(云南省委黨校 ?？?，云南 昆明，650100)

“政經分開”是中國現代化進程中非常重要的的政策邏輯之一，也是一體化社會結構向著多元、分化社會結構變遷中裹挾著的社會發(fā)展趨勢之一，可以認為是建國70年和改革開放40年以來整個社會取得的發(fā)展成就，均與這一取向和趨勢的展開與運用有著莫大關系。中國語境下的“政經分開”主要包括兩層意思：第一個層面是黨對具體事務的指導與引領，而非直接處理和參與。有些人一提到政經分來，就認為這是不是要弱化黨的領導，其實并非如此。東西南北中、黨政軍民學，黨領導一切的主要方式是政治上方向的掌控與引領，而非對具體事務事無巨細的干預，如果過分強調黨對具體事務的處理和參與，其實是對黨的領導的弱化與矮化，不管是新疆建設兵團近期的政企關系改革①以新疆建設兵團為例，要求“不得以黨委（常委）會議或者行政辦公會議代替國有企業(yè)董事會決策”。參見《兵團深入推進國資國企改革：中流擊楫 破浪前行》。，還是浙江“最多跑一次”改革實踐②鄧崴、翁浩浩、金春華、劉樂平.深化改革的“關鍵一躍”[EB/OL].http：//zj.people.com.cn/n2/2018/0102/c186806-31093930-3.htm l，2018-01-02。和廣東的“兩新”組織建設③人民網.廣東省江門市蓬江區(qū)：增強黨建凝聚力 與“兩新”組織同頻共振[EB/OL].http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/1019/c420318-30351868.html，2018-10-19。中，都對這一點進行了踐行；第二個層面的“政經分開”，政不是指政黨，而是指行政。是行政與經濟、經營事務之間關系的正確處理，不能違規(guī)或者違法越權干預，在經濟上主要體現為對企業(yè)的“減負”行為和的政府與市場關系 “放管服”模式的建立④《國務院辦公廳關于印發(fā)全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案的通知》，國辦發(fā)〔2018〕79號。。

因為實踐層面的“政經分開”探索才剛剛開始，所以當前對“政經分開”的理論研究尚不多見，已有的研究更多是對南海模式①盧憲英.“政經分開”改革及農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。、楓橋模式②劉柳.“政經分開”的“楓橋探索”[J].中國老區(qū)建設,2016(01)：25-26。、蘇南模式③劉志彪.蘇南新集體經濟的崛起：途徑、特征與發(fā)展方向[J].南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學),2016,53(02)：48-52。、溫州模式④項繼權,李增元.經社分開、城鄉(xiāng)一體與社區(qū)融合——溫州的社區(qū)重建與社會管理創(chuàng)新[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2012,51(06)：1-9。等的個案討論和簡單描述，缺乏對“政經分開”內涵著的深層次規(guī)律的明確探究。為了搞清楚 “政經分開”前期實踐取得成績的原因，也為了給“政經分開”未來社會實踐和政策實踐走向深入提供思路和遵循，本文意圖通過對“政經分開”的理論邏輯、歷史邏輯和制約條件三個層面的考察，發(fā)掘“政經分開”的運行規(guī)律。

一、“政經分開”的理論邏輯

政經分開是一個學術界經久不衰的話題，在學術話語層面沒有出現過政經分開的專有詞匯，但是在相關理論中對政經分開內容的討論卻從來沒有停止過，其主要隱身于社會分工理論、社會自治理論、自組織理論和社會自發(fā)秩序理論等理論范式。

（一）社會分工理論

專業(yè)化分工是效率的前提，亞當斯密通過對制作針的流程的分析認為，正是社會分工讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，會使得流程化作業(yè)、多工種協(xié)同的大工廠化生產成為可能，從而提高社會化大生產的效率；涂爾干則從分工與社會團結方式之間的關系角度出發(fā)認為，缺乏分工的“環(huán)節(jié)社會”中各個部分之間的功能相似，可以相互替代，部分脫離整體之后依然可以獨立運轉，社會各個部分之間呈現出無機團結結構⑤涂爾干.社會分工論[M].渠東譯.北京：三聯書店，2000：11。。而一旦社會功能分化，不同生產部門之間專業(yè)化程度提高，分工明確，個性鮮明，則需要相互協(xié)作才能形成整體合力完成生產任務，社會越是分工，人們之間的依賴關系越強，社會的凝聚力也就越強，社會各個部分之間功能分化而又相互依賴的關系就得以建立，社會從整體層面形成類似于生物有機體的社會有機結構。各類專門性規(guī)范和恢復性制裁可以抑制三種不正常的分工，從而為這種高度分化而又相互緊密合作的關系模式提供保證⑥涂爾干.社會分工論[M].渠東譯.北京：三聯書店，2000：10。?？梢钥闯鰧I(yè)化的社會分工在生產方面不僅僅可以提高效率、還可以實現專業(yè)化基礎上的精細化和高端化，也可以產生社會關系層面的依賴、信任、協(xié)作和凝聚力，也正是在這兩方面意義上，政經分開使得兩種社會部門的充分發(fā)育和高度協(xié)作成為可能，避免政經一體化結構下各個社會領域和生產部門長期保持低水平發(fā)育情況的出現⑦雷艷紅.王寶恒.政經邏輯：內涵、困擾及方法論應對[J].廈門大學學報(哲學社會科學版),2012(02)：1-8。。如果以此來觀照中國傳統(tǒng)社會經濟生產力水平和政治治理水平為何長期保持在低水平徘徊，難以出現生產力的突飛猛進和類似于工業(yè)革命的科技水平的大爆炸，我們也就能明白其中的根結所在。

所以，有學者將建國70年來以及改革開放40多年來所取得的偉大成就和“政經分開”這一機制勾連起來，認為正是在“政經分開”理念的支撐下，20世紀末以來的一系列農村重大改革都是旨在打破人民公社時期形成的政經不分、政社不分、社經不分的一體化結構，將農民和農村集體經濟從原有的經濟體制、組織體制、管理體制、經營方式以及城鄉(xiāng)二元化體制中解放出來，賦予他們更強的獨立性和自主性，從而激活了農村和整個社會的活力”⑧項繼權.改革40年：農民和集體不斷解放的過程[J]，社會科學文摘，2018(11)，50-51。。

（二）社會自治理論

人類社會的發(fā)展和現代科學的進步，就是一個各個領域不斷從宗教和巫術中分化出來的過程，政經分開也是這一分化過程走向深入的結果之一。馬克斯·韋伯將一過程稱之為祛魅化過程或者理性化過程⑨馬克斯·韋伯.學術與政治[M].馮克利譯.北京：三聯書店，1998：12。，他從組織發(fā)展的角度認為自治就是組織自身的秩序來源于其成員內部所形成的權威，如果其秩序和權威所依賴的規(guī)則由其他組織機構供給，則稱之為他治?，F代化大學就是從教會中分化出來，成為現代社會知識的主要生產機構，從而產生了大學的獨立與自治；現代國家也是從早期的政教合一的組織結構中獨立出來的，成長為現代社會最為強大的社會治理單元，現代國家在不斷的自我發(fā)育和自我完善中實現著自身的獨立與自治①安東尼·吉登斯.民族 -國家與暴力[M].胡宗澤、趙力濤譯,北京：三聯書店,1998：1?，F代化企業(yè)是從家計生產中脫離出來不斷發(fā)育壯大的，從而企業(yè)自治之后就出現了整個社會層面商品和財富生產的爆炸式增長浪潮。

這種分化不僅僅意味著時間層面的分化，也意味著空間層面的分化，現代化大城市這種資源人員技術信息財富知識等諸多要素高度密集的綜合體就是時空分化的典型產物，吉登斯關于現代化進程中的社會分化機制的探討中提到了時空分離機制、脫域化機制和反思性監(jiān)控②安東尼·吉登斯.現代性的后果[M].田禾譯,南京：譯林出版社,2000：50。。在個體層面，人類個體不斷從原始的宗教組織、家庭組織、血緣和地緣組織中獨立出來，成長為零散而自由的個體，最終發(fā)展出個體對自己負責的個人功績化社會。在政治學層面，政治學家?guī)於髟凇墩撁裰鳌分袑⒆灾魏兔裰鞯韧J為自治就是將自己從別人的控制下脫離出來，自己選擇自己的發(fā)展路徑，并達成自己的發(fā)展目標。馬克思在《法蘭西內戰(zhàn)》中認為“自治是經濟自治和政治自治的統(tǒng)一。經濟自治解決的是勞動異化的問題，政治自治解決的是國家異化的問題”③章敏敏.自治與我國城市社區(qū)社會組織自治概念辨析[J].城市,2018(05)：19-25。。足見政治和經濟之間的關系問題，是政治學一直以來關心的核心命題之一，而政經分開則是一個比較主流的觀點。

（三）自發(fā)秩序理論

亞當斯密的“看不見的手”理論中表達了對自發(fā)秩序的“化私為公”功能進行探討，“通常他既不打算促進公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促進那種利益?！芾懋a業(yè)的目的在于使其產品的價值能達到最大程度，所想到的也只是他自己的利益。在此種情況下……有一只看不見 的手在引導著他去盡力達到一個他并不想要達到的目的，而并非出于本意的目的也不一定就對社會有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情況下更有效地嗯促進社會的利益?！雹軄啴敗に姑?國富論［M］．唐日松譯．北京：華夏出版社，2007：239。弗格森則認為“私惡即公利”，社會自發(fā)秩序可以達到“化惡為善”的結果。真正提出自發(fā)秩序原理的哈耶克從批判建構理性主義對理性的濫用開始，提出漸進理性主義認為“理性是一個非常危險的爆炸物，必須小心翼翼的對待，如果處理不當，就會將整個文明炸毀”⑤哈耶克.自由秩序原理（上冊）[M].鄧正來譯.北京：生 活·讀書·新知三聯書店，1997：45。，他將亞當斯密“看不見的手”理解為“未闡明的規(guī)則”和看不見的秩序。有學者高度評價了哈耶克的自發(fā)秩序理論理論，將其看作是哈耶克的最偉大發(fā)明，并認為這是經濟學的第一原則，甚至是唯一原則。在哈耶克看來，正是基于自由秩序原理，對于政府和市場之間的權限應該嚴格劃分，“對于市場能辦得到而政府辦不到的，就一定要讓市場去辦；對于市場和政府都能辦得到的，就交給市場去辦；市場辦不到而政府也辦不到的，還是要交給市場去辦；惟有市場辦不到政府可以辦到的，才可以由政府來辦”⑥錢繼磊,趙曄.“自生自發(fā)秩序”的陷阱——一種對哈耶克思想的解析[J].濟南大學學報(社會科學版),2012,22(04)：67-71+92。。在自發(fā)秩序原理的支配下，經濟的發(fā)展就是要讓市場的自身規(guī)律去起作用，政府的經濟政策對市場的作用主要是保駕護航，一旦政治手段越界，則市場就可能萎縮，強調了政經分開的合理性和必要性。

（四）自組織理論

自組織理論來源于系統(tǒng)論，認為各個子系統(tǒng)會自主形成一定的結構和功能。國外學者哈肯提出“系統(tǒng)在獲得空間的、時間的或功能的結構過程中，沒有外界的特定干預，我們便說系統(tǒng)是自組織的”。⑦哈肯.協(xié)同學[M].上海：上海科學普及出版社，1988：29。西利亞斯認為，“自組織是復雜系統(tǒng)的一種能力，它使得系統(tǒng)可以自發(fā)地、適應性地發(fā)展或改變其內部結構，以更好地應付或處理它們的環(huán)境”；⑧西利亞斯.復雜性與后現代主義———理解復雜系統(tǒng)[M].曾國屏譯，上海：上海世紀出版集團，2006：125。國內學者吳彤認為自組織是“往往無需外界特定指令而能自行組織、自行創(chuàng)生、自行演化”的系統(tǒng)。⑨吳彤.自組織方法論研究[M].北京：清華大學出版社，2001：23。孫志海認為，“判斷一個組織是否是組織的關鍵標準在于該組織是否存在自組織行為”。①孫志海.自組織的社會進化理論：方法和模型[M].北京：中國社會科學出版社，2004：18。沈正維、王軍認為“自組織是系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)和子過程所自發(fā)地形成時間空間上有序的結構。”②沈正維,王軍.關于自組織原理若干問題的討論[J].系統(tǒng)科學學報,2006(01)：14-18+72。整體而言，從自組織理論出發(fā)來看，自組織具有開放性、非平衡性、非線性和漲落性特征，從而形成一個自主性、有序化和適應性的系統(tǒng)。正是在這些意義上，我們看待政治與經濟的關系就會發(fā)現，一個系統(tǒng)只有當外來干預盡可能少的情況下，自主性和自我自秩序才能發(fā)育出來，就政治系統(tǒng)和經濟系統(tǒng)關系而言，在政治系統(tǒng)相對強大的情況下，經濟系統(tǒng)的自我發(fā)育和自我演化就需要盡可能少地受到來自于政治系統(tǒng)的干預，這也是我們當前推崇政經分開的要義所在。

二、政經分開的歷史邏輯

對中國現有“政經分開”取向和趨勢的考察可以發(fā)現，建國70年和改革開放40多年以來中國社會經濟發(fā)展的實踐之所以取得如此巨大的成就，仔細考察就會發(fā)現，其中很重要的一個原因就是暗合和政經分開的理論邏輯。當然，正如文章開頭所提到的那樣，政經分開在中國的實踐不同于現有理論中的基本觀點，而是具有明顯的中國特色，在中國社會主義制度條件下，政經分開主要體現為兩個方面的適度分開，一個方面是黨領導一切的條件下，黨主要發(fā)揮引領和指導方向的作用，不參與具體的業(yè)務，避免矮化和弱化黨的領導；另一方面是行政力量主要為經濟發(fā)展和企業(yè)經營做好服務工作，而不是過度干預和干擾企業(yè)經營活動。這兩個方面內容落實在中國經濟建設實踐中，就形成了有關中國政經分開的“實踐邏輯”。

“政經分開”的歷史邏輯在宏觀、中觀和微觀三個層面展現為發(fā)展戰(zhàn)略、治理結構和操作機制。

（一）作為宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的“政經分開”

“政經分開”首先是一個宏觀制度層面的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展邏輯的命題，回顧中國改革開放40年來的社會政治經濟發(fā)展實踐，在宏觀層面對政經分開的探討具有總體性特征。

例如：鄧小平同志南巡講話中對政治和經濟的關系就提出，“有的人認為，多一分外資，就多一分資本主義，“三資”企業(yè)多了，就是資本主義的東西多了，就是發(fā)展了資本主義，他認為這些人連基本常識都沒有，對此，鄧小平明確提出，“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃與市場都只是經濟手段”。③鄧小平文選［M］.第三卷，北京：人民出版社，1993：232。按照鄧小平同志的提法，計劃和市場是經濟方面的不同發(fā)展手段，資本主義和社會主義則是政治層面的兩種不同制度安排，經濟制度和政治制度兩者之間應該分開考慮，不可混為一談。鄧小平同志的這一思路意在打破固有的將政治的意識形態(tài)和經濟的發(fā)展道路進行捆綁的現象，從而在宏觀制度層面為市場經濟的發(fā)展開辟了道路，也為改革開放提供了制度前提，為外國資本、技術、組織和人員進入中國市場掃除了制度性障礙，使得中國的經濟發(fā)展和世界市場接軌。

我們在對內對外的重大問題處理上也經常從政經分開的原則出發(fā)，取得了比較好的效果。正是以這一戰(zhàn)略性思維為支撐，我們在對外關系的處理上，很長一段時間內，堅持韜光養(yǎng)晦的原則④劉建飛.新時代中國外交既需韜光養(yǎng)晦也要奮發(fā)有為[J].中國黨政干部論壇,2019(01)：46-48+1。，在南海問題上，我們擱置政治上和主權上的爭議，堅持經濟上共同開發(fā)，保證了南海海域長期和平；在臺灣問題上，我們在政治上進展不大的情況下，堅持經濟上三通，維持了與臺灣較長時間的良好關系，這也可以看作是意識形態(tài)剛性條件下的次優(yōu)選擇了。

但是政經分開并不一定意味著都是優(yōu)點，政經分開對于煥發(fā)經濟領域的活力確實起到不可估量的作用，但是長期在對外關系上的“政經分離”，可能意味著大量問題的拖而不決以及矛盾的大量累積。韓國在經濟上對中國有著極強的依賴度⑤顧楊.建交后的中韓政經關系分析[D].外交學院,2019。，但是在政治認同上卻偏向于美國，美韓同盟在和中國大量進行貿易的情況下，在韓國部署了薩德⑥李雪威.戰(zhàn)略靈活：樸槿惠政府對朝政策重塑[J].東北亞論壇,2014(06)：93-104+126。；中日之間也有著極強的經濟互賴關系，但是日本在釣魚島和南海問題上卻屢屢責難中國挑起事端①高世鷹.論戰(zhàn)后日本對華“政經分離”政策及其對當今中日關系的影響[J].前沿,2013(24)：153-154。；中美兩大國頻繁的貿易戰(zhàn)讓兩國之間的關系陡然緊張起來。這些事實都表明國際關系中的政治分歧如果長期得不到化解，一旦矛盾激化就很容易造成經濟上互賴關系的破裂，由“政經分開”導致“政經互害”現象的出現。可見，國際關系領域的政經分開是有一定限度的，大量的國際問題說到底都是政治問題，國內社會生活中的政經分開并不能在國際領域相提并論，對政經分開問題的理解應該介入對時間維度的考量。

（二）作為中觀治理結構的“政經分開”

在中觀層面對“政經分開”問題的理解，主要涉及到如何解除公共權力對其他社會發(fā)展領域過度干預和制約問題，即強調化解公共權力對經濟、財富、教育和知識等其他領域過度干預，意圖通過讓“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，實現經濟、社會等其他領域的高度自治，通過結構調整讓這些領域在自主發(fā)展條件下散發(fā)出活力。比如有學者就認為這個層面的政經分開，在宏觀層面體現為國有企業(yè)從競爭性領域和壟斷性領域全面退出，在微觀層面體現為政府力量從微觀經濟領域全面退出，同時也表現為對行政主導經濟模式的徹底拋棄，以及對私有財產的保護、土地、房產等財產權的維護等②童大煥.政改突破口還在最基礎的政經分開[N].中國保險報,2012-03-16(006)。，并認為政經分開的未來指向是政教、政知、政社、政文分開，意圖探討不同社會領域高度自治的可能性③項繼權.改革40年：農民和集體不斷解放的過程[J].社會科學文摘,2018(11)：50-51。。最終目標指向對鄉(xiāng)村社會治理結構的調整與優(yōu)化，從“楓橋經驗”的實踐效果來看，政經分開之后，將福利事業(yè)和公共服務等職能從現有的組織體系中剝離出來，交給基層社會組織和行政組織，將經濟職能交給村級集體經濟組織，從而建立起分工明確、權責清晰、相互協(xié)作的新型鄉(xiāng)村治理結構”④韓俊.“政經分開”是農村集體產權制度改革的重要方向[J].農村實用技術,2014(09)：9-10。。

從發(fā)展成效來看，整個社會的發(fā)展趨勢就是一個各個社會領域從行政權力約束下不斷分化的過程，政經分開之后，我們國家才有了經濟特區(qū)的迅速發(fā)展，使得中國沿海地區(qū)成長起來大量的自主發(fā)展區(qū)域，吸引了大量農村剩余勞動力到沿海經濟發(fā)達地區(qū)就業(yè)；政企分開的落實，我們才有了沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和廣大民營企業(yè)的快速發(fā)展，習近平2018年11月1日在民營企業(yè)座談會上的講話中提到，“40年來，概括起來說，民營經濟具有“五六七八九”的特征，即貢獻了50%以上的稅收，60%以上的國內生產總值，70%以上的技術創(chuàng)新成果，80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)，90%以上的企業(yè)數量。在世界500強企業(yè)中，我國民營企業(yè)由2010年的1家增加到2018年的28家”⑤習近平主持召開民營企業(yè)座談會并強調 毫不動搖鼓勵支持引導非公有制經濟發(fā)展 支持民營企業(yè)發(fā)展并走向更加廣闊舞臺 [J].中國金融家,2018(11)：13-14。。其他社會專業(yè)性領域中的政策經驗也都證明，但凡是行政權力退出的專業(yè)化領域，該領域的發(fā)展都取得了長足的發(fā)展，而行政權力干預過度的領域往往發(fā)展狀態(tài)不佳。

（三）作為微觀操作機制的“政經分開”

在微觀層面，已有公共政策中對政經分開邏輯落實的領域之一體現在化解當前村級社區(qū)管理中存在的農村黨組織、自治組織與集體經濟組織“三位一體”政、社、經職能相互重疊的問題上，在這種情況下村干部承擔了過多繁雜的職能，往往淪落為上級行政部門的“腿”，在經濟發(fā)展方面和公共服務方面均缺乏專業(yè)性⑥王麗惠.控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉(xiāng)一體化為背景的問題討論[J].中國農村觀察,2015(02)：57-68+96。；“三位一體”條件下社區(qū)系統(tǒng)相對封閉，社區(qū)資源和外部資源之間溝通和交流機會相對較少，外部優(yōu)質的人才資源、技術和資本難以入場，內部的土地資源和產業(yè)資源難以盤活，且社區(qū)權力運作相對封閉，難免出現暗箱操作，甚至經常出現村兩委借增加公共服務之名盤剝村集體經濟的情況出現，扼殺集體經濟組織的發(fā)展積極性⑦徐增陽,湛艷倫.行政化村治與村民外流的互動——以湖南省G村為例[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2000(02)：18-23。。在村干部村務職能和政務職能不分的情況下，鄉(xiāng)村兩級作為利益共同體，相互之間存在利益交換空間⑧景躍進.中國農村基層治理的邏輯轉換——國家與鄉(xiāng)村社會關系的再思考[J].治理研究,2018(01)：48-57。。而人民公社就是這種政經不分、政社不分的典型組織形態(tài)，其走向瓦解是歷史的必然，南街村等集體經濟高度行政化村莊腐敗問題頻發(fā)，也都從反面證實了政經分開的重要性。所以，有學者直接提出村委會與村集體經濟組織宜分不宜合①孔祥智,高強.改革開放以來我國農村集體經濟的變遷與當前亟需解決的問題[J].理論探索,2017(01)：116-122。，應該實行農村政治組織與經濟組織的分離、認為二者職能的分割是根治村官貪腐的關鍵②小官貪腐的表現、特征及成因[J].人民論壇,2014(33)：18。。于是，2015年《深化農村改革綜合性實施方案》方案指出：“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，實現村民自治組織和集體經濟組織職能分離”③人民網.農村改革首提政經分開 村兩委將不再管理集體資產[EB/OL].http：//legal.people.com.cn/n/2015/1103/c188502-27772246.htm l，2015-11-03?。。

正是基于對這一政策邏輯的理解和落實，當社會經濟發(fā)展的一定程度的時候，進一步地政經分開的實踐在基層社會自主發(fā)育出來了，現有的社會政治體制無法適應經濟發(fā)展節(jié)奏，于是在經濟相對發(fā)達的沿海地區(qū)，就出現了楓橋經驗、南海經驗和花橋經驗等基層政經分開的實踐模式。

三、“政經分開”的制約性條件

“政經分開”不管是作為一種理論邏輯，還是作為一種實踐邏輯，其發(fā)生和發(fā)展均具有極強的條件性。特別是在其微觀領域的具體展開過程中，由于受到治理權限、行政層級和政策資源的限制較多，其創(chuàng)新性實踐過程受到經濟發(fā)展規(guī)模和程度、相關政策支持程度和公共財政與公共服務供給數量與質量等要素的制約，這些要素越是成熟，則政經分開的實踐越是容易走向深化。

具體而言，首先，政經分開的前提條件之一是集體經濟要相對成熟并足以自我發(fā)展，否則的話，在一個沒有集體經濟的地方搞政經分開，是缺乏操作對象的，政經分開就成了無稽之談；其次，要求基層政府必須具備強大的公共財政和公共服務供給能力，為組織職能和機構職能調整之后的基本公共服務供給兜底，為社會組織和經濟組織松綁，否則一旦職能剝離之后，就可能出現公共服務供給的空檔，人民群眾福利水平降低，就會導致改革阻力增加；再者，需要建立健全市場經營體制和機制、積極推動土地政策和社會服務政策配套改革，打破現有的制度束縛，只有這樣才能為政經分開提供寬松的制度環(huán)境。

（一）強大的集體經濟

在楓橋模式的實踐中，有學者就提出推行“政經分開”前提條件之一是集體經濟發(fā)展必須發(fā)達到一定程度，沒有發(fā)達的集體經濟做支撐，強行將集體經濟組織和村民自治組織分離，只會增加突然增加村民自治組織管理成本和運行成本④韓俊.“政經分開”是農村集體產權制度改革的重要方向[J].農村實用技術,2014(09)：9-10。。同樣，在南海的政經分開的實踐中，也有學者發(fā)現，由于在村民自治組織經費籌集能力和機制還不夠成熟的情勢下，提出了“政經分開”，推動實現了集體經濟與農村自治組織的分離，導致了村莊集體經濟組織對村莊公共服務的經濟責任弱化，南海區(qū)農村自治組織的經費只剩下政府撥款，村莊公共事業(yè)經費的總量大幅度減少⑤盧憲英.“政經分開”改革及農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。。換句話說，只要是集體經濟發(fā)展起來，即便是在不施行政經分開的情況下，如果村莊實現了集體經濟保持大幅度長時段的增長，那么即便是需要集體經濟組織來承擔了一定的社區(qū)公共服務職責，其經濟壓力相對而言也會少很多，而且在目前城鄉(xiāng)二元格局繼續(xù)保持且公共服務和公共產品供給的均等化沒有實現的情況下，村莊集體經濟組織就可以填補地方政府和社會組織的職能空缺，保證村莊社會事務的正常運轉。

（二）充足的公共服務供給

目前，這種村集體承擔公共服務做法對農村整體發(fā)展的危害性是非常大的，“三農”之所以長期發(fā)展受限，這種沉重的公共服務負擔就是其中阻礙性因素之一，好不容易集體資產產生出一定的收益，但并沒有被用于再生產以實現財富的再增長，而是被用于承擔村莊內部公共服務而消費掉了。這說到底是一種職能錯亂，經濟組織的職能本來是促進財富的持續(xù)增長，但是在現有的制度安排下，集體經濟組織卻成了政治組織和社會管理組織的“錢袋子”，其組織職能被扭曲，變成了“二政府”，從而使得農村集體經濟組織的發(fā)展缺乏資金積累，發(fā)展壯大缺乏后勁，一直在低層次徘徊。究其原因在于，在城鄉(xiāng)二元格局下，只要公共財政的分配不公現象依然存在，城鄉(xiāng)之間在公共服務和公共物品的供給方面的巨大鴻溝沒有填平，集體經濟收益就會被用于承擔公益性開支，以緩解目前農村地區(qū)公共產品和公共服務供給不足的困境。雖然從城鄉(xiāng)之間的公平正義來看，這種資金用途挪用的做法多有不妥，但是對于廣大農村地區(qū)而言卻有著至關重要的作用，也就是說雖然不合理，但很重要。廣東省佛山市南海區(qū)“政經分開”的實踐中，政府以相對強大的財政能力為基礎，設定專門性機構承擔農村行政事務，從施行效果來看是比較有效的，實現了政府財政對公共服務職能的兜底，減輕了集體經濟組織和社區(qū)社會組織的經濟負擔和事務負擔，為集體經濟的增長解了套①李建麗.新時期我國農村集體經濟發(fā)展的創(chuàng)新模式——廣東南海“政經分離”模式的實證研究[J].佛山科學技術學院學報(社會科學版),2013(05)：67-72。。

但這就要求“基層政府必須具有強大的財政能力，能夠滿足城鄉(xiāng)之間公共服務均等化供給的要求，打破目前城鄉(xiāng)二元化的公共服務供給格局，將基本公共服務覆蓋到農村社區(qū)去，”②韓俊.“政經分開”是農村集體產權制度改革的重要方向[J].農村實用技術,2014(09)：9-10。所以，城鄉(xiāng)二元對立的制度模式是阻礙公共服務均等化供給的關鍵，在全社會層面造成了不同人群，不同區(qū)域，不同行業(yè)之間區(qū)隔關系，已然成為社會的一大公害。如果要進一步推動政經分開的政策實踐走向深入，就需要在整體制度設計上打破目前城鄉(xiāng)對立的制度壁壘，在教育，醫(yī)療，衛(wèi)生，戶籍，土地，勞動力，物流和文化等各個領域實現城鄉(xiāng)之間的資源共享，搭建人財物平等化流動平臺。

（三）全面的公共政策配套

目前政經分開面臨諸多政策障礙，僅僅以集體經濟組織的壯大來看，“目前，很多農村政經分開之后，經濟組織實現企業(yè)化，但是改革后的農村集體經濟組織要承擔較大的稅負，但政府配套的優(yōu)惠政策卻不到位”③劉柳.“政經分開”的“楓橋探索”[J].中國老區(qū)建設,2016(01)：25-26。。此外，“目前集體經營性建設用地市場依然沒有建立起來，農民手中的土地無法進行抵押和變現，這就大大制約了廣大農民和農村經濟經濟組織的融資能力。”④盧憲英.“政經分開”改革及農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。有些地方政經分開過程中，“集體經濟組織的法人地位尚未得到法律的確立和規(guī)范；農村集體經濟股權量化改革中對集體組織成員的資格界定無法可依，基層政策缺乏法律的終極保護；農村股權抵押擔保融資暫無政策支撐，金融機構暫不予貸款等?！雹荼R憲英.“政經分開”改革及農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新——對“南海模式”的分析與探討[J].中國發(fā)展觀察,2018(15)：52-56。除此之外，目前對社會組織培育和發(fā)育的鼓勵和扶持不夠，相關體制機制依然沒有放開，相關服務和福利依然沒有跟上。

而且，有些公共政策制定者僅僅將關注重點放在社會保障“甩包袱”上，這種過于狹隘的思路僅就目前的經濟發(fā)展情況和財政收支情況來靜態(tài)看待“分蛋糕”的問題，公共政策制定者應該從更長遠的眼光來看待政經分開之后集體資產的增長問題，一旦采取政經分開模式之后，大量的集體資產獨立出來按照市場化規(guī)則運營，“蛋糕做大”之后，就可以產生更多的稅收收入和財政收入，增長的這部分收益較之當前對農村公共服務的財政支出部分而言，肯定要多得多，只要作為公共政策制定者的各級部門看到這一點，政經分開的經濟賬無論怎么算都是非常劃算的，從而政經分開的動力也就充足了。

（四）利益相關群體的一致性行動

基層群眾、社區(qū)干部和街道干部三個群體對于政經分開的態(tài)度完全不同。從基層群眾角度而言，不管是租金性收益還是經營性收益，他們都希望能夠將所有的資金收益平均分配；政府干部則普遍認為所有的資金收益都應該保留在集體；縣鄉(xiāng)一級的干部對于政經分開表示極力支持。

對于基層群眾而言，他們認為既然集體資產是每一個集體成員的，那就應該將成員資格落到實處，不管是任何一個渠道的集體收益，進行平均分配都是最好的選擇。有些基層群眾認為，只要任何集體收益的集中管理，都可能意味著被侵吞，挪用的風險，只有把各項收益全部分配干凈，這種風險才能降到最低，可見對集體經濟收益得平均分配符合集體經濟組織成員利益最大化的需求，而這背后也顯示了基層群眾和基層干部之間信任感的缺失，以及基層群眾對于制度性保障集體經濟收益缺乏信心。

社區(qū)干部認為在當前戶籍制度、公共服務和公共財政等方面依然保持城鄉(xiāng)二元格局的情況下，各個社區(qū)的集體經濟組織一旦獨立開來，就可能意味著在公共財政供給不足的情況下，導致村莊公共服務供給陷入困境，造成“服務真空”的出現，意味著社區(qū)干部辦事不力，在下一屆民主選舉中落選風險增大。而且，在集體經濟組織獨立出去之后，如果再試圖通過集資的方式來化解公共服務供給問題就變得異常困難，“集體行動的困境”會造成整個集資和眾籌的過程成本非常之高，各種談判和協(xié)調成本也沒有組織愿意承擔。所以對他們而言，將這些集體收益保留在社區(qū)或者小組層面，用于村莊學校教育、老年人福利、道路維護等公共服務供給，對他們而言是最好的選擇。

街道干部認為如果集體經濟組織和社區(qū)社會組織完全分開，街道一級就無法對集體經濟組織進行監(jiān)管，從而可能導致集體資產流失、群眾利益受損，集體資產被侵吞。

由此可以看出，利益相關者基于不同的出發(fā)點，要形成一致性行動存在巨大困難，這也就是目前政經分開推進效果不佳的重要原因之一。

四、“政經分開”的實踐類型

按照政經分開制約條件的滿足程度，對現有的各種政經分開的地方實踐進行考察就會發(fā)現，現實中的政經分開實踐總是僅僅具備其中的某一項或者某幾項條件，理論層面的各種條件都具備的狀態(tài)在實踐中幾乎是不存在的。基于這一現實，可以依照制約條件滿足的程度中最為突出的一項，對現有的政經分開實踐做如下類型化歸納和命名。需要說明的是，有關這些“政經分開”地方創(chuàng)新實踐的基本情況，已經在各大媒體上進行過充分宣傳①人民網.堅持發(fā)展楓橋經驗[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/GB/67481/422249/。，在學術界對相關經驗也已經認識比較充分②李睿,王之睿.“政經分開”與基層治理：三種模式的比較分析[J].學習論壇,2017(01)：55-58。，所以下文將對其經典做法中的概況部分視為“常識”而不做過多的介紹，只是對其中相關內容部分做簡單援引，更為注重的是對現有材料的抽象與歸納。

（一）功能分離先動模式

廣東南海經驗中的“政經分開”是以強大的集體經濟發(fā)育為前提，為了實現集體經濟的繼續(xù)壯大，避免資產流失和被侵吞，主要做法是“側重從組織分開入手，推動實現黨組織、自治組織和集體經濟組織在選民資格、組織功能、干部管理、 賬目資產、議事決策五方面進行分類管理，從而試圖實現村“兩委”對農村集體經濟管理職能的剝離，使三大組織回歸本位?！雹劾铑?王之睿.“政經分開”與基層治理：三種模式的比較分析[J].學習論壇,2017(01)：55-58。因為南海的做法基于集體經濟相對比較強大的現實，首先從組織和功能的分開著手推動“政經分開”的實踐，因此可以稱廣東南海的經驗歸納為功能分離先動模式，意在表明這一模式之下，功能分離這一條件首先被滿足這一事實。

（二）公共服務優(yōu)先模式

江蘇楓橋經驗中政經關系調整側重點為“首先公共服務開支全部由上級政府的公共財政進行兜底，社區(qū)僅僅承擔行政事務，股份合作社承擔經濟類職能，社區(qū)內的各個組織分別承擔相應的職責”。④牛福蓮.蘇州楓橋：探索新時期的“楓橋經驗”[N].中國經濟時報,2015-01-16(001)。可以看出，江蘇楓橋“政經分開”改革實踐的最大亮點就在于，地方政府強大的財政能力為政經分開提供了便利，順利轉換了農村社區(qū)公共服務的承擔主體，這不但徹底解決了村級組織職能不分的難題，而且從根本上為村民自治組織和村級集體經濟組織松綁，為不同組織各司其職提供了基礎和前提，極大的優(yōu)化了村級治理結構⑤李睿,王之睿.“政經分開”與基層治理：三種模式的比較分析[J].學習論壇,2017(01)：55-58。。因此，我們可以將這種由公共服務供給模式變革所引發(fā)的“政經分開”模式提煉為公共服務優(yōu)先模式。

（三）制度改革先行模式

浙江溫州則從打破城鄉(xiāng)二元格局的角度入手，積極推動政經分開、資、地分開、戶產分開以及股改、地改、戶改的三分三開改革，“‘三分’是指政經、資地以及戶產的分開。其中，“政經分開”指的是實行村“兩委”與村集體經濟組織的分離，農村集體土地資產和其他非土地集體資產分開則是作為資地分開的內容，戶產分開分別是指戶口與產權兩者關系的相互分離。其次，“三改”是指股改、地 改、戶改。這三種改革分別是對農村經營性資產進行股份化改革的股改，通過組建土地合作社等多種方式明確土地承包農戶股份的股改，以及去除依附在原有農村戶口上的一系列附屬功能的戶籍改革”①吳理財,楊桓.城鎮(zhèn)化時代城鄉(xiāng)基層治理體系重建——溫州模式及其意義[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2012(06)：10-16。其中最為重要的是涉及到了對更為基本的戶籍制度的變革，使得政經分開突破了農村社區(qū)的小范圍，整體配套措施可以稱之為政經分開的制度改革先行模式。

（四）政策配合被動模式

就地方財政而言，相當多地方中西部省份處于老少邊窮的邊疆地區(qū)，是中央財政轉移支付的重點區(qū)域，公共財政基本上屬于吃飯財政，政府對農村公共服務和公共產品的供給能力相當薄弱，難以為政經分開條件下公共服務均等化供給提供財政支持；由于農村集體經濟不夠發(fā)達和政府公共財政能力較弱，城鄉(xiāng)差距非常之大，城鄉(xiāng)一體化等制度安排的實現面臨的困難和障礙非常多，同時也缺乏基本制度安排變革的經濟環(huán)境、自然環(huán)境、政治環(huán)境和人文環(huán)境?；趯φ浄珠_發(fā)育條件的判斷，我們認定以中西部廣大區(qū)域，政經分開的實踐類型如果存在的話，也只能是一種政策引導型的被動發(fā)育模式，地方政府和基層社會更多是在完成上級部門提出的政策要求，主動性行為非常少見。廣東南海的功能分離先動模式、江蘇楓橋的公共服務優(yōu)先模式和浙江溫州的制度改革先行模式只是目前的例外情況。

小結

“政經分開”是建國70年來和改革開放40年來各項工作實踐順利推進的成功經驗之一，本文從“政經分開”的歷史邏輯，理論邏輯與制約條件等角度出發(fā)，對這一成功經驗進行全面考察，認為政經分開雖然是一個不錯的歷史經驗，但是其發(fā)育和踐行的制約條件較為嚴苛，只要條件不夠充分，利益相關各方的意愿和動力就不會被激發(fā)出來；根據制約條件的發(fā)育程度，也就相應地成長出功能分類先動模式、公共服務先行模式、制度改革優(yōu)先模式和政策配合被動模式等不同的“政經分開”類型，隨著未來相關制約條件發(fā)育情況的多元化跟更明顯，其成長類型也就會相應地越來越多元。

廈門等地的高新區(qū)、經開區(qū)等的“政經分開”實踐取得了巨大成效②樂文.把整個廈門建設成為高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)——火炬高新區(qū)與廈門科技中心城市建設[J].廈門科技,2005(05)：1-5。，由此引發(fā)全國奇特地區(qū)的廣泛加入，各個城市的高新區(qū)和經開區(qū)也都逐漸地剝離自身的行政職能和社會職能，讓這些機構回歸為企業(yè)發(fā)展服務的核心職能。相信在不遠的未來，在看到“政經分開”的優(yōu)勢和效果之后，會有越來越多的政府機構做出調整，“政經分開”的路也將會越走越寬。