晏維龍

（南京審計(jì)大學(xué)，江蘇南京211815）

黨的十九屆四中全會(huì)確定了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措，明確提出要堅(jiān)持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。黨和國家監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成，對(duì)國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮重要的監(jiān)察、督促作用。牢牢把握治理的核心要義，推進(jìn)黨和國家監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化要解決的重大理論和現(xiàn)實(shí)問題。

一、管理到治理的嬗變彰顯監(jiān)督的重要性

治理最早是由世界銀行提出的用以刻畫國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理和運(yùn)行狀態(tài)的評(píng)價(jià)指數(shù)。近年來，其內(nèi)涵不斷豐富、實(shí)踐不斷發(fā)展，成為面對(duì)若干個(gè)有著獨(dú)立的價(jià)值取向和完全行為能力的個(gè)人和群體的新理念、新思維、新方法。社會(huì)公眾民主意識(shí)增強(qiáng)，參與國家管理的要求增加，加之公共利益分化、群體訴求多樣化等，使得強(qiáng)調(diào)權(quán)威控制的國家管理理念越來越難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，強(qiáng)調(diào)多元主體參與、平等合作的國家治理理論和實(shí)踐開始興起并被越來越多的國家接受。

國家管理理念和方式下，強(qiáng)調(diào)管理組織的科層制結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)命令的上傳下達(dá)和貫徹執(zhí)行，追求單一主體多任務(wù)目標(biāo)利益下資源的開發(fā)利用和管理。而國家治理涉及國家運(yùn)轉(zhuǎn)過程中權(quán)力的轉(zhuǎn)換和權(quán)威在社會(huì)中的運(yùn)作方式，是國家從自上而下、單向命令式管理，轉(zhuǎn)向公共利益為基礎(chǔ)的平等協(xié)商。在國家治理理念和方式下，治理組織結(jié)構(gòu)更多的是網(wǎng)狀網(wǎng)絡(luò)式，更加尊重多元主體的利益，通過協(xié)調(diào)不同利益代理人需求，推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的管理，雖然還強(qiáng)調(diào)國家和政府等治理主體的作用，強(qiáng)調(diào)權(quán)力或權(quán)威、強(qiáng)制性，但更強(qiáng)調(diào)多元主體的參與和平等地位，更加強(qiáng)調(diào)通過多元治理主體之間協(xié)商、談判，共同管理社會(huì)事務(wù)。國家治理是國家管理改革的一種方向，更是貫穿國家運(yùn)行實(shí)踐過程的一種新思維、新理念、新方式、新方法。

監(jiān)督是一種廣泛的社會(huì)現(xiàn)象。政治上的監(jiān)督多指對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。國家管理下的監(jiān)督是由于授權(quán)分權(quán)而產(chǎn)生的監(jiān)督，是單向的，更多的是確保命令執(zhí)行的監(jiān)督。國家治理下，多元主體的利益差別突顯監(jiān)督尤為重要，監(jiān)督更多的是要確保集體行動(dòng)的一致，強(qiáng)調(diào)的是利益均衡的多元治理主體對(duì)規(guī)則遵循的監(jiān)督。

二、監(jiān)督是國家治理的題中之義

當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化與經(jīng)濟(jì)民族主義交替抬頭，利益格局調(diào)整沖突與深層次矛盾交織顯現(xiàn)，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國際競(jìng)爭環(huán)境，解決社會(huì)矛盾和沖突，黨的十九屆四中全會(huì)將堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確定為全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過建構(gòu)現(xiàn)代化的國家權(quán)力配置與運(yùn)行的制度體系，提升治理效能，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量為發(fā)展模式和道路，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的國家現(xiàn)代化。

權(quán)力監(jiān)督是權(quán)力主體的外部力量對(duì)權(quán)力主體的監(jiān)察、監(jiān)控和督促。加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督、防治以權(quán)謀私等權(quán)力腐敗，是黨的建設(shè)的重要工作內(nèi)容。黨的十八大以來，對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)，從包括政黨權(quán)力在內(nèi)的整個(gè)政治權(quán)力運(yùn)行，擴(kuò)展到國家權(quán)力運(yùn)行層面，國家機(jī)關(guān)實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)。監(jiān)督權(quán)是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)有效運(yùn)行的保障，是國家權(quán)力的重要組成部分。監(jiān)督反饋與權(quán)力決策、執(zhí)行共同組成了國家權(quán)力運(yùn)行的閉環(huán)。通過監(jiān)督，查處重大違法違規(guī)違紀(jì)問題，揭示存在問題和潛在風(fēng)險(xiǎn)，能夠確保權(quán)力運(yùn)行安全；通過監(jiān)督，監(jiān)測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，把問題和風(fēng)險(xiǎn)反饋給決策和執(zhí)行系統(tǒng)，加強(qiáng)問題整改和體制機(jī)制制度建設(shè)，完善政策，優(yōu)化管理，防范風(fēng)險(xiǎn)，提高決策水平和執(zhí)行能力，能夠確保權(quán)力運(yùn)行有效，從而推動(dòng)建立更加成熟穩(wěn)定的國家治理制度，達(dá)到國家治理體系和治理能力的自我完善、自我提高。因此，黨和國家監(jiān)督體系和監(jiān)督能力的現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和必然組成。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，傳統(tǒng)工業(yè)文明式微，信息技術(shù)、智能化等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，創(chuàng)新成為決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最主要驅(qū)動(dòng)力。這就需要各級(jí)黨委政府貫徹執(zhí)行黨和國家各項(xiàng)方針政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善資源配置，重塑發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革。從根本上說，依靠政策制度執(zhí)行權(quán)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)制權(quán)、資源決策權(quán)等安全有效運(yùn)行。確保各種經(jīng)濟(jì)權(quán)力的安全有效運(yùn)行，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，更需要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。

三、黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)

馬克思主義認(rèn)為社會(huì)主義國家的一切權(quán)力屬于人民，權(quán)力監(jiān)督的核心是國家權(quán)力始終掌握在人民手中。監(jiān)督是堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的重要環(huán)節(jié)。黨和國家監(jiān)督現(xiàn)代化是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及國家治理的諸多方面，在實(shí)際中的總抓手就是建設(shè)黨和國家監(jiān)督體系，就要加快形成監(jiān)督規(guī)范完備、監(jiān)督實(shí)施嚴(yán)密、監(jiān)督保障有力的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督體系，持續(xù)不斷地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的權(quán)力監(jiān)督體系。權(quán)力監(jiān)督體系是一個(gè)具有內(nèi)在聯(lián)系的有機(jī)系統(tǒng)。建立和形成一個(gè)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和高效的權(quán)力監(jiān)督體系，需要在調(diào)動(dòng)各類監(jiān)督主體監(jiān)督積極性的同時(shí)，建立統(tǒng)帥、指揮和協(xié)調(diào)監(jiān)督有機(jī)體系的主體和機(jī)制。中國共產(chǎn)黨在國家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)意義上處于支配地位，在國家權(quán)力運(yùn)行過程意義上以權(quán)力貫穿于政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全過程。推進(jìn)黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)，就是要建設(shè)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督體系。通過黨的領(lǐng)導(dǎo)，總攬和協(xié)調(diào)各方面監(jiān)督，形成相互銜接、相互支持的監(jiān)督分工協(xié)調(diào)體系，實(shí)現(xiàn)既分工協(xié)作、又互補(bǔ)協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系綜合優(yōu)勢(shì)和整體效應(yīng)。

監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及監(jiān)督主體、監(jiān)督目標(biāo)、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)等多個(gè)方面。建設(shè)黨和國家監(jiān)督體系要明晰黨和國家監(jiān)督體系的監(jiān)督目標(biāo)是方向的政治性、行為的合規(guī)性、治理任務(wù)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和績效；要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)；要建立一個(gè)全面覆蓋公權(quán)力運(yùn)行，包括黨和國家監(jiān)督主體制度體系、監(jiān)督客體制度體系、監(jiān)督內(nèi)容制度體系、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)制度體系和監(jiān)督方式制度體系等在內(nèi)的全方位、全過程的監(jiān)督體系。

黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)既要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督制度建設(shè)，又要加強(qiáng)確保黨和國家方針政策貫徹落實(shí)的監(jiān)督制度建設(shè)；既要加強(qiáng)對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督制度建設(shè)，又要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的監(jiān)督制度建設(shè)，這些都要求要重視黨和國家監(jiān)督性工具或手段制度的建設(shè)。審計(jì)是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)“體檢”作用的監(jiān)督，監(jiān)督范圍涵蓋國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀發(fā)展、地區(qū)行業(yè)經(jīng)濟(jì)中觀運(yùn)行、單位組織微觀經(jīng)營管理以及領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)用、自然環(huán)境資源開發(fā)利用等。因此，黨和國家監(jiān)督體系建設(shè)要重點(diǎn)突出和加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督體系的建設(shè)。

四、黨和國家監(jiān)督能力建設(shè)

制度的生命在于執(zhí)行，制度不折不扣地執(zhí)行依靠監(jiān)督。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，既要通過監(jiān)督把制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮出來，又要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過程中新問題的研究和解決，推動(dòng)各方面制度更加成熟、更加完善。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要以制度落實(shí)為關(guān)鍵，以監(jiān)督為抓手，把黨和國家監(jiān)督能力建設(shè)擺到更加突出的位置。

建設(shè)黨和國家監(jiān)督能力的根本在于提高維護(hù)廣大人民群眾根本利益的能力，首先要加強(qiáng)和改善黨對(duì)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨和國家監(jiān)督能力是中國特色社會(huì)主義國家治理體系的執(zhí)行力和治理能力的重要組成部分。黨和國家監(jiān)督能力建設(shè)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以中國特色社會(huì)主義制度成熟完善為導(dǎo)向，建設(shè)服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)，服務(wù)于國家治理健康穩(wěn)定發(fā)展、維護(hù)廣大人民群眾根本利益的現(xiàn)代化監(jiān)督能力。

建設(shè)黨和國家監(jiān)督能力要堅(jiān)持系統(tǒng)監(jiān)督、依法監(jiān)督、綜合監(jiān)督和源頭監(jiān)督的原則，從監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督人員配備、監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建、監(jiān)督技術(shù)等方面，著力優(yōu)化監(jiān)督職責(zé)分工、提升監(jiān)督人員專業(yè)能力、暢通監(jiān)督作用機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)督技術(shù)。要增強(qiáng)監(jiān)督客體接受監(jiān)督的意識(shí)和自覺性；要科學(xué)界定不同監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容，監(jiān)督內(nèi)容同一層次不應(yīng)當(dāng)有交叉，再監(jiān)督要涵蓋監(jiān)督客體和監(jiān)督履職；要強(qiáng)化不同監(jiān)督角度、不同監(jiān)督方式的綜合使用，既整合監(jiān)督資源，又有效利用監(jiān)督資源，既不使得監(jiān)督有重疊，也不使監(jiān)督有空白；同時(shí)，還要建立健全監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督追責(zé)問責(zé)，確保監(jiān)督取得實(shí)效。

黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，為人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度服務(wù)。黨和國家監(jiān)督能力建設(shè)必須充分發(fā)揮審計(jì)的經(jīng)濟(jì)“體檢”作用。這是因?yàn)椴煌嬷黧w的平等地位是管理與治理的核心差異，而不同利益主體的核心利益是經(jīng)濟(jì)利益。審計(jì)是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，與不同利益主體權(quán)利保障直接密切相關(guān)。建設(shè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，加快完善審計(jì)運(yùn)行體系，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督整體和協(xié)同效應(yīng)，對(duì)推動(dòng)黨和國家監(jiān)督能力建設(shè)具有重要作用。