丁芝華，李燕霞

（交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

0 引言

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，我國(guó)許多城市的機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量迅猛攀升，交通壓力不斷增大，交通環(huán)境日益復(fù)雜，交通擁堵以及因機(jī)動(dòng)車(chē)大量投入使用而帶來(lái)的環(huán)境污染、能源消耗、交通安全等問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。為了解決這些問(wèn)題，一些城市采取了多種有針對(duì)性的政策。機(jī)動(dòng)車(chē)限行就是這諸多政策中的一種。它是一種比較簡(jiǎn)捷、有效的社會(huì)性規(guī)制措施，但也一直受到了不少的質(zhì)疑、反對(duì)和批評(píng)，甚至被視為一種“懶政”或“惰政”做法。在此背景下，機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策受到不少研究者的關(guān)注[1]。部分研究者從法律依據(jù)、法律原則、法律程序等方面探討該政策的合法性，主張合法的有[2]，主張不合法的也有[3]。部分研究者運(yùn)用實(shí)證方法分析政策實(shí)施的實(shí)際效果，如減少城市交通擁堵[4]、減緩環(huán)境污染[5]、優(yōu)化居民出行方式[6]等。部分研究者關(guān)注該政策是否可常態(tài)化的問(wèn)題[7]。除了前述問(wèn)題外，政策認(rèn)知是影響人們對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策態(tài)度的重要因素[8]，因而政策合理性也備受研究者重視，持“合理”與“不合理”的觀點(diǎn)者皆有，但從總體上看，相關(guān)研究未能從深層次上對(duì)政府實(shí)施該政策的依據(jù)進(jìn)行分析，理論深度不足。鑒于此，本文運(yùn)用社會(huì)性規(guī)制的相關(guān)理論對(duì)政府實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的依據(jù)進(jìn)行深入探討，以明辨其合理性，引導(dǎo)人們正確地認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)該政策，提升政策實(shí)施效果。

1 社會(huì)性規(guī)制的基本理論和實(shí)踐

社會(huì)性規(guī)制是政府規(guī)制（Government Regula?tion）的一種。政府規(guī)制簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)制，是指政府通過(guò)公共機(jī)構(gòu)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和私人活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)范和制約[9]。根據(jù)實(shí)施目的等的不同，規(guī)制可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。其中，社會(huì)性規(guī)制是以保障公眾的生命和健康，保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害等為目的對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和私人活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)范和制約。與政府實(shí)施的宏觀經(jīng)濟(jì)管理或其他宏觀管理活動(dòng)不同[10]，規(guī)制會(huì)對(duì)私人權(quán)益帶來(lái)直接的影響，因而其實(shí)施需要遵循法治的原則和要求。在規(guī)制工具或手段方面，常用的有禁止或限制特定行為、制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、頒發(fā)許可證、建立信息披露制度、實(shí)施排污收費(fèi)等。

在近代西方社會(huì)中，微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要由市場(chǎng)來(lái)調(diào)控，而私人活動(dòng)主要是由社會(huì)自身來(lái)管理的，各國(guó)政府實(shí)施的直接干預(yù)較少。但是，自19世紀(jì)末到20世紀(jì)初以來(lái)，由于社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，各國(guó)政府紛紛采取措施對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和私人活動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，強(qiáng)化規(guī)制成為了現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制一直是西方國(guó)家實(shí)施規(guī)制的重心。直到20世紀(jì)六七十年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的放松，社會(huì)性規(guī)制才逐漸興起。

早期的理論研究認(rèn)為，實(shí)施經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制的動(dòng)因都是克服市場(chǎng)失靈（Market Failure），但二者針對(duì)的市場(chǎng)失靈的具體內(nèi)容有所不同。前者主要是克服因競(jìng)爭(zhēng)不足等引起的市場(chǎng)失靈，而后者主要是克服外部性（Externality）、信息失靈（Information Failure）、公共物品（Public Goods）等引起的市場(chǎng)失靈。外部性，又被稱(chēng)為“外部效應(yīng)”，是指某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（包括生產(chǎn)活動(dòng)和消費(fèi)活動(dòng)）對(duì)未參與該活動(dòng)的第三方所產(chǎn)生的影響——額外的收益或成本。一般而言，實(shí)施某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體為其所付出的成本就是社會(huì)為其付出的全部成本，該活動(dòng)為實(shí)施它的主體所產(chǎn)生的收益就是社會(huì)所獲得的全部收益。然而，并非所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都是如此，某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)給未參與該活動(dòng)的第三方帶來(lái)收益或成本，這種收益或成本相對(duì)于參與這些活動(dòng)的主體是額外的，也使這些活動(dòng)的社會(huì)成本或收益大于實(shí)施這些活動(dòng)的主體所付出的成本或其所獲得的收益。當(dāng)某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給第三方帶來(lái)收益時(shí)，它產(chǎn)生的是正外部性，反之就是產(chǎn)生負(fù)外部性。在產(chǎn)生正外部性的情況下，它對(duì)社會(huì)是有益的，反之它對(duì)社會(huì)是有害的。造成污染的生產(chǎn)活動(dòng)就是典型的產(chǎn)生負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在產(chǎn)生負(fù)外部性的情況下，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體并不愿意主動(dòng)負(fù)擔(dān)額外的成本，只有通過(guò)侵權(quán)訴訟等事后方法才能迫使其負(fù)擔(dān)，這就導(dǎo)致了市場(chǎng)失靈。信息失靈，是指實(shí)施經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體由于掌握的信息不充分、信息不對(duì)稱(chēng)等而可能做出不符合理性的決策。理性的決策需要經(jīng)濟(jì)主體掌握充分的信息，當(dāng)存在兩方或多方經(jīng)濟(jì)主體時(shí)，需要其掌握的信息對(duì)等。市場(chǎng)交易信息在交易雙方的分布是不對(duì)稱(chēng)的，即一方比另一方占有較多的相關(guān)信息，處于信息優(yōu)勢(shì)地位，信息分布上的不對(duì)稱(chēng)會(huì)引起“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題[11]。但在不少情況下，由于認(rèn)識(shí)能力有限、偏見(jiàn)、誤解、客觀條件的制約、信息披露不完全等，經(jīng)濟(jì)主體未能掌握做出符合理性的決策所需要的足夠信息，或者一方比另一方占有較多的信息，處于信息優(yōu)勢(shì)地位，另一方則處于信息劣勢(shì)地位。在經(jīng)濟(jì)主體做出不符合理性的決策時(shí)，市場(chǎng)中稀缺資源的配置效率就會(huì)降低，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。公共物品，又被稱(chēng)為公共消費(fèi)物品，與私人物品相對(duì)應(yīng)，是指在消費(fèi)上具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品。前者是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)不減少其他消費(fèi)者對(duì)它的消費(fèi)的特點(diǎn)，后者是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)無(wú)法排除其他消費(fèi)者對(duì)它的消費(fèi)的特點(diǎn)。公共物品的消費(fèi)會(huì)產(chǎn)生搭便車(chē)（Free Rider）問(wèn)題，即人們都不愿意為其消費(fèi)支付費(fèi)用，因而如果由私人企業(yè)提供公共物品，私人企業(yè)就無(wú)法賺到錢(qián)，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈[12]。一旦出現(xiàn)市場(chǎng)失靈，政府就需要通過(guò)實(shí)施社會(huì)性規(guī)制對(duì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行制約或規(guī)范，以防止其給社會(huì)帶來(lái)危害、保證交易的公平性、避免公共物品的供給不足等。隨著對(duì)社會(huì)性規(guī)制研究的不斷深入，一些研究者認(rèn)為政府實(shí)施社會(huì)性規(guī)制的動(dòng)因并不僅僅在于克服市場(chǎng)失靈，維護(hù)社會(huì)公平和控制危害公眾的健康、財(cái)產(chǎn)和安全的風(fēng)險(xiǎn)也在其列[13]。因而，社會(huì)性規(guī)制有時(shí)也被稱(chēng)為保護(hù)性規(guī)制（Protective Regulation）。這些有關(guān)動(dòng)因的理論實(shí)際上也是政府實(shí)施社會(huì)性規(guī)制的基本理論依據(jù)。

社會(huì)性規(guī)制是政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和私人活動(dòng)進(jìn)行的直接干預(yù)，具有強(qiáng)制性。實(shí)施社會(huì)性規(guī)制是政府職能的重要組成部分，也是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行管理的一項(xiàng)重要責(zé)任。除此以外，社會(huì)性規(guī)制還具有規(guī)制目的的多元性、規(guī)制對(duì)象的橫向性、規(guī)制主體的弱獨(dú)立性等特點(diǎn)[14]。

迄今為止，社會(huì)性規(guī)制仍是西方國(guó)家實(shí)施規(guī)制的重心，被廣泛應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生、生產(chǎn)安全、產(chǎn)品安全等領(lǐng)域，頒布和實(shí)施了許多的法律法規(guī)。社會(huì)性規(guī)制的大規(guī)模實(shí)施在減少環(huán)境污染，保障產(chǎn)品安全、職業(yè)健康安全，維護(hù)社會(huì)公平，控制風(fēng)險(xiǎn)等方面起到了非常重要的作用。

2 我國(guó)城市機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的實(shí)施情況及社會(huì)反響

機(jī)動(dòng)車(chē)限行最早源于20 世紀(jì)70 年代的阿根廷[15]，是指政府通過(guò)行政、法律手段等對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的使用進(jìn)行限制和控制，其目的在于緩解交通壓力，減少交通擁堵，減少機(jī)動(dòng)車(chē)使用造成的環(huán)境污染等。機(jī)動(dòng)車(chē)限行具體包括尾號(hào)限行、限外、禁摩、禁貨、環(huán)保限行、小客車(chē)配置指標(biāo)搖號(hào)取得、小客車(chē)配置指標(biāo)競(jìng)價(jià)取得、非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度拍賣(mài)等政策。其中，前五種是直接限制機(jī)動(dòng)車(chē)使用的政策[16]，后三種實(shí)際上是通過(guò)限制機(jī)動(dòng)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)以控制機(jī)動(dòng)車(chē)總量進(jìn)行限制機(jī)動(dòng)車(chē)使用的政策。小客車(chē)配置指標(biāo)搖號(hào)取得常被稱(chēng)為“購(gòu)車(chē)搖號(hào)”“車(chē)牌搖號(hào)”或“號(hào)牌搖號(hào)”。小客車(chē)配置指標(biāo)競(jìng)價(jià)取得和非營(yíng)業(yè)性客車(chē)額度拍賣(mài)常被稱(chēng)為“車(chē)牌拍賣(mài)”或“號(hào)牌拍賣(mài)”。自20 世紀(jì)90 年代起，我國(guó)不少城市陸續(xù)實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策，其中比較典型的是上海、北京和杭州。

上海是我國(guó)最早實(shí)行機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的城市[17]。1986 年，上海市私家車(chē)號(hào)牌首次發(fā)放就采用了拍賣(mài)方式。1992 年，上海市還試行了一次“Z”號(hào)牌吉祥號(hào)碼的拍賣(mài)。1994 年6 月，上海市計(jì)劃委員會(huì)和公安局聯(lián)合發(fā)布《上海市私人自備車(chē)、私人二輪摩托車(chē)上照額度競(jìng)購(gòu)辦法（試行）》[18]，決定對(duì)中心城區(qū)新增私車(chē)牌照實(shí)行有底價(jià)、不公開(kāi)的拍賣(mài)政策，以實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的總量控制。根據(jù)該規(guī)范性文件，參加拍賣(mài)的人中標(biāo)后憑獲得的額度可以購(gòu)車(chē)上牌，并享有在中心城區(qū)使用該車(chē)輛的權(quán)利。1997 年7 月10 日，上海市第十屆人大常委會(huì)通過(guò)《上海市道路交通管理?xiàng)l例》[19]。根據(jù)該地方性法規(guī)的規(guī)定，對(duì)車(chē)輛號(hào)牌的發(fā)放實(shí)行總量調(diào)控，機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌額度年發(fā)放量和發(fā)放辦法由上海市計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同上海市公安交通管理部門(mén)和其他部門(mén)提出，報(bào)上海市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。該政策一直延續(xù)至今，只是具體內(nèi)容有所調(diào)整。除了機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)政策外，自2003年起，上海市陸續(xù)采取了一系列的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施，包括限外、禁摩、禁貨、環(huán)保限行等[20]。2011 年9 月15 日，上海市公安局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈本市道路禁止通行、限制通行規(guī)定〉的通知》[21]，開(kāi)始實(shí)施為期五年的大規(guī)模機(jī)動(dòng)車(chē)限行方案。2016年11月，上海市人民政府發(fā)布《上海市綜合交通“十三五”規(guī)劃》[22]，在該規(guī)劃中明確將堅(jiān)持并完善車(chē)輛擁有控制政策，并將加大小客車(chē)使用管理的政策管控力度。

北京也是較早實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的城市。上海政策的形成源于北京奧運(yùn)會(huì)舉辦前的2007年。2007 年8 月6 日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京市政府辦公廳印發(fā)《2007 年“好運(yùn)北京”綜合測(cè)試賽期間北京市環(huán)境交通保障測(cè)試方案》[23]，決定于2007 年8 月17—20 日，每天6 時(shí)至24 時(shí)，對(duì)本市行政區(qū)域內(nèi)的全部公路和城市道路采取機(jī)動(dòng)車(chē)部分停駛、分單雙號(hào)行駛等限行措施。2008 年6 月19日，北京市人民政府發(fā)布了《關(guān)于2008年北京奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)期間對(duì)本市機(jī)動(dòng)車(chē)采取臨時(shí)交通管理措施的通告》[24]，決定自2008年7月20日至9月20 日對(duì)本市機(jī)動(dòng)車(chē)采取單雙號(hào)行駛等限行措施。鑒于這些措施在奧運(yùn)會(huì)期間取得的良好效果，同年9 月27 日，北京市政府發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》[25]，決定繼續(xù)采取尾號(hào)限行等措施。2009 年4 月3 日，北京市政府又發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施交通管理措施的通告》[26]，決定在自2009 年4 月11 日起的一年內(nèi)繼續(xù)采取機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)限行措施。2010年4月1日，北京市政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)施工作日高峰時(shí)段區(qū)域限行交通管理措施的通告》[27]，決定在自2010 年4 月11 日起的兩年內(nèi)繼續(xù)采取機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)限行措施。2010 年12 月23日，北京市政府發(fā)布《北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》[28]，開(kāi)始對(duì)小客車(chē)實(shí)施數(shù)量調(diào)控和配額管理制度，是繼上海市后第二個(gè)實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限購(gòu)政策的城市，以搖號(hào)的方式對(duì)新增的小客車(chē)配額進(jìn)行無(wú)償分配。同日，北京市交通委等部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《〈北京市小客車(chē)數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定〉實(shí)施細(xì)則》[29]（2012 年、2013 年又分別對(duì)其進(jìn)行了修訂）。2012—2019 年，北京市繼續(xù)通過(guò)發(fā)布限行公告的方式實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)尾號(hào)限行。

杭州市于2011 年開(kāi)始實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策。2011 年9 月30 日，根據(jù)浙江省人民政府發(fā)布的《關(guān)于杭州市實(shí)施工作日高峰時(shí)段區(qū)域機(jī)動(dòng)車(chē)錯(cuò)峰限行的通告》[30]，自2011 年10 月8 日起，杭州市在早晚高峰時(shí)段實(shí)行尾號(hào)限行措施。2014 年3月25日，杭州市人民政府發(fā)布《關(guān)于調(diào)整工作日高峰時(shí)段區(qū)域“錯(cuò)峰限行”交通管理措施的通告》[31]，對(duì)該政策進(jìn)行了一些調(diào)整。同日，杭州市政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)行小客車(chē)總量調(diào)控管理的通告》[32]，決定自2014 年3 月26 日零時(shí)起，按照公開(kāi)、公平、公正的原則，對(duì)杭州市行政區(qū)域內(nèi)小客車(chē)實(shí)行增量配額指標(biāo)管理，增量指標(biāo)須通過(guò)搖號(hào)或競(jìng)價(jià)方式取得。

近年來(lái)，由于霧霾天氣增多等原因，實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的城市不斷增多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到目前為止，實(shí)施接近“常態(tài)化”機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的城市已有十余個(gè)。除了前述三個(gè)城市外，還有蘭州、南昌、長(zhǎng)春、貴陽(yáng)、石家莊、天津、廣州、深圳、西安等。

多年來(lái)，公眾對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的反響一直比較強(qiáng)烈，往往是在一個(gè)城市出臺(tái)限行政策之初，甚至是在出臺(tái)之前。這其中既有肯定、同意和贊許，也有質(zhì)疑、反對(duì)和批評(píng)。支持它的觀點(diǎn)多認(rèn)為，限制機(jī)動(dòng)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)乃至使用的確能夠減緩日益嚴(yán)重的交通擁堵，減少機(jī)動(dòng)車(chē)使用帶來(lái)的環(huán)境污染[33]。不支持它的觀點(diǎn)有很多。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，這種政策侵犯了公民享有的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，主要是對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)輛的使用權(quán)[34]。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府治理交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題，應(yīng)綜合采用多種措施，不能通過(guò)實(shí)施這種簡(jiǎn)單粗暴的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)[35]。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，政府不應(yīng)簡(jiǎn)單地以維護(hù)公共利益的名義實(shí)施這種政策，需要經(jīng)過(guò)科學(xué)的調(diào)查和論證等[36]。實(shí)際上，人們不支持這種政策的原因主要在于它限制了人們對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的使用，降低了自己擁有的車(chē)輛的使用價(jià)值，給出行帶來(lái)了不便，增加了出行時(shí)間等[37]。從總體上看，盡管不少城市都在實(shí)施該政策，但不支持者的聲音仍比較大。2015 年修訂的《大氣污染防治法》在通過(guò)前曾有授權(quán)地方政府采取機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的規(guī)定但后被刪除就是明顯的例證[38]。

3 我國(guó)城市機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的合理依據(jù)

機(jī)動(dòng)車(chē)的使用給人們的出行帶來(lái)了較大便利，而機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的實(shí)施限制了人們對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的使用，甚至限制了人們對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)。該政策屬于一種社會(huì)性規(guī)制政策?；诶碚撗芯繉?duì)社會(huì)性規(guī)制實(shí)施動(dòng)因的一般解釋?zhuān)覈?guó)城市政府實(shí)施該政策的依據(jù)在于克服因機(jī)動(dòng)車(chē)使用活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)外部性以及其存在的信息失靈而引起的市場(chǎng)失靈，減少其產(chǎn)生的社會(huì)不公平和控制其產(chǎn)生的危害公眾的健康、財(cái)產(chǎn)和安全的風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 克服負(fù)外部性引起的市場(chǎng)失靈

機(jī)動(dòng)車(chē)的使用屬于一種消費(fèi)活動(dòng)，具有較強(qiáng)的負(fù)外部性，表現(xiàn)在以下方面。第一，機(jī)動(dòng)車(chē)的發(fā)動(dòng)機(jī)多以汽油、柴油、天然氣等為燃料，這些燃料在燃燒過(guò)程中會(huì)排放出一氧化碳、氮氧化物、碳?xì)浠衔?、醛?lèi)化合物、含鉛化合物以及各種粒徑的顆粒物等污染物，這些污染物多會(huì)對(duì)大氣造成直接污染，有些還轉(zhuǎn)化為光化學(xué)氧化物等二次污染物，而且由于機(jī)動(dòng)車(chē)的排氣管距離地面較近，其污染物很容易被人體吸入，對(duì)身體造成嚴(yán)重危害[39]，因而，機(jī)動(dòng)車(chē)使用活動(dòng)具有顯著的負(fù)外部性。隨著機(jī)動(dòng)車(chē)使用量的增加，其產(chǎn)生的尾氣污染也更多，產(chǎn)生的負(fù)外部性將更強(qiáng)。第二，機(jī)動(dòng)車(chē)的運(yùn)行產(chǎn)生噪聲，包括行駛噪聲、鳴笛噪聲、進(jìn)排氣噪聲等，這些噪聲具有聲源流動(dòng)、聲級(jí)高、干擾時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍大等特點(diǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂人們正常的工作和生活[40]，形成噪聲污染，這也是機(jī)動(dòng)車(chē)使用產(chǎn)生的負(fù)外部性。第三，在特定城市，由于道路資源有限，隨著機(jī)動(dòng)車(chē)使用量的大幅增加，機(jī)動(dòng)車(chē)使用者在占用道路資源時(shí)會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的相互影響，造成交通擁堵，而交通擁堵不僅會(huì)造成燃料和出行時(shí)間的浪費(fèi)，也會(huì)導(dǎo)致機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染加劇和交通事故增加，嚴(yán)重的甚至還會(huì)造成城市“癱瘓”，阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[40]，使得機(jī)動(dòng)車(chē)的使用產(chǎn)生了負(fù)外部性。第四，石油、天然氣、煤炭等不可再生資源是世界的主要能源，作為石油制品的汽油和柴油是大多數(shù)機(jī)動(dòng)車(chē)的燃料，機(jī)動(dòng)車(chē)的大量使用需要消耗大量的石油和天然氣，是造成能源短缺乃至危機(jī)的重要因素，能源短缺和能源危機(jī)將會(huì)對(duì)一個(gè)地區(qū)、國(guó)家乃至整個(gè)世界的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重影響和危害，使得機(jī)動(dòng)車(chē)的使用產(chǎn)生了負(fù)外部性。

多年來(lái)，我國(guó)一直處于道路交通機(jī)動(dòng)化提升的階段，機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量不斷攀升。尤其是在近些年，機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量持續(xù)迅猛增長(zhǎng)。這些增長(zhǎng)主要發(fā)生在城市地區(qū)。截至2019 年6 月底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量高達(dá)3.4 億輛，其中汽車(chē)2.5 億輛；汽車(chē)保有量超過(guò)300 萬(wàn)輛的城市已達(dá)11 個(gè)，超過(guò)200 萬(wàn)輛的達(dá)29個(gè)，超過(guò)100萬(wàn)輛的達(dá)66個(gè)。汽車(chē)以及其他機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量在城市地區(qū)的持續(xù)迅猛增長(zhǎng)，產(chǎn)生的交通擁堵、環(huán)境污染、能源短缺等負(fù)外部性問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重。其中，交通擁堵和空氣污染最為嚴(yán)重。在交通擁堵方面，2018 年，根據(jù)高德地圖與科研機(jī)構(gòu)共同發(fā)布的《2018 年度中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》[41]，在作為分析對(duì)象的361 個(gè)城市中，74%的城市在高峰時(shí)段處于擁堵或緩行狀態(tài)，對(duì)于大數(shù)據(jù)持續(xù)監(jiān)測(cè)的45個(gè)城市，路網(wǎng)高峰行程延時(shí)指數(shù)盡管相對(duì)于前幾年有所降低，但仍達(dá)到1.60。在空氣污染方面，2018 年，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量簡(jiǎn)況》[42]，全國(guó)338 個(gè)地級(jí)及以上城市中，僅有121 個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，京津冀及周邊地區(qū)“2+26”城市平均空氣優(yōu)良天數(shù)比例僅達(dá)到50.5%，汾渭平原11 個(gè)城市平均空氣優(yōu)良天數(shù)比例為54.3%，而長(zhǎng)三角地區(qū)41個(gè)城市平均空氣優(yōu)良天數(shù)也不過(guò)是74.1%。

由于機(jī)動(dòng)車(chē)使用給第三方乃至整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生前述不利影響，這些影響根本無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)減少或者消除，只能由政府通過(guò)實(shí)施社會(huì)性規(guī)制來(lái)適當(dāng)減少這種活動(dòng)，把不利影響控制在一定范圍內(nèi)。從實(shí)踐來(lái)看，機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的實(shí)施對(duì)于控制城市機(jī)動(dòng)車(chē)的過(guò)快增長(zhǎng)、減少交通擁堵、緩解空氣污染有著明顯的效果。例如，在北京市，開(kāi)始實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量調(diào)控政策前的2010 年，機(jī)動(dòng)車(chē)年增長(zhǎng)率為19.7%，2011 年政策實(shí)施后即降至3.6%，此后逐年降低，2018年降至3.0%。再例如，根據(jù)有關(guān)實(shí)證研究，西安市近年來(lái)采取的機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策減緩了城市空氣污染的加重[43]。

3.2 克服信息不對(duì)稱(chēng)引起的市場(chǎng)失靈

除了外部性外，機(jī)動(dòng)車(chē)使用活動(dòng)也存在信息失靈的問(wèn)題。機(jī)動(dòng)車(chē)是近現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的產(chǎn)物，它的本身與使用具有較強(qiáng)的技術(shù)性。受制于這種技術(shù)性，人們對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)使用活動(dòng)的認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)它產(chǎn)生的外部性的認(rèn)識(shí)不全面、不深入。由于機(jī)動(dòng)車(chē)使用是為社會(huì)所允許的一種活動(dòng)，人們即使對(duì)它所產(chǎn)生的外部性有所認(rèn)識(shí)，但一般也不會(huì)加以深究。此外，為了促成機(jī)動(dòng)車(chē)交易，機(jī)動(dòng)車(chē)供應(yīng)商通常不會(huì)向消費(fèi)者透露機(jī)動(dòng)車(chē)使用產(chǎn)生的外部性問(wèn)題，而一些政府管理部門(mén)為了保持機(jī)動(dòng)車(chē)制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，往往也不會(huì)向公眾過(guò)多地強(qiáng)調(diào)該問(wèn)題。在我國(guó)，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)很多人誤認(rèn)為機(jī)動(dòng)車(chē)使用本身并不存在什么問(wèn)題，政府只是為了治理交通擁堵才實(shí)施該政策，而交通擁堵的治理有多種政策，這只是其中的一種?；蛟S正因如此，它的實(shí)施被一些人認(rèn)為是一種“懶政”或“惰政”。近些年來(lái)，由于許多地區(qū)面臨長(zhǎng)時(shí)間的嚴(yán)重空氣污染，不少城市不得不加入了實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的行列，許多人才注意到機(jī)動(dòng)車(chē)的使用帶來(lái)的問(wèn)題之一——空氣污染。但仍有一些人錯(cuò)誤地認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車(chē)使用活動(dòng)不存在問(wèn)題，因?yàn)樗鼘?duì)空氣質(zhì)量的影響較小，空氣污染主要源于其他因素。當(dāng)前，我國(guó)仍處于道路交通機(jī)動(dòng)化提升的階段，在許多城市人們對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)仍有強(qiáng)烈需求，短期內(nèi)人們可能仍將忽視其使用的外部性問(wèn)題。

信息不充分、不對(duì)稱(chēng)等妨礙了人們就機(jī)動(dòng)車(chē)的使用做出理性的決策，而這個(gè)問(wèn)題無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決，需要政府實(shí)施社會(huì)性規(guī)制政策來(lái)解決。從實(shí)踐來(lái)看，機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的實(shí)施正在逐步改變?nèi)藗兊钠?chē)消費(fèi)理念，在許多地方不少公眾能夠積極支持和參與“綠色出行”行動(dòng)。

3.3 維護(hù)社會(huì)公平

現(xiàn)代道路交通中存在著一些影響社會(huì)公平的問(wèn)題，解決這些問(wèn)題、維護(hù)社會(huì)公平也是實(shí)施機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的重要依據(jù)。在現(xiàn)代道路交通系統(tǒng)中，不同類(lèi)型的交通參與者因道路資源的占用、速度、自身安全保障性等情況的不同而呈現(xiàn)出不同的強(qiáng)弱地位。因具有較快的速度、較好的安全保障性以及占用較多的道路資源，機(jī)動(dòng)車(chē)居于強(qiáng)勢(shì)地位。因速度慢、缺少保護(hù)物等，行人與自行車(chē)等非機(jī)動(dòng)車(chē)的使用者居于弱勢(shì)地位，容易受到傷害，成為交通弱勢(shì)群體。機(jī)動(dòng)車(chē)是交通風(fēng)險(xiǎn)的制造者，但在很多情況下承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的卻是行人與自行車(chē)等非機(jī)動(dòng)車(chē)的使用者，道路交通的不公平問(wèn)題主要由此產(chǎn)生。隨著機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的增加，其制造的風(fēng)險(xiǎn)增大，該問(wèn)題也愈發(fā)嚴(yán)重。與此同時(shí)，道路資源幾乎被機(jī)動(dòng)車(chē)壟斷，城市交通擁堵成為常態(tài)，行人與自行車(chē)等非機(jī)動(dòng)車(chē)的使用者深受其苦。這顯然也是不公平的。在我國(guó)許多城市，由于城市規(guī)劃和發(fā)展存在的問(wèn)題，道路交通面臨日益嚴(yán)重的不公平問(wèn)題。一方面，絕大多數(shù)的道路資源被機(jī)動(dòng)車(chē)所占用，交通弱勢(shì)群體使用道路資源的權(quán)利被嚴(yán)重侵害；另一方面，交通弱勢(shì)群體受到不斷增加的交通風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重威脅。

從總體上適當(dāng)控制機(jī)動(dòng)車(chē)的數(shù)量，減少機(jī)動(dòng)車(chē)的使用，是政府維護(hù)道路交通領(lǐng)域中的社會(huì)公平的重要措施之一。從實(shí)踐來(lái)看，機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策的實(shí)施對(duì)于保障交通弱勢(shì)群體的權(quán)益起到了明顯作用。

3.4 控制風(fēng)險(xiǎn)

機(jī)動(dòng)車(chē)的使用使人們的出行更加舒適、快捷，加快了貨物流通的速度，為人們的生產(chǎn)和生活提供了諸多便利，實(shí)現(xiàn)了道路交通的大變革，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活改善，在總體上是有益于社會(huì)的，這也是它被社會(huì)所允許的根本原因。然而，該活動(dòng)本身是具有風(fēng)險(xiǎn)的。作為現(xiàn)代交通工具的汽車(chē)等機(jī)動(dòng)車(chē)大多屬于高速運(yùn)轉(zhuǎn)裝置，它的使用會(huì)產(chǎn)生造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失等危害的交通事故的風(fēng)險(xiǎn)。盡管該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率非常小——交通事故的發(fā)生是小概率事件，但是隨著機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量的不斷增加，所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也在累加，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)或交通事故的絕對(duì)量不斷增加。實(shí)踐證明，機(jī)動(dòng)車(chē)的使用給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也是巨大的。一方面，大量的交通事故帶來(lái)了嚴(yán)重的人員傷亡和巨大的經(jīng)濟(jì)損失；另一方面，國(guó)家為了治理交通事故不得不投入大量的人力、物力和財(cái)力。在我國(guó)，根據(jù)公安部歷年公布的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)粗略估算，僅改革開(kāi)放后交通事故就已致使數(shù)百萬(wàn)人死亡，數(shù)千萬(wàn)人傷殘，造成數(shù)百億元的直接經(jīng)濟(jì)損失。因而，政府適當(dāng)限制機(jī)動(dòng)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)和使用，并不是因噎廢食，而是對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)的使用帶來(lái)的總風(fēng)險(xiǎn)的合理控制，目的是把該風(fēng)險(xiǎn)控制在社會(huì)能夠接受的范圍內(nèi)。從實(shí)踐來(lái)看，近些年來(lái)我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量總體上持續(xù)攀升，但道路交通安全形勢(shì)一直相對(duì)穩(wěn)定，這與許多城市采取的機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策息息相關(guān)。

4 結(jié)語(yǔ)

作為一種限制性的社會(huì)性規(guī)制措施，我國(guó)許多城市所實(shí)施的機(jī)動(dòng)車(chē)限行政策必然會(huì)對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益帶來(lái)一定的負(fù)面影響。從深層次上看，實(shí)施該政策的動(dòng)因或依據(jù)在于維護(hù)公共利益。減少機(jī)動(dòng)車(chē)使用所產(chǎn)生的負(fù)外部性和社會(huì)不公平問(wèn)題，控制其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，這就是維護(hù)公共利益的外在表現(xiàn)。這也說(shuō)明實(shí)施該政策在根本上是合理的，它也并非是一種“懶政”或“惰政”。由于多方面因素的影響，一些城市在該政策的實(shí)施上存在一些程序上的不足或瑕疵，但這并不應(yīng)成為否定其合理性的理由。從實(shí)施該政策的實(shí)際效果來(lái)看，其對(duì)交通擁堵的緩解、環(huán)境污染的減少等作用相當(dāng)明顯。在今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量仍將繼續(xù)增長(zhǎng)，如果不對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)總量進(jìn)行控制，適當(dāng)限制其使用，那么給社會(huì)帶來(lái)的負(fù)面影響將會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。