（天津外國語大學(xué)，天津，300204）

一、問題的緣起

20世紀(jì)初期，世界上多數(shù)國家為實(shí)現(xiàn)福斯多夫的“行政作為給付主體”的社會國理念都把政府壟斷作為提供公共服務(wù)的唯一方式，普遍認(rèn)為政府壟斷可以最大程度地規(guī)避市場失靈，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。伴隨著西方國家經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)和人們需求的日益增加，這種政府壟斷的供給方式使政府財(cái)政赤字不斷加大，政府部門人浮于事，公共服務(wù)質(zhì)量和效率低下。與此同時(shí)，聲勢浩大的“新公共管理”運(yùn)動開始席卷西方國家。新公共管理因其主張“更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少地依靠政府”契合當(dāng)時(shí)各國的實(shí)際而備受青睞。政府購買公共服務(wù)是新公共管理運(yùn)動中持續(xù)時(shí)間最久、應(yīng)用最為廣泛、影響度最高的一項(xiàng)政府職能改革。①彭婧.公共服務(wù)購買中的政府責(zé)任研究——一個(gè)分析框架[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017(03)：28-38。從全球范圍來看，到20世紀(jì)90年代末政府購買公共服務(wù)達(dá)到了高潮。不管是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都把政府購買公共服務(wù)作為提供公共服務(wù)的主要方式。

“當(dāng)公共工作由外部而不是內(nèi)部完成時(shí)，會產(chǎn)生嚴(yán)重的倫理、管理和責(zé)任問題?！雹赟tillman,Richard J.The American Bureaucracy：the Core of Modern Government[M].Chicago：Nelson-Hall Publishers,1996：6。購買公共服務(wù)是政府通過合同的方式將公共服務(wù)的生產(chǎn)交給私人部門。雖然能夠在一定程度上提高公共服務(wù)供給的效率、降低行政成本，但也可能導(dǎo)致私人壟斷、政府正當(dāng)性的缺失以及購買的公共服務(wù)質(zhì)量差等問題。為避免這些問題

的出現(xiàn)，在購買公共服務(wù)的過程中，政府仍需警醒“私營化只是改變了公共服務(wù)的場所，而不是公共責(zé)任?！雹跼obert Kuttner.Everything for Sale：The Virtues and Limits of Markets[M].Chicago：University of Chicago Press,1999：301。法律雖然允許政府通過一定的方式將其提供公共服務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給承包商，但政府不能以同樣的方式將其合法性和責(zé)任也進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。然而政府履行性職能的外包使得行政任務(wù)履行的主體和行為方式發(fā)生了變遷。這勢必會動搖傳統(tǒng)的公法規(guī)制下的政府責(zé)任及其履行方式。因此需要建構(gòu)新的適用于購買公共服務(wù)的政府責(zé)任框架。政府在購買公共服務(wù)的過程中承擔(dān)何種責(zé)任？如何承擔(dān)這些責(zé)任？這些都是政府購買公共服務(wù)所亟需解決的問題。本文的主要目標(biāo)就是認(rèn)真研究這些問題并對其予以解答。

二、一般政府責(zé)任理論應(yīng)用于政府購買公共服務(wù)中的局限性

政府責(zé)任一直被看作是成功的公共管理的基石?！罢目冃Q于它管理其工具的能力以及使它的工具使用者負(fù)責(zé)的能力?！雹貹ettl,Donald F.Managing Indirect Government.In the Tools of Government：A Guide to the New Governance.[M]Edited by Lester M.Sam lon.New York：Oxford University Press,2002：491。但學(xué)術(shù)界對政府責(zé)任并沒有一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)?？傮w來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于政府責(zé)任主要有兩種不同的觀點(diǎn)：課責(zé)性政府責(zé)任和預(yù)期政府責(zé)任。這兩種觀點(diǎn)可以追溯到上世紀(jì)四十年代的弗雷德里希和芬納的爭論。芬納認(rèn)為只有通過維持強(qiáng)有力的外部控制才能確保政府責(zé)任。弗雷德里希認(rèn)為政府官員能夠基于期望和規(guī)范進(jìn)行自我控制。②Romzek,B.S.Enhancing Accountability.In Handbook of Public Administration(2nded.)[M].Edited by J.L.Perry.San Francisco：Jossey-Bass,1996：97-114。

（一）課責(zé)性政府責(zé)任

課責(zé)性政府責(zé)任是指政府應(yīng)對其提供公共服務(wù)績效的好壞承擔(dān)責(zé)任，通常與公民權(quán)相聯(lián)系。它假設(shè)在政府與公民或公民選舉產(chǎn)生的代表之間存在著清晰的委托——代理關(guān)系?！爱?dāng)我們說政府責(zé)任的時(shí)候，底線是我們的政府部門是否受到我們的代表或我們自己的監(jiān)督和控制?！雹跲’Loughlin,M.G.What is Bureaucratic Accountability and How can We Measure It[J].Administration&Society,1990(22)：275-302。因此課責(zé)性政府責(zé)任的核心是遵循正當(dāng)?shù)某绦蚺c公正的原則，效率逐漸變?yōu)榇我幕虿恢匾膯栴}。

這種責(zé)任觀在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期尤為流行。傳統(tǒng)公共行政的重要代表人物——伍羅德?威爾遜提出的政治——行政兩分為課責(zé)性政府責(zé)任提供了前提假設(shè)。威爾遜認(rèn)為政府有兩種不同的功能，即政治與行政。政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行。因此政府機(jī)構(gòu)中行政官員主要的職能就是嚴(yán)格執(zhí)行政治家所制定的政策，并對其負(fù)責(zé)。韋伯作為傳統(tǒng)公共行政的另一個(gè)代表人物也持有相似的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政官員只要是嚴(yán)格依照規(guī)章制度來辦事，無論出現(xiàn)了什么樣的問題，都無需承擔(dān)責(zé)任，而是由政治家或制度來負(fù)責(zé)。

（二）預(yù)期政府責(zé)任

預(yù)期政府責(zé)任認(rèn)為政府是在一個(gè)相互重疊的責(zé)任關(guān)系網(wǎng)中運(yùn)行，每一個(gè)關(guān)系都反應(yīng)了對政府的不同的績效期望。政府責(zé)任就是政府部門及其工作人員管理這些不同的期望的方法。④Muhittin Acar,Chao Guo,Kaifeng Yang.Accountability When Hierarchical Authority is Absent：Views from Public-private Partnership Practitioners[J].The American Review of Public Administration ，2008(38)：3-23。

預(yù)期政府責(zé)任包括四個(gè)方面的內(nèi)容：管理責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任和政治責(zé)任。管理責(zé)任又稱層級責(zé)任，是指政府內(nèi)部每一層級的官員既要對上級的組織負(fù)責(zé)又要為下級的行為負(fù)責(zé)。法律責(zé)任是指政府負(fù)有遵守法律、自覺維護(hù)法律的義務(wù)以及對其違法行為承擔(dān)后果的責(zé)任。隨著政府面臨的問題越來越復(fù)雜、困難，道德責(zé)任對政府來說也越來越重要。道德責(zé)任是政府人員自我意識到的對職業(yè)負(fù)責(zé)的理念，來源于一系列內(nèi)化了的態(tài)度、價(jià)值觀與信仰，是一種“自我責(zé)任”。⑤王雁紅.公共服務(wù)合同外包中的政府責(zé)任機(jī)制[J].天津社會科學(xué),2016(02)：87-92。政治責(zé)任中主要的關(guān)系主體是選民和他們的代表。政治責(zé)任的核心問題就是政府官員代表的是誰。潛在的選民包括普通民眾、選舉產(chǎn)生的官員、部門首長、其他的一些特殊的利益群體等。不管是哪一種選民，他們都希望政府官員能夠回應(yīng)他們的政策偏好和項(xiàng)目需求。

這兩種政府責(zé)任都不適用于購買公共服務(wù)中的政府。購買公共服務(wù)是政府通過付費(fèi)的方式將公共服務(wù)供給的職能轉(zhuǎn)移給與自己沒有隸屬關(guān)系的私營部門，與之相隨的是將私人部門的責(zé)任機(jī)制——效率也引入到了公共服務(wù)中。效率與課責(zé)性政府責(zé)任并不存在天然的沖突，但對效率的單一追求會損害公民權(quán)利。此外，私人部門與政府不同，它不受來自公法與民主規(guī)范所要求的內(nèi)外部力量的約束與控制。因此將公共職能委托給私人部門從根本上否定了課責(zé)性政府責(zé)任。預(yù)期政府責(zé)任也不適用于政府購買公共服務(wù)。因?yàn)轭A(yù)期政府責(zé)任是建立在單一的委托——代理關(guān)系基礎(chǔ)上的。而政府購買公共服務(wù)中存在著多重的代理關(guān)系。公民首先將其公共服務(wù)的需求通過政治系統(tǒng)傳遞給政治官員，政治官員通過決策或命令的方式將公眾的公共服務(wù)需求整合并傳遞給行政官員，行政官員再以公民的利益代表和服務(wù)購買者的身份向服務(wù)市場提出購買需求，并借助服務(wù)合同方式向服務(wù)承包商購買公共服務(wù)。①詹國彬.需求方缺陷、供給方缺陷與精明買家——政府購買公共服務(wù)的困境與破解之道[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2013(05)：143-150。在這一過程中既存在公民與行政官員之間的委托——代理關(guān)系，又存在行政官員與承包商之間的委托——代理關(guān)系。委托代理環(huán)節(jié)的增加勢必會對建立在單一的委托代理關(guān)系基礎(chǔ)上的預(yù)期責(zé)任形成挑戰(zhàn)。因此，必須構(gòu)建適用于公共服務(wù)購買情境的新的政府責(zé)任理論框架。作為探討民營化背景下國家對公共任務(wù)的最終落實(shí)如何承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的擔(dān)保國家理論為購買公共服務(wù)中政府責(zé)任的構(gòu)建提供了新的研究視角。

三、擔(dān)保國家理論的發(fā)展及內(nèi)涵

（一）擔(dān)保國家理論的發(fā)展

擔(dān)保國家既是一種概念，也是一種理念，還可以說是一種理論。②喬亞南.“擔(dān)保國家”的內(nèi)涵及其與“合作國家”之比較[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2018(02)：137-144。“擔(dān)保國家”最早是由德國學(xué)者于20世紀(jì)90年代提出的?！皳?dān)保國家”理論最早出現(xiàn)于德國并非偶然。二戰(zhàn)后，德國奉行的是“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌艺撸噲D通過實(shí)現(xiàn)規(guī)劃及強(qiáng)勢引導(dǎo)來構(gòu)建人民心中的福利理想國。但是龐大的福利開支使得國家財(cái)政捉襟見肘?！皣邑?cái)政問題日益惡化迫使必須對福利國家作全面性的檢討，應(yīng)因現(xiàn)代社會的需求。”③蕭文生.福利國家與財(cái)政行政法——國家輔助私人經(jīng)費(fèi)之財(cái)政監(jiān)督[M].臺北：元照出版公司,2012：55。檢討的結(jié)果就是“資本主義不能沒有福利國家”④[德]克勞斯·奧菲.福利國家的矛盾[M].郭忠華譯,長春：吉林人民出版社,2006：7。，提供福利乃國家應(yīng)有之義，但國家可以通過公私合作來提供公共福利。這樣既保證了必要的福利又降低了行政成本。然而公私合作是一把雙刃劍。它雖然可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)但會帶來諸如公共服務(wù)質(zhì)量降低、公共利益受損等問題。如何解決這一兩難問題？為此，德國的一些學(xué)者提出擔(dān)保國家理論來為公私合作的達(dá)成掃清障礙，從而開啟了國家擔(dān)保的先河。

德國學(xué)者最初對擔(dān)保國家的研究主要集中在公共行政領(lǐng)域和法學(xué)領(lǐng)域。公共行政領(lǐng)域最早對擔(dān)保國家進(jìn)行研究的是賴吶曼（Reinermann）。他在《危機(jī)就是機(jī)會》一文中提出以擔(dān)保行政的方式對國家角色進(jìn)行調(diào)整來應(yīng)對德國所面臨的挑戰(zhàn)。國家應(yīng)將其角色定位于對私人部門執(zhí)行公共任務(wù)進(jìn)行擔(dān)保，而不再扮演公共任務(wù)的直接執(zhí)行者。法學(xué)領(lǐng)域最早對擔(dān)保國家進(jìn)行研究的是黑爾（Hill）。他在《行政組織》一文中提出實(shí)現(xiàn)國家角色從給付國家向擔(dān)保國家轉(zhuǎn)變，并以國家責(zé)任階層化的方式來加以表現(xiàn)。

德國公共行政領(lǐng)域和法學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者們對擔(dān)保國家的研究為擔(dān)保國家理論的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。隨后馬丁·艾菲特（Martin Eifert）在其《以擔(dān)保國家中電信給付之基本提供》一文中首次明確提出“擔(dān)保國家”一詞。此后，擔(dān)保國家理論經(jīng)由施耐德（Schneider）、舒伯特（Schuppert）、施密特（Schm idt）等人的研究已經(jīng)成為一種富有前瞻性的先進(jìn)理論。

（二）擔(dān)保國家的內(nèi)涵

雖然“擔(dān)保國家”理論起源于德國，但德國學(xué)術(shù)界對“擔(dān)保國家”的內(nèi)涵并沒有一個(gè)達(dá)成一致的觀點(diǎn)?！皳?dān)保國家”是一個(gè)難以清晰界定的概念。但這并不妨礙有些學(xué)者從自己的研究視角對“擔(dān)保國家”進(jìn)行界定。舒伯特認(rèn)為國家應(yīng)擔(dān)負(fù)起確保私人部門參與公共服務(wù)的合法性并促使其維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任。詹振榮教授與舒伯特的觀點(diǎn)相似，認(rèn)為私人部門雖然可以參與公共任務(wù)的履行，但國家應(yīng)確保私人部門履行公共任務(wù)的合法性，并擔(dān)負(fù)積極地促進(jìn)私人部門實(shí)現(xiàn)公共利益的責(zé)任。⑤詹鎮(zhèn)榮.民營化后國家影響與管制義務(wù)之理論與實(shí)踐——以組織私法化與任務(wù)私人化之基本型為中心[J].東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào),2003(01)：1-40。白瑞龍認(rèn)為國家擔(dān)保是指國家必須擔(dān)負(fù)起確保私人部門能夠順利地執(zhí)行其所應(yīng)該執(zhí)行的行政任務(wù)，既要確保私人部門執(zhí)行的合法性，又要確保私人部門的執(zhí)行符合公共利益。⑥白瑞龍.民間參與之公共設(shè)施國家賠償責(zé)任[M].臺北：元照出版公司,2012：387-388。雖然不同的學(xué)者對擔(dān)保國家的表述略有差異，但其核心要義是：打破政府對公共事務(wù)的壟斷，充分發(fā)揮私人部門履行公共任務(wù)的市場化、專業(yè)化及靈活性和回應(yīng)性優(yōu)勢。但是為了保障公眾的合法權(quán)益，國家應(yīng)對私人部門的履行進(jìn)行擔(dān)保。本文認(rèn)為擔(dān)保國家除了要保障公眾的合法權(quán)益外，還應(yīng)保障私人部門的合法權(quán)益，即確保所有的私人部門之間可以進(jìn)行公平自由的競爭。因此，本文將擔(dān)保國家定義為在公私合作的過程中，政府不再負(fù)有公共任務(wù)直接履行的責(zé)任，公共任務(wù)可以交由私人部門履行，但政府應(yīng)基于公法上的擔(dān)保人的地位，負(fù)有對私人部門履行公共任務(wù)的過程和結(jié)果進(jìn)行引導(dǎo)的責(zé)任和維持一個(gè)公平、有序的競爭環(huán)境的責(zé)任。

擔(dān)保國家的實(shí)質(zhì)是國家的“擔(dān)保責(zé)任”。①楊樹彬.論擔(dān)保行政與擔(dān)保行政法——以擔(dān)保國家理論為視角[J].法治研究,2015(04)：130-145。擔(dān)保責(zé)任是民營化后國家承擔(dān)的一種新型責(zé)任。由于國家擔(dān)保責(zé)任的概念比較抽象，為了便于研究我們可以對其進(jìn)行類型化。德國學(xué)者舒伯特將國家責(zé)任依據(jù)執(zhí)行任務(wù)密度的強(qiáng)弱分為履行責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和網(wǎng)羅責(zé)任，并將擔(dān)保責(zé)任類型化為監(jiān)督責(zé)任和管制責(zé)任。②詹鎮(zhèn)榮.民營化法與管制創(chuàng)新[M].臺北：元照出版公司,2005：125。我國學(xué)者張魯萍依據(jù)三權(quán)分立的模式將國家擔(dān)保責(zé)任分為立法擔(dān)保責(zé)任、行政擔(dān)保責(zé)任和司法擔(dān)保責(zé)任。③張魯萍.私主體參與行政任務(wù)中的擔(dān)保國家理論研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(02)：72-76。本文在借鑒其他學(xué)者對擔(dān)保責(zé)任分類的基礎(chǔ)上將國家擔(dān)保責(zé)任分為組織責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和接管責(zé)任。

國家的一切行為都必須以人民的意志為出發(fā)點(diǎn)。因?yàn)椤叭藗兺ㄟ^契約建立了公民社會，又通過某種創(chuàng)造性行為建立了政府意義上的國家。這個(gè)‘創(chuàng)造性行為’依據(jù)的不是人們之間的契約，而是人們的意志?！雹芨呓?西方政治思想史(第三卷)[M].天津：天津人民出版社,2006：426。如何確保國家將人民的意志放在第一位？臺灣學(xué)者詹鎮(zhèn)榮提出從“組織人事”和“事務(wù)內(nèi)容”兩個(gè)方面入手。⑤詹鎮(zhèn)榮.民營化法與管制創(chuàng)新[M].臺北：元照出版公司,2005：125。組織人事是指由人民選舉產(chǎn)生的代表來行使政府權(quán)力。事務(wù)內(nèi)容是指國家行為的內(nèi)容契合于人民的訴求。民營化將公共任務(wù)的履行權(quán)委托給了私人部門，因此無法通過組織人事來實(shí)現(xiàn)民主。但“根據(jù)民主正當(dāng)性的雙重判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果行政任務(wù)的內(nèi)容仍可溯及國民意志，則因其具有‘事務(wù)內(nèi)容’的民主正當(dāng)性而與民主原則不相悖。”⑥張魯萍.私主體參與行政任務(wù)中的擔(dān)保國家理論研究[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013(02)：72-76。所以為了保證人民的意志得以體現(xiàn)，應(yīng)確保民營化事務(wù)內(nèi)容的民主正當(dāng)性。而事務(wù)內(nèi)容民主正當(dāng)性主要體現(xiàn)在民營化中國家作為公共利益的代表仍然保留對民營化任務(wù)的最后決定權(quán)和組織權(quán)。

此外，受洛克的權(quán)利政治觀的影響，國家一直被賦予了保護(hù)人們的基本權(quán)利之責(zé)任。洛克將人們的基本權(quán)利界定為生命、自由、財(cái)產(chǎn)，并將其統(tǒng)稱為所有物，提出“社會或由他們組成的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力絕不容許擴(kuò)張到超出公眾福利的需要之外，而是必須保障每一個(gè)人的所有物?！雹遊英]洛克.政府論(下篇)[M].葉啟芳,瞿菊農(nóng)譯,北京：商務(wù)印書館,1981：92。這體現(xiàn)了基本權(quán)利的防御功能，即國家不能肆意干預(yù)或侵犯公民的基本權(quán)利?！皩⒒緳?quán)理解為僅應(yīng)限縮在防御功能的話，這樣的理解方式無法勝任基本權(quán)具有客觀法功能之價(jià)值決定的當(dāng)代意義。而當(dāng)代人們比以前要更依賴國家保護(hù)?！雹郲德]克勞斯·斯坦恩.基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)之功能——法學(xué)上的一大發(fā)現(xiàn)[J].蔡宗珍譯,月旦法學(xué)雜志,2009(12)：10-22。因此，隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，國家的基本權(quán)利防御功能被賦予了更為積極的含義，國家不再只是消極地扮演“守夜人”的角色，還應(yīng)積極地作為來為公民提供基本的生存照顧。民營化將公共任務(wù)的執(zhí)行委托給了私人部門，因此不存在基本權(quán)的防御功能。但是基于基本權(quán)防御的積極意義，政府應(yīng)確保私人部門履行公共任務(wù)不會侵犯公民基本的生存照顧權(quán)，即國家應(yīng)對私人部門執(zhí)行公共任務(wù)承擔(dān)監(jiān)督和接管責(zé)任。

四、購買公共服務(wù)中新的政府責(zé)任框架——基于擔(dān)保國家理論

政府購買公共服務(wù)并不是政府推卸責(zé)任的借口。法律雖然允許政府通過一定的方式將其提供公共服務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)移給承包商，但政府不能以同樣的方式將其合法性和責(zé)任也進(jìn)行了轉(zhuǎn)移?；趽?dān)保國家理論，政府在購買公共服務(wù)的過程中應(yīng)承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。購買公共服務(wù)中的政府擔(dān)保責(zé)任主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：擔(dān)保私人部門能夠在一個(gè)公平的、有序的市場中競爭和擔(dān)保公眾可以獲得普適的、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的公共服務(wù)，具體表現(xiàn)為：

（一）購買公共服務(wù)中的政府組織責(zé)任

組織責(zé)任是指為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，政府合理組織購買公共服務(wù)流程的責(zé)任，包括民營化前的購買公共服務(wù)的范圍界定和挑選合格的私人承包商。并不是所有的公共服務(wù)均適合用政府購買的方式提供。在決定是否對某項(xiàng)服務(wù)進(jìn)行購買之前，政府應(yīng)通過成本——效益分析對傳統(tǒng)的政府供給與政府購買供給進(jìn)行比較，從而確定購買公共服務(wù)的范圍，即政府購買公共服務(wù)的邊界。只有清楚地界定了購買公共服務(wù)的范圍，政府才能正確地購買。邊界問題是政府購買公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)價(jià)值的關(guān)鍵。①項(xiàng)顯生.我國政府購買公共服務(wù)邊界問題研究[J].中國行政管理,2015(06)：38-45。如果購買的公共服務(wù)的范圍過窄，即一些通過政府采購不僅可以提高供給的效率而且還能降低行政成本的服務(wù)沒有對其采購，則難以實(shí)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多樣化、差異化的公共服務(wù)需求的效率價(jià)值。如果購買的公共服務(wù)的范圍過寬，即將那些原本應(yīng)由政府直接供給的公共服務(wù)卻通過購買的形式提供，則會影響公共服務(wù)的質(zhì)量并加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而難以實(shí)現(xiàn)購買公共服務(wù)制度的公共價(jià)值。

確定了購買公共服務(wù)的邊界之后，接下來的問題就是如何挑選合格的私人承包商。選擇什么樣的私人部門與其說是一個(gè)實(shí)體性問題，毋寧說更是一個(gè)程序性問題。②王太高.民生保障、民營化與國家責(zé)任的變遷[J].江海學(xué)刊,2011(01)：131-136。購買公共服務(wù)的成敗關(guān)鍵在于挑選私人承包商的程序是否公正。不管公共服務(wù)的提供者是姓“公”還是姓“私”，只要提供者之間存在公平的競爭，服務(wù)的質(zhì)量基本上不會有大的問題。因此，在購買公共服務(wù)的過程中，政府還應(yīng)維持一個(gè)良好的公平競爭的秩序，從而來選擇一個(gè)能夠提供“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”服務(wù)的合格的承包商。

（二）購買公共服務(wù)中的政府監(jiān)管責(zé)任

監(jiān)管責(zé)任是政府通過一定的手段和措施對私人承包商提供公共服務(wù)的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。私人承包商與政府不同。政府提供公共服務(wù)的目的是為了對社會利益進(jìn)行再次分配，從而維護(hù)社會公平。而私人承包商根本不考慮社會財(cái)富在個(gè)人之間的分配問題，他們參與公共服務(wù)供給的目的是利潤。因此在提供公共服務(wù)的過程中，他們會按照市場競爭法則去選擇那些能夠獲利的服務(wù)項(xiàng)目，對于那些不能獲利但又不得不提供的服務(wù)則會消極供給。為了防止這種“撇奶脂”現(xiàn)象的出現(xiàn)，政府監(jiān)管是關(guān)鍵。

購買公共服務(wù)中的政府監(jiān)管責(zé)任主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：首先是合同內(nèi)容的監(jiān)管。政府購買公共服務(wù)是通過合同的方式將原來應(yīng)由政府直接提供的公共服務(wù)交給有資質(zhì)的私人承包商來完成。合同詳細(xì)規(guī)定了政府與承包商在購買公共服務(wù)中的權(quán)利和義務(wù)。如果合同的內(nèi)容不周延或者模糊會帶來合同履行的不確定性和任意性，從而影響公民的利益。因此，出于公共利益的維護(hù)，政府應(yīng)承擔(dān)合同監(jiān)管的擔(dān)保責(zé)任，對公共服務(wù)給付的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格等在合同中予以明確的規(guī)定，擔(dān)保公民能夠獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的給付服務(wù)。其次為了確保合同所規(guī)定的條款能夠被有效且確實(shí)地執(zhí)行，政府還應(yīng)承擔(dān)合同履行的監(jiān)管責(zé)任即過程監(jiān)管，通過對承包商提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)承包商在公共服務(wù)供給過程中存在的問題，指導(dǎo)、督促承包商及時(shí)改正問題，從而確保合同的履行。再次，政府還需要對承包商履行合同的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)管，即績效監(jiān)管。政府主管部門或委托第三部門依據(jù)合同規(guī)定與評估標(biāo)準(zhǔn)，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評估，從而確保圓滿實(shí)現(xiàn)協(xié)議要求，為改進(jìn)購買政策提供參考與依據(jù)。③李海平.政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務(wù)為例[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011(05)：93-97。同時(shí)評估的結(jié)果還應(yīng)與獎(jiǎng)懲制度聯(lián)系起來，特別是與期滿的“續(xù)約”聯(lián)系起來。

（三）購買公共服務(wù)中的政府接管責(zé)任

接管責(zé)任是對組織責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任的補(bǔ)充，是指在購買公共服務(wù)的過程中，政府原則上并不干預(yù)承包商的運(yùn)行過程，除非是承包商在提供公共服務(wù)的過程中存在各種缺陷或障礙，不能持續(xù)有效地提供公共服務(wù)。這時(shí)政府應(yīng)出手接管。政府接管責(zé)任分為兩種情況：承包商在提供公共服務(wù)的過程中因?yàn)椴豢煽沽o力繼續(xù)履行合同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取各種手段予以接管和承包商在履行合同的過程中存在嚴(yán)重違法或違約使合同不能履行或終止時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)予以接管。不管是哪種接管都是為了確保公眾可以享受到持續(xù)地、不間斷的公共服務(wù)。

五、購買公共服務(wù)中政府擔(dān)保責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

（一）法制：政府通過立法確定購買公共服務(wù)的邊界

自20世紀(jì)90年代以來，我國的政府購買公共服務(wù)取得了很大的進(jìn)展。不同的地方政府都結(jié)合自身的實(shí)際情況制定了關(guān)于購買公共服務(wù)邊界的規(guī)范性文件。但是這些規(guī)范性文件的主體多是縣（區(qū)）政府或設(shè)區(qū)的市政府，政府層級較低，使得這些規(guī)范性文件缺乏權(quán)威性，在實(shí)際的應(yīng)用中剛性不足。制定主體層級較低，還使得各地方政府對邊界的界定缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)在各地方政府之間呈現(xiàn)非均衡態(tài)勢。因此為了防止政府在購買公共服務(wù)的過程中積極性不高或胡亂購買，避免公共服務(wù)購買邊界認(rèn)知上的偏差，應(yīng)通過立法的形式明確界定可以購買的公共服務(wù)的范圍。

政府購買公共服務(wù)不是針對某個(gè)人或某個(gè)地區(qū)的需求，而是針對一定時(shí)期內(nèi)的人們的不斷增長的公共需求提出的。因此政府購買公共服務(wù)邊界的立法應(yīng)保證其服務(wù)對象的普遍性和代表性，從而確保所有享有同等權(quán)利的公民都能平等享受政府購買的公共服務(wù)。此外，我國的政府購買公共服務(wù)的初衷與西方國家不同。西方國家推行政府購買公共服務(wù)是為了應(yīng)對福利國家危機(jī)及財(cái)政赤字，減少政府開支，而我國的政府購買公共服務(wù)是在加大對公共服務(wù)投資基礎(chǔ)上更好地滿足公眾的需求。因此購買公共服務(wù)邊界的立法要保證公眾最低限度的公共服務(wù)需求納入政府購買的服務(wù)范圍之內(nèi)?？傊?，為了保證政府能夠?yàn)楣娞峁└喔玫姆?wù)，凡是法律規(guī)定應(yīng)由政府購買來提供的公共服務(wù)，政府則不能自己生產(chǎn)；凡是法律規(guī)定必須由政府親自履行的公共服務(wù)，政府就不能購買。

（二）規(guī)制：政府通過規(guī)制促進(jìn)市場競爭

政府購買公共服務(wù)的質(zhì)量取決于政府對市場健康運(yùn)行所進(jìn)行的維護(hù)和監(jiān)管，即通過規(guī)制來維護(hù)市場秩序。政府一方面應(yīng)為承包商提供公平的市場競爭環(huán)境，另一方面政府應(yīng)維持競爭者的多樣化。具體來說，政府促進(jìn)市場競爭的規(guī)制主要有兩種：

其一，競爭招標(biāo)。政府購買公共服務(wù)的效率關(guān)鍵在于是否存在一個(gè)公平競爭的市場環(huán)境。但是從政府購買公共服務(wù)的實(shí)際來看，政府更傾向于采取依賴關(guān)系非競爭性購買或體制內(nèi)吸收等非競爭性的購買模式。非競爭性購買通過選擇熟悉的私人部門或社會組織作為承包商，雖然可以避免因判斷失誤而帶來的風(fēng)險(xiǎn)，但也可能會出現(xiàn)因?yàn)檫x擇范圍太小而出現(xiàn)“將就”的局面，從而影響了公共服務(wù)的質(zhì)量和社會的公平正義。“整個(gè)網(wǎng)絡(luò)只能與其最弱的組成部分一樣強(qiáng)。”這就使得承包商的選擇非常重要。因此，首先政府應(yīng)通過競爭招標(biāo)的方式，讓具備條件的私人部門或社會組織都有資格參與到公共服務(wù)購買的投標(biāo)中；其次，政府的權(quán)力應(yīng)從招投標(biāo)環(huán)節(jié)退出，尤其是評標(biāo)環(huán)節(jié)，將評標(biāo)權(quán)交給獨(dú)立的專家組來進(jìn)行；再次，政府還應(yīng)確保招投標(biāo)環(huán)節(jié)的公開性和透明性，將招投標(biāo)的整個(gè)過程向社會公開。這既可以保證政府能夠擇優(yōu)選擇合格的承包商，也可以對參與政府購買的私人承包商或有意參與到政府購買公共服務(wù)中的私人承包商形成一種激勵(lì)。

其二，培育市場。在政府購買公共服務(wù)中“因缺乏合格的供應(yīng)商而影響了整個(gè)競爭成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象?！雹貹ettl,Donald F.Sharing Power：Public Governance and Private Markets[M].Washington DC：Brookings Institution Press,1993：121。由于可以提供某項(xiàng)服務(wù)的生產(chǎn)者的數(shù)量很少，由此使得公共服務(wù)購買市場由一小部分承包商所壟斷。市場僅在存在真正競爭的情況下才會有效率，因此培育和發(fā)展社會組織使之具備承接公共服務(wù)的能力已是當(dāng)務(wù)之急。有鑒于此，政府應(yīng)通過加強(qiáng)社會組織管理體制的改革和加大對社會組織的扶持來為社會組織的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的環(huán)境，從而促進(jìn)公共服務(wù)購買市場的有序競爭。一方面政府應(yīng)深化社會組織登記制度改革，取消對社會組織登記管理的不必要的審批，包括對社會團(tuán)體籌備成立和社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)設(shè)立、變更、注冊的審批，并下放審批權(quán)限，將基金會和異地商會審批權(quán)限下放至縣級民政部門。政府還應(yīng)厘清與社會組織的關(guān)系，尤其是與行業(yè)商會的關(guān)系，推進(jìn)行業(yè)商會與政府在機(jī)構(gòu)、職能、資金、財(cái)務(wù)、人員等方面脫鉤，從而確立社會組織的獨(dú)立的法人地位；另一方面，政府應(yīng)加大對社會組織的扶持，可以牽頭成立一些社會組織孵化培訓(xùn)基地，為社會組織提供管理咨詢、人員培訓(xùn)、項(xiàng)目扶持等方面的服務(wù)，以促進(jìn)社會組織健康有序的發(fā)展。

（三）互動：政府通過互動來推動公民參與

政府購買公共服務(wù)的終端需求者是社會公眾。其出發(fā)點(diǎn)就是為了更好地滿足公眾的需求。因此發(fā)現(xiàn)公眾的需求并將其納入到購買目錄中是購買公共服務(wù)的起點(diǎn)和提高購買效率的前提。但是，在實(shí)際的政府購買公共服務(wù)操作中公眾缺乏需求表達(dá)的渠道?！百徺I服務(wù)的需求管理多數(shù)是由決策者或生產(chǎn)者主導(dǎo)的，終端需求者在購買服務(wù)的需求管理過程中并無作用空間。”①陳建國.政府購買公共服務(wù)的需求管理模式和改革方向[J].東北大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2018(05)：483-489。凡生活受到某項(xiàng)決策影響的人，就應(yīng)該參與到那些決策的制定過程。因此政府應(yīng)改變以往的從項(xiàng)目決策到項(xiàng)目評估“一手包辦”的模式。在項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)，政府應(yīng)通過建立與公眾的互動渠道，讓公眾參與到購買公共服務(wù)的必要性論證、具體購買方案的制定、承包商的篩選以及合同的簽訂等。在項(xiàng)目的評估環(huán)節(jié)，政府應(yīng)科學(xué)地選擇所購買的公共服務(wù)的終端需求者——公眾作為評價(jià)主體，并將公眾滿意率作為政府購買公共服務(wù)的核心評價(jià)指標(biāo)之一。畢竟公眾作為服務(wù)的使用者對服務(wù)的質(zhì)與量最有發(fā)言權(quán)。此外，政府還應(yīng)建立公眾與承包商之間的互動溝通渠道。據(jù)此，公眾可以將公共服務(wù)使用中的感受及時(shí)反饋給承包商。這有利于承包商及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以整改，從而大大降低了政府購買公共服務(wù)可能造成的不良影響。

（四）評估：政府通過評估實(shí)現(xiàn)合同的監(jiān)管

“合同評估是針對公共服務(wù)質(zhì)量是否符合合同約定并達(dá)到預(yù)期目的而進(jìn)行的一種檢驗(yàn)。”②李金龍,張慧娟.地方政府購買公共服務(wù)中合同管理能力的提升路徑[J].江西社會科學(xué),2016(05)：229-236。因此，為了確保承包商按照合同要求來履行任務(wù)，政府應(yīng)依照購買合同建立多層面的立法評估體系。首先，政府應(yīng)構(gòu)建包括政府、社會公眾、服務(wù)對象和社會力量在內(nèi)的多元主體參與的績效評估體系。各評估主體在評估的過程中不受政府權(quán)力的影響，始終堅(jiān)持以“公眾需求”為導(dǎo)向，嚴(yán)格按照購買合同對承包商履行合同的情況進(jìn)行評估。其次，政府應(yīng)設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)。評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)以服務(wù)對象的滿意度作為指導(dǎo)思想，結(jié)合項(xiàng)目申報(bào)時(shí)提出的項(xiàng)目目標(biāo)及購買主體、承包商、服務(wù)對象、專家等多方面的意見，采用定性與定量相結(jié)合的方法，設(shè)計(jì)出能充分反映各方利益訴求的評價(jià)指標(biāo)。再次，政府應(yīng)充分利用評估結(jié)果。評估是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并對未來的行為提供指導(dǎo)。因此政府不能將評估的結(jié)果束之高閣。一方面政府應(yīng)健全合同承包商的守信激勵(lì)、失信懲戒及項(xiàng)目的整改機(jī)制，防止評估流于形式③袁同成.當(dāng)前政府購買社會組織服務(wù)評估模式存在的問題及對策[J].社會科學(xué)輯刊,2016(01)：58-62。；另一方面，政府應(yīng)把評估的結(jié)果作為下一輪項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)的重要依據(jù)。

總之，政府購買公共服務(wù)并不是政府推卸責(zé)任的借口，只不過是將原來的直接給付行政責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閲覔?dān)保責(zé)任。政府不僅要擔(dān)保公眾能夠獲得普適的、質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的不中斷的公共服務(wù)，還要擔(dān)保私人承包商能夠在公平有序的市場中進(jìn)行競爭。責(zé)任內(nèi)容的變化要求相應(yīng)的履行責(zé)任的方式也要發(fā)生改變。政府應(yīng)通過法制的方式來實(shí)現(xiàn)其購買公共服務(wù)邊界界定的擔(dān)保責(zé)任；通過規(guī)制來實(shí)現(xiàn)公平競爭的擔(dān)保責(zé)任；通過互動來實(shí)現(xiàn)公民參與的擔(dān)保責(zé)任；通過評估來實(shí)現(xiàn)合同監(jiān)管的擔(dān)保責(zé)任。