顧秀文 張 波

（江蘇師范大學法學院 江蘇 徐州221100）

一、村規(guī)民約制度性質(zhì)的理論辨析

關于村規(guī)民約制度性質(zhì)的界定，學者大致存在軟法論、硬法論和契約論三種觀點。軟法論者認為，村規(guī)民約具有軟法的屬性?！按逡?guī)民約作為村民共同意志的載體，它在不違背國家法律法規(guī)規(guī)章的前提下，由村民共同參與協(xié)商制定而成，反映了公共治理模式中的輔助性原則，是一種柔性治理?！盵1]持硬法論的學者認為，無論是村規(guī)民約的產(chǎn)生程序，還是村規(guī)民約對村民行為的規(guī)制，甚至是村規(guī)民約對村民的制裁，都體現(xiàn)了“法”的屬性及效力，并承擔了一定的行政職能，是一種硬法的延伸。契約論者[2]認為，村規(guī)民約是基于村民的合意產(chǎn)生的，與行業(yè)規(guī)范、公司章程類似，是一種民事契約。實際上，行業(yè)規(guī)范、公司章程等，也是廣義軟法論重要組成部分，因其強調(diào)合意性，而獨立為契約論。

綜上所述，學界對于村規(guī)民約制度性質(zhì)的探討主要集中于軟法論與硬法論的分野，并且各有其合理性。之所以會出現(xiàn)軟法論與硬法論的分歧，究其本質(zhì)，是學者們的研究角度不同，即規(guī)范主義法學的視角以及法社會學視角的不同，而產(chǎn)生的對村規(guī)民約的認知差異。

（一）規(guī)范主義法學視角的村規(guī)民約

從規(guī)范主義法學的視角出發(fā)，當前的村規(guī)民約，無論是制度內(nèi)容，還是實施效力，都與硬法，也即國家制定的法律法規(guī)，存在一定的差異，但是，隨著村規(guī)民約的規(guī)范化發(fā)展，其行文載體、條款設置也都逐步趨于硬法化。規(guī)范法學派的奠基者凱爾森，認為“法律是一種強制性命令，是國家制定并具有效力的，以國家強制力制裁保證實施的實在法規(guī)范?！盵3](P5-19)因此，基于凱爾森的立場，硬法是獨立的、規(guī)范的科學制度體系，其不受意識形態(tài)、政治力量等因素的干擾，并受國家強制力保障，具有普適性與規(guī)范性。而就適用對象而言，村規(guī)民約是基于村民內(nèi)部合意，結(jié)合本村具體情況而自行制定的自治性規(guī)則，是加強鄉(xiāng)村內(nèi)部治理的規(guī)范依據(jù)，這也決定了村規(guī)民約的強制力，主要是依靠村民內(nèi)部的輿論壓力，而非由國家強制力支撐，并且，村規(guī)民約所體現(xiàn)的是鄉(xiāng)村內(nèi)部村民的意志，而非代表國家人民的普遍意志。出于以上學理視角的考察，村規(guī)民約著實不同于傳統(tǒng)意義上的硬法。

然而，隨著現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中法治思維的運用，村規(guī)民約也逐漸呈現(xiàn)出硬法化的趨勢，主要體現(xiàn)于以下幾個方面：其一，村規(guī)民約的內(nèi)容結(jié)構(gòu)愈加分明。村規(guī)民約體系主體包括鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)保護、治安管理、婚姻家庭、山林土地、糾紛解決、防火安全和水電交通等方面，對村民的行為活動作出了詳細的規(guī)定。村規(guī)民約的條款設置、行文載體與國家法律呈現(xiàn)出一定的相似性。其二，村規(guī)民約的強制力不再僅僅局限于依靠鄉(xiāng)村輿論，而是與國家強制力相銜接，由國家強制力間接支撐。村規(guī)民約的遵守與否，并非可以由村民自主選擇，而是一種被強制要求落實的剛性規(guī)則。此外，對于村民違法行為的制裁，村規(guī)民約也作出了與國家法律相對標的懲處規(guī)定，譬如：盜竊情節(jié)嚴重的，除接受村規(guī)民約的處罰，仍需移送法律程序處理，給予其外部的強制力保障。其三，村規(guī)民約日益規(guī)范化。為進一步整治村規(guī)民約，充分發(fā)揮村規(guī)民約對于鄉(xiāng)村治理的重要作用，國家相繼以《村民委員會組織法》《村民委員會自治法》《村民委員會選舉法》等法律，以及《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》等文件，對村規(guī)民約的制定程序、體系內(nèi)容、表達方式等進行了規(guī)定，使其呈現(xiàn)出一種規(guī)范化的發(fā)展趨勢。

（二）法社會學視角的村規(guī)民約

從法社會學的視角出發(fā)，村規(guī)民約并非由國家權(quán)力機關制定，卻對鄉(xiāng)村社會起著支配作用，是一種“活的法律”，屬于典型的軟法規(guī)范。歐根·埃利希，作為法社會學派的創(chuàng)始人，對規(guī)范主義法學的觀點提出反駁，認為法不僅僅局限于國家立法機關的制定法，在社會團體內(nèi)部也存在調(diào)整其內(nèi)部關系的“活法”，并基于法社會學理論，指出“‘活法’就不屬于制定法，也不屬于法條中所確定的規(guī)則，而是一種社會性、民間性規(guī)范，對社會生活起事實的調(diào)整與支配作用。”[4](P545)在埃利?？磥?，各個社會組織、民間團體都可以自行制定保障其內(nèi)在秩序的行為準則，而這些準則便稱為“活法”。“活法”可以是只調(diào)整單一法律關系的規(guī)則，也可以是調(diào)整多重法律關系的規(guī)則，一般以政策、制度等形式呈現(xiàn)，并在事實上起到一定的規(guī)制作用，例如公司章程、行業(yè)規(guī)范等。由此可見，國家法律并非是能夠支配、調(diào)整各類社會關系的唯一規(guī)則，正如馬克斯·韋伯所言，其“將法視為一種社會化的產(chǎn)物，而非專屬于國家或統(tǒng)治者，并認為所有的規(guī)范都必將被運用于社會中，所以應當從社會組織、社會行為乃至社會本身去探求法的真諦”[5](P38)。

村規(guī)民約，由民間自發(fā)制定，調(diào)整特定的社會關系，是“活的法律”的一種，因此，應當屬于軟法的范疇。國家法律的調(diào)整對象，是各類主體之間的法律關系，而特定法律所調(diào)整的，則是某一特定社會關系中自然人、法人和其他組織之間的行為活動。村規(guī)民約的調(diào)整對象是鄉(xiāng)村主體之間的關系以及村務關系，具體規(guī)范村民的行為活動和村集體組織的工作建構(gòu)。恰如自治條例、單行條例調(diào)整自治區(qū)成員的關系、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整黨員關系一樣，村規(guī)民約所調(diào)整的鄉(xiāng)村主體之間的關系以及村務關系，并未超越普遍意義上社會關系的范疇?！皬墓δ苌峡矗瑐鹘y(tǒng)的‘村規(guī)民約’作為法國社會學家涂爾干所說的‘集體意識’維系了地方社會內(nèi)部的整合和基本的社會生活秩序”[6]，具有強大的鄉(xiāng)村凝聚力，為鄉(xiāng)村治理奠定了良好的基礎。

綜上所述，村規(guī)民約既具有軟法的屬性，又具有硬法的屬性，因而，具有一定的特殊性。單純的軟法論或者硬法論，都不能全面解釋村規(guī)民約的性質(zhì)。雖然學界對于村規(guī)民約的制度性質(zhì)有所爭議，但是對于村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中所發(fā)揮的作用，則是毋庸置疑的。村規(guī)民約鑲嵌于鄉(xiāng)村治理體系之中，是國家治理的制度體系的重要組成部分，對于促進鄉(xiāng)村振興、三治融合、深化改革等鄉(xiāng)村建設，具有廣泛而深遠的作用。

二、村規(guī)民約構(gòu)建的目標定位：良法善治

村規(guī)民約是國家推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動鄉(xiāng)村自治、法治、德治——三治融合的頂層設計，無論村規(guī)民約的制度性質(zhì)如何，其作為鄉(xiāng)村治理的規(guī)則依據(jù)，良法善治都將是其制定、適用、運行的最終目標。亞里士多德曾指出，“良法就是大家所服從的法律應當制定得良好”[7](P199)，由此可知，鄉(xiāng)村治理中的良法，也即制定良好的村規(guī)民約，是塑造行之有效的鄉(xiāng)村治理體系的理論前提。村規(guī)民約的構(gòu)建，應以良法善治為目標，作為其不斷完善的出發(fā)點與落腳點。具體而言，村規(guī)民約需要秉承良好的道德傳統(tǒng)，弘揚并遵循基層民主制度，與國家法律法規(guī)相銜接，規(guī)范、健全其治理依據(jù)，避免出現(xiàn)治理的真空地帶。與此同時，村規(guī)民約需注重其與國家法律之間的協(xié)同銜接，提升鄉(xiāng)村法治體系的科學化；更新立規(guī)理念、立規(guī)事項，推動鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化；統(tǒng)一行文載體、整治修訂程序，促進村規(guī)民約構(gòu)建的規(guī)范化；借助于國家強制力，與國家法律形成制度合力，增強依照規(guī)約治村的實效化；運用法治思維，保護合法權(quán)益，推動鄉(xiāng)村內(nèi)部治理的法治化。

作為國家治理鄉(xiāng)村的制度依據(jù)，村規(guī)民約根據(jù)鄉(xiāng)村內(nèi)部的不同情況、不同習俗、不同文化，因地制宜地確立了一套治理規(guī)則，規(guī)范了鄉(xiāng)村集體組織的工作行為以及村民活動，在國家法律框架之下，對其予以細化，是對依法治國理念的深化。村規(guī)民約與國家法律相互補充、相互促進，共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的“善治軌道”，“這種治理規(guī)則的多樣性，保障了各個治理系統(tǒng)內(nèi)部的治理自洽性”[8]。推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何使村規(guī)民約起到指引、驅(qū)動作用，關鍵就在于不偏離良法善治的治理軌道，并將這一目標貫徹至村規(guī)民約制定、落實的全過程，以增強村規(guī)民約的規(guī)范性與實效性。

三、村規(guī)民約建設的癥結(jié)所在

當前，村規(guī)民約尚處在規(guī)范化建設的初期，仍存在與國家法律法規(guī)的協(xié)同程度不高、對村民美好生活向往的回應不足、對基層民主及村民權(quán)利保障不力、制定命名及條款內(nèi)容的規(guī)范性不強、有效落實的強制力保障措施不夠等問題，須進一步在實踐中以良法善治為目標，予以完善。

（一）村規(guī)民約與法律法規(guī)的協(xié)同程度不高

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第十條規(guī)定，村規(guī)民約的制定，應當在遵循憲法、國家法律、政策的前提下，按照法定程序進行，不得與國家法律、大政方針相悖。然而，當前，村規(guī)民約中與國家法律相互抵觸、相互沖突的現(xiàn)象仍然存在，這在一定程度上削弱了國家法律的權(quán)威。譬如，貴州省魁膽村的《魁膽村酒席操辦公約》規(guī)定：違規(guī)舉辦酒席的，罰款500元。廣西融水苗族的《拉莊屯村規(guī)民約》規(guī)定：牲畜損壞財物的，罰款500—1000元。而《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第十條、第十一條規(guī)定，行政處罰中，罰款的種類、幅度設定，須由行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以規(guī)定，此外，如公民對罰款提出異議，可以通過行政復議、行政訴訟等救濟渠道，保護自身的合法權(quán)益，并對公權(quán)力進行制約。對比《行政處罰法》，村規(guī)民約是否有權(quán)設定罰款的處罰種類，以及罰款的幅度如何確定、罰款的款項如何處理、處罰不服如何救濟等問題，二者都存在不一致的規(guī)定。

（二）村規(guī)民約對村民美好生活向往的回應不足

村規(guī)民約是村民描繪的其向往的美好生活的藍圖，是村民對于新時代鄉(xiāng)村建設的憧憬，因此，村規(guī)民約的“內(nèi)容應更多回答和解決鄉(xiāng)村治理之需，應該與村民生活息息相關”[9]。從功利主義的角度出發(fā)，滿足村民對于美好生活的向往，就是實現(xiàn)村民利益的最大化；從法經(jīng)濟學的角度出發(fā)，滿足村民對于美好生活的向往，就是以較低的治理成本，實現(xiàn)治理效益的最大化，這是鄉(xiāng)村治理的最終目標。村民對于美好生活的向往也體現(xiàn)在對于美好制度的向往方面，反映村民需要的村規(guī)民約正是美好制度的重要組成部分之一。實質(zhì)上，村規(guī)民約就是治理成本的制度化表現(xiàn)形式，以村規(guī)民約確定治理軌道，確保鄉(xiāng)村治理的高效運轉(zhuǎn)，進而達到鄉(xiāng)村治理效益的最大化。

然而，就當前的村規(guī)民約建設而言，其對于村民美好生活向往的回應還不充分，部分領域甚至出現(xiàn)規(guī)制空白，村規(guī)民約的制定、完善具有滯后性，例如，村規(guī)民約的制度建設與村民生活的實踐需要不相適應。村規(guī)民約對于鄉(xiāng)村治理起到統(tǒng)籌全局的作用，鄉(xiāng)村的組織結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)保護、糾紛解決等都是涉及村民切身利益的領域，而實踐中，村規(guī)民約往往避重就輕，多為宏觀架構(gòu)的重述，缺乏具有針對性的解決問題的規(guī)約。

（三）村規(guī)民約對基層民主及村民權(quán)利保障不力

縱觀村規(guī)民約的歷史變遷，可以發(fā)現(xiàn)，一直以來，村規(guī)民約多以確認村民義務為其建構(gòu)理念，不斷要求村民遵循公序良俗、恪守鄉(xiāng)村紀律、形成良好風尚等，在確認村民義務的同時，村規(guī)民約對于村民權(quán)利的保障卻鮮少規(guī)定。當前，對于村民權(quán)利的保護，主要依賴于《村民委員會組織法》，權(quán)利的種類，也僅僅局限于知情權(quán)、參與權(quán)，村民行使這兩項權(quán)利的途徑，主要集中于村規(guī)民約的制定和實施階段。而就制定階段而言，村規(guī)民約的制定權(quán)往往集中于鄉(xiāng)村少數(shù)德高望重的前輩手中，村民的參與度、知情度都較低，違背了基層民主的初衷。由于村規(guī)民約的制定時間大多較早，且不能及時更新，具有滯后性，所以，對于村民僅有的知情權(quán)、參與權(quán)也規(guī)定得較為粗糙，可操作性不強，形同虛設，其中，對于鄉(xiāng)村中外嫁女的權(quán)利侵害尤為嚴重。傳統(tǒng)的村規(guī)民約多規(guī)定，外嫁女不再享有本村的任何權(quán)利，而對于嫁入村而言，也并未將其納入權(quán)利保護的主體范圍，因此，無形之間，村規(guī)民約成為一部分人侵害另一部分人合法權(quán)益的“偽依據(jù)”，與法治現(xiàn)代化的潮流不相吻合。

（四）村規(guī)民約的制定命名及條款內(nèi)容規(guī)范性不強

村規(guī)民約的規(guī)范性不強，主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是村規(guī)民約的制定命名，不具有統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，而具有隨意性，這在一定程度上弱化了村規(guī)民約的效力、權(quán)威。各民族、各地區(qū)為對鄉(xiāng)村進行有效治理，因地制宜出臺了眾多以“決定”“辦法”“通知”命名，實為村規(guī)民約的文件。而根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《黨政機關公文處理工作條例》的有關規(guī)定，“決定”“辦法”“通知”的使用各有其特定事項，甚至是一種對文件效力等級的定位，而村規(guī)民約的恣意使用，打亂了既定規(guī)則效力秩序。另一方面，村規(guī)民約的條款內(nèi)容的表述欠缺規(guī)范性。制度政策的表述主要分為兩種形式，一是段落式，側(cè)重于說理，表達權(quán)威機關的態(tài)度、觀點；二是條款式，側(cè)重于規(guī)范，為民眾提供明確的行為指引。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的基層設計，其規(guī)范性和可操作性要強于國家政策，因而，更適宜于條款式的呈現(xiàn)形式。然而，當前由于部分村規(guī)民約制定時間較早，仍然襲用段落式的表述，長此以往，容易與國家政策相混淆，減弱村規(guī)民約的規(guī)范性。

（五）村規(guī)民約有效落實的強制力保障措施不夠

現(xiàn)階段，村規(guī)民約的落實與保障，主要是依靠其內(nèi)部強制力，“表現(xiàn)為社會的道德評價的降低和一定的物質(zhì)利益損失，即違反村規(guī)民約者承受精神和物質(zhì)的減損，從而約束其行為”[10]。這也導致村規(guī)民約的強制力較弱，制度的實效性大打折扣，究其原因，是村規(guī)民約的操作性不強和配套制度建設不足導致的。

對村民行為模式進行規(guī)制的基礎性村規(guī)民約，是村規(guī)民約體系的主體性內(nèi)容。然而，實際上，大量的基礎性村規(guī)民約所包涵的都是倡導性的制度內(nèi)容，大多只規(guī)定了村民行為的假定模式和目標要求，缺少對于村民行為后果的制裁性規(guī)定，更談不上落實問責了。除此之外，有的村規(guī)民約對于問責條款規(guī)定得比較籠統(tǒng)概括，而有的村規(guī)民約壓根兒就沒有規(guī)定問責條款，行為模式體系的構(gòu)成要件不完備，可操作性不強。部分基礎性村規(guī)民約的條款設定模糊，缺乏強制力保障的配套制度。村規(guī)民約中，包涵諸多“視情況、適當、必要措施”等模棱兩可的表述，而相應的精細化的實施細則卻制定不到位，以致輿論壓力和少量的財產(chǎn)損失成為了規(guī)制村民行為的主要措施，削弱了村規(guī)民約的鄉(xiāng)土權(quán)威。

四、三治融合視域下村規(guī)民約建設的出路選擇

（一）村規(guī)民約建設應以自治法治德治融合為指導

推進村規(guī)民約的建設，首先必須要有統(tǒng)籌全局、科學正確的理論作為行動指導。“中共十九大報告中明確提出了我國農(nóng)村基礎治理需要融合‘自治、法治、德治’多元聯(lián)動，形成共建共享共治的鄉(xiāng)村治理格局”[11]，為新時代鄉(xiāng)村治理體系建設指明了努力的方向。2020年2月，中央一號文件再次重申了要“健全村規(guī)民約”“扎實開展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的重大命題，進一步強調(diào)了三治融合對于鄉(xiāng)村治理的重要作用，為村規(guī)民約的發(fā)展提出了極具建設性的要求。

（二）村規(guī)民約建設應服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施

村規(guī)民約的建設是助推鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，并直接服務于建設新農(nóng)村、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的一項體系化、規(guī)范化的制度實踐。要科學提升鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化水平，其關鍵在于促進村規(guī)民約同新時代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要相契合，以發(fā)揮村規(guī)民約對于鄉(xiāng)村治理的指引作用。村集體組織作為村規(guī)民約的具體制定、實施機關，強調(diào)村規(guī)民約的指引作用，也即強調(diào)村集體組織的領導能力建設。因此，為進一步提升村集體組織的領導能力，必須對村集體組織作出的各項治理決策、治理部署，以及對村民行為的制裁等權(quán)力予以確認和制約，通過長效性的規(guī)約制度，對村集體組織的領導進行規(guī)范化調(diào)整，以確保村集體組織的領導始終行走于善治的軌道之上。為此，應持續(xù)推動村規(guī)民約的建設與新農(nóng)村建設的現(xiàn)實需要相對接，使村規(guī)民約充分發(fā)揮其指導、促進、保障作用，實現(xiàn)新農(nóng)村的法治化建設。與此同時，村規(guī)民約也要適應時代和鄉(xiāng)村內(nèi)部情況的變化，緊密圍繞著弘揚善良美德、保護村民合法權(quán)益、促進鄉(xiāng)村全方位發(fā)展等核心要義，及時廢除陳規(guī)陋習，更新規(guī)約內(nèi)容，提升村規(guī)民約的現(xiàn)代化、實效化水平。如此“完善村規(guī)民約的制定與實施有利于提高村民自治能力與水平、完善法治建設、增強道德底蘊，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興偉大戰(zhàn)略”[12]。

（三）村規(guī)民約建設應與國家的法律法規(guī)協(xié)同銜接

村規(guī)民約與國家法律相銜接，將有利于保障村規(guī)民約的合法性、填補國家法律對于鄉(xiāng)村治理制度的空缺、清除村規(guī)民約中不合時宜的制度，全方位、多層次地實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治。推進村規(guī)民約建設與國家法律法規(guī)協(xié)同銜接，首先，需要建立起村規(guī)民約的合法性審查機制。村規(guī)民約，并非是獨立于國家法律而另建的一套鄉(xiāng)村治理制度，而是在法律框架下，對抽象、宏觀的法律法規(guī)的細化。因此，需要在各地方人民代表大會之下，建立起對村規(guī)民約的合法性審查機制，審查其是否存在與法律法規(guī)相沖突、相矛盾、相抵觸的內(nèi)容款項。對于報送審查的村規(guī)民約中存在的與法律法規(guī)不協(xié)調(diào)的內(nèi)容，合法性審查機制應予以告知并提出修改建議，以確保村規(guī)民約不逾越法律的軌道。其次，增強立法機關與村規(guī)民約制定機關之間的溝通。一方面，國家法律體系的建設，從制定程序、落實保障到修訂更新，都已相對成熟，而村規(guī)民約雖已長期存在，但是卻缺乏體系化建設。增強立法機關與村規(guī)民約制定機關之間的溝通，有助于立法、立規(guī)經(jīng)驗的交流，促使村規(guī)民約的建設更加規(guī)范化。另一方面，增強立法機關與村規(guī)民約制定機關之間的溝通，有助于將二者的制度沖突、制度重疊排查于早期，以保障法律法規(guī)、村規(guī)民約的確定性，提升其公信力，避免造成立法資源的浪費。最后，根據(jù)國家法律的發(fā)展，定期清理、更新村規(guī)民約。自2018年中央一號文件提出移風易俗開始，中央已連續(xù)三年開展相關的村規(guī)民約整治工作。定期清理村規(guī)民約，將有助于村規(guī)民約對標國家法律，祛除不符合法治發(fā)展的陳規(guī)陋習。

（四）村規(guī)民約建設應契合村民對美好生活的需要

村規(guī)民約是滿足村民對于美好生活需要的制度保證，也是實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村善治的重要抓手。村民對于美好生活的定義，歸結(jié)起來，即德治傳承美德、自治實現(xiàn)民主、法治保障秩序。村民的美好生活離不開德治。村規(guī)民約生長在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會，受到倫理道德的浸養(yǎng)，雖然國家法律對人們的行為已經(jīng)以強制力為保障進行了規(guī)制，但是村民們對村規(guī)民約的信仰形成的善良品德，才是維護鄉(xiāng)村長久安定、創(chuàng)造美好生活的堅定基礎。村民的美好生活也離不開自治。村規(guī)民約是村民自行協(xié)商、自行制定，以進行自我管理的制度規(guī)則，是基層民主的具體體現(xiàn)，也是村民切實行使民主權(quán)利、追求美好生活的重要方式。村民的美好生活更離不開法治。村規(guī)民約是深化法治的具體形式，是國家法律法規(guī)的延伸。村規(guī)民約細化了國家法律，填補了國家法律對于鄉(xiāng)村治理的真空地帶，為村民追求美好生活營造了良好的秩序氛圍。村規(guī)民約作為德治、自治、法治的集中體現(xiàn)，應當將村民們對于美好生活的訴求作為其踐行的根本目標?！吧浦问冀K嵌入在德治、自治和法治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理實踐中，它在確保鄉(xiāng)村居民社會生活秩序良好運行的基礎上，其最終目的在于尊重和實現(xiàn)鄉(xiāng)村居民的各項社會權(quán)利，在于及時回應村民的現(xiàn)實訴求，使他們的社會生活更美好?！盵13]

（五）村規(guī)民約應由義務確認型向權(quán)利保障型轉(zhuǎn)變

村規(guī)民約不僅是村民行為義務的指南，更是村民權(quán)利保障的遵循。村規(guī)民約是對國家法律的細化和補充，村民不止要遵守國家法律規(guī)定，還要按照村規(guī)民約的具體標準，嚴格要求自己，履行相關義務。例如，廣西省融水苗族村制定的《新平村村規(guī)民約》規(guī)定：盜竊他人瓜果蔬菜的，須賠償損失，并處以罰款[14]；貴州省魁膽村制定的《魁膽村村規(guī)民約》規(guī)定：辱罵老人者，處以50—100元罰款[15]。村規(guī)民約在國家法律的基礎上，對村民的行為提出了更高的要求，村民的義務更加明晰。當然，在確認村民義務的同時，村規(guī)民約也不能忘記其保障村民權(quán)利的初衷，需要進一步維護村民的相關權(quán)利。如規(guī)定基層民主的實現(xiàn)形式，保障村民對于村務的知情權(quán)、參與權(quán)等政治權(quán)利，有助于充分調(diào)動村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，保證鄉(xiāng)村治理決策的有效實施。就當前的村規(guī)民約建設而言，應當適當增加對于村民權(quán)利及其保障的配套性規(guī)定，擴充村民參與鄉(xiāng)村治理的權(quán)利范圍和種類，推進村規(guī)民約由義務確認型規(guī)范向權(quán)利保障型規(guī)范轉(zhuǎn)變。