顏運(yùn)秋，羅 卉，顏誠毅

(1.廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320；2.華南理工大學(xué)，廣東 廣州 510006)

一、問題的提出

2012年8月31日全國人大常委會《關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》首次確立公益訴訟條款以來，公益訴訟立法與實(shí)踐一直處于不斷探索之中。2015年1月6日最高人民法院公布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任；法院認(rèn)為環(huán)境民事公益訴訟原告提出的訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求；公民、法人和其他組織以人身、財(cái)產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴；環(huán)境民事公益訴訟案件審理過程中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，法院不予受理。檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作結(jié)束后不久，2017年6月27日全國人大常委會專門修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的做法。自2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，法院認(rèn)為檢察院提出的訴訟請求不足以保護(hù)社會公共利益的,可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復(fù)原狀等訴訟請求；在行政公益訴訟案件審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使檢察院的訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)，檢察院撤回起訴的，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；檢察院變更訴訟請求，請求確認(rèn)原行政行為違法的，法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法。但是，公益訴訟原告提出訴訟請求的根據(jù)是什么？公益訴訟的訴訟請求與傳統(tǒng)訴訟的訴訟請求到底具有哪些差異性？公益訴訟原告到底能夠提出哪些訴訟請求？等等。對這些問題，學(xué)理上缺乏系統(tǒng)論證。其實(shí)，提出訴訟請求是訴權(quán)動用的核心內(nèi)容和根本目標(biāo)。原告能夠提出什么樣的訴訟請求，呈現(xiàn)出訴權(quán)權(quán)能伸展的廣度和深度。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，利益是衡量訴權(quán)的尺度，無利益者無訴權(quán)。但是，在公益訴訟中，原告提出訴訟請求，與其自身利益無關(guān)，但與其宗旨和職權(quán)有關(guān)，并取決于原告能否找到支撐這些訴訟請求的實(shí)體請求權(quán)規(guī)范。如果沒有實(shí)體請求權(quán)規(guī)范，原告所提出的訴訟請求將無法獲得法院的支持。法官必須先行判斷公益訴訟原告所援引的請求權(quán)規(guī)范能否支撐其所提出的用以救濟(jì)公益損害的訴訟請求，才能裁判支持或者否認(rèn)其訴訟請求。而且，公益訴訟的訴訟請求與傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)私益訴訟的訴訟請求存在本質(zhì)區(qū)別。為了有效指導(dǎo)公益訴訟實(shí)踐，我們有必要對公益訴訟的訴、訴權(quán)與訴訟請求的特殊性做一些系統(tǒng)探討。

二、公益之訴的特殊要求

訴的構(gòu)成要素包括當(dāng)事人、訴訟標(biāo)的和案件事實(shí)。當(dāng)事人屬于訴的主體，由于訴是原告基于實(shí)體法目的而對被告向法院提出的主觀請求，所以，當(dāng)事人包括原告和被告；訴訟標(biāo)的是當(dāng)事人請求法院保護(hù)的實(shí)體法內(nèi)容，體現(xiàn)了當(dāng)事人提起訴訟的內(nèi)心意圖；案件事實(shí)，一方面使訴特定化，另一方面支持訴訟標(biāo)的。明確訴的構(gòu)成要素的作用是通過使訴特定化使一訴和他訴區(qū)別開來，從而配合“一事不再理”原則的有效適用。通常情況下，判斷一訴與他訴的區(qū)別，首先就訴的主體來判斷，訴的主體不同，則構(gòu)成不同的訴。若訴的主體相同，則需根據(jù)訴訟標(biāo)的判斷。識別訴訟標(biāo)的，通常情況下依據(jù)訴訟標(biāo)的實(shí)體內(nèi)容，如是請求返還房屋還是請求支付價(jià)款。在特定情況下，還需結(jié)合案件具體事實(shí)，即在當(dāng)事人相同，訴訟標(biāo)的的實(shí)體內(nèi)容相同情況下，如果所依據(jù)的事實(shí)不同，則構(gòu)成不同的訴[1]。訴的這三個構(gòu)成要素對識別不同的訴具有一定的遞進(jìn)關(guān)系。

但是，具體到公益訴訟，判斷前訴與后訴是否同一，則有特殊要求。第一，關(guān)于原告是否相同的判斷，對訴的識別一般沒有意義。一方面，有權(quán)提起公益訴訟的有關(guān)機(jī)關(guān)(在我國已經(jīng)具體指檢察機(jī)關(guān))和社會組織在其他公益訴權(quán)主體提起前案并取得裁判生效后，針對同一行為另行起訴，法院不得受理。另一方面，在其他公益訴權(quán)主體提起前案但法院不予受理或者裁定駁回后，針對同一行為另行起訴，如果符合立案條件的，法院應(yīng)當(dāng)受理。雖然形式上的原告不同，但由于公益訴訟的目的是保護(hù)公益，而且公益缺乏排他的權(quán)利主體，享有公益訴權(quán)的主體與公益并不存在排他的利害關(guān)系，所以只能依據(jù)法律規(guī)定取得訴權(quán)，不同的原告所代表和維護(hù)的均為公益，其請求權(quán)基礎(chǔ)是相同的，應(yīng)當(dāng)視為實(shí)際上的同一主體。第二，關(guān)于訴訟標(biāo)的是否相同的判斷。原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、修復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉、責(zé)令改正、履行職責(zé)、修改決定等法律責(zé)任。法官有釋明的權(quán)力與義務(wù)，如果認(rèn)為原告提出的訴訟請求不足以保護(hù)公益的話，應(yīng)當(dāng)向其釋明變更或者增加訴訟請求，要求前訴原告在起訴時(shí)，盡可能依法全面提出訴訟請求，以使公益得到周全的保護(hù)。這樣的話，其他主體另行起訴所提出的訴訟請求一般不會超出前訴的訴訟請求范圍。第三，關(guān)于案件事實(shí)的判斷，另訴針對的是同一公益違法行為，該行為應(yīng)當(dāng)理解為既包括行為本身，也包括行為造成的損害，所以構(gòu)成案件事實(shí)相同。

基于上述公益訴訟的訴的構(gòu)成要素分析，有權(quán)提起訴訟的有關(guān)機(jī)關(guān)和社會組織對于同一公益違法行為另行起訴的，該訴與前訴實(shí)質(zhì)上是同一個訴，根據(jù)訴訟生效裁判既判力和“一事不再理”的要求，為使已被生效裁判確定的公益法律秩序得以穩(wěn)定，同時(shí)使被告免于因同一行為處于反復(fù)被訴的危險(xiǎn)中，除特別情形外，對于有關(guān)機(jī)關(guān)和社會組織另行提起的訴訟，法院原則上應(yīng)當(dāng)不予受理。但是，當(dāng)發(fā)現(xiàn)前案審理時(shí)未發(fā)現(xiàn)的公益損害時(shí)，對于有權(quán)起訴的機(jī)關(guān)和社會組織另行提起的訴訟應(yīng)予受理。

即使是民事公益訴訟也不存在反訴，這是公益訴訟的一個顯著特點(diǎn)。反訴一般是指在已經(jīng)開始進(jìn)行的訴訟程序中，本訴的被告將本訴的原告作為對方當(dāng)事人向法院所提起的獨(dú)立的反請求[2]。反訴制度是民事訴訟中的一項(xiàng)重要制度，其相較于一般的訴，具有訴訟主體特定性、時(shí)間限定性、訴訟請求相對獨(dú)立性、目的對抗性和受理法院特定性等特點(diǎn)。我國《民事訴訟法》規(guī)定，被告有權(quán)提出反訴。但是，在公益訴訟中，不存在反訴。理由在于：第一，檢察機(jī)關(guān)和社會組織，系針對受到損害的社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，代表公眾提起訴訟。而“公眾”本身是一個較為抽象的概念，如果公益訴訟的被告提起反訴系針對原告的實(shí)質(zhì)主體“公眾”，勢必會造成該訴不具有明確的被告。第二，如果公益訴訟的被告對檢察機(jī)關(guān)或者社會組織作為被告提起反訴，由于該形式原告只是代表社會公共利益進(jìn)行訴訟，對訴訟的結(jié)果并不具有訴的利益。公益訴訟原告只是公眾利益的代表人，在法律授權(quán)下為公眾利益進(jìn)行訴訟，其與被告之間并不存在直接的利益聯(lián)系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系。所以說，在公益訴訟中，被告提起反訴的首要障礙是反訴的主體問題。但此時(shí)法院不應(yīng)以駁回起訴或駁回訴訟請求的方式否定公益訴訟被告的反訴請求，而應(yīng)當(dāng)以“不予受理”的方式來處理，這就給公益訴訟被告留出一個另行起訴的空間和實(shí)現(xiàn)其實(shí)體權(quán)利的通道。第三，如果被告以檢察機(jī)關(guān)或者社會組織本身對其存在侵權(quán)行為提起訴訟，其所訴的侵權(quán)法律關(guān)系，與本訴中被告對社會公眾實(shí)施的侵害行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系屬不同的法律關(guān)系，二者間不存在法律上的牽連。所以，理論上被告即使提出了反訴，其因與本訴在事實(shí)上、法律上、民事權(quán)益上均不具有牽連性，并不符合反訴提起的條件，法院應(yīng)當(dāng)不予受理[3]218-223。

三、公益訴訟訴權(quán)的特殊性

訴權(quán)是訴訟程序發(fā)動的根據(jù)，沒有訴權(quán)就沒有訴訟。早在羅馬法時(shí)代，只有訴權(quán)概念，而無實(shí)體權(quán)利概念，更無請求權(quán)的概念。因?yàn)樵诹_馬法中，事實(shí)與規(guī)范尚未分開，是訴訟創(chuàng)造權(quán)利，而不是有了權(quán)利，再依據(jù)權(quán)利起訴。通過審判要求獲得自己應(yīng)得之物的權(quán)利就是訴權(quán)。按照《法學(xué)階梯》解釋，“訴權(quán)不過是通過審判訴求某人應(yīng)得之物之權(quán)利”[4]。羅馬法是以訴為出發(fā)點(diǎn)來設(shè)計(jì)訴訟和實(shí)現(xiàn)訴權(quán)的，只有那些符合法律規(guī)定的、具有訴的請求權(quán)即訴權(quán)的可能性的案件才能提交法院進(jìn)行裁判。當(dāng)實(shí)體法和訴訟法在形式上有了一定程度的分化后，訴權(quán)問題已越來越成為法治國家建設(shè)的一個非常重要的問題，訴權(quán)已經(jīng)跨越了傳統(tǒng)民事訴權(quán)領(lǐng)域，呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大化的趨勢。訴權(quán)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利，進(jìn)而可以延伸為行政法性權(quán)利、刑事法性權(quán)利、經(jīng)濟(jì)法性權(quán)利、環(huán)境法性權(quán)利，國民普遍平等地享有訴權(quán)。現(xiàn)代的訴權(quán)概念，是實(shí)體法和訴訟法達(dá)到一定分離程度后的產(chǎn)物[5]。

學(xué)理上對于訴權(quán)的具體內(nèi)容沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)。以往的訴權(quán)理論一般都認(rèn)為，訴權(quán)的基礎(chǔ)是實(shí)體權(quán)利，是實(shí)體權(quán)利在訴訟法上的自然延伸而已。隨著公益問題的日益顯現(xiàn)，需要重新審視訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利的關(guān)系。實(shí)際上，訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利出現(xiàn)了相互分離的現(xiàn)象，訴權(quán)實(shí)際上是建立在利益的基礎(chǔ)上，而不是建立在法律權(quán)利的基礎(chǔ)上，因此，自然就出現(xiàn)了訴權(quán)不再是以實(shí)體權(quán)利作為其基礎(chǔ)和依托的情況。這需要突破傳統(tǒng)的訴訟價(jià)值、利益、權(quán)利與功能指向的約束。在價(jià)值指向上，要求訴訟不應(yīng)僅僅拘泥于發(fā)揮國家司法權(quán)的作用，更在于構(gòu)建國家——社會的共同治理機(jī)制；在利益指向上，要求訴訟由個體利益的保護(hù)或者調(diào)整，發(fā)展為社會公共利益的維護(hù)或者調(diào)整；在權(quán)利指向上，要求訴訟由單一的私法個體權(quán)利的保護(hù)發(fā)展為公益權(quán)利的逐漸生成；在功能指向上，要求訴訟由單一的“糾紛解決模式”逐漸拓展為“糾紛解決模式”與“政策修正模式”并重的功能[6]。

公益訴權(quán)問題是公益糾紛司法解決之根據(jù)問題，也就是解決人們憑什么有權(quán)提起公益訴訟的問題。學(xué)理上，對公益訴權(quán)的表述有多種觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴權(quán)是針對有關(guān)責(zé)任主體而向法院提起訴訟，以獲得公正裁判，從而維護(hù)公益為目的的一種程序性權(quán)利[7]。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴權(quán)是指當(dāng)公共利益受到直接與間接的侵害或有侵害之虞時(shí)，法律賦予無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公益而向法院對行為人提起訴訟的一種程序性權(quán)利[8]。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴權(quán)是國家機(jī)關(guān)、社會組織、團(tuán)體和公民個人，享有為維護(hù)公共利益對侵犯公益的違法行為向法院提起訴訟的一種程序性權(quán)利[9]。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴權(quán)是指為了保護(hù)社會公共權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進(jìn)行訴訟活動所享有的一種程序性權(quán)利[10]。有學(xué)者認(rèn)為，公益訴權(quán)是公眾在公共利益受到公權(quán)力主體或者私人主體侵害或者有侵害之虞時(shí)，享有的訴諸司法救濟(jì)的權(quán)利[11]。無論他們?nèi)绾伪硎?，但是都大同小異，都表達(dá)了公益訴權(quán)具有以下特點(diǎn)：(1)訴權(quán)主體的多元性，而且需要得到法律的明確授權(quán)；(2)起訴的事實(shí)前提是公益已經(jīng)受到侵害或者存在受到侵害的可能性；(3)起訴的被告既可能是一般侵害主體，也可能是行政機(jī)關(guān)，或者兼而有之；(4)其性質(zhì)是一種與實(shí)體權(quán)利相分離的程序性權(quán)利。

訴權(quán)通過訴來實(shí)現(xiàn)，而訴的展開必須具備合法的訴因作為前提條件。實(shí)際上，公益訴訟中原告行使公益訴權(quán)包括兩類訴因：一類是實(shí)體上的訴因，這是一切訴權(quán)行使都必備的訴因；另一類是程序上的訴因，它并不是任何訴權(quán)行使的必備前提，而是公益訴權(quán)必備的訴因。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，行使公益訴權(quán)不以實(shí)際發(fā)生公益侵害為要件，只要有證據(jù)表明某種行為將來有發(fā)生公益侵害的危險(xiǎn)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)實(shí)體上的訴因存在，此即所謂公益訴訟中的“預(yù)防性訴權(quán)”。如果實(shí)體上的訴因可以通過訴訟前的警告或者起訴威懾或者相關(guān)行政部門的處理而消除，則沒有必要實(shí)際行使公益訴權(quán)。因此，在起訴之前應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個程序性門檻，增加一個前置性的程序性訴因，以防止訴權(quán)的濫用。一般情況下，當(dāng)事人在起訴之前實(shí)施了“起訴告知”行為或者向相關(guān)行政部門提出了調(diào)查申請或者要求提供相關(guān)信息申請；否則，原告提起的公益訴訟即被認(rèn)為沒有程序上的訴因。經(jīng)審查認(rèn)為原告提起的公益訴訟不具備程序上的訴因的，受訴法院應(yīng)以訴訟請求沒有保護(hù)必要為由，裁定不予受理。經(jīng)審查認(rèn)為原告提起的公益訴訟不具備實(shí)體上的訴因的，如果屬于法院受理民事訴訟或者行政訴訟的范圍，告知當(dāng)事人另行起訴；如果屬于刑事案件，告知起訴人到公安機(jī)關(guān)報(bào)案、舉報(bào)或者控告；如果符合自訴條件的告知當(dāng)事人提起刑事自訴；如果當(dāng)事人堅(jiān)持行使公益訴權(quán)的，受訴法院則應(yīng)當(dāng)以訴不合法為由裁定不予受理。如果法院受理后才發(fā)現(xiàn)原告的起訴不具備實(shí)體上和程序上訴因的，應(yīng)當(dāng)一律裁定駁回起訴[12]259-260。做出如此詳細(xì)的區(qū)分是非常必要的。

由于公益訴訟的客體以公益損害為起因，以公益救濟(jì)為目的，使得主體在行使這種訴權(quán)時(shí)要采取不同于一般訴權(quán)行使的特殊規(guī)則：(1)起訴前一般應(yīng)當(dāng)具備必要的前置程序，也就是說，原告對侵害公益的行為應(yīng)當(dāng)首先向有關(guān)行政部門投訴，只有在接受投訴的部門不予答復(fù)或者不予處理，或者處理不符合法律要求，原告才能啟動訴權(quán)而向法院起訴。這樣做，符合行政執(zhí)法優(yōu)先和效率原則，能及時(shí)制止和救濟(jì)損害公益行為。(2)起訴后一般不允許撤訴，即使原告撤訴，也需要公告，而且也不影響其他具有法定條件的原告可以對同一被告給予同一事由行使起訴權(quán)。(3)調(diào)解原則應(yīng)當(dāng)限制適用。調(diào)解原則一般僅適用于當(dāng)事人有訴訟處分權(quán)的案件。對涉及公共利益的案件，由于當(dāng)事人不擁有訴訟處分權(quán)，其不能代表全體當(dāng)事人的利益，缺乏調(diào)解適用的法理基礎(chǔ)，因此在公益訴權(quán)行使過程中，一般不適用調(diào)解，即使有些特殊情況可以適用調(diào)解，也必須公告，接受國家和社會的監(jiān)督[13]。(4)舉證義務(wù)主要應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)，實(shí)行舉證責(zé)任倒置原則，從訴訟公平和信息占有優(yōu)勢的角度考慮，應(yīng)當(dāng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置，否則就會使許多公益案件因缺乏訴訟證據(jù)不能成訴，從而導(dǎo)致公益救濟(jì)淪為形式。(5)為有利于公益訴權(quán)的行使而實(shí)行特殊的訴訟費(fèi)用分配制度。為了有效保障和鼓勵社會主體切實(shí)行使公益訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況分?jǐn)傇V訟成本，并對勝訴的與案件無直接利害關(guān)系的社會主體給予獎勵和特別保護(hù)，以提高他們告發(fā)和起訴公益損害行為的積極性，當(dāng)然也需要打擊借訴訟謀取不正當(dāng)利益的行為。(6)普遍采用由法院裁定先予執(zhí)行和強(qiáng)制執(zhí)行措施。由于對公益的損害存在法理上和科學(xué)上的不確定性，受制于科學(xué)技術(shù)和立法上滯后性等原因，導(dǎo)致被告利用科學(xué)和法律上的漏洞狡辯。為避免繼續(xù)侵害公益，及時(shí)制止公益損害行為，防止公益損害的繼續(xù)擴(kuò)大，必須采取先予執(zhí)行措施。同時(shí)，由于涉及的是對公益的損害，可能會缺乏有力的申請執(zhí)行主體，應(yīng)該由法院代表國家裁定強(qiáng)制執(zhí)行[14]。

四、公益訴訟之訴訟請求的特殊性

在訴訟實(shí)踐中，對于公益訴訟，既需要解決“誰能起訴”的訴訟資格問題，也需要解決合格原告能夠“提出哪些訴訟請求”的問題，而且后一個問題顯得更為重要。如果沒有請求權(quán)規(guī)范，原告所提出的訴訟請求就得不到法律的支持，當(dāng)然也就無法得到法官的贊同。訴訟請求內(nèi)容和范圍體現(xiàn)了訴權(quán)權(quán)能的廣度和深度。如果原告只能提出在民事訴訟中也能夠提出的訴訟請求，那么說明公益訴權(quán)只是穿著“公益”外衣或者打上“公益”印記的民事訴權(quán)而已。就目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，日本的公益訴權(quán)似乎正是“新瓶裝老酒”的民事訴訟訴權(quán)，因?yàn)樗徽J(rèn)可原告可以提出“損害賠償”的訴訟請求[12]106。這是日本公益訴訟落后的具體體現(xiàn)。所以，從嚴(yán)格意義上說，日本并沒有公益訴訟。從原告訴訟請求的角度看，日本的公益訴權(quán)與美國的公益訴權(quán)所走的正好是兩條相反的發(fā)展道路：在美國，原告有權(quán)提出的最基本的訴訟請求就是訴請禁令的“停止行為”請求，只是在依據(jù)傳統(tǒng)民事訴訟訴因提出的訴訟中，原告訴請損害賠償才是常見的，而在公民訴訟中，認(rèn)可原告可以提出損害賠償?shù)脑V訟請求只是在其后來的發(fā)展中才有的事情。相反，在日本，原告可以提出的訴訟請求以損害賠償請求為基準(zhǔn)，訴請禁令的“停止行為”的訴訟請求只是訴訟實(shí)踐中原告一廂情愿的訴訟嘗試，至今沒有得到立法和司法的認(rèn)可。導(dǎo)致日美公益訴訟走出兩條截然相反的訴權(quán)道路的根本原因在于兩國的法律傳統(tǒng)及其訴訟理念迥然有異。日本不認(rèn)可原告提出“停止行為”或者“撤銷許可”的公益訴訟請求，大概是因?yàn)槠溥^分強(qiáng)調(diào)羅馬法的“個人本位”的訴訟的私權(quán)救濟(jì)功能，而沒有同時(shí)關(guān)照訴訟對社會公益的救濟(jì)功能的結(jié)果[12]108-109。這道出了日本并沒有公益訴訟的緣由。

設(shè)計(jì)好的訴訟請求是確保公益訴訟案件勝訴的重要前提，甚至可以說訴訟請求就是公益訴訟的核心和靈魂。訴訟請求受制于訴的類型，不同的訴的類型就派生不同的訴訟請求。一般認(rèn)為，訴的類型是當(dāng)事人向法院提出的請求法院裁判的特定權(quán)利主張的內(nèi)容和性質(zhì)。以生態(tài)環(huán)境公益訴訟為例，根據(jù)生態(tài)破壞和環(huán)境污染行為的自身特質(zhì)，生態(tài)環(huán)境公益訴訟的訴的類型主要有生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴、停止侵害生態(tài)環(huán)境之訴、排除妨礙之訴、消除影響之訴、修復(fù)生態(tài)環(huán)境之訴、生態(tài)環(huán)境行政作為之訴、生態(tài)環(huán)境行政不作為之訴等[15]。即使理論上可以對生態(tài)環(huán)境公益訴訟的訴的類型做上述分類，但是在立法實(shí)踐中各國是有差異的。大多數(shù)國家的立法僅支持公益原告提起停止侵害之訴，而且只有直接受害人才能提起環(huán)境侵權(quán)損害賠償之訴。其實(shí)，這里的“損害賠償”只是對人身及其財(cái)產(chǎn)的損害而要求賠償，并沒有包括對生態(tài)環(huán)境自身損害的賠償，前一種損害賠償當(dāng)然不屬于公益之訴，只有后一種損害賠償才是公益之訴，但是當(dāng)時(shí)的立法和學(xué)理基本上都忽略了后一種損害賠償?shù)拇嬖?，這是傳統(tǒng)民法觀念禁錮的必然結(jié)果。所以，我們必須進(jìn)行制度的適度創(chuàng)新。原告提起生態(tài)環(huán)境公益訴訟的時(shí)候，既可以提起停止侵害之訴，要求被告排除妨礙、消除影響、修復(fù)環(huán)境，又可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴，生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴與傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)損害賠償之訴存在本質(zhì)區(qū)別，前者是公益之訴，后者是私益之訴。

按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，對損害公益或者具有損害公益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以提出包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉、賠償損失和恢復(fù)原狀六個方面的訴訟請求。在具體的個案中，原告如何設(shè)計(jì)合理的訴訟請求，實(shí)際上與原告的訴訟策略有關(guān)。對已經(jīng)損害社會公共利益而言，除提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉的請求外，一般需要對損害結(jié)果進(jìn)行鑒定評估，進(jìn)而要提出賠償損失和恢復(fù)原狀的訴訟請求。如果沒有造成損害事實(shí)，只存在具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)，一般只能提出停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的訴訟請求。目前困擾公益訴訟的突出問題主要是賠償損失和恢復(fù)原狀，但很遺憾，由于這方面的理論儲備和研究不夠，且各地在探索公益訴訟中的做法也不盡相同[16]。

筆者認(rèn)為，預(yù)防性責(zé)任訴訟請求是公益訴訟的特殊訴訟請求。這種訴訟請求實(shí)際上包括停止侵害、排除妨礙和消除危險(xiǎn)的訴訟請求[17]。這三種訴訟請求我們統(tǒng)稱為“預(yù)防性責(zé)任訴訟請求”。與其等到損害結(jié)果實(shí)際出現(xiàn)以后再進(jìn)行救濟(jì)，不如在損害結(jié)果發(fā)生之前采取一定責(zé)任形式，從而更加有利于保護(hù)公益。通過預(yù)防性的責(zé)任形式的運(yùn)用，可以起到“防患于未然”的效果，從而在整體上避免社會資源的浪費(fèi)[18]。預(yù)防性責(zé)任訴訟請求在美國表現(xiàn)為禁令(injunction)。禁令是法院禁止當(dāng)事人作特定行為或者要求當(dāng)事人作出特定行為的一項(xiàng)令狀或者命令。禁令制度的產(chǎn)生不是救濟(jì)已經(jīng)發(fā)生損害的一種手段，而主要是阻止尚未發(fā)生之損害。禁令可以分為臨時(shí)性禁令和永久性禁令。臨時(shí)性禁令，如判決前禁令或者臨時(shí)限制令，被用作保持某種狀態(tài)，直到該問題通過正常的訴訟程序解決為止。而永久性禁令可以在所有法定程序完成時(shí)作出。在美國，幾乎所有的環(huán)境法律法規(guī)，一般都認(rèn)可原告可以通過公民訴訟途徑，向法院提出要求對被告發(fā)布禁令的訴訟請求。一旦法院作出環(huán)保禁令，被告必須遵照執(zhí)行，如果不遵守法院禁令就構(gòu)成藐視法庭，嚴(yán)重的可以判罪。當(dāng)然，環(huán)保禁令也可以由被告和利害相關(guān)人提出異議，如果被提出異議，禁令就有可能被取消或者被宣布無效。我國相關(guān)司法解釋規(guī)定，原告為防止公益損害的發(fā)生和擴(kuò)大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的，法院可以依法予以支持。筆者認(rèn)為，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化法院作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)和義務(wù)，不是“可以”支持，而是“應(yīng)當(dāng)”支持。唯有如此，才可以防范法官濫用司法職權(quán)和被告心懷僥幸而以身試法。

這里值得探討的一點(diǎn)是，公益訴訟中賠禮道歉的訴訟請求。作為民事責(zé)任承擔(dān)方式之一的“賠禮道歉”適用前提是“人格權(quán)”受到非法侵害，為了平衡受害人因“人格權(quán)”受到非法侵害而造成心理創(chuàng)傷，法律要求加害者通過一定的方式向“人格權(quán)”遭受非法侵害的受害者予以賠禮道歉，獲得受害者的諒解[19]。但是，公益訴訟中的受害者不是傳統(tǒng)意義上的特定人，特別是生態(tài)環(huán)境本身不存在“人格權(quán)”的說法。所以，在公益訴訟中適用“賠禮道歉”的責(zé)任承擔(dān)方式，看來存在理論困惑。但是，就賠禮道歉對受害人具有心理補(bǔ)償功能、對侵害人具有道德恢復(fù)功能、對社會具有道德整合教育功能。所以，賠禮道歉的對象不是針對特定受害人，而是針對社會公眾。因此，將賠禮道歉納入公益訴訟的責(zé)任方式并不存在法理障礙。這種“賠禮道歉”的責(zé)任承擔(dān)方式應(yīng)當(dāng)是通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙和電視等媒體向社會公開表達(dá)。這種“賠禮道歉”的責(zé)任方式一般限于主觀有過錯的違法行為人適用，如果不存在主觀過錯或者系因第三人導(dǎo)致公益損害，雖然其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)恢復(fù)原狀、賠償損失的民事責(zé)任，但其道德上并無可譴責(zé)之處，無需賠禮道歉。

2015年7月3日，最高人民檢察院為貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會關(guān)于探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的要求，就檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作提出方案規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以向法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認(rèn)行政行為違法或者無效等訴訟請求。2018年2月《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，法院區(qū)分下列情形作出行政公益訴訟判決：(1)被訴行政行為具有行政訴訟法規(guī)定情形的，判決確認(rèn)違法或者確認(rèn)無效，并可以同時(shí)判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施；(2)被訴行政行為具有行政訴訟法規(guī)定情形的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被訴行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為；(3)被訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，判決在一定期限內(nèi)履行；(4)被訴行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的，判決予以變更。這從另外一個側(cè)面體現(xiàn)了行政公益訴訟的訴訟請求的特有類型。

此外，雖然社會組織通過公益訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益為法律所禁止，但是要求返還為訴訟支出合理費(fèi)用卻受法律保護(hù)。而且，這種訴訟請求的滿足不一定以勝訴或者敗訴為前提，主要目的在于激勵私人原告起訴和參與訴訟的積極性。社會組織為社會公共利益提起公益訴訟，如果勝訴，其為訴訟支出的檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用，合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用均可以請求由被告承擔(dān)；如果敗訴，在沒有證據(jù)證明原告有濫用訴權(quán)的行為以及通過訴訟違法收受財(cái)物等牟取經(jīng)濟(jì)利益行為的情況下，法院將在條件允許的情況下就訴訟費(fèi)用、調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定費(fèi)用等方面予以酌情考慮[3]318。需要特別說明的是，只有社會組織作為原告起訴的時(shí)候，才可以向法院提出返還為訴訟支出合理費(fèi)用的訴訟請求。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，不存在可以向法院提出返還為訴訟支出合理費(fèi)用的訴訟請求的情形，因?yàn)樗麄兊霓k案經(jīng)費(fèi)有國家財(cái)政作為保障。

五、與公益訴訟之訴訟請求有關(guān)的幾個問題

第一，關(guān)于公益訴訟訴訟請求的殘缺與法官釋明權(quán)的合理行使問題。在有些情形下，當(dāng)事人在提起公益訴訟時(shí)或者在公益訴訟過程中，原告的訴訟請求不夠清楚或者陳述不夠充分，法官應(yīng)當(dāng)啟發(fā)他去提，這就是法官的釋明權(quán)。從性質(zhì)上看，釋明權(quán)既是法院的職權(quán)，也是法官的義務(wù)，屬于法院訴訟指揮權(quán)的范疇。釋明權(quán)的存在是伴隨防止偏離訴訟法要求而設(shè)計(jì)的權(quán)力，謀求當(dāng)事人權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，確保辯論的充分表達(dá)。法官在應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)的情形下，必須行使釋明權(quán)，不得放棄，而且必須正當(dāng)行使，不得濫用權(quán)力。當(dāng)事人在提起訴訟時(shí)僅僅提出賠償請求，但沒有寫明具體數(shù)額，或者應(yīng)當(dāng)要求被告賠償全部的損失卻只提出了一部分的賠償請求，或者列出的賠償項(xiàng)目不具體不科學(xué)合理，或者僅僅提出賠償請求，而未要求停止侵害，排除妨礙等等。此種情形下，法官有必要要求當(dāng)事人予以補(bǔ)充說明，便于進(jìn)一步明確其意思。之所以要這樣做，是因?yàn)椋?1)當(dāng)事人的認(rèn)知能力是有限的，提起公益訴訟的機(jī)關(guān)和社會組織即使具備了一定的專業(yè)知識，比較于普通民眾要強(qiáng)得多，但是，他們未必都是法律專業(yè)人士，而且公益訴訟屬于新生事物，程序規(guī)則還處于探索階段，如果沒有法官必要的釋明，很有可能出現(xiàn)提出的訴訟請求嚴(yán)重偏離保護(hù)公益的初衷。(2)針對同一公益違法行為，有權(quán)提起公益訴訟的主體是多元的，如果原告的訴訟請求不全面不充分的話，這可能會導(dǎo)致其他機(jī)關(guān)和社會組織針對同一公益違法行為再行起訴，這不僅浪費(fèi)有限的司法資源，而且也使被告始終處于訴累狀態(tài)。(3)相對于被告而言，社會組織在證據(jù)取得、經(jīng)費(fèi)、人員等方面通常處于弱勢地位，在缺少充分資金聘請律師參與訴訟的情形下，很難在“攻防”能力上與被告達(dá)到相對平衡的狀態(tài)，法官的釋明可以幫助公益訴訟的原告合理地提出主張，正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)利。

第二，關(guān)于公益訴訟原告和私益訴訟原告的訴訟請求競合問題。主要是兩者均提起不作為請求權(quán)的情形，即都要求被告就同一行為停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)。在此情況下，法院不能以公益訴訟已經(jīng)受理為由對于私益訴訟不予立案；反之，也不能以私益訴訟已經(jīng)受理為由，對于公益訴訟不予立案。但是，如果公益訴訟原告或者私益訴訟原告的訴訟請求已經(jīng)獲得了支持，則另一案件原告的訴訟目的自然也獲得了滿足，訴訟已缺乏進(jìn)行下去的必要，或者說該訴訟已經(jīng)缺少訴的利益要件，此時(shí)，法院應(yīng)向原告釋明，讓其申請撤訴，如原告堅(jiān)持不撤訴的，法院應(yīng)裁定駁回其起訴。

第三，關(guān)于公益訴訟勝訴賠償金受償順序問題。當(dāng)被告的財(cái)產(chǎn)不足以清償全部對外債務(wù)的時(shí)候，公益訴訟的勝訴賠償金就可能存在無法全部兌現(xiàn)甚至落空的風(fēng)險(xiǎn)。公益訴訟的勝訴賠償金屬于普通債權(quán)，在被告人面臨破產(chǎn)的情形下，實(shí)際上處于不利地位。但是，公益訴訟勝訴賠償金在性質(zhì)上屬于法定之債，其相對處于優(yōu)先清償順位，公益訴訟勝訴賠償金應(yīng)該具有相對于對侵害私人利益產(chǎn)生的侵權(quán)之債的優(yōu)先性。可惜的是現(xiàn)行司法解釋偏離了這一原理，不利于公益的切實(shí)保護(hù)。

第四，關(guān)于社會組織是否可以提出公益訴訟勝訴獎勵的訴訟請求的問題。對此，美國有成功的經(jīng)驗(yàn)，為了激勵民眾提起公益訴訟以保護(hù)公益，美國在公民訴訟條款中允許原告在獲得勝訴時(shí)，法院判決被告承擔(dān)案件的訴訟費(fèi)用和判給原告的數(shù)額不菲的獎勵。這在我國是不可思議的，也許這種做法會被法院認(rèn)定為“借訴訟謀取經(jīng)濟(jì)利益”，其實(shí)，這是嚴(yán)重的誤解，勢必造成公益訴訟案件無法提起和開展審理。所以，如何激勵和約束社會組織行使公益訴權(quán)是一個不可回避的迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

第五，關(guān)于如何適用“一事不再理”原則的問題。“一事不再理”原則起源于羅馬法“訴權(quán)消耗理論”，即一個請求權(quán)的第二次訴訟會因?yàn)樵V訟系屬的缺失而無法成立[20]。筆者建議，應(yīng)當(dāng)采用原告勝訴或者敗訴以及是否是同一訴訟請求來作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，只有在勝訴的情形下才能拘束其他尚未起訴的訴訟實(shí)施權(quán)主體，而敗訴的，不禁止其他主體針對同一公益性請求向法院提起訴訟。所以，關(guān)鍵要看訴訟請求是否一致，如果訴訟請求不一樣，說明就不是一事，既然不是一事就不適用“一事不再理”原則，可以另行起訴。

第六，關(guān)于公益訴訟的既判力問題。當(dāng)已經(jīng)發(fā)生侵害公益的違法行為或者將要發(fā)生侵害公益的違法行為時(shí)，相關(guān)主體依法提起公益訴訟，法院依法對案件作出裁判，對于具備訴訟標(biāo)的的相同、原因相同、當(dāng)事人相同等條件的案件，即產(chǎn)生既判力，也就是說，公益訴訟確定判決發(fā)生實(shí)質(zhì)上的確定力[21]，其實(shí)，第三個條件(即當(dāng)事人相同)值得商榷。當(dāng)事人相同，應(yīng)該指的是被告的相同，原告可以不相同。而且，公益訴訟對相關(guān)私益訴訟具有單向的既判力。也就是說，已為公益訴訟生效裁判認(rèn)定的事實(shí)，因同一違法行為依據(jù)民事訴訟法規(guī)定提起私益訴訟的原告、被告均無需舉證證明，但原告對該事實(shí)有異議并有相反證據(jù)足以推翻的除外。對于公益訴訟生效裁判就被告是否存在法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形、行為與損害之間是否存在因果關(guān)系、被告承擔(dān)責(zé)任的大小等所作的認(rèn)定，因同一違法行為依據(jù)民事訴訟法規(guī)定提起私益訴訟的原告主張適用的，法院應(yīng)予支持，但被告有相反證據(jù)足以推翻的除外。被告主張直接適用對其有利的認(rèn)定的，法院不予支持，被告仍應(yīng)舉證證明。