姚 榮

(華東師范大學(xué) 高等教育研究所，上海 200062)

一、政府與高校的“雙向變革”：推進高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的意圖

如何擴大與落實高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，破除我國高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)“放亂收死”的難題，是我國高等教育治理體系與治理能力走向現(xiàn)代化必須回應(yīng)的關(guān)鍵問題。根據(jù)1998年頒布的《高等教育法》第32條到第38條的規(guī)定，高等學(xué)校在招生、學(xué)科與專業(yè)設(shè)置和調(diào)整、教學(xué)、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)，以及社會服務(wù)、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、人事管理、資產(chǎn)管理等方面享有辦學(xué)自主權(quán)。據(jù)此，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為法定權(quán)利，開始獲得法律的規(guī)范與保障①。追溯《高等教育法》頒布前后的歷史能夠發(fā)現(xiàn)，擴大與落實高校辦學(xué)自主權(quán)是20世紀80年代初以來高等教育改革迫切需要解決的問題?！?979年12月6日，復(fù)旦大學(xué)蘇步青校長、同濟大學(xué)李國豪校長、華東師范大學(xué)劉佛年校長、上海交通大學(xué)鄧旭初書記，聯(lián)名在《人民日報》上發(fā)表題為《給高等學(xué)校一點自主權(quán)》的文章，呼吁政府給高等學(xué)校一點自主權(quán)，促進高等教育的發(fā)展?！度嗣袢請蟆愤€為此加編者按指出：學(xué)校應(yīng)不應(yīng)該有點自主權(quán)，應(yīng)該有哪些自主權(quán)，教育體制如何改革，才能更好地適應(yīng)工作重點的轉(zhuǎn)移，這是值得認真探討的問題，希望全社會就此提出建設(shè)性意見?！盵1]

針對該問題，1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出，“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上，政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是對高等學(xué)校管得過死，使學(xué)校缺乏應(yīng)有的活力；而政府應(yīng)該加以管理的事情，又沒有很好地管起來”；“當(dāng)前高等教育體制改革的關(guān)鍵，就是改變政府對高等學(xué)校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導(dǎo)下，擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”。除此之外，《決定》還提出，“對不同的高等學(xué)校，國家還可以根據(jù)情況，賦予其他的權(quán)力”?！稕Q定》對改革開放初期高等教育改革形勢的判斷以及改革策略的選擇，一直延續(xù)至今。放權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合，成為我國高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)擴大與落實的基本政策導(dǎo)向。例如，2010年發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》指出，“政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2014年印發(fā)的《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》(教改辦〔2014〕2號)提出，要建立高校用好辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)管體系，“在加大放權(quán)力度的同時，要改進和加強宏觀管理，綜合運用法律、政策、規(guī)劃、公共財政、標準、信息服務(wù)和必要的行政措施，把該放的放開，把該管的管住，針對每一個放權(quán)事項建立監(jiān)管辦法，避免‘一放就亂、一亂就收、一收就死’”。

值得指出的是，由教育部等五部門印發(fā)的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》(教政法〔2017〕7號)(以下簡稱《若干意見》)對改革開放以來我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)進行了系統(tǒng)總結(jié)和回應(yīng)，強調(diào)放權(quán)、監(jiān)管與服務(wù)三者之間的協(xié)同性。該《若干意見》深刻地認識到高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實，并不是簡單的放權(quán)問題，更涉及政府監(jiān)管方式變革與高等學(xué)校自身制度能力的強化等一系列議題。在五部門印發(fā)《若干意見》后，“各地各部屬高校均已制定落實辦法和實施細則，不少地方放權(quán)力度超過五部門文件，努力讓地方高校在‘放管服’改革中受益”。值得關(guān)注的是，教育部在《對十三屆全國人大二次會議第8618號建議的答復(fù)》(教建議字〔2019〕110號)中指出，為進一步擴大與落實學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，“教育部制定了深化教育領(lǐng)域‘放管服’改革2019年度任務(wù)清單，明確5方面30項改革重點任務(wù)、政策舉措和責(zé)任分工。其中，涉及高等教育領(lǐng)域的主要有：改進高校本?？茖I(yè)設(shè)置，進一步擴大地方審批高校設(shè)置目錄外新專業(yè)試點范圍，試點賦予更多高校專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，支持高校對接產(chǎn)業(yè)行業(yè)需求設(shè)置經(jīng)濟社會發(fā)展急需的新專業(yè)。進一步擴大學(xué)位授權(quán)自主審核單位范圍，推進學(xué)位授權(quán)點動態(tài)調(diào)整。擴大‘雙一流’高校外事審批權(quán)。督促推動有關(guān)省份進一步下放高校教師職稱評審權(quán)”。

對于高等教育“放管服”改革所取得的成效，全國人大常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于《高等教育法》實施情況的檢查報告指出，“在落實法律第11條規(guī)定方面，各級政府加快職能轉(zhuǎn)變、促進簡政放權(quán)，依法保障高校辦學(xué)自主權(quán)。教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部、人力資源和社會保障部等五部門出臺《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》。教育部取消和下放涉及高校的16項行政審批事項，取消全部非行政許可審批事項，取消涉及高校的17項職責(zé)，下放12項職責(zé)。上海制定《高等教育促進條例》，將‘放管服’改革舉措上升為地方性法規(guī)。黑龍江、甘肅試點實行高校人員控制總量備案管理，推動解決高校編制緊張難題。全國普遍建立了以高校自我評估為基礎(chǔ)，以院校評估、學(xué)科專業(yè)評估及認證、常態(tài)監(jiān)測為主要內(nèi)容的評估體系。上海、重慶成立教育評估院，制定地方教育評估標準。加快中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，全國2 000多所高?；就瓿闪苏鲁讨朴喓秃藴使ぷ?，初步實現(xiàn)‘一校一章程’。浙江制定出臺《關(guān)于建立健全學(xué)校章程執(zhí)行機制的意見》，福建實施‘一校一策’目標管理，探索建立高校精準治理模式”。顯然，執(zhí)法檢查組對于《高等教育法》有關(guān)高校辦學(xué)自主權(quán)法律條款的實施狀況，給予了一定程度的肯定與認可。

通過對我國高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)法律規(guī)范及相關(guān)政策的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的實施意圖是通過政府與高校的“雙向變革”，激發(fā)作為法人實體的高等學(xué)校面向社會獨立自主辦學(xué)的活力，促進高等學(xué)校內(nèi)部治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，破解高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的“放亂收死”難題。

二、改革意圖“落空”的風(fēng)險：高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的效應(yīng)

毋庸置疑，改革開放40多年來，我國高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實已經(jīng)取得了長足的進步和成效。然而，正如全國人大常務(wù)委員會于2019年10月發(fā)布的關(guān)于《高等教育法》實施情況的檢查報告所指出的那樣，我國高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革尚未完全落地。報告指出，總體上講，《高等教育法》基本得到有效實施，大多數(shù)法律條款得到落實，實現(xiàn)了立法目的。同時，檢查組發(fā)現(xiàn)，《高等教育法》還存在一些實施不到位、落實不徹底的問題。其中，涉及高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的問題是，“推進高校辦學(xué)自主權(quán)還有較大差距(第11條、第32—38條)，高校學(xué)術(shù)委員會的作用發(fā)揮不充分(第42條)”。具體而言，《高等教育法》“第11條規(guī)定了高等學(xué)校依法自主辦學(xué)，實行民主管理；第32條至第38條具體規(guī)定了7項辦學(xué)自主權(quán)。檢查發(fā)現(xiàn)，既有地方政府‘放不下’，也有高校‘接不住’的現(xiàn)象。有些地方政府服務(wù)意識不強，推進改革僅僅停留在出臺文件層面上，沒有解決實質(zhì)性問題的真招實招。政府相關(guān)部門事中事后監(jiān)管機制有待加強，對高校的檢查評估多、規(guī)范引導(dǎo)少、服務(wù)保障不足。地方高校反映，有的政府部門在崗位編制、進人用人、職稱評審等方面管得過多過細，學(xué)校缺少自主權(quán)。一些高校依法自主辦學(xué)的能力還不強，存在行政化的慣性思維，對學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的界限認識比較模糊，教師代表大會和學(xué)術(shù)委員會功能沒有得到很好的發(fā)揮”?？傮w而言，根據(jù)全國人大常委會關(guān)于《高等教育法》首次執(zhí)法檢查報告的觀點，我國高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革面臨著政府“放不下”與高?！敖硬蛔　钡碾p重困局。

1. 高權(quán)管制思維的延續(xù)與政府放權(quán)的漸進性和不平衡性

政府對高等學(xué)校的高權(quán)管制傳統(tǒng)，既表現(xiàn)為政府對不同類型和層次高等學(xué)校放權(quán)的漸進性，也表現(xiàn)為不同地區(qū)政府對待高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的態(tài)度和認知差異。對于前者而言，它根植于中國高等教育治理所特有的政策試點與擴散機制中。例如，2016年授權(quán)上海市在“兩校一市”教育綜合改革試點框架下，開展目錄外應(yīng)用型本科專業(yè)設(shè)置省級審批試點。又如，國務(wù)院學(xué)位委員會放權(quán)部分具備條件的高校自主開展新增博士碩士學(xué)位點評審，探索設(shè)置新興交叉學(xué)科學(xué)位點。具體而言，2018年4月19日，國務(wù)院學(xué)位委員會印發(fā)《關(guān)于高等學(xué)校開展學(xué)位授權(quán)自主審核工作的意見》，北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、北京航空航天大學(xué)等20所高校獲準開展學(xué)位授權(quán)自主審核。2019年5月31日，華中科技大學(xué)、北京理工大學(xué)、中山大學(xué)等11所高校入選2019年增列的可開展學(xué)位授權(quán)自主審核的單位。實際上，根據(jù)“教建議字〔2019〕110號文”的要求，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的后續(xù)工作涉及地方審批高校設(shè)置目錄外新專業(yè)試點范圍的擴大與學(xué)位授權(quán)自主審核單位范圍的擴大等。與此同時，“雙一流”高校將優(yōu)先獲得外事審批權(quán)。換言之，高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實，具有鮮明的漸進性和不平衡性。不同地區(qū)和高校所能獲得的政策支持強度與“符號資本”[2]之間，具有明顯的差距。通常而言，部屬高?；颉半p一流”高校所享有的辦學(xué)自主權(quán)，遠遠多于地方高校[3]。

對于后者而言，我國高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實，受制于不同地區(qū)、不同部門政府對于“放管服”改革的立場差異。相較于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中西部地區(qū)關(guān)于高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的態(tài)度相對保守。例如，2019年11月，甘肅省人力資源與社會保障廳因“在高層次人才引進過程中層層設(shè)限，導(dǎo)致高校和科研院所人才引進困難重重”，被甘肅省委、省政府發(fā)文通報批評?！吨泄哺拭C省辦公廳 甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于對省人社廳任性用權(quán)制約高層次人才引進工作問責(zé)處理情況的通報》(甘辦發(fā)電〔2019〕190號)指出，2019年2月，甘肅省委組織部、省委編辦、省教育廳、省人社廳等4部門出臺政策，將引進高層次人才由事前審批改為事后備案。然而，甘肅省人社廳卻于3月25日出臺了《關(guān)于進一步深化事業(yè)單位人事管理放管服改革工作的通知》(以下簡稱“127號文件”)，卻將事后備案變相分為招聘計劃備案、考試體檢備案、審批結(jié)果備案等3個事前備案環(huán)節(jié)，每個備案環(huán)節(jié)都要審批，共涉及11項內(nèi)容，名為“事前備案”，實為“變相審批”。概言之，甘肅省人社廳發(fā)布的“127號文件”將“放管服”異化為“管卡壓”，繁瑣的人才引進程序嚴重束縛了甘肅省高校的人才引進工作。根據(jù)通報，“某高校發(fā)布《招聘公告》時報備了5次，發(fā)布《補充公告》時報備了2次；某高?！犊己斯ぷ鞣桨浮穲髠淞?次；某高校審批結(jié)果報備了3次，用時長達26天”。

顯然，在“高權(quán)管制”思維的宰制下，政府與高等學(xué)校之間的放權(quán)與監(jiān)管狀況呈現(xiàn)出復(fù)雜的圖景。一方面，高校被政策設(shè)定為不同的等級，進而被賦予不同強度的辦學(xué)自主權(quán)。通常而言，“雙一流”高?；虿繉俑咝１患僭O(shè)為具有相對健全的自治與自律機制，能夠較好地行使辦學(xué)自主權(quán)。另一方面，政府內(nèi)部并非是“鐵板一塊”，不同地區(qū)和不同部門之間存在著較大差異。甘肅省人社廳的案例僅僅是管窺我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革進程中政府“任性用權(quán)”的一個“窗口”。根據(jù)全國人大常委會的執(zhí)法檢查報告和教育部此前發(fā)布五部門文件時的答記者問的觀點，我國地方高校在進人用人、職稱評審、薪資設(shè)定等方面仍缺乏實質(zhì)性的自主權(quán)。從某種意義上而言，我國高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實，受到中央與地方、高校與政府，以及政府內(nèi)部不同部門之間復(fù)雜博弈的約束和影響。

2. 基于風(fēng)險和標準導(dǎo)向的教育行政監(jiān)督與高校自治權(quán)限的萎縮

在簡政放權(quán)的背景下，政府規(guī)制與治理高等教育事務(wù)的方式正在發(fā)生深刻變革。傳統(tǒng)的高權(quán)管制模式逐漸被基于風(fēng)險和標準的“監(jiān)管型治理”[4]模式所取代。例如，“教改辦〔2014〕2號文”指出，“根據(jù)賦權(quán)與能力相匹配原則，對有能力用好、有機制規(guī)范的，以協(xié)議、試點等方式放權(quán)。選擇若干自律機制健全、辦學(xué)行為規(guī)范的高校，賦予更多的辦學(xué)自主權(quán)。對出現(xiàn)重大違規(guī)辦學(xué)行為的高校，實行協(xié)議暫?；蛟圏c退出機制”。類似地，《若干意見》則要求“創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，通過完善信用機制、‘雙隨機’抽查、行政執(zhí)法、督導(dǎo)、巡視、第三方評估等加強事中事后監(jiān)管”。具體而言，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的退出機制與高等教育質(zhì)量保障體系，已經(jīng)成為我國高等教育規(guī)制的新型方式與工具。

應(yīng)該認識到，此種教育行政監(jiān)督的新型方式，尤為強調(diào)規(guī)制的風(fēng)險與標準導(dǎo)向。一方面，政府規(guī)制嚴格依據(jù)國家設(shè)定的標準(包括專業(yè)認證標準與學(xué)位授權(quán)審核標準等)進行，教育行政監(jiān)督的重點是高校辦學(xué)自主權(quán)行使的合規(guī)審查與行為矯正。另一方面，當(dāng)高校辦學(xué)自主權(quán)行使的風(fēng)險提高時，政府的規(guī)制強度也相應(yīng)增強。毋庸置疑，基于風(fēng)險與標準導(dǎo)向的教育行政監(jiān)督方式，有利于促進政府的“精準治理”，強化高等教育治理的有效性。但是，這種治理路徑不可避免地存在著合憲性與合法性的疑義[5]。從合憲性的角度而言，專業(yè)認證與學(xué)科評估、專業(yè)學(xué)位水平評估等高等教育質(zhì)量保障方式，可能對教師的教學(xué)自由和研究自由等憲法保障的基本權(quán)利構(gòu)成侵害。從合法性的層面而言，教育行政監(jiān)督能否通過法律保留原則、比例原則與正當(dāng)程序原則的檢視，不無疑義。實際上，在關(guān)于學(xué)位授權(quán)點撤銷或者申請的公法爭議中，爭議的焦點往往涉及政府決策的程序正當(dāng)性問題。例如，是否給予學(xué)位授權(quán)點申請單位或擬撤銷學(xué)位授權(quán)點單位以陳述和申辯的機會；在做出拒絕申請或撤銷學(xué)位授權(quán)點等行政行為時，是否履行了說明理由的法定義務(wù)[6]。

實際上，在新公共管理運動的影響下，西方法治發(fā)達國家和地區(qū)，也都存在著類似的高等教育規(guī)制變革趨勢。當(dāng)前，監(jiān)管型治理所產(chǎn)生的“規(guī)制恐慌”(regulatory panic)[7]，已經(jīng)對高校的自治權(quán)限造成了實質(zhì)性的侵害和威脅。一方面，高等學(xué)校借由“放管服”改革所獲得的辦學(xué)自主權(quán)存在著被“收回”的可能和風(fēng)險；另一方面，事中事后監(jiān)管機制的建立，模糊了法律監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督的界限。傳統(tǒng)上，被視為學(xué)術(shù)自治核心領(lǐng)域的事項(教學(xué)與研究事項)，也被披著“合法化”外衣的政府規(guī)制所控制。例如，92個本科專業(yè)類教學(xué)質(zhì)量國家標準的設(shè)定，可能導(dǎo)致高校完全依據(jù)國家標準辦學(xué)，進而忽視了自身的特色，并最終導(dǎo)致“千校一面”。換言之，高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實，始終受到“科層制”陰影的籠罩，高校自治權(quán)限存在著萎縮的風(fēng)險，而這也從某種意義上解釋了高校與政府對于辦學(xué)自主權(quán)的認知差異和“悖論”。

3. 自主辦學(xué)能力薄弱與高校辦學(xué)自主權(quán)獨立行使的困境

受高等教育行政化、官僚化傳統(tǒng)的影響，高等學(xué)校長期被視為政府的附屬機構(gòu)。高等學(xué)校與政府之間的法律關(guān)系，被視為“無名有實”的特別權(quán)力關(guān)系或內(nèi)部行政關(guān)系。對此，有學(xué)者指出，我國政府與學(xué)校的關(guān)系具有特別權(quán)力關(guān)系五個方面的特征，包括：特別權(quán)力關(guān)系的當(dāng)事人之間地位不平等；作為行政相對人的高等學(xué)校的義務(wù)具有不確定性；行政主體可以訂定內(nèi)部規(guī)則；行政主體對相對人具有懲戒權(quán)；不能以提起訴訟的方式尋求權(quán)利救濟[8]。這種客觀存在的特別權(quán)力關(guān)系，使得高等學(xué)校作為獨立法人的身份往往“名不副實”。在這種高度行政化的管制體系下，高等學(xué)校缺乏自主辦學(xué)能力提升的空間和動力。實際上，我國高校作為獨立法人，應(yīng)對自主辦學(xué)風(fēng)險的能力普遍較低。

值得指出的是，目前政府所采取的基于風(fēng)險與標準導(dǎo)向的監(jiān)管型治理體系，無法真正增進高校自主辦學(xué)的能力。政府對風(fēng)險系數(shù)較高的高校所采取的“收權(quán)”措施或辦學(xué)自主權(quán)退出機制，無法激發(fā)或倒逼高等學(xué)校增強其內(nèi)部治理能力。從深層次而言，“放管服”改革所采取的邏輯預(yù)設(shè)與政策取向，難以促使弱勢高校產(chǎn)生實質(zhì)性的組織改進行為。相反，它可能會導(dǎo)致高等學(xué)校之間的“馬太效應(yīng)”更加凸顯。具體而言，在學(xué)位授權(quán)審核、專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、職稱評審等事項中，政府對于弱勢高校所采取的立場是通過嚴格的信息搜集、合規(guī)監(jiān)督與行政矯正或懲戒措施，強化高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的事中與事后監(jiān)管。例如，教育部與人社部聯(lián)合印發(fā)的《高校教師職稱評審監(jiān)管暫行辦法》(教師〔2017〕12號)第17條規(guī)定，“高校因評審工作把關(guān)不嚴、程序不規(guī)范，造成投訴較多、爭議較大的，教育、人力資源社會保障部門及高校主管部門要給予警告，并責(zé)令限期整改。對整改無明顯改善或逾期不予整改的高校，暫停其自主評審資格直至收回評審權(quán)，并進行責(zé)任追究”。類似地，2012年印發(fā)的《普通高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定》第26條規(guī)定，“高校設(shè)置的專業(yè)在教育教學(xué)過程中出現(xiàn)辦學(xué)條件嚴重不足、教學(xué)質(zhì)量低下、就業(yè)率過低等情況，高校主管部門須責(zé)令有關(guān)高校限期整改、暫停招生”。此類懲戒措施對高等學(xué)?？赡軙a(chǎn)生一定的警示作用。但是，當(dāng)高校職稱評審或?qū)I(yè)設(shè)置與調(diào)整的資格和權(quán)力被“收回”后，高校自主辦學(xué)的能力卻未能得到提升。

換言之，既有的“放管服”改革政策過多地考慮弱勢高校獨立行使辦學(xué)自主權(quán)所可能滋生的風(fēng)險，卻忽視了高校風(fēng)險預(yù)防與管理能力的增強。理想的規(guī)制路徑應(yīng)該是強化國家對學(xué)術(shù)自我規(guī)制(Academic self-regulation)的規(guī)制，明確國家的“元規(guī)制”(meta-regulation)角色。通過特定的規(guī)制政策刺激(尤其是“正向激勵”)和誘導(dǎo)高等學(xué)校產(chǎn)生“合規(guī)”的內(nèi)在動力，增強高等學(xué)校的風(fēng)險預(yù)防與管理能力，健全其利益沖突管理與內(nèi)部糾紛解決機制，推動高等學(xué)校內(nèi)部治理體系與治理能力的現(xiàn)代化[7]。對此問題，有學(xué)者從反身法理論的角度進行剖析，以揭示單中心高權(quán)管制脈絡(luò)的不足，并提出了相應(yīng)的解決方案。該學(xué)者認為，“針對傳統(tǒng)規(guī)制模式成本高、功能消極和容易招致對抗的弊端，反身法提倡在法律框架下建構(gòu)半自主的社會系統(tǒng)，通過影響組織機構(gòu)、能力和程序來促使其他社會系統(tǒng)建立起一套更為民主化的自我管理機制，從而支持社會子系統(tǒng)形成內(nèi)部的反思結(jié)構(gòu)”[9]。

實際上，高等教育規(guī)制的反身法屬性尤為明顯，它強調(diào)法律理念的重塑、國家角色的變革與規(guī)制工具的創(chuàng)新。受規(guī)制的學(xué)術(shù)自我規(guī)制，是高等教育規(guī)制變革的必然要求和內(nèi)在規(guī)定。我國高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革，從某種意義上而言，也蘊藏著類似的邏輯和意圖。據(jù)此，這項改革的深化，亟待通過政府監(jiān)管的重塑與高校內(nèi)控體系建設(shè)之間的合作互補予以實現(xiàn)。

三、政府監(jiān)管重塑與高校內(nèi)控體系建設(shè)：高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的深化

當(dāng)前，隨著我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的推進，我們必須系統(tǒng)解決全國人大常委會關(guān)于《高等教育法》首次執(zhí)法檢查報告中所提出的政府“放不下”與高校“接不住”并存的結(jié)構(gòu)性難題。一方面，通過行政法律機制方案的科學(xué)設(shè)計，增強對高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)監(jiān)管體系的合法性控制，明確政府的法定責(zé)任，提升政府的服務(wù)能力，真正實現(xiàn)政府權(quán)力“放得下”。有別于嚴格法解釋學(xué)視野下的行政行為理論，“行政法律機制方案由于既具備解釋與控制行政的法治功能(監(jiān)控模式)，又具備設(shè)計規(guī)范的實務(wù)指南功能(管理模式)，因而是一種法解釋學(xué)與法政策學(xué)相融合的概念工具”[10]，能夠適應(yīng)高等教育“放管服”改革背景下“涉教部門”管理權(quán)限的合法性控制與高等教育規(guī)制與治理機制變革的雙重訴求。在該行政法律機制方案中，監(jiān)管模式強調(diào)將“放管服”改革納入法治軌道，避免地方政府或某些政府部門以“放管服”為名變相設(shè)置新的審批權(quán)或其他監(jiān)管權(quán)限。而管理模式則通過規(guī)制法或法政策學(xué)思維的引入，重視事中事后監(jiān)管機制的體系化、科學(xué)化設(shè)計。除了行政法律機制方案的優(yōu)化設(shè)計以外，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的內(nèi)控體系建設(shè)的緊迫性更為突出。通過高等學(xué)校自主辦學(xué)的利益沖突管理機制、風(fēng)險預(yù)防與管理體系，以及法人治理結(jié)構(gòu)的建立與完善，充分保障高校擴權(quán)后能夠“接得住”。

1. 重塑高等教育管理領(lǐng)域的政府監(jiān)管模式

在我國，高等教育“放管服”改革深化的關(guān)鍵，在于政府角色與功能的重新定位。構(gòu)建法治型政府、服務(wù)型政府、責(zé)任型政府三位一體的政府治理體系，是高等教育規(guī)制改革中突破“法治化不足”與“有效性不足”雙重難題的基本思路。換言之，在不斷優(yōu)化事中事后監(jiān)管機制、增強規(guī)制策略和工具的適切性的同時，需要警惕高等教育規(guī)制空間的擴張所產(chǎn)生的新型控制權(quán)逃遁公法規(guī)制的問題。當(dāng)前，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，全面取消教育行政審批事項，從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，已經(jīng)成為我國高等教育領(lǐng)域政府監(jiān)管的基本趨勢。然而，在實踐中，事中事后監(jiān)管機制的建立，卻也引發(fā)了學(xué)界的反思乃至抨擊。例如，針對92個本科教學(xué)類質(zhì)量國家標準的建立，有學(xué)者認為，此舉極大地限制了高等學(xué)校的自主性，甚至可能“鎖”死高等教育領(lǐng)域的創(chuàng)新之路。北京大學(xué)盧曉東研究員就旗幟鮮明地指出，“創(chuàng)新人才的產(chǎn)生充滿了不確定性，而國標將不確定變?yōu)楦哟_定的行為”[11]。除此之外，學(xué)位授權(quán)審核制度的公正性及其權(quán)利救濟問題，也因為諸如同濟大學(xué)法學(xué)一級學(xué)科博士學(xué)位授權(quán)點的撤銷而備受關(guān)注。例如，金澤剛教授從行政法的角度出發(fā)，提出要為同濟大學(xué)法學(xué)院“一辯”。種種糾紛和爭議的產(chǎn)生，更加凸顯了將高等教育領(lǐng)域“放管服”改革納入法治軌道的必要性和緊迫性。

當(dāng)前，我國《高等教育法》關(guān)于辦學(xué)自主權(quán)法律條款的模糊性和原則性，為政府監(jiān)管接入大學(xué)自主領(lǐng)域預(yù)留了空間和可能。在部門利益的驅(qū)動下，各“涉教部門”(如人社、科技、財政、編辦等)關(guān)于高等教育的規(guī)制政策呈現(xiàn)出“疊床架屋”的問題。在此背景下，應(yīng)根據(jù)法律保留原則，依法界定政府及相關(guān)部門在教育治理中的職責(zé)權(quán)限，而依法界定的前提是《學(xué)位條例》《高等教育法》等教育法律的修訂和完善。通過進一步明確政府與高校之間的權(quán)力邊界，為“涉教部門”依法行政提供明確的法律依據(jù)，為高校與政府之間公法爭議的解決提供法定途徑和渠道。值得指出的是，《學(xué)位條例》的修訂工作，已經(jīng)認識到學(xué)位授權(quán)審核制度所可能產(chǎn)生的公法爭議的救濟問題。具體而言，國務(wù)院學(xué)位委員會第33次會議討論的《學(xué)位法審議稿》第二十八條明確了學(xué)位授予單位對學(xué)位管理行為的救濟途徑。該條款規(guī)定：“學(xué)位授予單位對國務(wù)院學(xué)位委員會、省級學(xué)位委員會做出的不受理申請、不批準學(xué)位授權(quán)、撤銷學(xué)位授權(quán)的決定有不同意見的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”毋庸置疑，《學(xué)位法審議稿》已經(jīng)深刻地認識到在高等教育“放管服”改革背景下政府監(jiān)管權(quán)限的合法性控制問題。

對此問題，公法學(xué)界的討論方興未艾。例如，針對日本國立大學(xué)法人化改革所引發(fā)的國家規(guī)制的法治規(guī)約問題，日本著名行政法學(xué)者鹽野宏指出，“通過國立大學(xué)評價委員會、獨立行政法人大學(xué)評價與學(xué)位授予機構(gòu)實施的大學(xué)評價，屬于國立大學(xué)法人化改革后被廣泛使用的國家干預(yù)手段。由于評價活動左右著今后大學(xué)的發(fā)展方向，應(yīng)重視對評價機構(gòu)的評價。換言之，評價機關(guān)應(yīng)該履行充分的說明責(zé)任”[12]。類似地，針對我國臺灣地區(qū)實施的大學(xué)評鑒制度中所可能引發(fā)的公法爭議的救濟問題，許育典指出，鑒于大學(xué)評鑒作為行政處分的法律性質(zhì)，應(yīng)適用所謂“《行政程序法》”來檢視大學(xué)評鑒的申復(fù)與申訴程序。例如，根據(jù)所謂“《行政程序法》”第102條的規(guī)定，“在申訴評議委員會中，應(yīng)賦予大學(xué)陳述意見的機會，而非取決于‘委員會議決議’”[13]。為保障大學(xué)自治的落實，“法院對大學(xué)的救濟，不得以一句大學(xué)評鑒屬于專業(yè)性事項，而須尊重行政機關(guān)的判斷余地，即完全未加以審查。也就是說，縱使法院認為大學(xué)評鑒是屬于專業(yè)性事項，仍得就其做成的程序、組織進行審查”[14]。實際上，教育行政監(jiān)督的合法性監(jiān)控，須從規(guī)范主義轉(zhuǎn)向原則主義?；诜杀Ａ粼瓌t、正當(dāng)程序原則、比例原則與信賴利益保護原則，全面檢視高等教育領(lǐng)域“放管服”改革背景下政府監(jiān)管權(quán)的合法性和正當(dāng)性。

當(dāng)然，除了從傳統(tǒng)的法解釋學(xué)的角度強化對教育行政監(jiān)督的合法性控制以外，依舊有必要引入規(guī)制法的分析視角。從某種意義上而言，我國科技領(lǐng)域所實施的“包容審慎監(jiān)管”的理念和策略，也同樣適合于高等教育領(lǐng)域。所謂包容審慎監(jiān)管，強調(diào)監(jiān)管的謙抑性，鼓勵自主規(guī)制體系的完善。規(guī)制法理論認為，任何有效的控制體系都包含三個要素：一是確立標準、目標與價值；二是監(jiān)控和信息收集；三是采取某種形式的措施，根據(jù)既定目標對控制變量進行調(diào)整[15]。實際上，這種包容審慎的理念應(yīng)嵌入到規(guī)制體系的三項基本要素之中。

首先，規(guī)制標準的設(shè)定應(yīng)區(qū)分學(xué)術(shù)標準與非學(xué)術(shù)標準，強化學(xué)術(shù)合議制機構(gòu)和體系對高等教育規(guī)制標準，尤其是學(xué)術(shù)標準的控制權(quán)和主導(dǎo)地位。例如，需通過程序保障，增強專業(yè)認證標準的設(shè)定中專業(yè)領(lǐng)域同行專家的作用。必須指出的是，需要警惕和防范“教指委”和“學(xué)科評議組”等學(xué)術(shù)合議制團體的學(xué)術(shù)權(quán)力，被科層化、官僚化的行政權(quán)力“掏空”甚至走向異化，進而喪失其中立性、權(quán)威性和民主正當(dāng)性。

其次，監(jiān)控和信息搜集需要減少頻率和次數(shù)，避免造成高等學(xué)校的“規(guī)制恐慌”，增加規(guī)制負荷和成本。對此，應(yīng)平等遵循“雙隨機”的檢查規(guī)則，不能因為高?；蛱囟▽I(yè)在內(nèi)部管理上的表現(xiàn)優(yōu)劣而采取不同的檢查頻次。另外，對于已經(jīng)獲得的規(guī)制信息和數(shù)據(jù)，應(yīng)建立“涉教部門”之間的信息共享機制，而不得通過重復(fù)搜集的方式，徒增高校的負擔(dān)。

最后，對于行為矯正機制的建立而言，應(yīng)秉持風(fēng)險導(dǎo)向，建立健全“執(zhí)法金字塔”(enforcement pyramid)體系。根據(jù)“執(zhí)法金字塔”的范式設(shè)計，行政機構(gòu)對于執(zhí)法工具的形式選擇，應(yīng)依循金字塔自下而上的次序并拾級而上，先選擇金字塔底部強制力最弱、最具協(xié)商色彩的勸導(dǎo)機制，只有該機制效果失靈時，才依次逐級上升不斷提高監(jiān)管工具的威懾懲戒效力[16]。換言之，執(zhí)法金字塔理論強調(diào)一種漸進式的懲戒體系設(shè)計。根據(jù)高等學(xué)校自主辦學(xué)的風(fēng)險強度和自我規(guī)制的表現(xiàn)狀況，施加不同強度、層次和類型的懲戒。通常而言，高等教育規(guī)制中較為常見的行為矯正機制包括：質(zhì)量約談、限期整改與撤銷等強度有別的懲戒措施。只有當(dāng)學(xué)術(shù)子系統(tǒng)出現(xiàn)“自我奠基失敗”的狀況時，國家方可適度介入。更重要的是，這種介入是以促進高等學(xué)校的合規(guī)，尤其是內(nèi)部控制體系的健全為導(dǎo)向的，國家規(guī)制本身并非目的。

當(dāng)然，除了教育行政監(jiān)督的合法性與正當(dāng)性檢視以外，明確政府的法定責(zé)任，強化政府的服務(wù)能力可能是更為基礎(chǔ)性的工作。目前，我國高等教育經(jīng)費的配置模式開始顯現(xiàn)出更為鮮明的“項目制”取向。這一取向的背后，潛藏著部分高校，尤其是地方高校經(jīng)費嚴重不足的風(fēng)險。此次《高等教育法》執(zhí)法檢查報告明確指出，我國高等教育領(lǐng)域投入不平衡的問題突出。具體而言，“法律第七章6個條款規(guī)定了高等教育的投入和條件保障。雖然國家對高等教育投入總量持續(xù)增加，但從檢查情況來看，不同類型高校之間投入不平衡問題十分突出。中央部屬高校以及‘雙一流’建設(shè)高校在獲取經(jīng)費和資源投入上明顯占優(yōu)，與地方普通院校差距普遍拉大。由于地方財政收支壓力大，一些地市舉辦的高校生均撥款未能達到國家標準，有的高校差了近一半。許多地方高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專業(yè)教學(xué)設(shè)施裝備資金缺口較大，欠賬較多”。對此，應(yīng)從高等教育的公益屬性出發(fā)，根據(jù)最低限度的經(jīng)費配備原則，進一步健全地方高校財政經(jīng)費的保障機制。除了財政經(jīng)費保障以外，政府的服務(wù)能力和意識不足，也是此次《高等教育法》執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的一大問題。對此，應(yīng)從規(guī)制法的理論出發(fā)，促進高等教育領(lǐng)域政府規(guī)制工具的創(chuàng)新，更多引入行政指導(dǎo)(發(fā)布指南)、行政合同、信息服務(wù)、第三方認證等新型的規(guī)制工具[17]。

2. 健全高校辦學(xué)自主權(quán)獨立行使的內(nèi)控體系

誠如前文所言，高等教育規(guī)制的反身法路向，呼喚一種“受規(guī)制的自我規(guī)制體系”的建立。當(dāng)前，除了進一步健全教育行政監(jiān)督的合法性監(jiān)控以外，更加需要關(guān)注的是高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的內(nèi)控體系建設(shè)。它旨在通過風(fēng)險預(yù)防與管理體系、內(nèi)部糾紛解決機制與法人治理結(jié)構(gòu)的建立和完善，充分保障高校擴權(quán)后能夠“接得住”。值得指出的是，對于高校內(nèi)控體系的建立，政府部門已經(jīng)提出了一系列具體部署和要求。例如，《若干意見》提出了“加強黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)、加強制度建設(shè)、完善民主管理和學(xué)術(shù)治理、強化信息公開與社會監(jiān)督”等四個方面的改革舉措。此后，科技部等6部門印發(fā)的《關(guān)于擴大高校和科研院所科研相關(guān)自主權(quán)的若干意見》(國科發(fā)政〔2019〕260號)明確提出，“高校和科研院所要建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，強化內(nèi)部流程控制，分析風(fēng)險隱患，完善風(fēng)險評估機制，實現(xiàn)內(nèi)控體系全面、有效實施，確保自主權(quán)接得住、用得好、不出事，防止滋生腐敗”。

(1)引入風(fēng)險預(yù)防與管理體系

高等學(xué)校風(fēng)險預(yù)防與管理體系的建構(gòu)是在“放管服”改革背景下高校辦學(xué)自主權(quán)擴大與落實過程中，必須認真對待的問題。隨著高等學(xué)校作為獨立法人的法律地位的確立，高等學(xué)校與政府、企業(yè)，以及教師、學(xué)生等利益相關(guān)者之間的法律糾紛將持續(xù)增多，高等學(xué)校面臨著復(fù)雜的法律風(fēng)險、合規(guī)風(fēng)險與治理風(fēng)險，乃至財政風(fēng)險等等。對此問題，我國高等學(xué)校法治建設(shè)的實踐仍缺乏成熟的經(jīng)驗支持。

與中國不同，英美法系高等教育法治的實踐，尤為關(guān)注高等學(xué)校風(fēng)險預(yù)防與管理體系建設(shè)，重視法律顧問的職能發(fā)揮。例如，美國高等教育法律權(quán)威學(xué)者威廉·A.卡普林(William A. Kaplin)與芭芭拉·李(Barbara A. Lee)指出：“高等教育機構(gòu)應(yīng)認真考慮法律顧問所履行的特定職能及其與行政人員之間的關(guān)系。廣泛地說，法律顧問的職責(zé)是識別和定義實際或潛在的法律問題并提供解決或預(yù)防這些問題的方案。發(fā)揮這一作用有兩種不同的基本方式：治療法(treatment law)和預(yù)防法(preventive “or preventative” law)。與其他職業(yè)類比，治療法的目標是治療法律疾病，而預(yù)防法則的目標是維護法律健康。不管使用哪種方法，律師不僅會受到法律和機構(gòu)目標和政策的指導(dǎo)，還會受到法律專業(yè)的道德標準的指導(dǎo)，這些標準決定了個體從業(yè)者對其客戶和公眾的責(zé)任。治療法是兩種方法中較為傳統(tǒng)的。它更關(guān)注機構(gòu)實踐面臨的實際挑戰(zhàn)以及機構(gòu)在受到威脅時保護其利益的有關(guān)法律步驟。相反，預(yù)防法則側(cè)重于該機構(gòu)在實際法律糾紛出現(xiàn)之前可以采取的舉措。預(yù)防法涉及管理人員和法律顧問在持續(xù)合作過程中設(shè)定法律和政策參數(shù)，在該法律和政策參數(shù)范圍內(nèi)，機構(gòu)將采取行動阻止或最大限度地減少法律糾紛。法律顧問確定擬采取行動的法律后果；確定避免問題出現(xiàn)的替代方案范圍以及每種方案的法律風(fēng)險；使管理人員和大學(xué)對法律問題及早期征兆更敏感；確定新的或擬議的法律法規(guī)和法院判決對機構(gòu)運作的影響；并幫助設(shè)計支持大學(xué)成員之間建設(shè)性關(guān)系的內(nèi)部流程。管理人員(和董事會)在所有這些方面與法律顧問合作。他們還帶頭決定機構(gòu)將采用哪些政策選擇(根據(jù)法律顧問關(guān)于每種選擇的法律風(fēng)險的建議)以及制定有關(guān)機構(gòu)運作的其他政策決定?！盵18]

在英國，英格蘭高等教育基金委員會(The Higher Education Funding Council for England，HEFCE)發(fā)布了關(guān)于風(fēng)險管理良好實踐的指南。該指南旨在促進高等教育機構(gòu)對其面臨的所有風(fēng)險進行更系統(tǒng)的審查，包括治理、管理、質(zhì)量、聲譽和財務(wù)等各個方面。此外，英國特許公共財政與會計協(xié)會(Chartered Institute of Public Finance and Accountancy, CIPFA)則發(fā)布了“高等教育風(fēng)險管理入門指南”。根據(jù)這些指南的內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)英國高等教育機構(gòu)的風(fēng)險管理審查包括如下階段：一是確定審核范圍。是對該機構(gòu)面臨的所有風(fēng)險進行全面審查還是僅限于某一特定領(lǐng)域(如人力資源問題)？誰將參與這個過程？誰將全面負責(zé)審核？二是識別風(fēng)險。這是一個關(guān)鍵階段。畢竟，不明風(fēng)險是一種無法管理的風(fēng)險。通過審查相關(guān)文件、自我評估問卷和便利的研討會，以及與相關(guān)工作人員的一對一訪談，有許多方法可以做到這一點。三是衡量風(fēng)險。必須根據(jù)發(fā)生的可能性及其影響的潛在程度來評估風(fēng)險。在某些情況下，使用精算公式量化風(fēng)險可能是一種直接的做法。在其他領(lǐng)域，考慮到所涉及的變量，它并不是那么簡單，因此測量風(fēng)險并不是一門精確的科學(xué)。至關(guān)重要的是，在此階段，應(yīng)根據(jù)機構(gòu)的目標評估風(fēng)險，以便對其進行優(yōu)先排序。畢竟，沒有任何機構(gòu)有資源來應(yīng)對所有風(fēng)險，無論多么小或偏遠，這也不可取[19]。

除了風(fēng)險管理審查以外，減少與控制風(fēng)險的方案大致包括以下四種：一是風(fēng)險規(guī)避或風(fēng)險終止。例如，高等教育機構(gòu)正在考慮與海外機構(gòu)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。在詳細考慮該提議并制定商業(yè)計劃之后，高等教育機構(gòu)(HEI)得出結(jié)論認為所涉及的風(fēng)險如此之高，以至于盡管有潛在的回報，但它決定不繼續(xù)進行。二是降低風(fēng)險。這包括制定控制措施，例如政策和程序，以降低風(fēng)險發(fā)生的可能性和(或)其影響。例如，修改高等教育機構(gòu)的財務(wù)條例，并進行全面的員工培訓(xùn)，以改善合同管理。三是風(fēng)險轉(zhuǎn)移。將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給另一方。其中，一個明顯的例子是通過保險，將不可預(yù)見的風(fēng)險換成目前的固定成本。除此之外，高等教育機構(gòu)經(jīng)常使用的另一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移形式是外包。例如，許多機構(gòu)正在采用這種做法來處理其餐飲業(yè)務(wù)，因為有大量的衛(wèi)生法規(guī)必須遵守。四是風(fēng)險保留。風(fēng)險可能不太可能發(fā)生，或者如果風(fēng)險很小，那么該機構(gòu)決定不采取行動。但是，風(fēng)險保留應(yīng)該是一個積極的決定，而不是默認情況下產(chǎn)生的決定[19]。

對于我國而言，應(yīng)汲取英美等法治發(fā)達國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗，引入高等學(xué)校自主辦學(xué)的風(fēng)險預(yù)防與管理體系，有效識別、控制、規(guī)避、降低與轉(zhuǎn)移各類辦學(xué)風(fēng)險。尤其值得注意的是，要發(fā)揮法律顧問作為合作者(Collaborator)、促進者(Facilitator)，以及合規(guī)審查者或規(guī)制者(Regulator)的作用[20]。例如，作為合作者的法律顧問，需要重視與三類人員之間合作關(guān)系的達成，包括：大學(xué)律師和學(xué)術(shù)管理人員；大學(xué)律師和負責(zé)大學(xué)保險與風(fēng)險相關(guān)事務(wù)的業(yè)務(wù)部門(保險風(fēng)險)，以及大學(xué)律師之間的合作。合作使得高校法律顧問對大學(xué)的運作形成了更為深入的了解，從而幫助他們預(yù)測法律風(fēng)險并確定由于風(fēng)險更高，而需要加大法律資源投入的領(lǐng)域。值得指出的是，考慮到高等學(xué)校的風(fēng)險管理，可能會觸及比較專業(yè)的學(xué)術(shù)問題。因此，高校法律顧問在與學(xué)術(shù)管理人員的合作過程中，需要將法律技能和學(xué)術(shù)管理人員的學(xué)術(shù)專長有機整合起來。又如，作為規(guī)制者的法律顧問，要求熟悉高等教育領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。在此基礎(chǔ)上，增強對高校規(guī)章制度進行合法性(合規(guī)性)審查。

(2)完善高校法人治理結(jié)構(gòu)

高校辦學(xué)自主權(quán)行使的內(nèi)控體系建設(shè)，既需要強化風(fēng)險預(yù)防與管理體系的建立，進而有效地控制和管理辦學(xué)風(fēng)險，也需要通過高校法人治理結(jié)構(gòu)的完善，厘清不同類型權(quán)力(權(quán)利)組群之間的關(guān)系，增強高等學(xué)校承接政府下放的辦學(xué)自主權(quán)的能力。目前的問題，恰恰在于高等學(xué)校在獲得政府放權(quán)后，無法有效承接這部分權(quán)力。例如，職稱評審權(quán)力下放到高等學(xué)校后，高等學(xué)校缺乏完備的學(xué)術(shù)治理體系，致使職稱評審權(quán)的獨立行使引發(fā)了更為緊張的治理關(guān)系。對此，全國人大常委會關(guān)于《高等教育法》的執(zhí)法檢查報告指出，“一些高校依法自主辦學(xué)的能力還不強，存在行政化的慣性思維，對學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的界限認識比較模糊，教師代表大會和學(xué)術(shù)委員會功能沒有得到很好的發(fā)揮”。類似地，教育部副部長翁鐵慧提出，“要進一步加大‘放管服’改革力度，引導(dǎo)高校提高承接能力，做強做實二級學(xué)院這一‘關(guān)鍵中場’，同時通過轉(zhuǎn)觀念、建隊伍、改機制加強二級院系的能力建設(shè)，特別要防止行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的合流”[21]。

顯然，對于我國高等學(xué)校而言，法人治理結(jié)構(gòu)的核心問題在于如何協(xié)調(diào)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的橫向權(quán)力關(guān)系，以及高校與基層學(xué)術(shù)組織之間的縱向權(quán)力關(guān)系。當(dāng)前，對于學(xué)術(shù)權(quán)力與基層學(xué)術(shù)組織自治權(quán)限的疲弱和“虛置”，《高等教育法》與《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》所規(guī)定的學(xué)術(shù)委員會作為高校內(nèi)部最高學(xué)術(shù)機構(gòu)的法律地位，并未在治理實踐中予以保障。對于學(xué)術(shù)重要性事項，包括人才招聘、教師績效評估與職稱評審、薪資分配等，往往由學(xué)校與院系層面的行政決策機構(gòu)主導(dǎo)。因此，治本之策仍在于通過《高等教育法》的修訂，進一步明確黨政聯(lián)席會、校長辦公會與學(xué)術(shù)委員會之間的法律關(guān)系。目前，僅僅通過一部部門規(guī)章，規(guī)定高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會具有“最高學(xué)術(shù)機構(gòu)”的法律地位，尚不能從根本上解決學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的權(quán)限爭議問題。

實際上，從學(xué)術(shù)法的角度而言，合作是其基本原則。根據(jù)德國公法學(xué)者施密特·阿斯曼的觀點，包括大學(xué)法在內(nèi)的學(xué)術(shù)法，均將“合作”作為其基本原則。在他看來，學(xué)術(shù)自由的本質(zhì)是一種溝通自由。他指出：“學(xué)術(shù)法嚴格遵照《基本法》第5條第3項學(xué)術(shù)自由的保障，并在公法規(guī)范架構(gòu)下發(fā)展，此即清楚標示出該領(lǐng)域的基本原則。在這些基本原則中，合作原則具有重要的意義，因為學(xué)術(shù)的本質(zhì)即展現(xiàn)于合作之中?！盵22]對于學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的互動而言，應(yīng)充分保障學(xué)術(shù)重要性事項上學(xué)術(shù)自治組群的主導(dǎo)地位和法定權(quán)限，以強化大學(xué)自治權(quán)限內(nèi)部分配的民主正當(dāng)性[23]。在此基礎(chǔ)上，鑒于大學(xué)治理的復(fù)雜性和任務(wù)的多元性，須重視學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的合作互補和商談溝通。

四、結(jié)論與討論

作為我國《高等教育法》首次執(zhí)法檢查重點關(guān)注的議題，高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革已經(jīng)取得了一定的成效。其中，教育行政審批事項的大幅度減少與國家管制方式的革新，是其亮點所在。然而，新的問題也隨之而來。一方面，受規(guī)制空間(Regulatory space)中不同政府管制機構(gòu)之間權(quán)力分割與博弈的影響，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實始終面臨著較大的不確定性和政策屬性。對于不同類型的辦學(xué)自主權(quán)議題，不同政府部門的立場和態(tài)度可能截然不同。另一方面，不同地區(qū)政府對于“放管服”改革的認識存在差別。在部分省份，高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革相對滯后，以至于嚴重降低了高等學(xué)校的辦學(xué)活力。而在東部地區(qū)，上海、浙江、江蘇的改革則更加具有前瞻性和試點特征，展現(xiàn)出中國所特有的“行為聯(lián)邦制”特征。除此之外，事中事后監(jiān)管機制的建立和高校內(nèi)控體系的不足，使得高校與政府對于高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革的理解呈現(xiàn)出深層次的差異。具體而言，政府認為已經(jīng)實現(xiàn)了大幅度的簡政放權(quán)，而高校卻難以承接政府下放的辦學(xué)自主權(quán)；而高校卻認為政府的監(jiān)管更加嚴苛，事中事后監(jiān)管機制的建立可能導(dǎo)致高校的規(guī)制負荷更加沉重。

為了破除高校與政府之間的認知差異，本研究提出政府監(jiān)管重塑與高校內(nèi)控體系建設(shè)兩種變革方案，并強調(diào)二者之間的互補關(guān)系。實際上，目前我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的問題，正是由于這兩方面的不足所導(dǎo)致的。而執(zhí)法檢查報告也抓住了這一問題的癥結(jié)，并將我國高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的問題，界定為政府“放不下”和高?！敖硬蛔　辈⒋娴慕Y(jié)構(gòu)性矛盾。具體而言，政府監(jiān)管重塑的核心在于將監(jiān)管型政府的建設(shè)納入法治軌道，強化法治型、責(zé)任型與服務(wù)型政府建設(shè)。警惕政府設(shè)定的事中事后監(jiān)管機制，實質(zhì)性地控制高校辦學(xué)自主權(quán)，進而走向“放管服”改革的對立面。

與此同時，高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)，必須以風(fēng)險管理體系建設(shè)與高校法人治理結(jié)構(gòu)完善為核心。一方面，增強高校法律顧問制度建設(shè)，強化其作為合作者、促進者與規(guī)制者的功能。基于此，預(yù)防與化解高等學(xué)校獲得政府放權(quán)后，可能會產(chǎn)生一系列自主辦學(xué)的風(fēng)險。另一方面，通過法人治理結(jié)構(gòu)完善，打破高校行政化的管理模式，優(yōu)化學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、大學(xué)與院系等基層學(xué)術(shù)組織之間的權(quán)力分配格局。不可否認的是，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革意圖的實現(xiàn)，仍然存在較多阻力，也勢必面臨著改革“倒退”的風(fēng)險。從長遠而言，這項改革能否取得成功，可能還有賴于高等教育治理現(xiàn)代化進程中法治價值與法治思維的進一步彰顯[24]。僅僅依賴“漸進放權(quán)”的改革舉措，可能收效甚微，且面臨著極大的不確定性。毋庸置疑，“從政府漸進放權(quán)走向法治是個循序漸進的過程，難以一蹴而就。如果有一個從量變到質(zhì)變的突變和飛躍，那么，目前政府的漸進放權(quán)進程已經(jīng)接近這樣一種臨界狀態(tài)。從這個角度說，本次政府放權(quán)對于推進教育法治具有重要意義”[25]。

注 釋：

① 當(dāng)然，不同類型的高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)被賦予了不同的“規(guī)范級差”和規(guī)制強度。例如，《高等教育法》第33條規(guī)定，高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)；第37條規(guī)定，“按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配。“實際上，在《高等教育法》起草和征求意見的過程中，圍繞高等學(xué)校是否應(yīng)該獲得辦學(xué)自主權(quán)，獲得多少辦學(xué)自主權(quán)，以及如何對高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)進行規(guī)范和約束等問題，曾經(jīng)出現(xiàn)一定的爭議。盡管，絕大部分支持擴大辦學(xué)自主權(quán)，但也有一部分堅決反對擴大辦學(xué)自主權(quán)，認為高校辦學(xué)自主權(quán)不能盲目放給高校，這樣容易導(dǎo)致高校的發(fā)展混亂。據(jù)此，我國《高等教育法》關(guān)于高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律規(guī)定，與法治發(fā)達國家和地區(qū)高等教育立法關(guān)于大學(xué)自治的規(guī)定，存在一定的差異。