徐曉軍 袁秋菊

一、問題的提出

為了實現(xiàn)脫貧摘帽的目標，各級政府派出了規(guī)模龐大的幫扶工作干部隊伍，但貧困地區(qū)普通農(nóng)民的參與熱情并不高，基層扶貧工作陷入“上頭熱下頭冷”的境地。(1)尹利民、賴萍萍:《精準扶貧的“供給導(dǎo)向”與“需求導(dǎo)向”——論雙重約束下的精準扶貧地方實踐》，《學習與實踐》2018年第5期。有學者用“上面千條線，下面一根針”形象地描述這一現(xiàn)象。(2)劉建平、陳文瓊：《“最后一公里”困境與農(nóng)民動員——對資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析》，《中國行政管理》2016年第2期。針對這一現(xiàn)象，不同學者從多個角度進行了討論。賀雪峰等人從村級治理主體行動過程中上級控制力與基層自主性之間的張力這一角度出發(fā)，(3)陶郁、侯麟科、劉明興：《張弛有別：上級控制力、下級自主性和農(nóng)村基層政令執(zhí)行》，《社會》2016年第5期。以治理過程中行政化消解村莊公共性進行解釋。(4)賀雪峰：《行政還是自治：村級治理向何處去》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第6期。陳鵬等人從嵌入式基層治理模式入手，(5)陳鵬：《嵌入式基層治理模式的悖論與反思》，《廣西社會科學》2020年第2期。反思資源下鄉(xiāng)過程中煩冗的資源使用規(guī)范對基層治理主體能動性的限制。(6)賀雪峰：《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法》，《社會科學》2019年第4期。吳映雪等人則以村級治理多元主體為切入點，針對治理主體不平等和治理協(xié)同不一致，(7)吳映雪：《精準扶貧的多元協(xié)同治理：現(xiàn)狀、困境與出路——基層治理現(xiàn)代化視角下的考察》，《青海社會科學》2018年第3期。以及基層干部和新型農(nóng)民的素質(zhì)和治理能力不足進行解釋。(8)袁金輝、喬彥斌：《自治到共治：中國鄉(xiāng)村治理改革40年回顧與展望》，《行政論壇》2018年第6期。除此之外，還有不少學者從村級治理動員主體(9)朱政、徐銅柱：《村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建》，《社會主義研究》2018年第1期。和動員方式(10)徐理響：《從動員式參與到自主式參與——農(nóng)村公共事物治理中的農(nóng)民角色分析》，《學術(shù)界》2011年第5期。等角度對這一問題展開了分析?？梢?，基層治理過程中這“最后一公里困境”，(11)袁明寶：《扶貧吸納治理：精準扶貧政策執(zhí)行中的懸浮與基層治理困境》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2018年第3期。已經(jīng)成為眾多學者的共識。它的存在不僅阻礙了扶貧工作的有效推進，而且嚴重影響了基層治理的效能。

鑒于基層動員困境的負面影響，在完成脫貧攻堅目標任務(wù)的巨大驅(qū)動力下，各地做出了不同的嘗試。云南省Y村，針對脫貧攻堅基層嚴重的“上動下不動”困境，通過一整套重建基層組織公信力的組合拳，較快地實現(xiàn)了從“燈下黑”到共商共建的蝶變：為修筑15千米村組主干道，征用群眾承包土地林地47 000平方米，砍伐林木2000多棵，村民未索取一分錢的經(jīng)濟補償；三年時間，全村貧困戶人均年收入由1740元增加到4628元，貧困發(fā)生率由36.69%降到1.35%，勞動力回流，常住人口由1090人上升到1459人。(12)數(shù)據(jù)來源于Y村駐村扶貧工作隊2016到2019年的《云南省L縣Y村脫貧攻堅總結(jié)報告》。Y村的成功實踐為我們破解目前基層“干部做群眾看”困境提供了一個成功的范例。本文嘗試以Y村經(jīng)驗為基礎(chǔ)，通過深度解剖，獲得Y村破解精準扶貧治理困境背后的邏輯路徑，為提升農(nóng)村基層治理水平提供理論與政策支持。

二、“上頭熱下頭冷”：村級治理普遍面臨的困境

(一)“燈下黑”的Y村

Y村是云南省L縣下轄的一個行政村，地處山區(qū)，占地面積17.19平方千米，全村轄10個村民小組，有農(nóng)戶362戶，農(nóng)業(yè)人口1113人，村民收入主要依靠種植和養(yǎng)殖業(yè)，貧困發(fā)生率高達36.69%。長期以來，Y村始終面臨著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)供給不足、村集體產(chǎn)業(yè)缺失的困境。Y村內(nèi)部人心渙散、村民之間矛盾糾紛多有發(fā)生，干群關(guān)系勢同水火，基層干部工作難以推進。Y村距離縣城僅4千米，盡管在地理位置上占據(jù)了優(yōu)勢，但在實際發(fā)展過程中，并沒有享受到縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來的溢出效應(yīng)，被當?shù)馗刹咳罕姂蚍Q為“燈下黑”。(13)“燈下黑”：原指在照明燈下產(chǎn)生的陰暗區(qū)域現(xiàn)象，本文引申為人們對發(fā)生在身邊很近的事物反而不能察覺。

1.積貧積弱的村莊扶貧基礎(chǔ)。脫貧攻堅工作開展之前，Y村有7個村民小組未通水泥路，還有部分干道晴通雨阻，極大地限制了村民的生產(chǎn)生活。除了道路建設(shè)落后之外，Y村有兩個自然村的104戶村民居住在地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)域內(nèi)，村民的人身和財產(chǎn)安全得不到保障?？傊?，水、電、路以及產(chǎn)業(yè)等推動村莊發(fā)展的核心要素在Y村都處于亟須改進的境況。在如此落后的條件下，產(chǎn)業(yè)發(fā)展自然會受到限制，村民們增收極其困難。因此，即便占據(jù)了優(yōu)越的地理位置，Y村的貧困發(fā)生率歷年來仍然居高不下，其貧困程度之深、脫貧難度之大可見一斑。

2.勢同水火的干群關(guān)系。自農(nóng)業(yè)稅取消以來，村社集體對村級公共事務(wù)的組織和治理都處于一種無為而治的狀態(tài)，(14)賀雪峰：《行政還是自治：村級治理向何處去》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第6期。許多村級公共事務(wù)得不到及時有效的解決，村莊內(nèi)部矛盾也因此逐漸積聚。在過去的村莊治理工作中，Y村村“兩委”缺乏服務(wù)意識，正常的組織生活難以開展。調(diào)查訪談過程中，村民回憶起Y村過去的情況時說道：“我記得那時候我們有點什么問題要解決都是求人辦事，反反復(fù)復(fù)上門找好多次，他們(指村干部)也還是推三阻四，現(xiàn)在就要因為上面領(lǐng)導(dǎo)一句話把我們折騰得不行，這樣子搞工作誰會再相信他們呢？要想我們配合工作，最起碼是要把原來沒兌現(xiàn)的事情給我們辦好?！?15)2019年9月18日，云南省Y村村民JLC。由此可見，在脫貧攻堅開展以前，村民們向村干部或基層政府反映的問題很難得到妥善解決。村民們的利益訴求難以得到回應(yīng)，進而導(dǎo)致村民對村級組織和鄉(xiāng)政府逐漸失望，對村級治理的各項事務(wù)缺乏熱情和主動性。

(二)“上動下不動”的扶貧動員僵局

1.上級意志與基層需求脫節(jié)。扶貧工作開始之初，Y村采取大水漫灌的扶貧方式，以行政命令作為推進工作的主要手段，忽視村莊發(fā)展現(xiàn)實和村民的實際需求。為了完成上級布置的任務(wù)和應(yīng)對上級檢查，基層政府往往優(yōu)先選取“見效快、成本低”的項目發(fā)展，難以顧及貧困戶的個體差異性需求。村莊發(fā)展規(guī)劃制定過程中以上級政府的考核指標為準則，一味追求績效而忽視村莊發(fā)展的現(xiàn)實問題。村民LHC在交談過程中向我們講述了扶貧初期基層干部的種種缺位現(xiàn)象：“原來嘛，上面有點什么事情都是上面趕著催我們?nèi)プ觯故俏覀冇惺裁磫栴}要找政府辦事了，跑一趟兩三趟也難解決。我們村里修水渠的事，說了好久也沒有解決，還有原來TE寺說要搞開發(fā)也是‘雷聲大雨點小’，所以我們對他們(指村干部)也不抱什么希望了。”(16)2019年9月18日，云南省Y村村民LHC。從上述訪談中可以發(fā)現(xiàn)，Y村在村務(wù)治理過程中，許多本應(yīng)及時解決的公共基礎(chǔ)設(shè)施和已經(jīng)向村民承諾好的事情總是懸而未決。久而久之，“文本扶貧”“數(shù)字扶貧”等異化現(xiàn)象在Y村逐漸變得普遍，導(dǎo)致扶貧工作淪為政績工程。這種情況下，村民的主體地位和參與者的角色不斷弱化，干群關(guān)系也逐漸疏離和僵化。

2.村莊干群關(guān)系緊張。在Y村扶貧初期，一是由于村民文化水平低，思想觀念落后，缺乏脫貧的自覺性和積極性。二是在Y村開展精準扶貧的村級治理歷程中，原來的村級干部給村民承諾的許多村莊發(fā)展規(guī)劃沒有落實，遺留了許多“空頭支票”。三是扶貧初期財政投入有限，很多與農(nóng)民日常生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，政府只能利用行政壓力來進行農(nóng)民動員。這種動員模式是一種典型的政府和農(nóng)戶單線互動模式，而沒有形成上下聯(lián)動合作的局面。村干部ZZP在訪談中說道：“原來給老百姓做工作最大的困難是村干部和鎮(zhèn)干部沒有威信，做不動。說實話我們有時候感覺像是夾心餅干一樣夾在中間，很難做，上面安排了任務(wù)下來，不得不執(zhí)行?？墒堑搅讼旅婀ぷ饔肿霾粍?。說到底，我們夾在中間沒有權(quán)也沒有錢，兩邊都是費力不討好，這樣還不如干脆就消極應(yīng)付一下算了?！?17)2019年9月18日，云南省Y村村干部ZZP。可見，單純依靠行政壓力來推進村級治理的工作方式積壓了許多內(nèi)部矛盾，也愈發(fā)激化了Y村本就已經(jīng)緊張和脆弱的干群關(guān)系。這些現(xiàn)實問題能夠幫助我們很好地理解為什么在扶貧治理初期政府投入了大量的資源、時間和人力來動員農(nóng)戶參與脫貧，但村莊扶貧治理卻仍然陷入“干部做群眾看”的困境。

三、Y村脫貧歷程：從“燈下黑”到共商共建的蝶變

為了改變積貧積弱的“燈下黑”局面，Y村在縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下組建了脫貧攻堅指揮所。扶貧工作隊就位之后立刻在村里組織開展了民情懇談會，并多次入戶走訪，統(tǒng)計和清算原村“兩委”遺留的問題。此外，Y村黨總支籌建了便民服務(wù)中心，為村民提供集中服務(wù)和代辦服務(wù)，并積極發(fā)掘各種渠道帶動村民創(chuàng)收增收，村級組織的服務(wù)意識和服務(wù)能力有了質(zhì)的飛躍，村級治理打開了新的局面。

(一)Y村脫貧工作主要舉措

1.基層干部隊伍重組。由于長期以來被上級列為軟弱渙散基層黨組織，Y村脫貧攻堅(18)這里所說的脫貧攻堅主要舉措并不完全包括Y村在脫貧攻堅過程中為實現(xiàn)脫貧摘帽而采取的各項做法，而是指扶貧干部為了充分動員村民，使其參與到扶貧治理中所采取的各項舉措。工作的第一步便是打造一支能力和作風過硬的新的干部隊伍，重新塑造村委以及村干部在村民心中的形象，以爭取村民對扶貧工作的配合和支持。L縣委辦調(diào)派得力干部下沉到Y(jié)村任黨總支書記，組建了攻堅指揮所(見圖1)。由村黨總支書記任指揮長，鎮(zhèn)級掛村領(lǐng)導(dǎo)、駐村工作隊長、村主任和監(jiān)督委員會主任分別任副指揮長，駐村工作隊員、村委會工作人員、各組小組長為成員，為脫貧攻堅提供強有力的組織保障。新的基層干部隊伍組建起來之后，為了拉近干群關(guān)系，更好地掌握農(nóng)戶的困難和需求，扶貧干部在日常工作中與村民同吃同住，農(nóng)忙時期還主動到農(nóng)戶家中幫忙出力。易地扶貧搬遷工作推進過程中，貧困戶何某因家中缺乏勞動力，建房進度緩慢，扶貧干部們帶頭幫忙，動員黨員群眾幫助何某修筑圍墻。通過真誠的服務(wù)態(tài)度和一步步扎實的工作，Y村基層干部在村民心中的形象逐步得到改觀。

圖1 重組后的Y村基層組織架構(gòu)

2.還清村務(wù)治理舊賬。摸清阻礙村莊發(fā)展的癥結(jié)是Y村開展精準扶貧工作的第一步。新的村“兩委”通過召開民情懇談會、入戶走訪等方式，收集群眾意見，并進行專題研究，以便找出阻礙村莊發(fā)展的關(guān)鍵所在。扶貧干部在進村入戶走訪的過程中發(fā)現(xiàn)，Y村的村級治理之所以陷入“干部做群眾看”的困境，甚至“每逢開會必吵架”的局面，是因為原來的村“兩委”給村民開了不少“空頭支票”，村內(nèi)許多公共事務(wù)都處于爛尾的狀態(tài)。事關(guān)村民切身利益的公共事務(wù)得不到解決，村民表達的訴求也得不到回應(yīng)，這造成村民對村干部個人及基層干部隊伍的工作能力產(chǎn)生了不滿和懷疑。基于此，新組建的村“兩委”認為要想打開扶貧工作局面，就必須先將遺留下來的“空頭支票”都一一兌現(xiàn)，這樣才有底氣面對村民，后續(xù)工作才能開展起來。達成共識之后，Y村第一書記帶領(lǐng)新組建的干部隊伍將以前村干部承諾的事情一件一件都落到實處。例如，過去的村“兩委”曾提出為村民籌建舉辦紅白喜事和文體活動的場地，開辟村組內(nèi)的公共活動場所，以滿足村民們的精神文化需求。但是直至2017年，全村8個村民小組均沒有組建起小組活動場所。新的干部隊伍在短時間內(nèi)就啟動了項目申報和資金申請，將村組公共場所建設(shè)落到實處。此外，Y村部分村民居住在高山坡地，面臨滑坡和泥石流等災(zāi)害的威脅。村“兩委”曾就這一議題進行討論，但遲遲未能妥善解決。新的干部隊伍就任后，第一時間對這些農(nóng)戶進行清點，并根據(jù)實際情況進行分類，設(shè)計出修筑護坡、轉(zhuǎn)移住處等解決方案。這些歷史欠賬的還清，使Y村的村務(wù)治理實現(xiàn)了村民和村干部從“對著干”到“一起干”的轉(zhuǎn)變。

3.動員村莊關(guān)鍵少數(shù)。村民對扶貧干部的質(zhì)疑和不滿情緒是在長時間的惡性互動中積累起來的，因此，村民對基層干部印象的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的。當個別村民不理解不配合扶貧干部開展工作時，村干部靈活轉(zhuǎn)變工作思路，動員村里的致富能人、老黨員或者德高望重的老人，通過這一部分人率先做出示范，來支持和配合村“兩委”的扶貧工作，村民們被更快地動員起來。這些人是村級事務(wù)治理中的“關(guān)鍵少數(shù)”，他們在村民心中有較高的威望，與村干部在村級治理中的角色恰好實現(xiàn)了互補。村“兩委”借助動員村莊內(nèi)部的“關(guān)鍵少數(shù)”，將非正式和正式的治理方式相結(jié)合，使村級治理的各項工作有序推進。Y村老黨員YZG作為易地搬遷工作聯(lián)建委員會主任，把自己扎根在搬遷安置點，與搬遷農(nóng)戶同吃同住，帶領(lǐng)聯(lián)建委員會入戶做群眾工作，有力地推動了整個易地搬遷工作的開展。

4.村務(wù)公示公開。為了避免村莊治理中的行政性擠壓村民自治的空間，Y村特別注重各項村務(wù)的公示公開，強調(diào)村民參與的重要性，注重提升村民自治能力。Y村通過修訂完善村規(guī)民約，構(gòu)建起村民提事、村黨組織謀事、會議定事、聯(lián)合辦事、群眾評事的村務(wù)治理新格局，使村民參知村務(wù)邁入常態(tài)化、規(guī)范化的軌道。Y村在村委和各村組增設(shè)了許多公示欄，并建立村內(nèi)議事微信群，將村“兩委”日常工作安排和各項扶貧政策、扶貧資金的收支情況、項目落地情況在公示欄和微信群進行公示，以增進村民對村莊事務(wù)情況的了解。通過這些舉措，村民們逐漸主動關(guān)心村內(nèi)各項工作進展。可以說，Y村村民對扶貧工作的參與是從村務(wù)知曉這一起點開始往前邁進，并逐步實現(xiàn)了由旁觀者向參與者的角色轉(zhuǎn)變。

5．因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)。為了加快推進脫貧攻堅，Y村扶貧工作隊從村莊實際出發(fā)，探索因地制宜的特色脫貧道路。Y村具有豐富的水源及青飼料原料，適合發(fā)展畜牧業(yè)。但由于群眾養(yǎng)殖資金不足，村內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展零散且效益微薄。在產(chǎn)業(yè)打造過程中，基層干部通過村民代表大會的民主決策，決定集體發(fā)展肉牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)。村集體盤活8667平方米閑置集體土地，并按3萬元/年的價格出租建設(shè)Y村秧草洼肉牛養(yǎng)殖場，獲得的租金收益作為Y村集體經(jīng)濟使用。此外，村“兩委”考慮到部分有意愿發(fā)展肉牛養(yǎng)殖的貧困群眾，由于缺乏勞力、無飼養(yǎng)地而無法將產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，決定通過“公司+合作社+農(nóng)戶”的方式幫助農(nóng)戶創(chuàng)收增收?！肮?合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，具體來講是通過Y村秧草洼肉牛養(yǎng)殖場與沒有能力養(yǎng)殖肉牛農(nóng)戶合作，農(nóng)戶購買能繁母牛由養(yǎng)殖場代為養(yǎng)殖。整個產(chǎn)業(yè)運轉(zhuǎn)過程都由村民監(jiān)督委員會對其經(jīng)營進行監(jiān)督，確保集體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的規(guī)范性。

(二)Y村扶貧治理局面扭轉(zhuǎn)

通過三年的脫貧攻堅治理工作，Y村的貧困發(fā)生率由36.69%下降至1.35%，貧困戶人均可支配收入實現(xiàn)了由2015年的1740.44元到2018年4628.81元的跨越式提升(見表1)。此外，村莊內(nèi)部道路、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到快速推進，醫(yī)療衛(wèi)生和教育等公共服務(wù)資源得到顯著改善。更重要的是，Y村的干群關(guān)系由村民和村委會“對著干”變成“一起干”，建立起干部對村民“有求必應(yīng)”、村民對干部“一呼百應(yīng)”的良性互動關(guān)系，實現(xiàn)了從“燈下黑”到村民共商共建謀發(fā)展的局面轉(zhuǎn)變。

表1 2015-2018年Y村脫貧情況(19)數(shù)據(jù)來源于Y村駐村扶貧工作隊2019年《云南省L縣Y村脫貧攻堅總結(jié)報告》。

1.農(nóng)民主動參與村治。密切與村民的聯(lián)系和交流是Y村扶貧干部的一項重要工作，扶貧干部們堅持每天進村入戶。通過入戶過程中的長期交往，逐漸積累村民對基層干部的信任與好感，干群關(guān)系得到了極大的改善。伴隨村級組織遺留欠賬的解決，以及脫貧攻堅各項利民政策的實施，村民對扶貧干部的態(tài)度從原來的質(zhì)疑和反感逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔斫夂椭С郑鶎痈刹吭诖迕裥闹械耐乓仓饾u恢復(fù)。此外，在大量資源和優(yōu)惠政策下鄉(xiāng)的背景下，村民們受到極大的鼓舞，對脫貧攻堅的熱情和信心有了極大的提升，主動投入到扶貧治理的各項工作中。在訪談過程中，村民YSM當著村干部的面對我們說：“我開始都覺得上面下來的干部是來走個過場的，但是現(xiàn)在書記三天兩頭往我們家跑，經(jīng)常打交道，一來二去也算是自己人了，再說我們平時生活上有什么困難也都是他幫忙在張羅，家里老人看病、小孩上學這些優(yōu)惠政策都是他給我們在張羅，他們做的這些我們都看在眼里記在心里?！?20)2019年9月19日，云南省Y村村民YSM。只有當村干部重新在村民心中留下好印象時，村民們才會發(fā)自內(nèi)心接受和支持村干部各項工作，鄉(xiāng)村共治的局面也才能形成。

2.村“兩委”工作推進順暢。在原來緊張的干群關(guān)系中，Y村基層干部開展工作可以說是寸步難行。脫貧攻堅開展以來，村級組織和基層干部真心實意為村民謀發(fā)展、為村莊做實事，逐步化解了干群關(guān)系緊張的僵局，取得了村民的信任。Y村的村干部深刻明白，與過去的工作相比，如今村民們參與村務(wù)的意識和能力都提高了，這種情況下，轉(zhuǎn)變工作方式是打破干群關(guān)系僵局的必然選擇。“以前老一套到現(xiàn)在肯定是行不通了，現(xiàn)在很多人文化水平都提高了，各家都有各家的想法，原來用硬手段下命令還有效，現(xiàn)在則需要變通一下。有時候村里辦個什么事，遇上群眾都不理解不配合的時候，我們就想辦法給那幾個在村里有威望的人做工作，他們幾個人的思想工作做通了，其他的村民也就好辦了，大家都是有樣學樣嘛，這個也算得上是我們干扶貧工作這么久以來積累的一個工作心得了?！?21)2019年9月19日，云南省Y村村干部WDY?？梢哉f，村民們對村級組織以及扶貧干部的信任是鄉(xiāng)村共治的前提，這種信任能夠直接轉(zhuǎn)化為村民對村級治理各項工作行動上的配合和支持。

四、破解村級治理困境的深層邏輯

通過Y村由積貧積弱的“燈下黑”局面到干群共商共建這樣一個轉(zhuǎn)變過程，我們可以嘗試分析其精準扶貧治理模式的特點和背后隱含的深層邏輯。

(一)理念更新：重獲村民信任感

Y村開展脫貧攻堅工作的第一步是以精干有力的干部隊伍取代之前軟弱渙散的干部隊伍。這是Y村扶貧治理最關(guān)鍵也是影響最大的一步。新的基層干部隊伍的組建意味著扶貧治理理念和工作作風的轉(zhuǎn)變，是破解“上頭熱下頭冷”扶貧困局的首要舉措。

1.基層干部重組，破除了消極印象。Y村基層干部隊伍重組是破解扶貧治理僵局的首要步驟。干部隊伍的重組，意味著基層工作理念的更新。從原來的行政性管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型理念，干部隊伍在工作作風和工作方式上做出了新的改變，由此Y村基層干部在村民心目中的形象也得到了改善。Y村在脫貧攻堅之前之所以陷于“燈下黑”的困境，一個重要原因就是基層干部隊伍治村理念存在偏差，工作方式和工作效率有待改進。由于科層制壓力的長期存在，使基層政府出現(xiàn)了“對上負責、對內(nèi)脫離”的工作模式，為了追求政績，在開展工作過程中采取“從重、從快、從嚴”的壓力動員方式。這導(dǎo)致基層干部在開展工作時為了完成工作績效與考核指標，忽視農(nóng)民意愿和真實需求，使干群矛盾不斷積累?；谏鲜鲈?，基層干部隊伍重組、革新工作理念等舉措背后，實際反映的是村民在扶貧治理工作中的主體性，以及扶貧治理過程中回應(yīng)村民切實需求的重要性?；鶎痈刹吭趯嶋H工作過程中對村民自治意識和自治能力的重視，正是基層干部由發(fā)號施令者向服務(wù)提供者角色轉(zhuǎn)變的開始。也只有當新組建的基層干部隊伍從治理理念這一治理源頭上做出改變，村級治理才真正邁出了第一步。

2.工作理念轉(zhuǎn)變，贏得了群眾信任。在外界大量資源輸入的背景下，農(nóng)民借助政策和資源的扶持，能夠在短時間內(nèi)達到脫貧考核指標。但從村莊發(fā)展的長遠角度來說，這種“短平快”的脫貧方式是治標不治本的。要想在反貧困工作中達到標本兼治的效果，就必須重視貧困戶思想觀念的轉(zhuǎn)變和貧困村鄉(xiāng)風文明的進步。這要求基層政府進行村級治理時不能只注重農(nóng)村硬件設(shè)施建設(shè)，更不能只將眼光聚焦在硬性的脫貧任務(wù)和指標考核上，而是要堅持“既富口袋，也富腦袋”的可持續(xù)發(fā)展的治理理念。只有重視貧困戶思想觀念的轉(zhuǎn)變和生產(chǎn)生活方式的改進，貧困戶的主觀能動性才能被有效激發(fā)。Y村扶貧干部正是通過教育、宣傳等多種手段，充分激發(fā)農(nóng)民自我發(fā)展的內(nèi)生動力，提升農(nóng)民村務(wù)自治能力。這一工作舉措背后體現(xiàn)的是扶貧干部和基層政府在精準扶貧治理過程中，從重視物質(zhì)扶貧向重視精神扶貧的工作理念的轉(zhuǎn)變。

理念在個體以及組織的行動過程中發(fā)揮著重要的指引作用，正確的理念能夠引導(dǎo)個體做出恰當?shù)男袨椤?22)金飛：《網(wǎng)絡(luò)輿情與地方政府公信力互動關(guān)系研究》，《理論月刊》2018年第3期?？梢哉f，行政理念是構(gòu)成政府公信力的基石。近年來，我國提出服務(wù)型政府的治理理念，其核心是“以人為本”的價值觀，強調(diào)政府扮演服務(wù)者的角色，主要職責是彌補市場和社會的缺陷。從基層政府的角度而言，政府行政理念是基層政府意識形態(tài)和價值觀的外在表達，也是基層政府開展工作的指向標。服務(wù)型政府重視群眾的主體地位、政府去中心化的多元主體共同參與社會治理，在這一模式中政府信用意識占據(jù)極其重要的地位。服務(wù)型政府的理念要求基層政府重視和尊重群眾的需求和意愿，對應(yīng)到村級治理實踐中，村級組織在村級治理過程中應(yīng)當充分了解村民的需求和困難，重視村民的主觀意愿和能動性，構(gòu)建村級干部與農(nóng)戶上下聯(lián)動的扶貧工作局面。

(二)方式轉(zhuǎn)變：增強村民參與度

扶貧治理工作方式的轉(zhuǎn)變是Y村成功破解扶貧治理困境的直接原因。在村級治理過程中，Y村基層干部通過農(nóng)民參與意識提升和參與能力培養(yǎng)，動員村莊內(nèi)部“關(guān)鍵少數(shù)”的力量來推進扶貧治理工作。這些具體舉措的結(jié)合，使“干部做群眾看”的村級治理困境得以破解。

1.健全自治制度，農(nóng)民主動參與村莊治理。農(nóng)村社區(qū)作為村民生活的共同體，只有使村民有意愿和條件參與到村莊規(guī)劃和建設(shè)中，政策目標才能真正實現(xiàn)。因此，轉(zhuǎn)變原來單線填鴨式的扶貧，激發(fā)村民參與精準扶貧治理的內(nèi)生動力，是進行村級治理的重點。Y村在精準扶貧治理過程中以提高村民自治能力為重點，不斷拓展村民自治渠道和形式，以達到村民對村莊治理各項工作可評、可考的效果。農(nóng)戶參與精準扶貧可以從扶貧項目遴選、扶貧項目實施以及治理藍圖規(guī)劃等多個渠道入手，借助村民議事、評事的組織和機制，不斷發(fā)掘精準扶貧治理過程中村民參與的形式，使村民參與村莊事務(wù)管理邁入常規(guī)化、規(guī)范化的軌道。只有在自治制度完善、村民參與扶貧治理渠道暢通的前提下，村民參知政務(wù)的熱情和能力才能得到提升。

2.撬動村莊內(nèi)部精英，情感動員緩解干群關(guān)系。扶貧過程中出現(xiàn)“上頭熱下頭冷”困境的一個重要原因，在于過去的農(nóng)民動員中村級組織主要以利益誘導(dǎo)和強制命令為主，這種壓力型動員方式在實際執(zhí)行中困難重重。情感式治理是對傳統(tǒng)的壓力型治理進行補充的一個重要手段，用以克服傳統(tǒng)的治理行為中過分強調(diào)壓力動員這一缺陷。(23)劉玉珍：《農(nóng)村精準扶貧實踐中的情感邏輯及其治理路徑》，《云南社會科學》2019年第5期。情感式治理在Y村精準扶貧實踐中主要表現(xiàn)為兩個方面：一是扶貧干部與貧困戶之間通過日?；又械那楦薪煌鶃碓黾与p方之間的情感積累，建立起平等和互動交往的關(guān)系，進而提高扶貧干部在農(nóng)戶心中的地位和分量；二是培養(yǎng)具有較強社會責任意識的“關(guān)鍵少數(shù)”，充分發(fā)掘村莊精英等“關(guān)鍵少數(shù)”的影響和帶動作用。在村莊精英的帶動和影響下，促使村民思想觀念和行為轉(zhuǎn)變。Y村脫貧攻堅過程中，通過轉(zhuǎn)變治理行為，引入情感式治理手段，發(fā)揮村莊精英在扶貧治理中的撬動作用，改善了基層干部與農(nóng)民之間原本劍拔弩張的關(guān)系，使村民對于精準扶貧治理的參與變得水到渠成。

從理論角度而言，政府行為是政府行政過程中行政理念的具體表現(xiàn)，具體體現(xiàn)為政府及政府工作人員在推進工作過程中的實際作為。政府行為是公民評價政府公信力的直接參照物，判斷政府公信力高低最直接的方法就是看公眾對政府行為的信任狀態(tài)和參與程度。在村級治理過程中，村級組織及其工作人員的言行、工作方式及提供的公共服務(wù)質(zhì)量是村民評價村級組織以及基層政府的重要指標。

(三)執(zhí)行高效：提升村民滿意度

政府行政效率是其行政理念指導(dǎo)下的行政行為結(jié)果的體現(xiàn)，行政效率的高低決定了政策目標的實現(xiàn)程度，并直接決定了政府在公眾心目中公信力的高低。(24)翁列恩、陶鑄均：《地方政府公信力影響因素研究》，《理論探討》2019年第3期。在村級治理過程中，通常是由村級組織對村莊公共事務(wù)開展直接工作，因此，這一規(guī)律對于代表基層政府形象的村級組織也同樣適用。在精準扶貧和村級治理的具體實踐中，基層政府行政效率的高低對精準扶貧效果以及政策目標的實現(xiàn)有至關(guān)重要的作用，村級組織作為基層政府代理人，其工作方式和執(zhí)行力度關(guān)系著貧困戶對脫貧攻堅的參與度和認可度，也影響農(nóng)民對村級組織甚至基層政府公信力的評價。

1.還清舊賬，樹立了基層政府新形象。Y村長久以來關(guān)系緊張、村莊內(nèi)部矛盾尖銳的重要原因在于過去的村“兩委”在村莊治理過程中開了很多“空頭支票”，嚴重損傷了村民對村干部和基層政府的信任，也挫傷了村民參與村莊治理的積極性。新的干部隊伍上任以后，必須對遺留下來的“空頭支票”予以回應(yīng)?！靶鹿俨焕砼f賬”不僅會降低村莊發(fā)展的經(jīng)濟效益，同時也會極大地損害基層政府的公信力。(25)任潔：《理好“舊賬”是政府必須兌現(xiàn)的“承諾”——堅決杜絕“新官不理舊賬”之壞現(xiàn)象》，《人民論壇》2019年第17期。開展脫貧攻堅之后，新的基層干部通過盤點遺留下來的“空頭支票”，將拖欠的公共事務(wù)逐一解決。這樣的做法從根源上破除了以往村民心中對村干部“言而無信、消極作為”的印象，樹立起了服務(wù)于民、言而有信的基層干部和村級組織新形象。這一舉措既讓村民看到了村干部帶領(lǐng)農(nóng)戶脫貧致富的決心，同時也增加了村民對基層干部開展工作的信任和信心。

2.發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高了資源配置效率。精準扶貧工作得以推進的另一個核心要素在于資源投入和資源配置，(26)李春成：《警惕農(nóng)村基層的輸入型資源錯配》，《人民論壇》2019年第18期。只有在資源輸入有保障和資源配置有效率的前提下，農(nóng)戶才能有切實的獲得感，政府公信力才能得到正向提升。相反，如果基層政府在資源配置過程中出現(xiàn)資源錯配，一方面會導(dǎo)致貧困戶或貧困村的現(xiàn)實問題得不到妥善解決，扶貧政策無法產(chǎn)生預(yù)期效果；另一方面也會挫傷貧困戶對脫貧攻堅的積極性，在政策預(yù)期和扶貧現(xiàn)實之間產(chǎn)生巨大的心理落差，導(dǎo)致農(nóng)戶對村級組織乃至基層政府產(chǎn)生失望和不滿，降低基層政府的公信力。因此，要提升基層政府公信力就必須提高精準扶貧資源的配置效率。Y村在脫貧攻堅過程中一改從前“見物不見人”的低效率作風，將資源配置與村莊現(xiàn)實和貧困戶個人的實際需求、資源利用能力緊密結(jié)合，提高了扶貧資源在村莊內(nèi)部的配置效率。大量輸入的資源各得其所，使農(nóng)戶有了切實的獲得感，增強了農(nóng)戶對扶貧干部和基層政府的認可與信任。

(四)公信力重建：破解村級治理困境的關(guān)鍵

理念是認識論，行為是過程論，而效率則是結(jié)果論，三者之間相輔相成共同構(gòu)建了政府公信力的評價體系。(27)龔培興、陳洪生：《政府公信力：理念、行為與效率的研究視角——以“非典型性肺炎”防治為例》，《中共中央黨校學報》2003年第3期。政府公信力是政府行政過程中行政理念和行政行為效果的直接體現(xiàn)，或者說，基層政府行政理念、行政行為和行政效率是群眾評判政府公信力的主要依據(jù)。(28)何子英、陳麗君、黎燦輝：《突發(fā)公共事件背景下的有效政府溝通與政府公信力——一個新的分析框架》，《浙江社會科學》2014年第4期。在村級組織直接面向扶貧對象開展工作的過程中，其工作方式及提供的公共服務(wù)質(zhì)量是公眾評價村級組織和基層政府行為的重要指標。在政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，村級組織工作理念和方式向以人為本的服務(wù)型模式轉(zhuǎn)變是必然趨勢。在以往的扶貧治理過程中，村級組織很難真正與村民上下聯(lián)動共同開展精準扶貧工作，這主要是由于基層政府公信力的缺位，這也是導(dǎo)致基層治理過程中“干部做群眾看”這一癥結(jié)的最主要原因。脫貧攻堅以前，資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理過程中遭遇官民不合作的困境時，基層組織往往選擇“擺平式”的消極治理，這種不恰當?shù)闹卫矸绞阶詈笸斐舌l(xiāng)村治理陷入新的困境。(29)陳鋒：《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化：資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。因此，要想讓貧困戶充分參與到脫貧攻堅工作中來，村級組織及其工作人員就必須在行政行為和工作方式上做出改變，以此提升自身在農(nóng)民心中的公信力，這樣農(nóng)民才能被動員起來參與精準扶貧治理。

在精準扶貧資源下鄉(xiāng)的背景下，村莊治理的行政性逐步強化，這導(dǎo)致了村民自治空間的壓縮。(30)賀雪峰：《行政還是自治：村級治理向何處去》，《華中農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2019年第6期。要想實現(xiàn)精準扶貧效益的最大化，就必須對農(nóng)民群眾進行充分動員。在Y村案例中，從基層干部隊伍重組到扶貧干部工作理念轉(zhuǎn)變、工作模式革新，從“燈下黑”的積貧積弱局面到“共商共建”局面的扭轉(zhuǎn)，背后隱含的是基層政府公信力歸位的前提下，基層干部通過各種手段對農(nóng)民群眾充分動員，進而建立起基層干部與農(nóng)民之間上下聯(lián)動機制以實現(xiàn)有效治理這一邏輯(見圖2)。無論是重建干部隊伍還是進村入戶、還清舊賬的工作舉措，其背后的目的都在于重建基層干部和基層政府在村民心中原本已經(jīng)崩塌的公信力。只有重建基層政府公信力，農(nóng)民對基層干部的工作才會主動予以配合和支持，精準扶貧“上頭熱下頭冷”的困局也才得以破解。從長期的社會治理經(jīng)驗來看，政府公信力對公眾參與社會治理的認知和行為有著決定性的影響。(31)狄金華：《通過運動進行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略——對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究》，《社會》2010年第3期。從政府公信力的產(chǎn)生過程來看，公眾對社會治理的參與和感受決定了政府公信力的高低。因此我們可以說，基層政府公信力與農(nóng)民在基層治理中的參與程度和參與感受之間是相互影響、相互建構(gòu)的。要想提高農(nóng)民對精準扶貧治理過程的參與度，就必須回到政府公信力建設(shè)這一關(guān)鍵要素上來。

圖2 Y村精準扶貧治理邏輯

五、結(jié)論與討論

Y村在實踐過程中通過基層干部隊伍重組、轉(zhuǎn)變工作理念、還清治理舊賬、動員“關(guān)鍵少數(shù)”等具體舉措，實現(xiàn)了村級治理理念轉(zhuǎn)變、治理行為優(yōu)化和治理效率提升。這一系列轉(zhuǎn)變背后蘊含的是基層政府公信力從缺失到重建的邏輯。干群關(guān)系的改善、基層政府動員效力的提升，都是以其公信力歸位為前提的。公信力缺失是村級治理陷入“上頭熱下頭冷”困境的重要原因，因此，公信力重建是走出這一困境的關(guān)鍵所在。這一發(fā)現(xiàn)很好地解釋了為什么在農(nóng)村基層治理普遍遭遇“上動下不動”的困境時，Y村卻在短時間內(nèi)帶領(lǐng)農(nóng)戶實現(xiàn)了村莊治理從“燈下黑”到“共商共建”的轉(zhuǎn)變。

Y村的經(jīng)驗表明，村級治理遭遇“上動下不動”的困境，主要是因為農(nóng)民和基層干部的認知和思維還停留在傳統(tǒng)的國家與農(nóng)民關(guān)系模式——長久以來，基層政府都是通過行政權(quán)力和資源配置的方式進行基層治理，基層群眾也早已經(jīng)習慣被動參與的角色。農(nóng)民在村莊治理過程的主體性和自覺性被忽視，積壓了許多村級治理的舊賬。因此，基層政府改變老舊的思維模式，促使基層政府與農(nóng)民的關(guān)系盡快從“汲取型”轉(zhuǎn)換到“服務(wù)型”，再輔之以一套強有力的組織體系和高效率的資源利用，才能夠吸引農(nóng)民自發(fā)地、積極地參與村級治理，打開村級治理的新局面。新時期的鄉(xiāng)村治理實踐，伴隨著精準扶貧、鄉(xiāng)村振興等大量外生資源進入基層，國家規(guī)則和行政力量在下沉過程中全方位地介入并影響著基層社會的治理，形成了“高度基層滲透”的治理模式。在這一新的背景下，轉(zhuǎn)變基層治理認知和思維模式，正視當前基層組織公信力缺失的治理困境，并通過轉(zhuǎn)變治理理念、優(yōu)化治理行為和提升治理效率等途徑重建基層政府公信力，是推進我國基層治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。