編制、分類與賦權(quán)：網(wǎng)格治理規(guī)范化的路徑考量*

陳建科，賴學(xué)滟

（1.中共江蘇省委黨校，江蘇 南京，210009；2.蘇州大學(xué)，江蘇 蘇州，215123）

2003年以來，以北京、上海、深圳等為代表的經(jīng)濟發(fā)達市，掀起了一股“網(wǎng)格治理”的浪潮。以大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能等為工具，以法治化為導(dǎo)向，以相對人中心主義、差序社會格局以及合作網(wǎng)絡(luò)治理為邏輯支撐，各地將所屬“人、地、事、物、組織”劃分為若干網(wǎng)格單元，配備網(wǎng)格員、巡查員、安全員等，賦予相應(yīng)職權(quán)，力圖形成“一張網(wǎng)格管治理”的社會治理格局。然而技術(shù)運用卻掩蓋了網(wǎng)格治理的體制機制創(chuàng)新，為了使網(wǎng)格治理規(guī)范化，有必要對網(wǎng)格治理在機構(gòu)編制屬性和途徑、網(wǎng)格劃分的影響因素及網(wǎng)格賦權(quán)原則約束等重大理論和實踐問題進行辨析和重新定向。

一、機構(gòu)編制的三類屬性與三種途徑

網(wǎng)格治理的組織載體，主要有三種機構(gòu)、三重屬性。網(wǎng)格工作需要具體工作人員來承擔(dān)，目前已經(jīng)形成了行政編——事業(yè)編——影子雇員的“同心圓”編制結(jié)構(gòu)。做好編制結(jié)構(gòu)管理，對于提高網(wǎng)格治理工作人員結(jié)構(gòu)、提高效率和工作質(zhì)量等具有重要意義，解決人員編制可通過新設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整和聘用三種途徑。

（一）機構(gòu)編制的三類屬性

網(wǎng)格治理需要一定的組織機構(gòu)作為載體和保障，以承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及具體的執(zhí)行工作等職能。從機構(gòu)性質(zhì)的角度來說，網(wǎng)格治理機構(gòu)可以分為三類：一類是行政機構(gòu)，一類是事業(yè)單位，還有一類是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。

基層人民政府根據(jù)網(wǎng)格治理工作的需要以及精干的原則，可以設(shè)立必要的行政機構(gòu)，行政機構(gòu)的設(shè)立、增加、減少或者合并由本級人民政府報請上一級人民政府批準(zhǔn)，并報本級人大常委會備案即可。行政組織法可以確定行政組織的合理結(jié)構(gòu)、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)置程序。①實踐中為了體現(xiàn)對網(wǎng)格治理工作的重視，方便工作的開展，各地設(shè)立了一定的行政機構(gòu)來負責(zé)網(wǎng)格治理的管理工作，如深圳羅湖區(qū)應(yīng)急管理局的網(wǎng)格化管理科、深圳市坪山區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局的網(wǎng)格管理部等即屬此類。

更多的情況是將治理機構(gòu)定性為事業(yè)單位。2018年第八輪機構(gòu)改革以來，事業(yè)單位改革也有了新的動向，對于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，行政職能將逐步收歸黨政機構(gòu)，以后原則上不再設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位；對于公益類事業(yè)單位，進行規(guī)范化管理；對于經(jīng)營類事業(yè)單位，轉(zhuǎn)企改制。因此，網(wǎng)格治理機構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)應(yīng)該是公益類的，如吳江的區(qū)聯(lián)動指揮中心，就是正科級直屬事業(yè)單位，北京東城的網(wǎng)格化服務(wù)管理中心也是公益類事業(yè)單位性質(zhì)。

除了行政機關(guān)、事業(yè)單位，還有一種治理機構(gòu)，就是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，如上海市靜安區(qū)人民政府在2016年8月成立的靜安區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在靜安區(qū)網(wǎng)格化管理中心。網(wǎng)格治理成立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的目的在于，地方政府面對非常規(guī)的任務(wù)環(huán)境時，為了追求效率和正當(dāng)性，對常規(guī)官僚制組織進行調(diào)整。議事協(xié)調(diào)機構(gòu)通過借力，再加上自身所被賦予的督促檢查和考核評價職責(zé)，已成為常規(guī)組織和常用手段的有力補充。

目前關(guān)于網(wǎng)格治理的機構(gòu)數(shù)量眾多，種類各異。未來在完善網(wǎng)格治理改革的過程中，需要對眾多治理機構(gòu)進行統(tǒng)籌，避免交叉重疊，既重視原則性，也不能忽視機構(gòu)的靈活性，以合理確定治理機構(gòu)的性質(zhì)。新制度主義學(xué)派認為新制度主義理論40年來的主要貢獻就是提供了穩(wěn)定性保障，但是現(xiàn)在過渡強調(diào)穩(wěn)定反倒成為了新制度主義的主要缺陷。①Edward Anthony Koning.The Three Institutionalisms and Institutional Dynamics：Understanding Endogenous and Exogenous Change[J].Journal of Public Policy(2016),36：4,639-664。一般來說，網(wǎng)格治理屬于行政職能，政府能夠承擔(dān)的或者通過政府購買服務(wù)能夠提供的，可以確定為行政機構(gòu)；如果一時難以承擔(dān)或者提供，可以轉(zhuǎn)交社會組織提供服務(wù)，將之確定為公益事業(yè)單位；確需設(shè)置多個治理機構(gòu)時，應(yīng)當(dāng)加強議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或者機制的建設(shè)，形成機構(gòu)、機制之間的合力。從網(wǎng)格管理到網(wǎng)格治理的轉(zhuǎn)型并不意味著政府的角色被社會、企業(yè)或者居民所吸納，從某種意義上說，作為網(wǎng)格治理的直接推動者，政府仍然處于整個治理網(wǎng)格的中心。②王楓云等.從網(wǎng)格化城市管理走向網(wǎng)絡(luò)化城市治理：必然與路徑[J].廣州大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(02)：42。

“網(wǎng)格治理是一場自上而下的城市基層治理體制變革，尚帶有較明顯的計劃指令和行政化色彩，難以完全擺脫科層化管理的制度慣性和路徑依賴，在實踐過程中也難免會出現(xiàn)預(yù)期外的機制負效應(yīng)和功能限度。”③陶振.社區(qū)網(wǎng)格化管理運行架構(gòu)及其內(nèi)生沖突——以上海X區(qū)Y街道為例[J].社會主義研究,2015(04)：100。行政組織間的關(guān)系一般包括上下關(guān)系、委托代理關(guān)系和對等關(guān)系三類。④[日]鹽野宏.行政組織法[M].楊建順譯,北京：北京大學(xué)出版社,2008：27-30。網(wǎng)格治理逐漸形成了縱向上強調(diào)指揮控制的組織關(guān)系，橫向上強調(diào)職能分工、依賴以層級制和專業(yè)化為根本特征的金字塔形組織架構(gòu)。此種架構(gòu)一方面提高了網(wǎng)格治理的效率，另一方面也忽視了實際工作的復(fù)雜性，犧牲了治理機構(gòu)結(jié)構(gòu)的靈活性，降低了組織處理復(fù)雜問題的工作能力。其次，網(wǎng)格治理的組織和人員的投入和建設(shè)，政府是主導(dǎo)性的力量，其職能向社會和市場領(lǐng)域延伸，將與社會和市場發(fā)生碰撞，甚至產(chǎn)生“行政吸納社會和市場”的效果。

例如，在學(xué)習(xí)《紀(jì)念劉和珍君》這一課程時，教師在教學(xué)中就要結(jié)合自己的教學(xué)水平和課堂的教學(xué)實際來運用“多元互動”式合作學(xué)習(xí)教學(xué)法，并通過教學(xué)實踐完成“發(fā)現(xiàn)問題（作者寫《紀(jì)念劉和珍君》這一文章的目的是什么？）—多元互動（生生互動，師生互動）—分析問題（根據(jù)‘紀(jì)念’二字可知，作者寫這篇文章的目的是表達對死者深切、真切的悼念之情，對劉和珍君的回憶和哀悼......）—合作學(xué)習(xí)（小組合作，組間合作）—解決問題（贊賞劉和珍君的愛國情懷）”這一流程，以此實現(xiàn)“多元互動”式合作學(xué)習(xí)提升高中語文教學(xué)有效性的目的。

所以，網(wǎng)格治理機構(gòu)未來還需要解決“組織層級制與靈活性之間的矛盾”“行政吸納效應(yīng)”。未來，網(wǎng)格治理“要形成長效機制……構(gòu)建基層政府、市場與社會多元主體間良性互動的權(quán)力關(guān)系，實現(xiàn)從行政化治理到參與式治理轉(zhuǎn)型?！雹輨?城市基層社會治理體制的運行邏輯與實踐特征——基于N市Q區(qū)的個案研究[J].江海學(xué)刊,2015(02)：103。

（二）解決人員編制的三種途徑

目前網(wǎng)格人員編制一般是通過三種途徑解決，包括新設(shè)機關(guān)人員和事業(yè)單位人員編制，在機關(guān)和事業(yè)單位內(nèi)部進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，還有就是通過簽訂合同聘用社會人員等途徑。北京市東城區(qū)網(wǎng)格化管理中心的編制，是北京市東城區(qū)人民政府根據(jù)北京市機構(gòu)編制委員會辦公室的相關(guān)規(guī)定，通過行政執(zhí)法專項編制設(shè)置的。吳江網(wǎng)格的編制既有新增人員，也有內(nèi)部調(diào)整而來的；既有機關(guān)事業(yè)單位人員也有合同制人員。通過充分挖掘現(xiàn)有隊伍的潛力，吳江組建了網(wǎng)格巡查隊伍，新招錄人員不超過總?cè)藬?shù)的10%；同時在推進綜合行政執(zhí)法改革的過程中，也整合了上級以及同級部門的一些編制。也有網(wǎng)格治理中的編制全部是內(nèi)部調(diào)整而來的，如泰州市姜堰區(qū)梁徐鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理中心即是如此，中心的編制從各部門抽調(diào)而來，抽調(diào)之后，不再從事原單位工作，但是行政職務(wù)、待遇等還是在原單位。

人員編制結(jié)構(gòu)管理是機構(gòu)編制管理工作的重要內(nèi)容，做好這項工作，對于優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、提高工作效率、改善工作質(zhì)量以及減輕財政負擔(dān)都有積極意義。①諶赤軍.編制結(jié)構(gòu)管理的實踐與思考[J].中國機構(gòu)改革與管理,2013(05)：32。編制結(jié)構(gòu)是對一個單位各種人員構(gòu)成比例的規(guī)定，主要分為兩類：一是機關(guān)人員編制結(jié)構(gòu)，參公人員編制結(jié)構(gòu)，二是事業(yè)單位人員編制結(jié)構(gòu)。在單位編制數(shù)額確定的情況下，對單位人員分類和結(jié)構(gòu)比例的行政約束和限制，可以通過法律、法規(guī)和規(guī)章，還要綜合考量各種情況，避免因人設(shè)事、因人設(shè)崗。②諶赤軍.編制結(jié)構(gòu)管理的實踐與思考[J].中國機構(gòu)改革與管理,2013(05)：32。應(yīng)該說，黨政群和事業(yè)單位編制總體是適應(yīng)工作需要的，編制配置大體合理。但是大家仍然認為編制緊張，主要原因是編制結(jié)構(gòu)不合理：一方面編制層級配置不合理，上級編制較為寬裕，基層編制普遍緊張；另一方面，部門分布不合理，黨政機構(gòu)普遍較多，編制配置分散，人浮于事與人手不足的狀況并存，各部門都感到編制不夠，人手緊張。因此，在控制總量又要保證發(fā)展的情況下，進行結(jié)構(gòu)調(diào)整挖掘內(nèi)部潛力，就成為了化解編制緊張的重要手段。將編制結(jié)構(gòu)調(diào)整與機構(gòu)改革結(jié)合起來，阻力較小，也能夠收到較好的效果。③中央編辦三司.改革創(chuàng)新 促進編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整[J].中國機構(gòu)改革與管理,2016(12)：8。

機構(gòu)編制部門在今后較長時期的重要任務(wù)，是既要總量控制，又要有所發(fā)展。為此進行內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整將是未來網(wǎng)格治理人員編制結(jié)構(gòu)管理的重要途徑和手段。建議各地將結(jié)構(gòu)調(diào)整與機構(gòu)改革結(jié)合起來，減少阻力；定期根據(jù)工作任務(wù)變化核定編制，調(diào)控出一些編制；堅決推行大部門制，職能相近的機構(gòu)不要分設(shè)；在部門中推行“大處室制”，整合業(yè)務(wù)相近的處室，把編制向重點方面、中心工作傾斜；搞好職能評估，逐步實現(xiàn)編制管理方式由單純管數(shù)量向根據(jù)職責(zé)任務(wù)變化動態(tài)調(diào)控的轉(zhuǎn)變，形成“職能有轉(zhuǎn)有變，機構(gòu)有設(shè)有撤，編制有增有減，人員有進有出”的動態(tài)管理體系，真正實現(xiàn)編制的科學(xué)量化調(diào)整。④中央編辦三司.改革創(chuàng)新 促進編制結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整[J].中國機構(gòu)改革與管理,2016(12)：9。

二、網(wǎng)格分類的縱橫變化與聯(lián)動協(xié)同

網(wǎng)格橫向的覆蓋度和縱向的貫穿度經(jīng)歷一個各具特色、由窄到寬、不斷發(fā)展的過程，同時劃分網(wǎng)格還需要考慮要素之間的協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為條塊聯(lián)動以及政府、社會和市場之間的協(xié)同。

（一）橫向的網(wǎng)格分類受管理范圍由窄到寬的動態(tài)影響

網(wǎng)格化橫向上的要素覆蓋度經(jīng)歷了一個由窄到寬逐步發(fā)展的過程，經(jīng)歷了從城市部件管理到城市事件管理的轉(zhuǎn)變，從單一管理向綜合管理服務(wù)的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了從政府單向管理向社會廣泛參與、多向互動的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了由簡單管“物”管“人”到“人、地、事、物、組織”等全方位、全系統(tǒng)、全過程服務(wù)管理的轉(zhuǎn)變。

起初網(wǎng)格的橫向覆蓋度較小，北京實行網(wǎng)格化較早，但是也主要是在市政管理領(lǐng)域，主要做法是將道路等公共設(shè)施劃分為若干個萬米單元網(wǎng)格，實行物件管理，保證物件的安全。伴隨著2008年北京奧運會籌辦工作的全面展開，網(wǎng)格治理從物件安全管理開始進入社會安全領(lǐng)域，并作為平安奧運的一個重要組成部分，網(wǎng)格化從“物”的管理發(fā)展到“物”與“人”的管理。黨的十七大以及奧運會舉辦以后，社會服務(wù)工作全面展開，網(wǎng)格治理從此進入了社會服務(wù)管理領(lǐng)域。⑤岳金柱.“網(wǎng)格化+”服務(wù)：北京的城市治理創(chuàng)新實踐[J].國家治理,2016(25)：40。2015年至今，在全面深化改革的背景下，網(wǎng)格治理開始走向了融合，推動實現(xiàn)城市管理網(wǎng)、社會治安網(wǎng)和社會服務(wù)管理網(wǎng)三網(wǎng)融合，推動實現(xiàn)城市服務(wù)管理一體化運行。這是無縫隙政府理論在網(wǎng)格治理中的應(yīng)用和體現(xiàn)，“我們堅信我們今天已經(jīng)處于一個新的綜合時代的邊緣。在所有的知識領(lǐng)域，我們都可以看到對大思路、對普遍理論以及對將零碎的部門重新整合為整體的回歸?！雹轠美]拉塞爾·M·林登.無縫隙政府：公共部門再造指南[M].汪大海,吳群芳等譯,北京：中國人民大學(xué)出版社,2014：4-5。武漢市江夏區(qū)“先城鎮(zhèn)、后農(nóng)村、全覆蓋”總體規(guī)劃，即體現(xiàn)了這種思路，再如江蘇常州市將網(wǎng)格劃分作為一項系統(tǒng)工程，認為零敲碎打的調(diào)整不行，碎片化的修補也不行，必須是各資源要素的聯(lián)動和集成。

從治理邊界來看，現(xiàn)有的網(wǎng)格治理存在著“泛化”的問題。從市政管理的部件管理到以事件管理為主體的社會治安綜合治理，再到社會服務(wù)管理，從市場監(jiān)管到教育、民生等，網(wǎng)格治理試圖將社會管理的全部內(nèi)容納入到治理范圍之內(nèi)，包括社會組織、企業(yè)以及社會團體都在網(wǎng)格劃分的范圍之內(nèi)，這就壓縮了社會自治和市場自律的空間，存在著管理泛化以及過度行政化而侵蝕社會市場空間的問題。無形中，政府成為社會治理的中心，政府、市場與社會的邊界模糊，基層民眾傾向于依賴政府，同時會將社會治理不利的責(zé)任主要歸咎于政府，從而使得政府變成了“無限責(zé)任政府”。另外，網(wǎng)格治理的準(zhǔn)入門檻還未明晰，網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度十分不足，什么都往網(wǎng)格里裝。過去職能部門不愿意將數(shù)據(jù)共享出去。然而，隨著品牌效應(yīng)的凸顯，“新鮮事物”網(wǎng)格化社會治理成了“香餑餑兒”，什么部門都想分一杯羹，問題就在于網(wǎng)格治理準(zhǔn)入門檻不明確。

所以，“全覆蓋、全要素”的思路未必適用于所有地區(qū)、所有部門，未必適用于所有階段，特別是要明確政府、社會與市場之間的邊界，按照有限政府的理念，合理科學(xué)劃分網(wǎng)格。統(tǒng)籌謀劃推行網(wǎng)格治理改革的目標(biāo)定位，以此為基準(zhǔn)，設(shè)置明確的準(zhǔn)入門檻。依照準(zhǔn)入條件，建立嚴(yán)格的審查機制和程序，符合條件的才能夠進到網(wǎng)格中來，以免影響網(wǎng)格治理的綜合效果。

（二）縱向的網(wǎng)格劃分呈現(xiàn)“科層化”的傾向

縱向的網(wǎng)格劃分呈現(xiàn)出“科層化”的傾向，從上到下將管轄地區(qū)劃分為若干等級。從2005年建設(shè)部正式肯定東城區(qū)的網(wǎng)格化治理做法并向全國推動試點開始，各地的核心做法大同小異，嚴(yán)格遵循著相似的科層化思路，將轄區(qū)嚴(yán)格按照既定標(biāo)準(zhǔn)從上到下劃分為管轄范圍、資源、權(quán)限逐級遞減的網(wǎng)格單元，信息的收集和反饋也是按照網(wǎng)格等級制的思路來劃分的。①陶振.社區(qū)網(wǎng)格化管理運行架構(gòu)及其內(nèi)生沖突——以上海X區(qū)Y街道為例[J].社會主義研究,2015(04)：100。

網(wǎng)格劃分并未改變“‘自上而下’行政化治理的固有思維和權(quán)力運行路徑，反而通過網(wǎng)格單元的細化將管理鏈條向更基層延伸，……其實質(zhì)仍是政府管控思維在基層的延伸，它高度依賴政府體制內(nèi)的管理力量，憑借管理方式的優(yōu)化來實現(xiàn)對基層的層層管控，社會自治空間進一步萎縮。”②陶振.社區(qū)網(wǎng)格化管理運行架構(gòu)及其內(nèi)生沖突——以上海X區(qū)Y街道為例[J].社會主義研究,2015(04)：100-101。可以看到，無論多么良好的動機，權(quán)力都可能而且非常容易被濫用，這除了人性基礎(chǔ)之外，更源于權(quán)力本身的性質(zhì)。③魏宏.權(quán)力論：權(quán)力制約與監(jiān)督法律制度研究[M].上海：上海三聯(lián)書店,2011：41。科層化的網(wǎng)格縱向等級劃分思路有其存在的必要性和優(yōu)勢，有利于集中資源，方便網(wǎng)格治理部門行使指揮——命令式的權(quán)威，提高網(wǎng)格治理的效能；但是科層制在另一方面也存在著增加行政層級、效率低下、權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮以及行政成本過高并會本能式地不斷索要和增加人財物的資源等缺陷。專業(yè)網(wǎng)格與綜合網(wǎng)格之間東拉西扯，交叉重疊，造成專業(yè)網(wǎng)格與綜合網(wǎng)格之間互相糾結(jié)現(xiàn)象的根本原因是網(wǎng)格劃分的規(guī)范化程度不夠，本質(zhì)是條線管理與屬地管理原則之間的沖突。

為此，將來進一步完善網(wǎng)格劃分，需要糾正網(wǎng)格的過度行政化傾向，推動網(wǎng)格層級的扁平化。社會治理理論強調(diào)政府負責(zé)，同時也強調(diào)社會、市場的重要作用，為了避免權(quán)力異化，吞噬社會和市場的自治空間，需要強化并落實權(quán)力的多維運行機制。第二，改變權(quán)力雙向化的內(nèi)循環(huán)現(xiàn)象，即改變政府職能部門作為上級網(wǎng)格對基層網(wǎng)格強勁的指揮和監(jiān)督效能，推動管理權(quán)限下沉。第三，對現(xiàn)有的網(wǎng)格進行縱向整合，減少網(wǎng)格層級，提高信息傳遞和反饋的效率，合理分配資源，實現(xiàn)網(wǎng)格的扁平化。④王贛閔.社會治理視角下市域網(wǎng)格化治理的實踐與探索[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報,2019(04)：81。最后，網(wǎng)格劃分的標(biāo)準(zhǔn)需要進一步規(guī)范化，按照條線原則劃分專業(yè)網(wǎng)格，按照屬地原則劃分綜合網(wǎng)格，在相對人中心主義的導(dǎo)向之下，對現(xiàn)有的網(wǎng)格進行重新劃分，盡力減少網(wǎng)格之間的職權(quán)交叉。

（三）網(wǎng)格劃分要實現(xiàn)條塊聯(lián)動和多元協(xié)同

網(wǎng)格治理的目標(biāo)之一就是實現(xiàn)要素間的協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)為條塊聯(lián)動以及政府、社會和市場之間的協(xié)同。

網(wǎng)格治理的核心構(gòu)件之一就是網(wǎng)格單元的科學(xué)劃分，條塊聯(lián)動就是在網(wǎng)格單元科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上通過聯(lián)動指揮平臺的協(xié)調(diào)實現(xiàn)的。目前各地主要采用的就是萬米單元網(wǎng)格劃分法，即每個網(wǎng)格大約在100米*100米范圍內(nèi)，面積1萬平米，將整個治理區(qū)域劃分為邊界清晰、無縫對接的網(wǎng)格，各個網(wǎng)格之間互相連接形成一個整體的治理區(qū)域，通過網(wǎng)格員對所分管的網(wǎng)格單元進行全程監(jiān)控，在橫向上和縱向上實現(xiàn)治理區(qū)間以及對象的全覆蓋，基本實現(xiàn)無縫對接、條塊聯(lián)動的治理體系，網(wǎng)格單元之間相互聯(lián)系，又能動態(tài)調(diào)整。①陶振.社區(qū)網(wǎng)格化管理運行架構(gòu)及其內(nèi)生沖突——以上海X區(qū)Y街道為例[J].社會主義研究,2015(04)：78-79。

雖然網(wǎng)格劃分利用了企業(yè)的技術(shù)以及社會的力量，但是公眾和社會組織的參與度仍然不高，尚未形成多元主體共治的網(wǎng)格治理格局。隨著我國經(jīng)濟體制改革日益深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善，以管制為主導(dǎo)模式、強調(diào)命令服從片面追求效率而忽視民主的行政管理觀念已經(jīng)越來越不適應(yīng)時代的變遷和社會轉(zhuǎn)型的需要。②石佑啟等.論行政體制改革與行政法治[M].北京：北京大學(xué)出版社,2009：297。許多地方如福州、上海、福州、長沙等地網(wǎng)格行政化嚴(yán)重，基層網(wǎng)格與多元主體間的互動較為薄弱。那么造成這些問題的原因是什么呢？主要有兩方面的原因：一是政府的越位，使得公眾和社會組織參與網(wǎng)格治理的積極性嚴(yán)重受挫；第二是技術(shù)的革新掩蓋了網(wǎng)格化社會治理理念的創(chuàng)新，也就是說，太過重視技術(shù)，而忽視了多元主體共同治理這一理念的重要性、創(chuàng)新以及應(yīng)用。

為了使得網(wǎng)格要素間更加協(xié)調(diào)，首先需要明確網(wǎng)格之間的界限，界限不明是造成推諉扯皮的重要原因。第二，實現(xiàn)“條”上資源在“塊”上整合，解決那些條塊分割、邊界不清或者交叉的問題。網(wǎng)格治理是一項系統(tǒng)工程，涉及公安、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、市場監(jiān)管、交通等條塊的職權(quán)，職責(zé)邊界不清或者交叉難以避免，這就需要運用整體性思維，將不同條塊的職權(quán)，整合在一起，解決“九龍治水”“八個大蓋帽管不住一個破草帽”的困局。第三，促進網(wǎng)格間的融合。融合才能貫通，要打破“一畝三分地”的封閉局面，促進城市管理網(wǎng)、社會治安網(wǎng)、社會服務(wù)管理網(wǎng)等專業(yè)網(wǎng)格與綜合網(wǎng)格之間的融合。第四，鼓勵多元參與，強化各層級網(wǎng)格的自治能力。實踐證明，社會組織和公民參與的不斷壯大對于提高社會治理的效果具有越來越重要的促進作用，這已經(jīng)形成共識，要清醒認識到，“融合政府行政權(quán)力、社會組織自治能力、市場供需調(diào)解功能等多方力量，既是政府職能轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，也是社會自我權(quán)益強化和資本要素激發(fā)參與治理的需求?！雹弁踮M閔.社會治理視角下市域網(wǎng)格化治理的實踐與探索[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報,2019(04)：81。政府需要改變故步自封的路徑依賴，通過政策、法律、法規(guī)等支持社會組織和公眾參與到社會治理中來，形成政府、社會、公眾多元共治的局面。當(dāng)然政策的改變受多重因素的影響，以行政監(jiān)察專員制度在希臘、塞浦路斯和馬耳他的移植為例，其也受到歐洲一體化的軟性機制、國內(nèi)的政策偏好以及時間的推移等多重因素的影響。④Stella Ladi.Policy Change and Soft Europeanization：the Transfer of the Ombudsman Institution to Greece,Cyprus and Malta[J].Public Administration,vol.89,no.4,2011(1643-1663)。

三、網(wǎng)格賦權(quán)的原則約束：必要性、明確性與對等性

網(wǎng)格賦權(quán)應(yīng)當(dāng)符合行政法的基本原則，體現(xiàn)行政法的根本價值和行政法的基本矛盾，反映現(xiàn)代民主法治社會的精神。⑤周佑勇.行政法基本原則[M].武漢：武漢大學(xué)出版社,2005：123-140。為了達到既定的行政目標(biāo)，作為手段的行政權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)是不可替代的，滿足必要性的要求；應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容與效果、實體與程序上都是確定的，滿足明確性的要求；應(yīng)當(dāng)在同一主體的權(quán)與責(zé)之間、權(quán)責(zé)的上下級之間保持一致，滿足對等性的要求。

（一）必要性約束

必要性原則，也稱不可替代性原則，指的是為了實現(xiàn)某種行政目的，而有多種手段可供選擇時，保證采取某種手段的最小損害可能性，也即保證采取某種手段對于實現(xiàn)行政目的來說是最溫和的、侵害最小的。⑥余凌云.論行政法上的比例原則[J].法學(xué)家,2002(02)：33。對于干預(yù)行政來講，如果國家干預(yù)公民自由為實現(xiàn)行政目的所必不可少的，那么這種干預(yù)必須是最低限度的，國家在其職權(quán)范圍內(nèi)已經(jīng)沒有侵害更小的措施可以采??；如果是給付行政，如果有幾種程度不等的方案可供選擇，行政機關(guān)應(yīng)在法律或者其他相關(guān)條件許可的范圍內(nèi)選擇對人民授益最大的方案。⑦黃學(xué)賢.行政法上的比例原則研究[J].法律科學(xué),2001(01)：77。一旦沖突發(fā)生，為重建穩(wěn)定的法秩序，或者一種權(quán)利向另一種權(quán)利讓步，或者兩者在某種程度上各自讓步，司法裁判根據(jù)它在具體情況下賦予各該法益重要性，來從事權(quán)利或者法益的衡量。①[德]卡爾﹒拉倫茨.法學(xué)方法論[M].陳愛娥譯,北京：商務(wù)印書館,2013：279。兩害相權(quán)取其輕，兩利相較取其大，這是現(xiàn)代行政的特點和要求。

從現(xiàn)有網(wǎng)格的權(quán)責(zé)定位中，我們可以看出，其實網(wǎng)格的權(quán)責(zé)定位是有多種方案可供選擇的，換句話說，現(xiàn)有網(wǎng)格的權(quán)責(zé)是復(fù)合性的。這種復(fù)合性表現(xiàn)在，職權(quán)既有自治性權(quán)責(zé)，如成都市金牛區(qū)通過制定《關(guān)于建立社區(qū)工作準(zhǔn)入制度的實施意見》，建立的社區(qū)工作準(zhǔn)入制，梳理了“社區(qū)自治工作事項”“社區(qū)依法協(xié)助政府工作事項”等有效規(guī)范了政府與社會的邊界，除了法律、法規(guī)有明確規(guī)定以及上級部門的要求以外，區(qū)政府各職能部門原則上不能夠向社區(qū)下達任務(wù)或者設(shè)立工作機構(gòu)。②張誠,李婷威.社會治理創(chuàng)新視域下的網(wǎng)格化管理：實踐探索與基本思路——以成都市金牛區(qū)為例[J].四川行政學(xué)院學(xué)報,2019(01)：90。也有來自公共機構(gòu)的賦權(quán)或者委托，如吳江網(wǎng)格的權(quán)責(zé)中很大一部分是通過上級賦權(quán)或者委托獲得的。還有法律法規(guī)賦予的法定職權(quán)，如上海市通過制定政府規(guī)章《上海市城市網(wǎng)格化管理辦法》賦權(quán)對公用設(shè)施、建設(shè)管理、道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、公共衛(wèi)生等管理領(lǐng)域可以通過巡查發(fā)現(xiàn)的部件和事件進行管理。

問題在于現(xiàn)有權(quán)責(zé)對于網(wǎng)格治理來講是否均是不可替代的？現(xiàn)有網(wǎng)格權(quán)責(zé)定位過于全面，有將所有事務(wù)都納入治理范圍的趨勢，期望網(wǎng)格治理能夠解決所有的問題，與此相應(yīng)，也就賦予了網(wǎng)格無所不包的權(quán)責(zé)。同時網(wǎng)格權(quán)責(zé)過于重視管理，而對服務(wù)重視不夠，現(xiàn)在我們社會的主要矛盾變成人民對美好生活的向往與不均衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，然而網(wǎng)格的權(quán)責(zé)主要還是在社會治安、城市管理等方面，如北京東城區(qū)也是近幾年才開始重視城市服務(wù)的網(wǎng)格化供給的。

實際上，并不是所有的事項都需要網(wǎng)格治理。探索多樣化的治理形態(tài)已經(jīng)成為必然，我國廣東、浙江的一些地區(qū)已經(jīng)開始了很好的探索，如孵化社會組織的做法；在社會組織不成熟的情況下就推行合作治理會帶來更嚴(yán)重的后果，但是對社會組織不信任完全由政府大包大攬推行全覆蓋的網(wǎng)格治理，又走向了另一個極端；歷史地看，網(wǎng)格化與非網(wǎng)格化還將長期并存，破除政府單邊主義、全能主義思維，構(gòu)造合理的治理結(jié)構(gòu)仍需理性考量。③吳曉林.社區(qū)治理未必全都網(wǎng)格化[N].學(xué)習(xí)時報,2015-9-17(5)。同時，在社會主要矛盾發(fā)生變化，如何滿足人民對美好生活的需求，以提供高質(zhì)量的公共服務(wù)方面，除了納入管理權(quán)責(zé)外，還應(yīng)重視服務(wù)權(quán)責(zé)，構(gòu)建管理和服務(wù)并重的權(quán)責(zé)體系。

（二）明確性指引

之所以強調(diào)明確性，是基于行政秩序安定性之要求。權(quán)責(zé)的明確性要求權(quán)責(zé)的內(nèi)容和法律效果應(yīng)當(dāng)明確，除了明確相對人的實體性權(quán)責(zé)還應(yīng)當(dāng)明確基本的程序性權(quán)責(zé)，行政機關(guān)對于權(quán)責(zé)的明確性具有釋明的義務(wù)，依據(jù)不明確權(quán)責(zé)作出的行政行為，因為正當(dāng)性不足應(yīng)當(dāng)被撤銷。④王留一.論行政行為的明確性[J].法商研究,2019(04)：149。

網(wǎng)格治理的運行原理是各個網(wǎng)格在自己的職權(quán)范圍內(nèi)處理日常巡查發(fā)現(xiàn)的問題，對于職權(quán)外的問題報告給網(wǎng)格治理平臺，如果該平臺無法協(xié)調(diào)解決則上報，直到有權(quán)協(xié)調(diào)的網(wǎng)格治理平臺，再將問題派發(fā)給有關(guān)職能部門。⑤何瑞文.網(wǎng)格化管理的實踐困擾[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2016(01)：19。本質(zhì)上講網(wǎng)格治理是網(wǎng)格覆蓋、權(quán)責(zé)明晰、條塊分割的解決模式，要解決的大多是特點問題、棘手問題，所以網(wǎng)格本身的職權(quán)定位一定要明確，那些屬于自己可以獨立全程解決，以及那些是自己無權(quán)處理但是需要將信息上報的，或者對跟蹤處理結(jié)果并將結(jié)果反饋給職能部門的事項，不論是越權(quán)還是不作為，都會在部門之間以及行政主體與相對人之間引起糾紛。

然而，現(xiàn)有的網(wǎng)格權(quán)責(zé)定位相對比較原則、比較模糊，不論是權(quán)責(zé)的內(nèi)容還是權(quán)責(zé)的法律后果，不管是實體性權(quán)責(zé)內(nèi)容還是程序性權(quán)責(zé)內(nèi)容都不同程度存在著明確性不足的問題。無論是講求平衡的行政權(quán)，還是強調(diào)效率的行政權(quán)，都需要明確性的指引，其分散、多元甚至雜亂的特點與法制統(tǒng)一原則的要求是相悖的。⑥章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論(第二版)[M].北京：法律出版社,2014：90-95。如上海市城市網(wǎng)格管理辦法當(dāng)中，對有關(guān)部門和單位的職責(zé)只是抽象規(guī)定綜合協(xié)調(diào)、負責(zé)具體工作、承擔(dān)具體實施工作、負責(zé)處置工作等程序性內(nèi)容，只是簡單規(guī)定逐步與其他管理領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)信息共享，疑難問題，可以根據(jù)需要，通過聯(lián)合執(zhí)法予以處置，然而對于如何落地，則語焉不詳；重慶市涪陵區(qū)人民政府敦仁街道辦事處的環(huán)境保護網(wǎng)格化監(jiān)督管理全覆蓋工作方案，也大多是原則性規(guī)定統(tǒng)籌檢查監(jiān)督、進行現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、配合調(diào)查處理和其他工作等程序性內(nèi)容，對于如何實現(xiàn)，則不甚明晰。

因此，為了避免或者減少糾紛，維護網(wǎng)格治理的安定秩序，網(wǎng)格的權(quán)責(zé)應(yīng)當(dāng)明確，除了內(nèi)容明確，后果也應(yīng)當(dāng)明確，除了程序性內(nèi)容要明確，實體性內(nèi)容也要明確，網(wǎng)格治理機構(gòu)負有釋明的義務(wù)，違反明確性要求的規(guī)定，不能作為采取網(wǎng)格治理措施的依據(jù)，否則應(yīng)當(dāng)被撤銷。當(dāng)然，推進網(wǎng)格權(quán)責(zé)的明確性，是一個長期性的任務(wù)，不可能一蹴而就。

（三）對等性制衡

權(quán)責(zé)對等問題既是一個行政實踐問題，也是一個行政學(xué)理論問題。保障行政權(quán)責(zé)對等和一致，是規(guī)范行政行為、塑造責(zé)任政府的關(guān)鍵，①呂景城.對轉(zhuǎn)型期行政權(quán)責(zé)失衡問題的思考[J].齊魯學(xué)刊,2005(01)：157。也是均衡原則在行政法上的重要體現(xiàn)。均衡之于行政，實質(zhì)上是一個利益衡量的過程，要求行政衡量各種利益之間是否成比例。②周佑勇.行政法基本原則[M].武漢：武漢大學(xué)出版社,2005：123-140。

目前，我國行政系統(tǒng)權(quán)責(zé)關(guān)系不對等主要表現(xiàn)為權(quán)力清晰化與責(zé)任模糊化的錯位、上下級機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)不對等、權(quán)力占有和義務(wù)免除的錯位。造成行政權(quán)責(zé)不對等原因有兩個：一是在立法、規(guī)范性文件或者政策上的原則、制度上本身沒有對等的權(quán)責(zé)設(shè)計，甚至以政策、規(guī)范性文件或者立法的形式固定了權(quán)責(zé)不對等關(guān)系；二是執(zhí)法上的原因，行政人員在執(zhí)法中忽視了權(quán)責(zé)對等關(guān)系，無限擴大權(quán)力，而縮小責(zé)任范圍。③關(guān)保英.權(quán)責(zé)對等的行政法控制研究[J].政治與法律,2002(01)：20。

現(xiàn)有的網(wǎng)格治理在網(wǎng)格權(quán)責(zé)方面，也存在著嚴(yán)重的不對等性問題，主要是同一行政主體的“權(quán)”與“責(zé)”之間的不對等，以及上下級機構(gòu)權(quán)責(zé)的不對等。同一主體“權(quán)”與“責(zé)”的不對等，包含兩個方面的內(nèi)容：第一是范圍的不對等，權(quán)多責(zé)少，如中共黃浦區(qū)委、區(qū)政府在2018年11月15日制定的城市管理精細化工作的實施意見，在23條措施當(dāng)中，只有第16和第21條提到了責(zé)任問題，其他21條全部是關(guān)于網(wǎng)格治理的賦權(quán)性規(guī)定；第二是，明確性方面的不對等，賦權(quán)清晰而責(zé)任模糊，上海2013年8月5日公布的關(guān)于網(wǎng)格化管理的政府規(guī)章《上海市網(wǎng)格化管理辦法》當(dāng)中設(shè)有專章規(guī)定阻撓網(wǎng)格化管理行為、公共服務(wù)單位違規(guī)處置行為處理和相關(guān)機構(gòu)的行政責(zé)任，但是規(guī)定過于模糊，只是簡單規(guī)定由有關(guān)機關(guān)作出處理，籠統(tǒng)說明依照行業(yè)法律法規(guī)予以處理等。權(quán)責(zé)不對等，還表現(xiàn)在上下級之間，以吳江為例，網(wǎng)格治理推行以后，反倒為職能部門提供了一個推卸責(zé)任的借口，急難險重的任務(wù)一股腦兒下放給了專業(yè)網(wǎng)格或者綜合網(wǎng)格，本來依法應(yīng)當(dāng)由職能部門承擔(dān)的事務(wù)，他們卻當(dāng)起了“甩手掌柜”，出現(xiàn)了職能部門坐等工單的現(xiàn)象。

未來，進一步規(guī)范網(wǎng)格權(quán)責(zé)定位，還需遵循對等性均衡的原則，采取相應(yīng)措施，解決權(quán)責(zé)的對等性問題。針對同一主體，強調(diào)權(quán)責(zé)的一致性，有權(quán)必有責(zé)，濫權(quán)必追責(zé)，權(quán)與責(zé)的內(nèi)容均要進一步提高對等性。上下級之間，對于適合基層或者下級處理，或者基層下級處理更能方便公眾企業(yè)的權(quán)責(zé)可以下放，但是不能只是下放責(zé)任，不下放權(quán)力，權(quán)責(zé)要一體下放。如果屬于上級法定職責(zé)而又不適合下放的，不能下放，上下級之間的權(quán)責(zé)關(guān)系要相稱、合乎比例。在執(zhí)行的過程中，權(quán)責(zé)并重，不能選擇性地單方面地行使權(quán)責(zé)，而減少或者逃避應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，從而在執(zhí)行層面解決權(quán)責(zé)的對等性問題。