李 帥，黃 穎

（1.華東師范大學法學院，上海 200241；2.華東師范大學企業(yè)合規(guī)研究中心，上海 200241）

一、問題的緣起：懲戒權缺失引起的教師權威式微

近年來，學校越來越多地發(fā)生一些“辱師”“毆師”事件，引起了社會的廣泛關注。例如，安徽五河縣一名小學老師因沒有及時回復班級群消息，被一名學生家長破口大罵，學生家長后續(xù)甚至跑到學校對該老師進行毆打。［1］此類事件的發(fā)生在一定程度上代表著現(xiàn)代教育體制下師生關系的異化，教師將學生視為顧客予以“供奉”，稍不留意就會被視為“濫用職權”甚至面臨人身安全危險。我國向來提倡“尊師重道”，將教師視為崇高的職業(yè)選擇，但隨著教育體制改革和學生維權意識的加強，社會對于教師的要求越來越苛刻，對于青少年的行為卻越來越放縱。許多家長都希望教師對學生兢兢業(yè)業(yè)，將其培養(yǎng)成才，卻不愿給教師“念緊箍咒”的權力，教師言行稍有不慎可能會面臨被辭退或被開除的風險。因此很多教師日漸被動地履行教書育人的職責，［2］除上課外對學生的行為不管不顧。職是之故，教師權威的缺失和式微，其結(jié)果最終會從對教師權益的侵害遞進為學生教育質(zhì)量的衰落。教師權威分為內(nèi)外兩種，長島貞夫提出，教師的內(nèi)在權威必須依賴于外在權威的保障，即要實現(xiàn)教師的內(nèi)在權威，更好地幫助學生成長，必須有外在的權威給學生所帶來的震懾。［3］教師懲戒權就是教師外在權威的一種，如果教師懲戒權缺失了，意味著通過外化的方式維護教師內(nèi)在權威的通路被阻斷，只能單純依靠學生的自覺去遵從教師權威，教師的權威也就無從得到保障了。

日本在近代教育史中也經(jīng)歷了從過度保障學生利益到重塑教師權威的過程，對教師權威的重塑在上世紀八十年代成為了日本學界的研究熱點。日本學者濱田陽太郎將教師權威定義為強制學生服從的權利，而這種服從的關系是來自精神的、道德的、社會的甚至法律的威力。［4］小川太郎引用前蘇聯(lián)的集體教育主義系統(tǒng)化理論，將權力的諸要素對個人的作用進行排序，認為規(guī)則和紀律對于權威的形成和維護具有重要作用。［5］大西忠治通過對教育實踐的觀察和總結(jié)提出，在教師具有權威的情況下，學生更容易服從教師的指導。［6］教育心理學家川島哲認為，為了讓學生遵從教師的指導，教師對于學生而言必須具有權威性。［7］

《荀子·大略》有言曰：“國將興，必貴師而重傅，貴師而重傅，則法度存?！保?］隨著教師權威式微這一現(xiàn)象的發(fā)酵，教育部也愈加重視這一問題，并于2019年11月22日發(fā)布了《中小學教師實施教育懲戒規(guī)則（征求意見稿）》（以下簡稱《規(guī)則》），首次在立法層面明確了教師懲戒權這一概念，并初步規(guī)定了其范圍、方式、救濟機制等。該《規(guī)則》反映了立法界對教師懲戒權立場的根本轉(zhuǎn)向，將“戒尺”還給教師，符合教育發(fā)展規(guī)律和法治規(guī)范完善的雙重需求。［9］但是，由于該規(guī)則面臨著規(guī)范層級過低、適用標準模糊、配套細則不完善等多重困境，其能否順利出臺及實踐效用如何，仍需進一步檢驗。無論如何，該《規(guī)則》的出臺為教師懲戒權的入法建構(gòu)了總體骨架，其內(nèi)在的血肉和神經(jīng)還需要學界進一步充實。

二、教師懲戒權的法屬性思辨

隨著《規(guī)則》的頒布，教師懲戒權的行使在一定程度上實現(xiàn)了有法可依，但是“戒尺”仍不能順利落下，其根源之一就在于部分家長對教師懲戒權仍有隱憂，擔心其異化為體罰或變相體罰。例如，2019年5月，山東省臨沂市郯城縣一名小學老師因?qū)W生古詩沒背好，將其打了一百多棍，致其構(gòu)成輕微傷。［10］正因為此類事件頻出，加之社會媒體的不當引導，許多人錯誤地將教師懲戒權等同于教師體罰權，認為教師懲戒權入法等于賦予了教師任意、合法體罰學生的權力。尤其在強調(diào)師德建設以及全面推進素質(zhì)教育的背景下，傳統(tǒng)的懲戒教育正在逐漸被賞識教育所替代，社會公眾乃至到了談“罰”色變的境地。對教師懲戒權的錯位認知，導致社會公眾很難對其內(nèi)涵與外延做出公正的解讀。實際上，懲戒可被細分為建設性懲戒和破壞性懲戒，［11］前者例如口頭警告、紀律處分等，后者例如體罰、變相體罰、經(jīng)濟罰款等，但并非所有懲戒行為均可被涵攝于教師懲戒權的范疇，正確的懲戒行為應該是為維護教師權威和教學管理活動所必需的。從效果要件進行區(qū)分，懲戒權行使的目的在于“戒”而非“懲”，正是在此意義上，制度意義上的“懲戒權”與“體罰”“變相體罰”等概念存在明確分野。

從域外的立法和司法實踐來看，許多國家都明確規(guī)定了教師的懲戒權，同時還規(guī)定了具體的、可操作的實施細則，教師在行使其懲戒權時能找到正當依據(jù)。如英國《2006教育與督學法》規(guī)定了教師懲戒權，允許教師從學生身上沒收移動電話、音樂播放設備等違規(guī)物品，以及對學生進行課后扣留處置等。［12］再如日本《學校教育法》總則第11條規(guī)定：“校長和教員，根據(jù)教育上的需要，可以按主管部門的有關規(guī)定，對學生進行懲戒。但是不許體罰。”［13］反觀我國，在《規(guī)則》出臺前，中央立法層面只有《教育法》第28條承認了學校和教育機構(gòu)的處分權力，但并未提及教師是否具有相應權力，［14］而且“處分”和“懲戒”這組概念在法律上并不等同。除此之外，其它相關規(guī)定散見于《中小學班主任工作規(guī)定》［15］《教育部等九部門關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》［16］以及部分地方性法規(guī)及規(guī)章之中?！胺畔陆涑摺痹从诓糠旨议L的過度保護欲，希望孩子杜絕來自外界的一切傷害，但教師的職能不僅包括向?qū)W生傳遞人類以往的知識經(jīng)驗，更在于“通過對學生身心施加特定的影響使其逐步社會化”。［17］因此，家長不應陷入“因噎廢食”的邏輯中，將懲戒教育“妖魔化”。懲戒權的行使本質(zhì)上契合教育發(fā)展規(guī)律，只有將傳統(tǒng)教育觀念和現(xiàn)代賞識教育觀念進行有機結(jié)合，方能重構(gòu)平衡、和諧的新型師生關系。

在教師懲戒權初步入法之后，還要進一步對其法律屬性進行闡釋，以明確其在整個教育法律體系中的規(guī)范定位和功用。部分學者認為，懲戒權是教師權力和權利的結(jié)合體，一方面教師依法享有對學生進行懲罰訓誡的權力，另一方面作為教師的權利，教師有權對教育管理活動施加某種影響，有權做出職責范圍內(nèi)的專業(yè)性行為。［18］將權利和權力相結(jié)合的論述雖具有一定合理性，但權利和權力的概念具有很大分歧，政治學、法學著作和文獻都將兩者作了嚴格區(qū)分，如果強行將權利和權力進行糅合以界定教師懲戒權的屬性，則相當于沒有對其作出適格的界定。為避免“打太極”似的定義帶來理論和實踐中的混亂，有必要進一步解構(gòu)教師懲戒權的性質(zhì)，本文更傾向于將教師懲戒權定義為“權力”而非“權利”。公丕祥教授曾對“權利”和“權力”的概念從多個角度進行了細分，［19］這種處理思路可以在對教師懲戒權的屬性進行甄別時進行充分借鑒。

第一，行使主體方面。從學生和學校的關系來看，其不同于一般的民事合同關系，學生應該具有遵守學校規(guī)章制度、服從學校管理的義務，在此意義上的教師作為學校的授權人或委托人，對學生行使懲戒權具有明顯的不平等性，其權力可以視作是學校教育管理權的延伸。如果教師和學生是平等民事法律關系的當事人，那么教師的懲戒權則來源于合同所規(guī)定的權利義務，這明顯不利于教師懲戒權的落實和教師權威的保障。

第二，法律要求層面。根據(jù)我國法律的內(nèi)在精神，“有權必有責，用權受監(jiān)督”，權力的行使必然伴隨著一定的職責，也應該受到外界的監(jiān)督。另一方面，權利是私主體意思自治的體現(xiàn)，并且可以由主體決定放棄或轉(zhuǎn)移。在此意義上，教師懲戒權具有強烈的權力色彩，伴隨教師身份而誕生，是法律和學校賦予的、教師一定的職責，不能由教師本人決定放棄或隨意轉(zhuǎn)移給他人，教師在教育教學管理活動中如果遇到學生的失范行為而并未采取懲戒措施，將被視為瀆職行為，而且教師必須依法正當行使懲戒權，濫用懲戒權要承擔相應的法律責任。

第三，運行模式層面。權力的運行邏輯在于“命令—服從”，意味著一方對另一方的支配地位，而權利的運行邏輯在于“協(xié)商—同意”，意味著雙方主體應該就某一問題達成共識。從日常的教學管理活動中來看，教師懲戒權的運行模式顯然更屬于“命令—服從”式的規(guī)則。面對失范學生，教師有權單方面作出決定而無需學生同意，學生必須遵守相應指示、履行相應義務。

第四，推定規(guī)則層面。權力的行使需要得到法律的明確授權，即“法無授權即禁止”，權力的行使過程不允許國家機關及其工作人員、委托人員、授權人員等作出擴張解釋和推定，不允許超出法律范圍，否則即構(gòu)成越權。而權利的行使并不以法律明文規(guī)定的授權為限度，“法無禁止即可為”。從該角度而言，教師懲戒權的行使并非沒有邊界，其必須與體罰、變相體罰等一些違法行為進行區(qū)分，并且教師懲戒權入法后，法律法規(guī)應當明文規(guī)定其范圍和限度，其行使必須有法定依據(jù)，而不能肆意的擴張和改變。

第五，社會功能層面。權力的功能在于維護社會公共利益，保護社會整體秩序的平穩(wěn)運行，其功能應該是“無私”的。權利的功能側(cè)重于維護私主體個人的自由與權益，更注重個人的自由和利益，其功能是“自私”的。在此意義上，教師懲戒權行使的目的在于維護班級、學校的教學管理秩序，更深層次的目的在于維護教師階層的權威和尊嚴，以及更好地促進社會教育事業(yè)的進一步發(fā)展，更多地體現(xiàn)了國家、社會的公共利益。

三、教師懲戒權的入法路徑

教師懲戒權入法對于維護教師權威、重塑新型師生關系、推動整體教育體制的改革具有不可替代之作用，從現(xiàn)行法律規(guī)范中進行分析，我國教育領域的相關立法已經(jīng)隱約承認了教師具有懲戒、處分學生的相關權力，但這類規(guī)范的表述都是模糊、零散的，缺乏具體的可操作性，需要制定專門的細則予以補充，以保證教師懲戒權在法治化的軌道中正確運行。就當前而言，可從以下方面進行改善。

（一）教師懲戒權行使的標準及限度

第一，教師懲戒權的行使主體。既有研究多局限于對教師是否應該擁有懲戒權進行討論，而對于哪種類型的教師擁有何種懲戒權未作詳細區(qū)分。新頒布的《規(guī)則》也只將“教師”這一概念作為籠統(tǒng)的整體。實際上，“教師”這個主體在教學管理活動中可進行細分，其所擁有的懲戒權限度也應該有所不同。我國《中小學班主任工作規(guī)定》第4條即規(guī)定了“中小學每個班級應當配備一名班主任”，這一條款突出了班主任這一群體在教師主體中的特殊性。［15］班主任與任課教師不同，其對所帶班級更加了解和熟悉，因此也肩負著更多的管理與教育職責，對于這類群體應賦予其更為全面的懲戒權，以便其教學職責的順利履行。另外，相對于班主任，普通的任課教師可能承擔著更多的教學任務，其可能同時在多個班級授課，如果要求他們承擔與班主任同等的管理職責，行使相同的懲戒權，會使其精力難以兼顧，效果也不甚理想。因此，對于普通任課教師，其主動管理、懲戒的范圍應局限于課堂教學過程中，對發(fā)生在其課堂范圍之外的學生失范行為，則采取自愿、鼓勵原則，允許其向?qū)W生所在班級的班主任通知或自行實施懲戒。

第二，教師懲戒權行使的時間、地點。目前的《規(guī)則》主要聚焦教師懲戒權的行使方式，但對于教師何時、何地行使懲戒權卻語焉不詳。教師懲戒權所指向的對象乃是學生的失范行為，對于學生的失范行為，應該對其發(fā)生的時間、地點進行把控。部分學者認為，懲戒權的行使只針對學生在校期間的失范行為，對校門之外的學生失范行為沒有懲戒權限。另有學者對該觀點進行了一定的修正，認為對校園及其合理輻射范圍內(nèi)發(fā)生的失范行為均應進行管控，比如，放學后校門口發(fā)生的打架斗毆行為等。這兩種觀點均具有一定的局限性，師生關系存續(xù)的基礎在于學校與學生之間形成的教育行政關系以及師生間道德情感上的信任和依賴，這種關系具有很強的身份性，只能因教師辭任或?qū)W生脫離與學校之間的教育行政關系而結(jié)束，不應因地點而改變。比如，班主任發(fā)現(xiàn)自己所帶班級的學生在網(wǎng)吧打游戲，也應該盡訓誡管理之義務。

第三，教師懲戒權行使的方式。雖然教師需要在法定范圍內(nèi)行使懲戒權，但為了取得更好的懲戒效果，教師仍應該根據(jù)不同學生的綜合情況作出一定的自由裁量。《規(guī)則》用大篇幅規(guī)定教師懲戒權的具體行使方式，卻未詳細區(qū)分教師懲戒權行使的具體場景。對不同年齡段的學生而言，懲戒權行使方式的選擇應該有不同的側(cè)重點。［20］小學階段，懲罰對于學生的積極導向意義更加明顯，因此懲戒權的限度應該更加開放。小學生心智尚不成熟，許多細小的行為均需教師矯正，單純的言語責備和道理灌輸很難達到理想效果，而如果在控制好度的情況下采取剝奪競選班委權利、罰抄作業(yè)、為班級同學義務勞動等方式，使其身心遭受一定程度的痛苦制裁，則可能更易使他們意識并改正錯誤。初中階段，學生具有很強的叛逆心理和反抗意識，因此懲戒方式的選擇應尤為慎重，盡量減少罰站、罰作業(yè)等懲戒方式，以免激起學生的抵觸情緒，而應以較柔和的方式與之進行溝通。高中階段，學生的自我意識和道德意識進一步覺醒，教師對學生的管理應逐漸呈現(xiàn)粗放型模式，進行懲戒時應充分考慮學生的自尊心，并提倡正面引導，適度采取言語責備的方式，發(fā)生嚴重后果的，教師應交由學校進行認定和懲處。

（二）教師懲戒權的監(jiān)督與救濟機制

教育立法部門通過教育法律法規(guī)明確賦予教師懲戒權，對教育活動的順利開展具有重要的現(xiàn)實意義。與此同時，權力的賦予伴隨著權力的監(jiān)督，為了保證教師懲戒權的正當行使，應當建立健全權力監(jiān)督機制。對于此問題，比較成熟的建議包括暢通校內(nèi)的申訴監(jiān)督機制，強化師德考核機制，建構(gòu)學校、教育行政部門和社會三級聯(lián)動的監(jiān)督管理體系，重視輿論監(jiān)督等。這些思路在新出臺的《規(guī)則》中也有所體現(xiàn)，最大程度上規(guī)避了教師懲戒權的濫用趨勢。但問題在于，我國教師懲戒權行使的困境不是對其監(jiān)督管理不夠嚴苛，而在于教師“管不了、管不起、管不得”，［21］究其原因主要是缺乏對教師的救濟機制，使得教師在行使懲戒權的過程中經(jīng)常受到來自各方的壓力而無法紓解。因此，建立教師行使懲戒權的救濟機制，更好地保護教師權益，維護教師權威，具有現(xiàn)實迫切性。

第一，學校和教育主管部門應平衡教師與學生之間的利益。目前通行的做法在于，當教師因行使懲戒權與涉事學生發(fā)生矛盾沖突時，為了平息家長的情緒和社會輿情，校方和教育部門往往選擇“息事寧人”，通過無原則地嚴懲教師、犧牲教師利益的方式，換取矛盾的暫時解決。例如，2017年“齊齊哈爾某教師與學生對罵”一事，教師與學生雙方均有過錯，但主管部門卻僅對教師做出了“免去職務、調(diào)離學校”的處罰措施，對學生未做出相應處分。［22］從現(xiàn)實來看，隨著社會輿論作用的不斷擴大，教師在師生關系中處于愈發(fā)被動的地位，儼然已經(jīng)成為了真正的“弱勢群體”。因此，校方和教育主管部門當下應該更重視教師權益的維護，在處理師生矛盾時秉持不偏不倚的基本立場，在客觀公正地分析案件事實的基礎上做出公正的決定。

第二，暢通“家—校聯(lián)動機制”。家長是教師行使懲戒權的一大“阻礙”，部分家長具有過度的保護欲，在孩子受到懲戒時，總會將之歸結(jié)為教師的偏見和無理，并以此為由對學校和教師展開報復。比如，2018年熱議的“四川嚴書記事件”，即是家長不滿教師對孩子的合理懲戒，以自己的身份和社會影響力向校方和教師施壓。［23］在英國法律框架之下，教師懲戒權來源于家長部分的權力讓渡，教師在學校中扮演著“替代父母”的角色，有權以合理的方式合法地矯正孩子的行為。此種理論值得借鑒。我國應該加強家長和教師之間的溝通聯(lián)系，通過雙方簽訂“契約”的形式明確對學生的監(jiān)管職責，使家長能夠更加支持和認可教師工作的展開，融洽家校關系。

第三，建立面向教師的校內(nèi)申訴機制。目前來看，既有的申訴機制多是為學生而設立，當他們認為教師的處罰決定損害其利益時，可以向校內(nèi)相關部門提起申訴，但面向教師的申訴通道一直處于封閉狀態(tài)，當教師行使懲戒權遭到學生的侵害時，如果學生的行為危害程度沒有達到刑事犯罪或者行政處罰標準，則教師除了向家長或?qū)W校上級領導反映等非正式救濟機制以外，并無正規(guī)的申訴機制可供其選擇。當前我國應該完善相關法律法規(guī)，在其提出教師申訴制度可能性、必要性問題基礎上，在教師申訴的范圍、內(nèi)容、程序等方面力求作出明確細致的規(guī)定，以完善教師的申訴機制，確保教師申訴的可操作性，使教師申訴制度與面向?qū)W生的救濟機制形成合力，實現(xiàn)保護學生權益和維護教師權威的雙重目的。