周 慶，李佳航

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

一、檢察機關是我國民事公益訴訟的支持起訴者

(一)支持起訴原則在民事公益訴訟中的應用現狀

支持起訴原則作為我國民事訴訟制度中的一項重要原則，最早可以追溯到1982年的《民事訴訟法》中的第十三條[1]。我國開始探索檢察機關介入公益訴訟大致在2000年，到目前為止，先后在立法上，逐步確立了以《民事訴訟法》第五十五條為主的有關檢察機關支持起訴的一系列規(guī)定。從這十幾年的探索來看，檢察機關參與民事公益訴訟具有三種道路，第一，直接起訴；第二，支持起訴；第三，督促起訴。支持起訴相比較于直接起訴與督促起訴，是一個中間道路，既能夠防止制度和理論沖突，也為檢察機關合理介入民事公益訴訟理論和實踐上提供了一條可行的道路。

2019年3月12日最高人民檢察院檢察長張軍在最高人民檢察院工作報告中表示，我國于2018年共立案審理了民事公益訴訟案件4393件、行政公益訴訟案件108767件，這其中包括了提起公益訴訟的案件3228件，支持起訴意見1525件，占到了提起公益訴訟案件的47%。由此可見，檢察機關的支持起訴在公益訴訟中，占有很大的比重。但是我國法律、法規(guī)中關于支持起訴具體且明確規(guī)定甚少，對于指導司法實踐的規(guī)范文件，僅有《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南》這一內部文件，對于檢察機關在支持起訴中的訴訟地位、權利義務、范圍方式等問題都沒有法律、司法解釋詳細的規(guī)定，這給司法實踐帶來很大的困難。學界對于這一問題也鮮有人研究，大部分側重于研究該制度的構建與完善，卻忽略了最基本的理論問題。

(二)支持起訴的重要性

對于檢察機關是否應當支持起訴，目前學術界存在以下兩種觀點：第一種觀點認為檢察機關不應當支持起訴，檢察機關如果支持起訴，可能會在很大程度上對現有的訴訟體系造成影響，破壞原有的訴訟秩序，嚴重的話可能會造成訴訟權利與義務的混亂[2]；第二種觀點認為，支持起訴是憲法和法律賦予檢察機關的一項職務范圍內的權利，同時，支持起訴制度也賦予了提起民事公益訴訟的組織團體或個人有效的司法救濟途徑，特別是民事公益訴訟的被告通常都與政府有所聯系，背后勢力不可小覷，檢察機關支持起訴，對于維護社會公共利益、保證司法公平公正具有重要意義。

二、檢察機關在支持起訴中的權利與義務以及存在的問題

我國《民事訴訟法》規(guī)定，檢察機關參與民事公益訴訟的途徑有兩種：第一種是在民事公益訴訟的適格主體沒有提起訴訟的情況下，檢察機關可以提起公益訴訟；第二種是檢察機關在民事公益訴訟適格主體已經提起訴訟后，可以以支持起訴人的身份參加民事公益訴訟。檢察機關支持起訴時處于怎樣的訴訟地位、有哪些訴訟權利和訴訟義務是當前亟待解決的問題，這就需要對檢察機關支持起訴制度進行規(guī)范[3]。

(一)檢察機關在支持起訴中的訴訟地位

檢察機關支持起訴時的訴訟地位,在理論界引起了許多討論，也產生了一些不同的觀點，主流觀點主要有以下四種學說：證人說、代理人說[4]、共同訴訟人說、訴訟參加人說[5]。但是，這四種學說都各自存在一些不合理因素。筆者認為，檢察機關在履行支持起訴職能時，其目的就是為了維護當事人的合法權益，檢察機關不能為了維護國家和社會公共利益而濫用自己的權力，應當遵守當事人平等原則，從而保證訴訟的公平公正。民事公益訴訟當事人雙方有著同等的訴訟地位，檢察機關不是訴訟當事人之一，因此，應當通過輔助原告的方式來實現職能，在訴訟中不能提出獨立的訴訟請求，起到的僅是輔助作用，所以它的訴訟地位應當是輔助原告的地位。

(二)檢察機關在支持起訴中的權利

1.檢察機關支持起訴的權利。檢察機關享有支持起訴的權利，但行使支持起訴權需要一個前提條件，需有關單位、集體或個人已經提起訴訟后，檢察機關方可支持起訴，否則就不存在支持的對象。公益訴訟的當事雙方經常存在實力不對等的問題，原告方大多是社會組織、單位、團體，被告方大多是當地大型企業(yè)，甚至是為當地經濟做出貢獻的龍頭企業(yè)，這些企業(yè)的背后往往由政府在支持。檢察機關支持起訴，可以認為是國家面對當事人訴訟權利的一種干涉，在實踐中可以平衡訴訟雙方的實際地位。檢察機關在實踐中支持起訴時的參與程度，不同的檢察機關做法都有所不同，民事訴訟中當事人根據處分原則都有權處分自己的訴訟權利，檢察機關干涉不足往往無法使支持起訴發(fā)揮真正的作用，過于插手又可能造成當事人雙方力量反響不平衡，甚至會造成檢察機關濫用職權的嚴重后果。檢察機關支持起訴的條件是什么，支持起訴的方式是什么，支持起訴的程序有哪些，我國法律和司法解釋目前還沒有明確的規(guī)定，其他部門法等規(guī)范性文件也沒有可操作的規(guī)定。檢察機關支持起訴權如同“空中樓閣”，既沒有具體化規(guī)范可供實行，也沒有太多有關的司法實踐可供參考，對于檢察機關來說就如同一張白紙，甚至許多檢察機關在實務中忽視了自己所享有的支持起訴的權利。如何使檢察機關重視這一權利并正確行使此項權利非常重要。

2.協助調查取證權。調查取證是訴訟階段中最重要的環(huán)節(jié)之一，也是公益訴訟案件中訴前程序階段中最重要的問題，能否充分正確的調查取證決定著案件能否順利進行下去。檢察機關辦理支持起訴案件時是否享有調查取證權,應當如何調查取證，有許多不同的觀點。一種觀點認為,《民事訴訟法》及《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》中都明確了人民法院的調查取證權，即人民法院在認為必要的時候可以依職權對案件證據進行調查取證。人民檢察院和人民法院同為司法機關，地位和專業(yè)性與法院無差別，人民檢察院也應當和人民法院一樣同樣享有調查取證的權利。另一種觀點認為,在民事公益訴訟領域，檢察機關行使調查取證權明顯是司法權干預私權的一種表現，因此檢察機關支持起訴的案件中調查取證權應當僅有被支持起訴人享有，檢察機關不具有該項權利，只為被支持起訴人提供一些指導性意見[6]。

筆者認為,檢察機關完全可以選擇一個中間道路參與調查取證,即賦予其協助調查取證權。在民事公益訴訟中，無論從社會地位還是專業(yè)性角度來看，被支持起訴人相比于被告企業(yè)都處于弱勢地位。這種在地位上的差別自然會影響被支持起訴人在訴訟中對證據的調查取證，而檢察機關支持起訴正好彌補了這一不足。檢察機關支持起訴時，在有著專業(yè)知識和國家公權力的背景下，以檢察機關自己的名義協助調查取證，能夠更好地平衡具有強大背景的被告與被支持起訴人之間的不平等地位。

3.出庭發(fā)表支持起訴意見并質證的權利。我國《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南》規(guī)定，人民檢察院決定支持起訴的案件，應當在庭審前制作《支持起訴意見書》；人民檢察院決定不予支持起訴的案件，應當制作《不予支持起訴決定書》。經人民檢察院批準后予以支持起訴的案件，檢察機關應將提前制作好的《支持起訴意見書》和以檢察機關自己的名義調查取證所取得的證據，一起交給人民法院。在人民法院庭審過程中，一審法庭辯論終結前，檢察機關可以就支持起訴意見進行宣讀，該支持起訴意見由法庭考慮是否予以采納。在人民法院舉證質證階段，除了當事人雙方之外，檢察機關可以就自行調查得到的證據在法庭上接受被告方與法官的質證[7]。

在司法實踐中，對于這一權利各地做法不同，有些檢察機關支持起訴時，不出庭只提交意見書，有的只出庭卻不發(fā)表支持起訴意見。檢察機關是否出庭，是否發(fā)表支持起訴意見、如何發(fā)表、以何種方式發(fā)表，這些問題都需要進行一一的法律規(guī)制。

4.參與和解、調解的權利。關于檢察機關能否進行和解、調解的問題，有學者認為,民法的最高原則是“意思自治”，針對民事糾紛,應當充分尊重雙方當事人的意思。除了審判機關法院之外的其他任何調解，如檢察機關和公安機關的調解都屬于非訴性質，因此，筆者認為，檢察機關不應參與當事人雙方的和解和調解過程當中，更不能從中主持和解和調解工作。有些學者支持檢察機關參與到訴訟當事人雙方的和解和調解過程當中；還有一些學者提出“代位和解、調解”這一權利，他們認為如果原告放棄自己的部分權利是對國家和社會公共利益的侵犯，檢察機關就可以代替原告之位參與和解、調解并達成協議[8]。筆者認為，檢察機關作為支持起訴人，如果不允許其參與和解與調解的過程，顯然無法充分體現“支持”二字,不能充分發(fā)揮支持起訴制度的價值。后一種觀點顯然過于擴大檢察機關的權利，使檢察機關處于一種能夠干涉訴訟絕對的地位，而且這一觀點無任何理論根據可言。作為支持起訴人這一地位，檢察機關的職能只是輔助作用，檢察機關如果和被支持起訴人的意思表示有分歧時，可以向其提出自己的看法和建議， 但這絕不代表其可以行使代位權,肆意干涉被支持起訴人行使自己的權利。

我國的公益訴訟案件可以通過庭外和解和調解的方式結案。檢察機關支持起訴時，應當如何參與和解和調解，缺乏相應的規(guī)范性法律文件及依據。僅有《民事訴訟法》簡短的規(guī)定，法院在進行調解時可以邀請個人和單位協助，這就代表著法院也可以邀請任何機關單位，當然也包括邀請檢察機關進行協助。在案件的訴前階段，檢察機關積極行使職權，促成當事人雙方和解、調解能夠充分提高訴訟效率，節(jié)約司法成本，而在案件進入審判程序后,調解工作則屬于審判工作的一部分，必須由審判機關即法院來主持，檢察機關身為當事人一方的支持者是否能夠參與，這就需要立法予以明確。

(三)檢察機關在支持起訴中的義務

1.提供法律咨詢的義務。被支持起訴人和檢察機關相比，沒有檢察機關的專業(yè)程度和實踐經驗，同時，法律規(guī)定檢察機關有義務為被支持起訴人提供專業(yè)的法律服務。檢察機關支持起訴時沒有獨立的訴訟地位，不能成為被支持起訴人的代理人，只能輔助被支持起訴人，在訴訟審判階段和其他程序階段中被支持起訴人的權利不能由檢察機關代被支持起訴人行使，不能向被支持起訴人直接提供法律文書，只能提供必要的相關法律知識來幫助被支持起訴人。

2.遵守訴訟秩序，不得濫用訴訟權利的義務。當檢察機關作為支持起訴人參與訴訟時，由于其沒有獨立的訴訟地位，訴訟中只能處于輔助原告的地位，因而檢察機關在整個訴訟過程中應當充分給予當事人幫助，發(fā)揮應有的輔助職能，保證法庭的正常訴訟秩序。檢察機關可以在訴訟過程中輔助被支持起訴人，但是要注意要有一定的限度，過多的干涉可能會再次導致訴訟雙方當事人的地位失衡，影響司法的公平公正。

三、完善檢察機關支持起訴的權利與義務

(一)明確并完善檢察機關的支持起訴權

檢察機關的支持起訴制度在民事公益訴訟中并沒有進行明確的規(guī)定，而是對我國《民事訴訟法》十五條的解釋與支持起訴原則結合而得來的。沒有固定的制度和規(guī)制就導致了目前司法實踐的混亂情況。所以在公益訴訟這一制度的構建中應當將檢察機關的支持起訴做詳細的構建。

具體而言，(1)應當明確檢察機關支持起訴的范圍。在我國實體法部分，如《環(huán)境保護法》《消費者權益保護法》《未成年人保護法》《婦女權益保障法》之中，對于支持起訴的態(tài)度多用的是“可以”而不是“應當”；隨著社會的不斷發(fā)展，公益訴訟案件還會涉及更多的種類，支持起訴的范圍也應當有所擴大，可以使用概括加列舉的方式對其規(guī)定，以便司法機關在實踐中的應用。在我國程序法部分，三大訴訟法應當做相應的對照修改，明確支持起訴的具體范圍[9]。(2)應當明確檢察機關支持起訴的具體程序。訴訟是具有程序性的，只有程序完整順暢，訴訟才能順利地進行下去。第一，支持起訴的啟動程序。檢察機關認為應當支持起訴的案件，可以依職權或依申請啟動支持起訴的程序。第二，在與被支持起訴人的對接上，通過溝通交流確定當事人需要的幫助，并為其提供針對性幫助。第三，在庭審時，檢察機關應當派遣人員與被支持起訴人共同參加開庭審理并向人民法院提交《支持起訴意見書》。(3)應當明確支持起訴的方式。《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境案件解釋》)中具體規(guī)定了檢察機關的三種法律援助方式，即提供法律咨詢、提交書面意見和協助調査取證。該解釋對檢察機關支持起訴方式進行了明確，但是這一解釋的位階不夠高，并且是具體的部門法所規(guī)定的內容，不能很好地統(tǒng)籌所有類型的案件。可以參照《環(huán)境案件解釋》的規(guī)定以概括加列舉的方式，將該規(guī)定加入我國《民事訴訟法》中，如在訴訟前進行調查取證、出庭展示支持起訴意見、對檢察機關提交至法院的證據當庭進行舉證質證、提供法律咨詢服務、建議法院對當事人減輕訴訟壓力，緩收、減收或者免收訴訟費用等。

(二)明確檢察機關的協助調查取證權

首先，檢察院機關在支持起訴中最大的作用，就是幫助被支持起訴人解決在訴訟中遇到的困難，尤其是調查取證的困難較為突出。調查取證難在公益訴訟中是一個公認的事實，若檢察機關作為輔助者不參與調查取證，只是形式上提供精神和物質幫助,那么便沒有發(fā)揮檢察機關作為輔助人的真實作用，支持起訴便無法起到它應有的作用。其次，應當對檢察機關的協助調查取證權在其權限內加以限制，即涉及國家和社會公共利益的重大案件,當事人難以取得的證據且該證據對于案件事實認定具有重大影響，由于涉及的利益較廣，社會影響力較大，其可以依法主動進行協助調查取證權；如果該案件不屬于所規(guī)定的法定應當支持起訴的案件，可以由被支持起訴人申請檢察機關協助調查取證，且檢察機關視情況應當積極予以配合。在檢察機關協助調查取證的過程中，可考慮賦予其對法院提出檢察建議、糾正違法通知等權利，從而促使有關政府機關和企業(yè)積極配合檢察機關對其的調查取證。

(三)明確檢察機關出庭發(fā)表支持起訴意見并質證的權利

首先，若檢察機關決定支持起訴，理論上應當出庭并發(fā)表支持起訴意見，且該權利應當在立法上明確授權。因為法院在行使審判權時不應受其他機關和組織的干預，而檢察機關在支持起訴中只是輔助的地位，不是案件的利害關系人，沒有獨立的訴訟地位，這就限制了其在審判過程中當庭發(fā)表意見的權利，只有在法律明確授權后才能發(fā)表其意見。其次,檢察機關若出庭則需要發(fā)表支持起訴意見；若不出庭，那么發(fā)表意見就不是必經程序，檢察機關僅能在舉證期間內向法院提交支持起訴意見書。檢察院提交的支持起訴意見應當采取書面形式。

關于檢察機關出席法庭審理的權利，理論界一致認為，檢察機關可以跟隨原告被告一起出席法庭審理[10]。第一，檢察機關認為應當支持起訴的案件通常是涉及國家和社會公共利益的重大案件，案情十分復雜，涉及到許多專業(yè)領域，當事雙方提交的證據也較為繁雜，僅靠當事人自己的力量很難獨立完成訴訟。為了訴訟的效率以及使支持起訴發(fā)揮最大的作用,檢察機關應當代表公權力機關出庭，這樣既能體現出國家機關對于案件的重視，也能更高效地幫助當事人完成訴訟。第二，檢察機關出庭不意味著可以任意行使庭審的權利，其不能隨意在法庭辯論環(huán)節(jié)發(fā)表自己的意見，更不能代替當事人發(fā)言、舉證和質證。如果檢察機關對舉證、質證及法庭辯論環(huán)節(jié)中的問題有異議,應當在庭審結束后向當事人提出建議或者書面向法院提出檢察建議。如果檢察機關過多的介入訴訟，可能會導致庭審由檢方主導這一結果，影響法院審判的獨立性以及程序的公正性。

(四)明確檢察機關參與和解、調解的權利

目前，我國司法改革的目標是積極地高效化解矛盾、提高司法效率、節(jié)約司法成本，因而訴前程序的和解、調解在全國很多法院被推廣，并且取得了良好的法律效果和社會效果。筆者認為,檢察官相比于法官而言，同為司法機關公職人員，所具備的法律專業(yè)素養(yǎng)和調解能力都是頂尖的，完全可以擔當得起和解、調解的職責。檢察機關作為輔助人有權利和義務去促成當事人和解、調解。作為一項權利規(guī)制而言，應當由法律賦予檢察機關參與雙方當事人在訴前程序中進行和解、調解的權利,如此，高效地解決當事人的訟爭和節(jié)約司法成本就可以二者兼得。

但是，這并不意味著檢察機關可以任意參與和解、調解而不受約束，需要法律對其權利進行具體的限制。首先，檢察機關在支持起訴時，可以參與和解、調解工作以促成雙方達成和解、調解協議，也可以提供專業(yè)的法律意見分析來協助被支持起訴人。但是，這一權利僅僅是參與權而不具有強制性。因為，無論是訴前階段還是審判過程中的和解、調解，只有審判機關即法院居中主持并達成的和解、調解協議才有強制性的效力。其次,檢察機關不應過多地參與當事雙方之間的和解、調解過程。當事雙方在和解、調解過程中有權處分不涉及國家和社會公共利益的個人權利，檢察機關對于被支持起訴人通過達成和解、調解協議，從而放棄自己部分權利應當支持。但如果案件涉及的利益重大，被支持起訴人放棄的權利可能損害國家和社會公共利益，檢察機關應當對當事人的處分行為進行一定的監(jiān)督和限制，以體現在和解、調解過程中檢察機關的輔助的職責所在。如果當事人在和解調解過程中承諾放棄的部分權利將會嚴重損害國家和社會公共利益，這時檢察機關可以行使其檢察監(jiān)督的職能，向法院提交自己的檢察建議說明情況與理由，最終由法院進行裁決。最后，檢察機關可考慮在當事雙方和解、調解過程中，為被支持起訴者提供法律咨詢服務和提出專業(yè)有效的法律建議，但是檢察機關不能利用建議之名來干涉被支持起訴人行使自己的處分權，換句話說，檢察機關不能直接代替被支持起訴人與對方當事人和解、調解，始終要注意自己的地位只是輔助人，否則就會背離支持起訴原則的本意，而使支持起訴淪為檢察機關任意干預訴訟的工具。