源環(huán)境條件都給當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村治理創(chuàng)新帶來了很大影響。與一般地區(qū)相比，對于人口分散，地形地貌復(fù)雜，自然條件惡劣的地區(qū)，管理與服務(wù)成本較高，開展基層治理各項工作面臨的困難較多，這些都對鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新提出了較高要求。

(四)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化水平

從理論上來看，科學(xué)化、法治化、智能化是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的共性特征，善治是鄉(xiāng)村治理普適性價值追求。但在民族地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)，在進(jìn)行地區(qū)治理現(xiàn)代化和“善治”上還存在方式簡陋與落后的地方，突出表現(xiàn)在法治意識淡薄、法治方式欠缺；以地方強(qiáng)權(quán)勢力來主導(dǎo)和治理鄉(xiāng)村公共事務(wù)；慣用治理手段與民族文化之間存在著沖突，培育現(xiàn)代民族文化壓力很大等。(21)梅小亞：《新時代民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的實踐邏輯與路徑選擇》，《貴州民族研究》2018年第12期。對傳統(tǒng)資源有效利用程度，對不符合時代發(fā)展要求的民族文化、村寨規(guī)約、行為規(guī)則揚(yáng)棄程度，民眾綜合素質(zhì)等都反映著一個地區(qū)的現(xiàn)代化水平，體現(xiàn)著該地區(qū)鄉(xiāng)村社會從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型程度，這些又在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理水平上得到進(jìn)一步體現(xiàn)。在實踐中，從多民族聚居區(qū)、少數(shù)民族分散雜居區(qū)、游牧民族地區(qū)等鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新來看，各地都非常注重挖掘傳統(tǒng)資源，引入現(xiàn)代信息技術(shù)，充分引導(dǎo)多元主體參與，反映著追求現(xiàn)代化治理水平的不懈努力，這些為新時代鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。有學(xué)者對貴州省黔東南苗族侗族自治州某自治縣的調(diào)查研究顯示：“Y縣鄉(xiāng)賢會組織建設(shè)的一個基本點(diǎn)就是充分挖掘鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化和社會資源，在弘揚(yáng)鄉(xiāng)賢文化的范圍下，通過血緣、親緣、業(yè)緣等紐帶，吸引更多的外出農(nóng)民鄉(xiāng)賢回歸，同時也發(fā)揮在村鄉(xiāng)賢的積極作用?！?22)張春敏、張領(lǐng)：《民族地區(qū)農(nóng)民再組織與鄉(xiāng)村社會有效治理——基于黔東Y自治縣鄉(xiāng)賢參事會建設(shè)為例》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期。充分挖掘傳統(tǒng)社會文化資源，通過轉(zhuǎn)化性利用能夠有效提升現(xiàn)代化治理水平。呂蕾莉等人通過對甘青寧三省區(qū)部分民族村的實地考察,發(fā)現(xiàn)村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)下的宗族首腦、村干部等鄉(xiāng)村精英，作為鄉(xiāng)村治理的代表性人物，對鄉(xiāng)村社會的各種資源具有較強(qiáng)的整合能力，深刻地影響鄉(xiāng)村的治理機(jī)制和治理能力。(23)呂進(jìn)鵬、裴元圓：《西南邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村的復(fù)合型治權(quán)結(jié)構(gòu)及行動邏輯：歷史底色與現(xiàn)代啟示》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2020年第2期。鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新涉及治理主體、制度、體制機(jī)制、方法等諸多方面，這些方面的現(xiàn)代化水平，整個鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步發(fā)展程度，鄉(xiāng)村文明程度都直接影響著鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新方向和目標(biāo)的實現(xiàn)在民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會具有特殊的現(xiàn)實條件與環(huán)境，它與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村現(xiàn)代化水平、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型程度、鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源的現(xiàn)代化利用程度都有著內(nèi)在緊密聯(lián)系。民族地區(qū)在長期歷史發(fā)展中所形成的治理經(jīng)驗積累，鄉(xiāng)村社會治理取得的現(xiàn)代化水平既是新時代創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系的重要基礎(chǔ)，也成為鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新進(jìn)步發(fā)展空間的重要影響因素。

四、新時代民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新應(yīng)重點(diǎn)把握的內(nèi)容

民族地區(qū)在破解鄉(xiāng)村治理困境方面已經(jīng)進(jìn)行了有效探索，形成了諸多有效的鄉(xiāng)村治理體系實踐模式。但同時，基于民族地區(qū)的復(fù)雜性，民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新受到多重因素的影響，既要遵循一般地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的基本規(guī)律，又需要結(jié)合本民族鄉(xiāng)村社會發(fā)展的現(xiàn)實特點(diǎn)。

(一)結(jié)合民族特色創(chuàng)新基層黨組織體系及黨建平臺

民族地區(qū)有其特殊的歷史發(fā)展進(jìn)程，不同民族具有不同的文化傳統(tǒng)、行為模式。同時，不同民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也呈現(xiàn)出較大差異性，在新時代，民族地區(qū)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系面臨更多、更復(fù)雜的挑戰(zhàn)，必須充分發(fā)揮基層黨組織凝聚力與戰(zhàn)斗力，創(chuàng)新基層黨組織體系及黨建平臺，強(qiáng)化基層治理能力。從現(xiàn)實來看，創(chuàng)新民族地區(qū)基層黨組織體系及黨建平臺，必須結(jié)合民族實際，“應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上,堅持把黨建的統(tǒng)一性與民族地區(qū)的特殊性有機(jī)結(jié)合，充分尊重各少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，避免采取有可能傷害民族感情的政策措施，從而為民族地區(qū)的發(fā)展提供安定的社會環(huán)境?！?24)趙連躍：《以特色黨建促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)探索——廣西百色市農(nóng)村基層黨組織建設(shè)創(chuàng)新研究之一》，《廣西社會科學(xué)》2013年第8期。充分結(jié)合民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會具體發(fā)展情況，將基層黨組織建設(shè)與村寨傳統(tǒng)積淀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、文化風(fēng)俗習(xí)慣、語言等緊密結(jié)合起來，強(qiáng)化對地方性知識的重視，實現(xiàn)黨組織下沉，構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的基層黨組織體系。綜合考慮各民族地區(qū)特點(diǎn)，創(chuàng)新特色產(chǎn)業(yè)黨組織、民族文化黨組織、合作社黨組織、協(xié)會黨組織、特色社會組織黨組織等多種類型的微型黨組織，使黨組織嵌入到民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會文化各領(lǐng)域，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會成員全覆蓋。同時，因地制宜創(chuàng)新村企聯(lián)建型、村村聯(lián)合型、寨寨聯(lián)合型、結(jié)對幫扶型、城鄉(xiāng)融合型等多種類型黨支部，充分發(fā)揮黨組織在推動民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源整合、文化傳承、培育社會主義核心價值觀、民眾思想教育、社會治理等方面的功能。與此同時，在黨組織體系建設(shè)中，還必須充分考慮民族文化，將民族文化貫穿于黨建工作的全過程，注重黨員干部隊伍素質(zhì)建設(shè)，從返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能人、退伍軍人、致富能手、農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人、德高望重的寨老、族老等人員中選拔優(yōu)秀黨員干部，創(chuàng)新信息化黨員教育平臺，提高民族地區(qū)黨員綜合素質(zhì)與水平。加強(qiáng)民族地區(qū)黨員群眾教育培養(yǎng)，必須注重民族文化。少數(shù)民族文化是各民族在長期發(fā)展、生產(chǎn)、生活、交往中所形成的特定成果，它具有凝聚民眾、增強(qiáng)認(rèn)同、強(qiáng)化歸屬的功能。加強(qiáng)民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)，必須充分發(fā)掘傳統(tǒng)民族文化，“可以借助民族文化搭建創(chuàng)新平臺，也可以依托民族文化橋梁密切黨群關(guān)系，還可以通過民族文化來壯大黨組織的力量?！?25)阿依古麗·阿布都熱西提：《民族地區(qū)基層黨建工作創(chuàng)新中的民族文化融合探究》，《貴州民族研究》2018年第7期。在民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中，只有充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，不斷創(chuàng)新黨的組織方式與領(lǐng)導(dǎo)方式，才能夠為推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新、實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

(二)注重民族傳統(tǒng)規(guī)范與現(xiàn)代法治規(guī)則有機(jī)結(jié)合

少數(shù)民族地區(qū)在長期發(fā)展中形成了諸多帶有地域性、民族性的地方性知識，這些地方性知識以民族成員的行為方式、風(fēng)俗習(xí)慣的形式表現(xiàn)出來，并滲透于鄉(xiāng)村社會秩序規(guī)范中，體現(xiàn)于祭祀、節(jié)慶等文化活動中，也體現(xiàn)于個體、組織的運(yùn)行規(guī)范中。正是這些滲透于特定民族文化的傳統(tǒng)規(guī)范使民族特色更好地得以展現(xiàn)，也使民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理具有較為鮮明的民族特色。在新時代，推進(jìn)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，應(yīng)該推動實現(xiàn)民族傳統(tǒng)規(guī)范與現(xiàn)代規(guī)則的有機(jī)結(jié)合。從實踐來看，貴州省畢節(jié)市試驗區(qū)核桃鄉(xiāng)木寨社區(qū)、恩施州等都充分挖掘傳統(tǒng)規(guī)則的內(nèi)在價值，實現(xiàn)與現(xiàn)代法治治理規(guī)則的有機(jī)結(jié)合。從現(xiàn)實來看，在民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中，以傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)規(guī)范具有較強(qiáng)的生命力，對全體成員具有較強(qiáng)的約束力。但是有些傳統(tǒng)規(guī)范、村寨規(guī)約、族規(guī)呈現(xiàn)出剛性特征，在現(xiàn)代治理中并不一定適用，甚至與現(xiàn)代法相沖突?！白顬榛镜木褪且哟笃辗Χ?，在鄉(xiāng)村社會營造出一種人人自覺學(xué)法、知法懂法、遵紀(jì)守法的良好法治文化氛圍，同時也要在鄉(xiāng)村治理實踐中貫穿法治思維，堅持鄉(xiāng)村治理的法治化，”(26)廖林燕：《鄉(xiāng)村振興視域下邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新研究》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第1期。做到傳統(tǒng)規(guī)范與現(xiàn)代法相結(jié)合是必然發(fā)展趨勢。在民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新中，要培養(yǎng)政治素質(zhì)過硬，具有較強(qiáng)法治水平、法治思維的工作者隊伍，特別是培養(yǎng)一批真正懂法、善于運(yùn)用法治思維開展工作，又能夠掌握傳統(tǒng)規(guī)范的鄉(xiāng)村干部，真正改變基層工作者工作思維，在鄉(xiāng)村治理中能夠通過實現(xiàn)傳統(tǒng)規(guī)范與現(xiàn)代法治的結(jié)合來處理各種問題。另外，抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。轉(zhuǎn)變少數(shù)民族地區(qū)寨老、族老、村老等權(quán)威人員思維，使其真正學(xué)法、懂法、守法、用法，通過這些傳統(tǒng)權(quán)威將法治精神植入鄉(xiāng)村社會秩序規(guī)范。與此同時，在鄉(xiāng)村社會建設(shè)法律服務(wù)站(所)，派駐法律服務(wù)工作人員，充分發(fā)揮法律專業(yè)社會工作者的作用，大力開展法治宣傳，運(yùn)用法律法規(guī)處理糾紛矛盾，逐步形成良好的法治文化環(huán)境，以良好的法治環(huán)境來逐漸改變農(nóng)村居民的傳統(tǒng)思維方式，讓法治成為人們的一種行為習(xí)慣。以民族地區(qū)居民能夠接受的形式在法治中融入傳統(tǒng)優(yōu)良規(guī)范，在運(yùn)用傳統(tǒng)規(guī)則規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系中融入法治思維與法治規(guī)則，實現(xiàn)傳統(tǒng)規(guī)范的現(xiàn)代改造，發(fā)揮兩者優(yōu)勢因地制宜推動民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

(三)重視優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化相銜接

文化不僅對個體價值觀的形成具有重要指引作用，對個體行為也具有重要約束作用。一個地區(qū)長期積淀形成的文化往往內(nèi)化于當(dāng)?shù)氐纳鐣刃蛞?guī)范中，地方公共治理也被打上深刻的文化烙印。在長期發(fā)展中，少數(shù)民族形成了獨(dú)具特色的民族文化，這些民族文化是本民族居民長期生產(chǎn)、生活實踐的結(jié)果，也是本民族的精神內(nèi)涵。民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化既是民族發(fā)展的結(jié)晶，也是民族成員不斷發(fā)展進(jìn)步的重要指引。在民族地區(qū)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新中必須充分重視民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的作用，實現(xiàn)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化與現(xiàn)代文化相銜接。雖然少數(shù)民族有其自身民族文化風(fēng)情，優(yōu)秀民族文化都有著共同價值取向，即在家庭層面崇尚孝道、禮儀，勤儉持家；在社會層面崇尚公理、誠信、良知、奉獻(xiàn)、道義、自由、平等；在國家層面崇尚富強(qiáng)、文明、和諧，體現(xiàn)著民族認(rèn)同與國家認(rèn)同的一致性，又呈現(xiàn)出明顯的家國情懷。只不過，不同民族對家庭、社會、國家層面的認(rèn)同是以與這些民族相適應(yīng)的方式呈現(xiàn)出來，從而使優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化的具體呈現(xiàn)形式具有靈活性與多樣性。民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中包含的諸多價值追求與現(xiàn)代文化，特別是社會主義核心價值觀具有內(nèi)在契合性。從民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實來看，實現(xiàn)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的深度挖掘，需要將現(xiàn)代文化特別是社會主義核心價值觀融入優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中，既保持民族特有文化形式的延續(xù)、文化內(nèi)涵的拓展，又將社會主義核心價值觀的精神內(nèi)涵植入優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的形式中。在國家對少數(shù)民族地區(qū)的治理過程中，應(yīng)改變企圖彌合差異使少數(shù)民族與國家認(rèn)同相一致的思維,應(yīng)重點(diǎn)打造各民族共同的團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)，對物質(zhì)訴求、情感訴求的共同基礎(chǔ)進(jìn)行系統(tǒng)化的提升，以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、法治的推進(jìn)與社會基本價值規(guī)范的塑造為中心進(jìn)行社群團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)重構(gòu)。(27)張英魁：《論當(dāng)代中國少數(shù)民族民族認(rèn)同與國家認(rèn)同——各自邏輯、內(nèi)在張力與群際團(tuán)結(jié)的實現(xiàn)策略》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2016年第11期。

(四)實現(xiàn)基本公共服務(wù)體系與民族自組織服務(wù)體系相互補(bǔ)充

隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展進(jìn)步，民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民在長期生產(chǎn)、生活發(fā)展中，利益需求不斷擴(kuò)展，服務(wù)需求也呈現(xiàn)出多樣化特征。從宏觀來說，民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民與漢族地區(qū)鄉(xiāng)村居民相比，具有相同的基本公共服務(wù)需求，這些都是作為國家公民應(yīng)該享受的基本公共服務(wù)，需要構(gòu)建完整、系統(tǒng)的基本公共服務(wù)體系，借助現(xiàn)代信息技術(shù)等手段給予提供。同時，結(jié)合民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會實際情況，對民族地區(qū)實行傾斜性公共服務(wù)政策，在人財物供給上進(jìn)行傾斜支持。另外，基于民族地區(qū)特定的風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)、信仰體系、語言文字，在長期發(fā)展中民族地區(qū)居民也形成了獨(dú)具特色的特定服務(wù)需求，不同少數(shù)民族之間、不同民族地區(qū)的鄉(xiāng)村社會之間、相同民族地區(qū)的不同鄉(xiāng)村社會之間服務(wù)需求都呈現(xiàn)出高度差異性。正是由于民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會具有顯著民族性，通過充分發(fā)揮傳統(tǒng)社會資源，引導(dǎo)培育具有本民族特征的鄉(xiāng)村社會組織，構(gòu)建本土服務(wù)體系，強(qiáng)化民族自我服務(wù)能力建設(shè)尤為重要。“要積極引導(dǎo)、整合并發(fā)揮新鄉(xiāng)賢、寨老等民間權(quán)威，在強(qiáng)化道德約束、規(guī)范社會行為、增強(qiáng)社會活力等方面的促進(jìn)作用,此外，還要充分整合和發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約在改善人際關(guān)系、規(guī)范社會行為方面的有效作用，”(28)廖林燕：《鄉(xiāng)村振興視域下邊疆民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新研究》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第1期。與此同時，“近年來，民族鄉(xiāng)村還出現(xiàn)了新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織、專業(yè)合作社、鄉(xiāng)村綜合服務(wù)社、鄉(xiāng)賢會，以及屯長制組織、黨群理事會、老年人協(xié)會、婦女中心戶等新型社會組織?！?29)杜承秀：《西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的新型社會組織及其法治化引導(dǎo)》，《廣西民族研究》2018年第1期；王猛：《鄉(xiāng)村振興下民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的目標(biāo)模式及實現(xiàn)路徑》，《廣西民族研究》2019年第6期。這些組織有些是新形成的，有些是從傳統(tǒng)社會組織轉(zhuǎn)型而來的，它們是公共服務(wù)的有益補(bǔ)充，是本土自我服務(wù)體系的一個重要組成部分，應(yīng)積極發(fā)揮其在新時代鄉(xiāng)村自我服務(wù)中的價值與作用。同時，還要重視加強(qiáng)公益類、慈善類、志愿服務(wù)類、文體教育類等社會組織的發(fā)展培育，加強(qiáng)購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠政策等，使其真正成為符合民族地區(qū)服務(wù)發(fā)展需求、切實滿足民族地區(qū)群眾需要、提升基層治理能力的重要力量。總體來看，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，必須將人的發(fā)展需求放在首要位置，在切實強(qiáng)化基本公共服務(wù)體系建設(shè)的同時，充分結(jié)合民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民發(fā)展需求，既挖掘傳統(tǒng)資源又進(jìn)行現(xiàn)代組織創(chuàng)新，實現(xiàn)基本公共服務(wù)體系與本土自組織服務(wù)體系相互補(bǔ)充，對民族地區(qū)鄉(xiāng)村居民提供精準(zhǔn)有效的多樣化服務(wù)。

(五)創(chuàng)新多樣化治理單元與信息化治理方式

在鄉(xiāng)村治理實踐中，鄉(xiāng)村社會內(nèi)在特質(zhì)影響著鄉(xiāng)村治理模式的選擇及治理機(jī)制的創(chuàng)新程度。在不同歷史時期，鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新都會考慮鄉(xiāng)村社會發(fā)展實際，這本身體現(xiàn)出治理方式的多樣性與靈活性，也體現(xiàn)著鄉(xiāng)村治理的本土性與地方性特征，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理更是如此。民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會更為復(fù)雜，地理位置特殊，風(fēng)俗習(xí)慣、文化傳統(tǒng)多樣，都預(yù)示著鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出較大差異性。從民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)實來看，人員居住往往比較分散，傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣較多，在長期歷史發(fā)展中形成的村、寨、堡、灣、石牌等都是少數(shù)民族地區(qū)的基層組織單元、管理單元、區(qū)劃單元，在管理服務(wù)、秩序維護(hù)、社會穩(wěn)定等方面都發(fā)揮著重要作用。實際上，人是治理單元的核心，治理單元是人的集合體的區(qū)域化、分割化與功能化。治理單元設(shè)立的目的是服務(wù)人，促進(jìn)人的解放與發(fā)展。人是社會實踐性動物，作為承載人的活動的治理單元必然不是單一的、一成不變的，它具有多樣性、差異性、靈活性，治理單元的這些特征本質(zhì)上是人所具有的社會屬性的外在展現(xiàn)。(30)李增元：《農(nóng)村基層治理單元的歷史變遷及當(dāng)代選擇》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2018年第2期。新時代民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，需要因地制宜創(chuàng)新治理單元與載體，應(yīng)充分發(fā)揮獨(dú)具特色的民族自組織單位作用，將其納入鄉(xiāng)村治理體系中來。通過實現(xiàn)治理單元下沉，構(gòu)建多樣化微觀自組織治理單元與多層次的行政治理單元相互補(bǔ)充機(jī)制，實現(xiàn)縱向治理到底。圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、文化傳統(tǒng)、文體娛樂愛好、風(fēng)俗習(xí)慣等構(gòu)建不同類型的民族地區(qū)鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部自組織治理單位，實現(xiàn)橫向到邊的鄉(xiāng)村內(nèi)部治理機(jī)制。與此同時，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，將信息技術(shù)融入鄉(xiāng)村治理中。綜合考慮民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會地理位置特殊、居住分散、流動性強(qiáng)等可能面臨的現(xiàn)實問題，利益需求多元、管理服務(wù)難度大等困境，充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢，依托不同層次、不同性質(zhì)的治理單元，充分結(jié)合民族文化特征、語言習(xí)慣等，構(gòu)建多層次、多類型的信息化治理服務(wù)平臺與信息治理機(jī)制，破除空間阻隔帶來的利益訴求表達(dá)不暢，利益需求滿足不及時，便民服務(wù)效率低、質(zhì)量差等一系列問題，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，綜合各種資源實現(xiàn)管理服務(wù)下沉，與自治服務(wù)相結(jié)合，強(qiáng)化對少數(shù)民族居民的服務(wù)供給能力、綜合管理能力。通過多樣化治理單元創(chuàng)新與信息治理方式運(yùn)用，真正讓多樣化治理單元成為承載鄉(xiāng)村治理各種功能的平臺載體，拉近民眾之間、民眾與政府之間、民眾與國家之間的距離，真正在創(chuàng)新民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中強(qiáng)化居民的社會認(rèn)同與國家認(rèn)同。

(六)推動民族傳統(tǒng)社會資源的現(xiàn)代利用與多元主體制度化參與

民族地區(qū)在長期發(fā)展中積淀形成了諸多優(yōu)秀傳統(tǒng)社會資源，具體表現(xiàn)為社會組織、傳統(tǒng)精英、文化儀式、制度規(guī)則、風(fēng)俗習(xí)慣、寨規(guī)民約等各種形式，在推動民族地區(qū)發(fā)展進(jìn)步中發(fā)揮著重要作用。在新時期，有些民族地區(qū)村寨傳統(tǒng)資源已經(jīng)被挖掘為現(xiàn)代旅游資源，展現(xiàn)出其自身的文化價值及意義。在新時代的鄉(xiāng)村治理中，必須注重推動傳統(tǒng)社會資源的現(xiàn)代利用，發(fā)揮其在現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的價值。充分挖掘傳統(tǒng)社會組織資源。民族地區(qū)如寨老協(xié)會、石牌組織等社會組織在凝聚民族成員、規(guī)范社會秩序、調(diào)解矛盾糾紛等方面發(fā)揮著重要作用，同時還能夠為民眾提供一定的公共產(chǎn)品。充分發(fā)揮村寨傳統(tǒng)精英的作用。民族地區(qū)鄉(xiāng)村往往都有寨老、長老、族老等傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理精英，他們既是村寨當(dāng)家人，也是村寨精神領(lǐng)袖，應(yīng)充分發(fā)揮這些民族傳統(tǒng)精英在推動地方治理、凝聚民眾、提供地方性公共產(chǎn)品方面發(fā)揮的重要作用。尤其是在少數(shù)民族地區(qū)，很多村寨都是以一個族群的形式分布，更容易在農(nóng)村中培育具有一定威望、見識和能力的人擔(dān)任村民代言人和與政府溝通的中間人。(31)李珠：《從鄉(xiāng)村到社區(qū)：民族地區(qū)農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化的多維基點(diǎn)探究》，《貴州民族研究》2016年第11期。在保護(hù)鄉(xiāng)村精英民族傳統(tǒng)性的同時，將其真正轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的社區(qū)工作者，強(qiáng)化其具備現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代專業(yè)知識、技能，發(fā)揮其傳統(tǒng)魅力型權(quán)威的整合力、凝聚力與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的專業(yè)知識、技能，推動本民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。當(dāng)然，不論是盤活民族傳統(tǒng)社會組織資源，還是吸納傳統(tǒng)民族精英進(jìn)入現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系，抑或吸收傳統(tǒng)文化規(guī)則、寨規(guī)民約等地方性知識，都需要適應(yīng)現(xiàn)代社會公共治理的基本規(guī)則與制度規(guī)范，“建構(gòu)內(nèi)源性與現(xiàn)代性相統(tǒng)一的少數(shù)民族村莊治理模式，實現(xiàn)村落內(nèi)源性公共文化空間與外源性嵌入式的政治公共空間交融互構(gòu)，為民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理尋求出路?！?32)李志農(nóng)、喬文紅：《傳統(tǒng)村落公共文化空間與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理——以云南迪慶藏族自治州德欽縣奔子欄村“拉斯節(jié)”為例》，《學(xué)術(shù)探索》2011年第4期。在推進(jìn)民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新中，必須在吸納傳統(tǒng)社會資源、實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換基礎(chǔ)上構(gòu)建包容性的治理制度，既能夠為本民族鄉(xiāng)村居民、鄉(xiāng)村社會內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會組織、外來居民等參與本地公共治理提供開放性空間，為傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的運(yùn)行提供包容性制度，還要打破民族間界限，為其他民族文化的融入，其他民族成員、社會力量等參與本民族鄉(xiāng)村治理發(fā)展提供相應(yīng)渠道與空間，進(jìn)而以包容的制度、彈性的體制機(jī)制、靈活的形式形成多元力量參與民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的制度化新格局。

總體上來看，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新既具有一般性，也具有特殊性，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新首先必須執(zhí)行國家大政方針，鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新遵循一般性規(guī)律。同時，民族地區(qū)鄉(xiāng)村社會具有民族性、本土性特征，因此，在鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新中需要結(jié)合本民族特點(diǎn)，體現(xiàn)出較強(qiáng)的自主性特征。民族地區(qū)的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，也只有在實現(xiàn)國家性與民族性有機(jī)統(tǒng)一，在執(zhí)行國家政策方針基礎(chǔ)上充分展現(xiàn)本民族特點(diǎn)，按照現(xiàn)代治理精神充分挖掘本民族傳統(tǒng)資源進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，同時融合現(xiàn)代治理方法，才能真正使鄉(xiāng)村治理體系具有活力與效能，為有效推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)新時代民族地區(qū)的鄉(xiāng)村善治奠定基礎(chǔ)。