張 津，周英銳

（河北勞動(dòng)關(guān)系職業(yè)學(xué)院，河北 石家莊 050002）

從1985年國(guó)家教委下發(fā)《普通高校人員編制的試行辦法》開始，我國(guó)高校人員定編工作已進(jìn)行了三十多年。隨著我國(guó)高等教育體制改革的不斷推進(jìn)和深化，高校人員編制管理也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，很多高校已建立起以聘任為核心的新的用人機(jī)制[1]。但要想尋求更快、更穩(wěn)、更可持續(xù)的發(fā)展，高校必須探索出適合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自身發(fā)展規(guī)律的科學(xué)有效的人事編制管理辦法。當(dāng)前，加強(qiáng)高校人員編制管理工作，已經(jīng)成為深化高等教育體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容，也引起了社會(huì)各方的高度重視。作為高等教育強(qiáng)國(guó)的美國(guó)，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，高校人員管理的科學(xué)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，有助于優(yōu)化人力資源配置，提高辦學(xué)效益，提升高校核心競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)高校穩(wěn)步快速發(fā)展。因此，本文借鑒美國(guó)高校人事管理成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)比分析中美高校人員管理模式差異，力圖提煉出有借鑒性的觀點(diǎn)及做法，總結(jié)出適合我國(guó)國(guó)情的高校人員編制管理模式，以期對(duì)我國(guó)高校編制管理改革提供有益參考。

一、我國(guó)高校人員編制管理存在的問題及原因分析

（一）我國(guó)高校人員編制現(xiàn)狀及存在的問題

新中國(guó)成立以來，我國(guó)高校編制管理制度經(jīng)歷了從無到有、從分散到集中、從不規(guī)范到逐漸規(guī)范的過程。長(zhǎng)期以來，高校人員編制管理工作在完善用人機(jī)制、提升工作效率、優(yōu)化教職工結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮了巨大的作用。但隨著我國(guó)高等教育的飛速發(fā)展和高等教育體制改革的不斷深化，人員編制管理已不能滿足當(dāng)前高校飛速發(fā)展的需求。近年來國(guó)家高度重視高校發(fā)展改革，陸續(xù)出臺(tái) “去行政化”“人員總量管理”“放權(quán)放管”等一系列改革舉措，但高校人員編制管理仍存在一些問題。具體表現(xiàn)在：

1.編制數(shù)量缺口較大

我國(guó)一直由政府確定高校人員編制核定標(biāo)準(zhǔn)，其主要目的就是為了根據(jù)高校規(guī)模和在校生人數(shù)核定人員編制規(guī)模，保障高校教學(xué)工作的順利進(jìn)行。然而，隨著高等教育的飛速發(fā)展，高校在校生不斷猛增，編制管理部門分配到各高校的教職工編制數(shù)卻沒有隨著學(xué)生人數(shù)的增加而按比例增長(zhǎng)，人員編制不足的問題日顯突出。2013年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：我國(guó)普通高等學(xué)校的生師比為 17.5:1。2013—2018年，全國(guó)高校生師比有持續(xù)走高趨勢(shì)[2]。同時(shí)，近20年來，我國(guó)大學(xué)在校生規(guī)模增長(zhǎng)了6倍，而高校教師增長(zhǎng)不到2倍。這都反映了各高校的教職工編制數(shù)沒有隨著學(xué)生人數(shù)的增加而按比例增長(zhǎng)，人員編制的嚴(yán)重不足，直接影響了正常的教學(xué)工作。在一些高校，由于學(xué)生人數(shù)過多，一些課程采取100人以上的大班形式進(jìn)行教學(xué)，甚至專業(yè)課程也采用大班授課；還有一些高校，由于缺乏相關(guān)專業(yè)教師，自行削減專業(yè)課程。這些做法，都很難保證教學(xué)工作的正常開展和教學(xué)質(zhì)量的提升，教學(xué)質(zhì)量下滑成為不爭(zhēng)的事實(shí)。表面上看，師資力量的短板抑制了高校辦學(xué)規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)，但深層次的原因是固化的高校人員編制宏觀調(diào)控模式，在一定程度上制約了人力資源的合理有效配置，影響了師資隊(duì)伍的優(yōu)化和教育質(zhì)量的提升。

2.編制結(jié)構(gòu)不夠合理

按照崗位性質(zhì)，我國(guó)高校人員一般分為管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和工勤人員等。其中，專業(yè)技術(shù)人員又包括專職教師和其他專業(yè)技術(shù)人員。當(dāng)前，由于我國(guó)高校存在的內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫、行政化嚴(yán)重、行政管理和工勤人員過多等現(xiàn)象，導(dǎo)致專職教師比例低成為我國(guó)高校人員編制結(jié)構(gòu)中一個(gè)突出問題。盡管我國(guó)也一直提倡建設(shè)專兼職相結(jié)合的教師隊(duì)伍，鼓勵(lì)聘請(qǐng)有相關(guān)資格和資質(zhì)的專家、技術(shù)能手兼職從事教學(xué)、實(shí)踐、科研等工作，但實(shí)際上，由于薪酬待遇、激勵(lì)機(jī)制、配套政策等的不健全，我國(guó)高校兼職教師數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了教學(xué)和實(shí)踐的需求。

3.編制管理方式不靈活

我國(guó)高校的人員編制都是由政府制定、編制管理部門核定的，編制性質(zhì)屬于固定編制，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性和保障性。但是，靈活性不足，限制了人才的流動(dòng)，導(dǎo)致編內(nèi)人員轉(zhuǎn)進(jìn)和調(diào)出都很困難。高校不能根據(jù)自身需要彈性用人，不能根據(jù)專業(yè)的發(fā)展變化而調(diào)整專業(yè)教師數(shù)量，不能根據(jù)社會(huì)變化而及時(shí)調(diào)整自主用人，人事管理滯后于高校的發(fā)展速度，造成管理效率低下、人崗事不匹配。特別是人才引進(jìn)缺乏及時(shí)有效的制度安排，新興專業(yè)有時(shí)也會(huì)出現(xiàn)“用工荒”，而大量?jī)?yōu)秀的高學(xué)歷、高技能型人才因?yàn)榫幹脐P(guān)卡被擋在高校門外。

4.“雙軌制”現(xiàn)象突出

近年來，政府部門按照精簡(jiǎn)高效的原則，嚴(yán)格控制高校人員編制。但是，隨著各高校的普遍擴(kuò)招，生師比不斷增大，教師需求越來越多，各高校不得不聘請(qǐng)大量編制外人員。編制內(nèi)和編制外人員執(zhí)行兩套完全不同的人事管理辦法，形成了“雙軌制”的管理現(xiàn)狀。編制內(nèi)人員享受事業(yè)單位工作人員相關(guān)政策待遇，編制外人員大多為人事代理，屬于合同用工。編制內(nèi)和編制外人員不僅在薪酬待遇方面存在很大差異，而且在保險(xiǎn)、公積金、職稱評(píng)聘等方面也不能享受同等待遇?！半p軌制”造成的同工不同酬、同崗不同酬現(xiàn)象，不僅不利于教師隊(duì)伍的素質(zhì)建設(shè)，更加不利于高等教育的和諧發(fā)展。

（二）高校人員編制管理存在問題的原因分析

1.政府管理與現(xiàn)實(shí)需求矛盾突出

政府對(duì)高校人員編制管理存在過度管理、缺乏調(diào)控和缺乏監(jiān)督。具體表現(xiàn)在：政府部門在實(shí)施管理過程中，越管越全，越管越細(xì)。高校人員編制本是根據(jù)學(xué)校自身實(shí)際情況，自發(fā)主動(dòng)實(shí)施資源配置，但編制機(jī)構(gòu)部門在核定調(diào)整人員編制時(shí)，往往要對(duì)高校各個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，審批程序繁瑣，權(quán)限集中，效率低下。比如，各省編辦首先需要核定總編制數(shù)，然后做招考方案，方案同時(shí)報(bào)教育廳和人社廳，獲批后進(jìn)行網(wǎng)上公布，最后參照招錄公務(wù)員的流程和比例組織人事考試。非部屬高校甚至還面臨著總量限制、結(jié)構(gòu)限制等問題，嚴(yán)重制約了高校的用人自主權(quán)。同時(shí)，編制部門在管理過度的同時(shí)，也存在管理不足的現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)編制管理部門在核定高校人員編制時(shí)從嚴(yán)從緊，但對(duì)編制的使用情況卻不能很好地把控，即使部分人員編制出現(xiàn)閑置，也因缺乏統(tǒng)籌調(diào)控制度，造成編制的閑置和資源的浪費(fèi)。另外，機(jī)構(gòu)編制部門對(duì)高校人員編制配備缺乏監(jiān)督，缺乏考核和問責(zé)機(jī)制，對(duì)高校內(nèi)部擅自設(shè)立機(jī)構(gòu)、超職數(shù)配備干部等情形，沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)和文件進(jìn)行規(guī)范和制約。為解決政府管理與現(xiàn)實(shí)需求存在的矛盾，高校人員編制研究需要在遵循頂層設(shè)計(jì)探索精準(zhǔn)管理方面進(jìn)行有益探索。

2.高校管理體系與制度不完善

各高校在辦學(xué)定位、發(fā)展方向、專業(yè)設(shè)置、學(xué)科建設(shè)等方面，千差萬別、情況不一，需要因需施策。但是人員編制核定標(biāo)準(zhǔn)較單一，基本相同的編制管理標(biāo)準(zhǔn)顯然不能適應(yīng)各學(xué)校的實(shí)際情況，編制制度的短板嚴(yán)重影響高校教職工隊(duì)伍建設(shè)和高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，相關(guān)的人事管理改革措施也不完善，隨著高校職稱評(píng)定、崗位設(shè)置、績(jī)效考核等多項(xiàng)人事制度的不斷改革，人員編制管理作為高校人事制度的基礎(chǔ)，卻沒有做出相應(yīng)的改革，其應(yīng)有的激勵(lì)導(dǎo)向、引導(dǎo)規(guī)范作用沒有發(fā)揮到位，行政管理和工勤人員多、專職教師比例不高、編制管理方式滯后、人才引進(jìn)模式固化等問題依然凸顯。

3.人員編制內(nèi)涵異化

人員編制內(nèi)涵異化主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面，隨著國(guó)家對(duì)高校編制控制越來越嚴(yán)，高校也將其看作很重要的資源，編制資源成為稀缺資源，甚至“一編難求”。而實(shí)際需求部門因?yàn)榫幹评щy越發(fā)舍不得用編，造成了編制供求異化，最終導(dǎo)致人員編制的閑置和浪費(fèi)。另一方面，對(duì)于個(gè)人而言，一旦擁有編制，納入編制管理，其編制身份就不會(huì)容易丟失和改變，“編制決定命運(yùn)”的個(gè)體現(xiàn)實(shí)在微觀上造成了思維異化，最終導(dǎo)致高校用人的“唯編制論”。這種編制“私有化”觀念上的誤區(qū)，加重了人員編制內(nèi)涵異化，很大程度上偏離了國(guó)家對(duì)人力資源調(diào)控的初衷，限制了優(yōu)秀人力資源的正常流動(dòng)，制約了高校對(duì)編制人員的績(jī)效管理。

4.特定的歷史背景產(chǎn)生“雙軌制”

20世紀(jì)90年代起，全國(guó)各地高校普遍擴(kuò)招，我國(guó)高等教育逐漸從精英教育轉(zhuǎn)向大眾化教育。與此同時(shí)，生師比顯著增大，教師的需求也顯著增多，高校編制緊缺與實(shí)際用人需求之間的矛盾越來越突出，高校不得不大量聘請(qǐng)編制外教師，逐漸形成了“雙軌制”?！半p軌制”采取多種形式的聘用方式，突破了人員編制的限制，暫時(shí)解決了教師人數(shù)緊缺問題。但是，其缺點(diǎn)是管理更復(fù)雜，管理難度更大，而且會(huì)帶來新的不公平。2010年3月，國(guó)家教育部在全國(guó)教育工作會(huì)議上頒布了《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，為高校人事制度改革提供了政策依據(jù)，指明了發(fā)展方向[3]。高校人員編制改革應(yīng)當(dāng)放在國(guó)家事業(yè)單位改革的大背景下，結(jié)合高校的特點(diǎn)進(jìn)行研究和推進(jìn)，采取新人新辦法、老人老辦法，有利于改革、發(fā)展與穩(wěn)定，但是制度創(chuàng)新的最終目標(biāo)必須是在法治背景下走向更為合理的單軌制。

二、美國(guó)高校人員管理模式經(jīng)驗(yàn)

長(zhǎng)期以來，美國(guó)高等教育無論是管理制度還是發(fā)展水平，都領(lǐng)先于我國(guó)高等教育，在高校人員管理方面亦是如此[4]（P125-P127）。了解學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)高校在人員管理模式方面的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步深入推進(jìn)我國(guó)高校人員編制管理改革大有益處。

（一）美國(guó)高校人員管理的基本情況

美國(guó)高校人員分為兩大類：專業(yè)人員和非專業(yè)人員。專業(yè)人員又分為：行政管理人員（校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)、主任、部門主管及助理和相關(guān)職員）；教師（進(jìn)行教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)的教授、副教授、助理教授、講師等教務(wù)人員）；研究生助理人員（在教室或?qū)嶒?yàn)室進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)助工作的研究生）；其他支持和服務(wù)專業(yè)人員（會(huì)計(jì)師、審計(jì)師、圖書館相關(guān)人員等）。非專業(yè)人員是除專業(yè)人員之外的所有高校工作人員。

教師是高校所有工作人員中最重要的組成部分，是保證大學(xué)正常運(yùn)行的最核心人員。按照從事工作的不同，教師可以分為：從事教學(xué)科研工作的教授、專職研究員和專門承擔(dān)授課任務(wù)的教員三類；按照職位的不同，教師可以分為：教授、副教授、助理教授、講師四級(jí)（講師之后還有助教一職，但是在美國(guó)助教都是由研究生擔(dān)任，通常都把他們算作研究生助理人員范疇，不涵蓋在教師范圍內(nèi)）。

（二）美國(guó)高校人員管理的基本特點(diǎn)

美國(guó)各高校人員在人員核定、崗位設(shè)定、結(jié)構(gòu)比例等方面均有很大差異，至今對(duì)高等學(xué)校各類人員的結(jié)構(gòu)比例也沒有統(tǒng)一的要求。其人員管理模式呈現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.崗位設(shè)置更加靈活，按需設(shè)崗效率更高

在美國(guó)，各高校根據(jù)自身實(shí)際需要自主聘請(qǐng)教師和相關(guān)工作人員，崗位的設(shè)置也根據(jù)實(shí)際需求，及時(shí)做出調(diào)整，具有極大的靈活性。新專業(yè)的開設(shè)，過時(shí)專業(yè)的淘汰，決定了教師數(shù)量的增加與減少。教師的編制和崗位一般一年調(diào)整一次，并會(huì)隨著學(xué)校招生人數(shù)、學(xué)科變化、科研經(jīng)費(fèi)的變化而變化。行政管理人員的聘請(qǐng)，也根據(jù)各機(jī)構(gòu)的增減立即做出安排?？傊葱柙O(shè)崗的高校人員編制管理模式，無疑減輕了整個(gè)學(xué)校的運(yùn)行成本負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了資源配置。

2.人員結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化，教學(xué)科研導(dǎo)向明顯

美國(guó)高校具有相當(dāng)大的自主權(quán)，可根據(jù)自身實(shí)際情況，確定學(xué)校工作人員比例以及人員結(jié)構(gòu)，其最突出的特點(diǎn)就是，教師在各高校全部工作人員中比重大。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)高校教師占全校教職工總數(shù)的60%左右。而且，受“教授治?！钡挠绊懀處熢诿绹?guó)高校的話語(yǔ)權(quán)較大，并擁有實(shí)質(zhì)性參與管理的權(quán)利，主要體現(xiàn)在控制招生政策、課程設(shè)置、教學(xué)計(jì)劃等諸多方面，個(gè)別高校的教師還擁有對(duì)學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)的選擇權(quán)[5]（P69）?！按髱熜?yīng)”提升了學(xué)校知名度，實(shí)現(xiàn)了名校名師的良性互動(dòng)。

3.生師比配置合理，資源整合精簡(jiǎn)高效

很大程度上，高校的生師比反映出學(xué)校在各方面的投入情況，同時(shí)也是反映教學(xué)質(zhì)量的重要指標(biāo)。在美國(guó)，盡管政府也沒有對(duì)高校的生師比進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，但是受經(jīng)濟(jì)水平、人口基數(shù)、教育政策和學(xué)校規(guī)模等因素的影響，美國(guó)高校的生師比普遍較低，一般不高于13：1[6]。既滿足現(xiàn)實(shí)需要又不閑置浪費(fèi)資源，人員管理最大程度上實(shí)現(xiàn)了資源的統(tǒng)籌使用和動(dòng)態(tài)調(diào)整有機(jī)結(jié)合。

4.兼職人員比重大，契約化管理合法有效

近年來，美國(guó)兼職教職工的數(shù)量在不斷提高，尤其在一些公立的社區(qū)學(xué)院，比例甚至超過了半數(shù)。在兼職人員中，研究生助理人員和教師兼職比例較大，主要原因在于聘任兼職人員程序簡(jiǎn)單，不但可以節(jié)省成本，又可以優(yōu)化資源配置，符合市場(chǎng)資源配置的規(guī)律。

總之，美國(guó)高校受學(xué)術(shù)自由、教授治校、社會(huì)環(huán)境的影響，以及自身高度的自治權(quán)，形成了按需設(shè)崗、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生師比合理、專兼職并重的用人機(jī)制，是非常值得我們借鑒的。

三、中美高校人員管理模式比較

兩國(guó)高校在人員管理模式上的不同，是由中美兩國(guó)不同的基本國(guó)情、社會(huì)制度及文化背景決定的。主要存在以下三個(gè)主要差異：

（一）人員性質(zhì)存在差異

在美國(guó)，政府未對(duì)高校人員的數(shù)量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范和要求，各高?？筛鶕?jù)自身實(shí)際需要設(shè)立崗位，根據(jù)崗位需求和崗位空缺情況，自主聘用教師以及相關(guān)工作人員，自行支付聘用人員薪酬，自主規(guī)定聘用人員的權(quán)利和義務(wù)，聘請(qǐng)人員與高校的關(guān)系是“雇員”與“雇主”的契約關(guān)系，權(quán)責(zé)明確。因此，美國(guó)可以按照制定的規(guī)章制度和相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)，靈活處理與聘用人員的關(guān)系。美國(guó)這套完備的高校人員聘任制度不僅可以使高校人員形成良性的合理流動(dòng)，增強(qiáng)教師隊(duì)伍活力，而且還可以提高教師整體水平，使其全身心投入到工作中。而我國(guó)高校人事制度和分配制度改革雖然已探索多年，但受多種因素制約，效果仍不理想。首先，我國(guó)高校的自主權(quán)還很有限，人員編制是由政府制定和控制，人員的薪資和福利待遇是由政府財(cái)政撥款，一旦被聘用，實(shí)行終身聘用，高校很難辭退，這也使得高校內(nèi)人員編制的制定和調(diào)整不如美國(guó)高校那樣靈活。同時(shí)，我國(guó)高校內(nèi)部動(dòng)態(tài)崗位設(shè)置機(jī)制還未建立，競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制還未真正形成，“鐵飯碗”“編制私有”觀念仍然存在。兩國(guó)高校人員的性質(zhì)差異，直接導(dǎo)致了兩國(guó)高校人員編制根本差異。

（二）人員結(jié)構(gòu)存在差異

高校教師結(jié)構(gòu)是制約高校教育質(zhì)量的關(guān)鍵因素，大學(xué)管理人員和教師人員數(shù)量一定程度上能夠反映大學(xué)的總體規(guī)模，但是合理的人員結(jié)構(gòu)及資源配置是反映一所大學(xué)辦學(xué)效益、辦學(xué)水平和發(fā)展?fàn)顟B(tài)最直觀的指標(biāo)。美國(guó)國(guó)家教育部統(tǒng)計(jì)中心的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)高校中行政管理人員占比僅為5.9%，工勤人員所占比重也很低，教學(xué)科研人員所占比重較高。美國(guó)高校教學(xué)與研究專業(yè)人員所占比重高于我國(guó)將近4.5個(gè)百分點(diǎn)，體現(xiàn)了教學(xué)與研究人員的主體地位，表明美國(guó)高校承擔(dān)的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)三大核心職能更加突出。而我國(guó)高校中行政管理人員占比達(dá)到16.2%，教學(xué)科研人員比重偏低，教職工隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)不合理非常明顯[7]。

（三）生師比指標(biāo)存在差異

生師比不僅反映高校辦學(xué)規(guī)模，而且也是衡量高校人員配置和教學(xué)質(zhì)量的重要指標(biāo)。過高的生師比影響高校的教育質(zhì)量，過低的生師比則意味著人力資源的浪費(fèi)和教育成本的增加。在美國(guó)，政府沒有對(duì)高校的生師比做硬性規(guī)定和統(tǒng)一要求，而是由各高校根據(jù)自身實(shí)際情況自行決定。美國(guó)高校生師比總體態(tài)勢(shì)發(fā)展平衡，起伏較小，一般維持在13:1至15:1之間，排名前10的高校平均生師比約為6.7:1。在我國(guó)，政府在高校生師比上有嚴(yán)格的規(guī)定，它不僅是高校教學(xué)評(píng)估中的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)，也是高校人員編制制定的重要依據(jù)。我國(guó)高校的生師比，經(jīng)歷了從20世紀(jì)80年代的過低到20世紀(jì)末21世紀(jì)初擴(kuò)招帶來的急劇膨脹，到現(xiàn)在的逐步平穩(wěn)回落。2013年，教育部在《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中指出普通高等學(xué)校的生師比為17.5:1。雖然我國(guó)高校生師比與美國(guó)的差距在逐漸縮小，提質(zhì)增效的認(rèn)識(shí)逐漸深化，但是透過生師比這個(gè)表象所折射出的教師質(zhì)量、學(xué)生質(zhì)量、師生互動(dòng)、內(nèi)涵建設(shè)等深層次現(xiàn)狀，與美國(guó)還有較大差距[8]。

（四）專兼職教師數(shù)量存在差異

自20世紀(jì)下半葉，美國(guó)高校專職教師比例呈遞減趨勢(shì)，而兼職教師隊(duì)伍飛速崛起，發(fā)展成為高校人員中不可忽視的群體。據(jù)美國(guó)聯(lián)邦教育部2016年調(diào)查統(tǒng)計(jì)，美國(guó)專職教師約占52.7%，兼職教師約占47.3%。無論何種層次、何種類別的高校，人員的兼職比例都很高，尤其是在一些兩年制公立社區(qū)學(xué)院，兼職教師的比例則更高，一般達(dá)到了60%以上。特別是美國(guó)社區(qū)學(xué)院已逐漸形成了“以兼為主，專兼結(jié)合”的教師隊(duì)伍模式，兼職教師的數(shù)量不斷增加、占比不斷上升。資料顯示，2015年社區(qū)學(xué)院兼職教師所占比例甚至達(dá)到了70%[9]。大量聘任兼職教師是美國(guó)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而采取的措施，高?？筛鶕?jù)需要，隨時(shí)聘請(qǐng)或解聘某專業(yè)或?qū)W科兼職教師。但為避免兼職教師過多而造成的不良影響，一些一流大學(xué)對(duì)兼職教師的比例也進(jìn)行了宏觀控制，規(guī)定兼職教師比例一般不高于50%。而我國(guó)，雖然近年來提倡高校加強(qiáng)專兼職相結(jié)合的教師隊(duì)伍建設(shè)，高校教師隊(duì)伍數(shù)量也在大幅增加，但主要增加了專職教師的數(shù)量，兼職教師的增幅較小，兼職教師的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國(guó)的兼職教師比例。高校根據(jù)自身辦學(xué)類型和層次增加兼職教師數(shù)量、增大兼職教師比例，成為當(dāng)前世界各國(guó)高等教育發(fā)展的趨勢(shì)。

四、美國(guó)高校人員管理對(duì)我國(guó)高校人員編制管理的啟示

（一）政府層面：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)政放權(quán)，配套完善政策體系

1.優(yōu)化管理方式，加強(qiáng)監(jiān)督管理

當(dāng)前，政府對(duì)高校人員的編制管理過于細(xì)化，每所高校的人員編制數(shù)量都是具體確定的，不管何種原因、何種情況，都不允許超編進(jìn)人。政府編制部門的細(xì)化管理，既不利于辦學(xué)的積極性，也不利于高校的自身發(fā)展。因此，政府應(yīng)把現(xiàn)有的過于微觀管理調(diào)整為科學(xué)宏觀目標(biāo)管理，根據(jù)各高校的實(shí)際情況和發(fā)展趨勢(shì)，制定階段性發(fā)展目標(biāo)，定期進(jìn)行考核。同時(shí)，積極發(fā)揮政府財(cái)政資金杠桿作用，激發(fā)高校辦學(xué)積極性，擴(kuò)大高校用人自主權(quán)；實(shí)施宏觀監(jiān)控，減少微觀、具體事務(wù)的管理，防止管理的越位和錯(cuò)位。政府相關(guān)部門還要建立編制相關(guān)法律法規(guī)和有效的監(jiān)督檢查機(jī)制。完善立法和監(jiān)督機(jī)制是確保改革順利進(jìn)行的保證，政府在推進(jìn)高校人員編制管理改革時(shí)，落實(shí)深化“放管服”改革，在放權(quán)給高校的同時(shí)，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、健全機(jī)制、落實(shí)責(zé)任、有效監(jiān)督、提升治理，確保高校人事改革工作合理有序進(jìn)行。借鑒美國(guó)模式，打破傳統(tǒng)人事管理模式，探索嘗試高校教師全員聘任制，實(shí)行聘任合同管理，建立權(quán)責(zé)明晰的用工機(jī)制，有利于規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系，建立優(yōu)勝劣汰的人事管理機(jī)制，提高教學(xué)質(zhì)量和工作效率。

2.建立編制新標(biāo)準(zhǔn)，完善配套政策體系

現(xiàn)行的高校人員編制核定標(biāo)準(zhǔn)僅是對(duì)高校內(nèi)部編制數(shù)的原則性規(guī)定，由于各高校辦學(xué)性質(zhì)、類別、規(guī)模、層次等各不相同，使用統(tǒng)一的核定標(biāo)準(zhǔn)不能很好地滿足高校的需求，限制了高校的發(fā)展。因此，應(yīng)建立新的編制管理標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)。新標(biāo)準(zhǔn)不僅要解決高校人員的總編制數(shù)，更要解決如何分類、各類人員所占比例等問題。新標(biāo)準(zhǔn)不是越高越好，生師比越高，教師壓力太大，影響教學(xué)效果；生師比過低，容易造成結(jié)構(gòu)臃腫，人浮于事，影響辦學(xué)效益。同時(shí)，要想將高校人員編制管理改革走深走實(shí)，必須對(duì)高校的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職稱評(píng)聘、績(jī)效考核、保險(xiǎn)薪酬等進(jìn)行配套調(diào)整，否則此項(xiàng)改革只能停留于表面。

3.打破“官本位”思想，切實(shí)推行高校去行政化

2010年7月，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出高校取消“行政級(jí)別”，高?！叭バ姓笨谔?hào)也已提了多年，但是受“官本位”思想的影響，實(shí)施起來卻舉步維艱，行政干預(yù)教學(xué)問題仍然存在。政府部門首先要帶頭消除官本位意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，把該放的權(quán)放下去，實(shí)現(xiàn)放與管的科學(xué)結(jié)合，切實(shí)擴(kuò)大高校自主辦學(xué)權(quán)，激活高校辦學(xué)活力。另一方面，政府必須出臺(tái)政策和法律，確定高校內(nèi)部管理框架，健全完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)作用，完善教職工代表大會(huì)制度，建立健全民主監(jiān)督機(jī)制，讓行政的歸行政、學(xué)術(shù)的歸學(xué)術(shù)，盡量減少行政權(quán)力對(duì)學(xué)術(shù)的影響，提高行政權(quán)力為學(xué)術(shù)服務(wù)的意識(shí)，真正“去行政化”，真正讓高校回歸人才培養(yǎng)的初心和使命。

（二）高校層面：明確主體地位，擴(kuò)大自主權(quán)，推進(jìn)人員編制管理改革

1.建立動(dòng)態(tài)的人員編制管理模式，統(tǒng)籌使用和動(dòng)態(tài)調(diào)整各類編制資源

為適應(yīng)當(dāng)前高校發(fā)展趨勢(shì)，高校內(nèi)部必須建立動(dòng)態(tài)的編制管理機(jī)制，根據(jù)按需設(shè)崗、公平競(jìng)爭(zhēng)、公開招聘、擇優(yōu)聘任的原則，自主聘任教師，吸引優(yōu)秀從教人員，建立流動(dòng)和淘汰機(jī)制，調(diào)整和辭退不能勝任工作的人員。一方面，各高?？梢愿鶕?jù)專業(yè)調(diào)整、在校學(xué)生數(shù)量變化等情況，每1—3學(xué)年對(duì)學(xué)校人員編制進(jìn)行重新核準(zhǔn)，形成人員編制管理以教學(xué)為中心、伴隨教學(xué)工作進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的良性互動(dòng)局面，不斷優(yōu)化調(diào)整教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。另一方面，高?？稍谠泄潭ň幹颇Ｊ降幕A(chǔ)上，增設(shè)流動(dòng)編制。這樣既有利于穩(wěn)定教師隊(duì)伍，又便于各高校間人才的良性流動(dòng)。

2.優(yōu)化高層次人才引進(jìn)管理制度，加強(qiáng)人才體制機(jī)制創(chuàng)新研究

在當(dāng)前高校人才引進(jìn)政策的基礎(chǔ)上，對(duì)于急需的高層次、高水平人才，要進(jìn)一步完善引進(jìn)辦法，積極協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門建立高層次人才引進(jìn)綠色通道，壓縮辦理時(shí)限，簡(jiǎn)化引進(jìn)手續(xù)，盡快予以審批，決不讓編制問題成為引進(jìn)高層次人才的攔路虎、絆腳石。同時(shí)，可以借鑒美國(guó)的“終身教授制度”，優(yōu)化現(xiàn)有聘任制度，引進(jìn)培養(yǎng)國(guó)內(nèi)外具有較高知名度的專家學(xué)者，成立特聘教授崗位基金，給予特聘教授享有人員聘用和科研經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)。

3.規(guī)范兼職、返聘及人事代理人員管理辦法，真正實(shí)現(xiàn)從“身份”到“契約”的轉(zhuǎn)化

1999年8月16日，教育部《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于新時(shí)期加強(qiáng)高等學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)的意見〉的通知》指出，高等學(xué)?？梢婪▽?shí)施用人自主權(quán)，建立相對(duì)穩(wěn)定、合理流動(dòng)、專兼結(jié)合的教師隊(duì)伍[10]。高?？梢酝ㄟ^研究生兼任助教、青年教師兼職學(xué)生輔導(dǎo)員、聘任兼職教師、返聘高級(jí)專家以及人事代理、勞務(wù)派遣等方式手段，實(shí)現(xiàn)教師資源的合理配置和有效利用。這樣，既能保證高校的各項(xiàng)工作平穩(wěn)有序開展，又能實(shí)現(xiàn)有效降低用人成本、用人風(fēng)險(xiǎn)的目的。而且，高校只有積極探索和規(guī)范兼職、返聘及人事代理人員的管理模式和方法，在薪酬待遇、職稱評(píng)聘、業(yè)務(wù)考核、干部選拔等方面使其享受編制內(nèi)人員同等待遇，實(shí)現(xiàn)同工同酬、同崗?fù)辏行Ы鉀Q“雙軌制”帶來的負(fù)面影響，才能調(diào)動(dòng)這些人員的工作積極性和主動(dòng)性，切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有作用。

總之，高校人員編制管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)高校人員管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷優(yōu)化管理方式，完善編制配套政策體系，轉(zhuǎn)變用人機(jī)制，擴(kuò)大高校自主權(quán)，改變和完善高校人員編制管理，有利于提升高?，F(xiàn)代化管理和治理水平。通過綜合施策、精準(zhǔn)管理、多方舉措，加強(qiáng)編制管理體制和運(yùn)行機(jī)制研究，推動(dòng)高校人事工作平穩(wěn)有序進(jìn)行，保障教育教學(xué)職能正常發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)高?？茖W(xué)內(nèi)涵式發(fā)展。