李曉安

2020 年“COVID-19”疫情（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新冠肺炎疫情），是新中國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。自2020 年1 月疫情爆發(fā)至2020年1 月29 日，全國(guó)31 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市自行宣告啟動(dòng)特別重大（I 級(jí)）響應(yīng)，說(shuō)明國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入事實(shí)上的“緊急狀態(tài)”。針對(duì)疫情，中央政治局于2020 年1 月25 日、2 月3 日兩次召開(kāi)常委會(huì)議，之后的“黨中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”“國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、教育部、科技部、民政部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等各院、部在各自領(lǐng)域發(fā)布了相應(yīng)指令。而全國(guó)范圍內(nèi)封城、封村、封路、停工、停產(chǎn)、停學(xué)，國(guó)際航空、港口實(shí)行閉環(huán)管理等措施，表明此次抗疫中的決策權(quán)、指揮權(quán)、動(dòng)員權(quán)、隔離措施管制權(quán)、災(zāi)害救濟(jì)與救助權(quán)及其他社會(huì)管理權(quán)的行使在本質(zhì)上是“國(guó)家緊急權(quán)力”的體現(xiàn)。但是，該權(quán)力的行使從規(guī)范意義的視角觀察存在如下問(wèn)題：第一，在全球抗疫中，主要疫情國(guó)根據(jù)其憲法或憲法性文件都由國(guó)家元首或政府首腦宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)或進(jìn)入抗疫的“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”，運(yùn)用國(guó)家緊急權(quán)力抗疫。相較之下，我國(guó)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)缺位行使“國(guó)家緊急狀態(tài)”的宣布權(quán)。31 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市自行宣告啟動(dòng)特別重大（I 級(jí)）響應(yīng)的實(shí)踐表明，既有的基于行政級(jí)別的啟動(dòng)權(quán)力不符合實(shí)踐，已經(jīng)被普遍違反，〔1〕參見(jiàn)孟濤：《公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)法治的原理與建構(gòu)——基于新冠肺炎疫情事件的研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2020 年第2 期。說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行法“國(guó)家緊急權(quán)力”啟動(dòng)條件的規(guī)定存在問(wèn)題。第二，在我國(guó)常規(guī)法律與非常規(guī)法律體系中，無(wú)論是《憲法》《國(guó)家安全法》，還是《戒嚴(yán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》及其他與突發(fā)事件相關(guān)的法律，并沒(méi)有關(guān)于“國(guó)家緊急權(quán)力”的法律概念、法律原則及相應(yīng)的規(guī)范體系。在國(guó)家“緊急狀態(tài)”下，抗疫指揮系統(tǒng)依據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”的規(guī)范授權(quán)行使事實(shí)上的“國(guó)家緊急權(quán)力”不僅存在“名不正、言不順”的問(wèn)題，更重要的是以如此低位階的法律依據(jù)行使“國(guó)家緊急權(quán)力”的“高權(quán)”行為，必將引起全社會(huì)對(duì)行政權(quán)力緊急擴(kuò)張及“高權(quán)”行使沒(méi)有法律依據(jù)及規(guī)范約束的擔(dān)憂。第三，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，國(guó)家緊急權(quán)力在應(yīng)對(duì)國(guó)家危機(jī)時(shí)會(huì)被再次亦或多次使用，而關(guān)鍵的問(wèn)題是，我國(guó)非常規(guī)法律體系中的主要法律規(guī)范能否對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的內(nèi)涵進(jìn)行統(tǒng)攝，實(shí)現(xiàn)規(guī)范“通約”？如若不能，可否通過(guò)對(duì)現(xiàn)行法的修正實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約的立法目的？第四，“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范體系的構(gòu)建對(duì)于完善國(guó)家治理體系、提高治理能力、建設(shè)法治國(guó)家具有重要意義，那么該按照何種法治邏輯建構(gòu)完整的“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范體系？上述問(wèn)題將決定本文的研究進(jìn)路。

一、我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約缺陷

現(xiàn)代社會(huì)多數(shù)國(guó)家根據(jù)其憲法建構(gòu)出本國(guó)常規(guī)法律與非常規(guī)法律（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“應(yīng)急法律”）的二元法律體系結(jié)構(gòu)，將國(guó)家權(quán)力劃分為常規(guī)國(guó)家權(quán)力與非常規(guī)國(guó)家權(quán)力，并將兩種國(guó)家權(quán)力嚴(yán)格限制在法治框架內(nèi)。不同于常規(guī)的國(guó)家權(quán)力，“國(guó)家緊急權(quán)力”屬于非常規(guī)國(guó)家權(quán)力?！皣?guó)家緊急權(quán)力”并不能隨憲法、應(yīng)急法律的賦權(quán)即刻生效，該權(quán)力的生效受?chē)?yán)格條件的約束，是“當(dāng)，且僅當(dāng)”國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)才能生效的國(guó)家權(quán)力，屬于“附條件生效”的權(quán)力，國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)是“國(guó)家緊急權(quán)力”啟動(dòng)的前提條件。而在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，無(wú)論是常規(guī)法律體系，還是應(yīng)急法律體系，并沒(méi)有關(guān)于“國(guó)家緊急權(quán)力”的法律概念、法律原則及法律規(guī)則的直接法律規(guī)定，對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)范約束間接體現(xiàn)在《憲法》《國(guó)家安全法》《國(guó)防法》《戒嚴(yán)法》《反恐怖主義法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等關(guān)于“緊急狀態(tài)”的法律規(guī)范中。

（一）《憲法》對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的嚴(yán)格限定

國(guó)家緊急權(quán)力產(chǎn)生于獨(dú)裁與專(zhuān)權(quán)，濫觴于戰(zhàn)爭(zhēng)與內(nèi)亂的歷史，〔2〕參見(jiàn)孟濤：《緊急權(quán)力法及其理論的演變》，載《法學(xué)研究》2012 年第1 期；方旭：《緊急狀態(tài)與社會(huì)治理——緊急權(quán)力理論基礎(chǔ)述評(píng)》，載《北京社會(huì)科學(xué)》2015 年第3 期。證明當(dāng)國(guó)家遭遇戰(zhàn)爭(zhēng)或內(nèi)亂導(dǎo)致國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)緊急權(quán)力進(jìn)行應(yīng)對(duì)。因此，戰(zhàn)爭(zhēng)及內(nèi)亂是國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)的最原始、最本質(zhì)的事實(shí)判定。當(dāng)國(guó)家將此寫(xiě)入憲法或其緊急狀態(tài)法時(shí)，這種事實(shí)判定隨即成為法律規(guī)定，〔3〕參見(jiàn)陳聰：《“緊急狀態(tài)”的事實(shí)判定與法律規(guī)定》，載《理論探索》2015 年第1 期。法律授權(quán)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)行使國(guó)家緊急狀態(tài)的決定權(quán)、宣布權(quán)。

我國(guó)早在1954 年《憲法》的第27 條第13 款、第31 條第16 款、第17 款、第18 款及第40 條賦予全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)家主席分別擁有戰(zhàn)爭(zhēng)與和平?jīng)Q定權(quán)、決定戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布權(quán)和宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)權(quán)并發(fā)布戒嚴(yán)令、動(dòng)員令；1975 年的《憲法》未及對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)及戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的任何規(guī)定；1978年的《憲法》第22 條第9 款、第25 條第12 款恢復(fù)了全國(guó)人大及其常委會(huì)關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)與和平?jīng)Q定權(quán)及宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)權(quán)；1982 年的《憲法》第62 條第14 款、第67 條第18、19、20 款及第80 條關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的規(guī)定，不僅全面恢復(fù)了1954 年憲法的各項(xiàng)規(guī)定，其中第67 條第19 款全國(guó)人大常委會(huì)決定全國(guó)總動(dòng)員或者局部動(dòng)員權(quán)、第20 款決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴(yán)權(quán)的規(guī)定，第80 條國(guó)家主席發(fā)布戒嚴(yán)令、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)發(fā)布動(dòng)員令的規(guī)定，是將戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂共同作為國(guó)家緊急狀態(tài)及“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的憲法明示性規(guī)定。

2004 年的《憲法（修正）》第67 條第20 款將“戒嚴(yán)”修改為“決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)”。憲法第80 條主席權(quán)中“發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令”修改為：“宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令”。2018 年的《憲法（修正）》所涉及的條款內(nèi)容沒(méi)有變化。

在我國(guó)憲法性文件的《香港特別行政區(qū)基本法》第18 條、《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》第18 條同時(shí)規(guī)定了全國(guó)人大常務(wù)會(huì)在特別行政區(qū)內(nèi)宣布緊急狀態(tài)權(quán)。該緊急狀態(tài)主要指由戰(zhàn)爭(zhēng)及特別行政區(qū)發(fā)生內(nèi)亂導(dǎo)致的緊急狀態(tài)。由于特別行政區(qū)的戰(zhàn)爭(zhēng)或內(nèi)亂直接威脅國(guó)家主權(quán)，因此屬于“國(guó)家緊急狀態(tài)”統(tǒng)攝的范圍。

由憲法立法軌跡可見(jiàn)，我國(guó)《憲法》條文中的“國(guó)家緊急狀態(tài)”僅限于由“戰(zhàn)爭(zhēng)”“內(nèi)亂”引起的緊急狀態(tài)。

而現(xiàn)代社會(huì)的多數(shù)國(guó)家通過(guò)其憲法或緊急狀態(tài)法將國(guó)家緊急狀態(tài)由戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂擴(kuò)展至自然災(zāi)害、傳染病、罷工、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、恐怖主義等一切使公民生命、健康、公共財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境或國(guó)家安全存在即刻危險(xiǎn)的情形。歐洲人權(quán)法院將其定義為“影響全體公民并對(duì)整個(gè)社會(huì)正常生活造成威脅的一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢(shì)”。英國(guó)《反恐法案》將其規(guī)定為是“對(duì)生活環(huán)境、自然環(huán)境以及政治、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅的事件”?！?〕劉小冰：《國(guó)家緊急權(quán)力制度研究》，法律出版社2008 年版，第86 頁(yè)。因此，現(xiàn)代社會(huì)定義的國(guó)家緊急狀態(tài)是因戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂、重大突發(fā)事件使整個(gè)國(guó)家或國(guó)家大部分地區(qū)的公共利益遭受?chē)?yán)重?fù)p害的事態(tài)緊急情形。

值得注意的是，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第89 條第16 款也同時(shí)規(guī)定了“緊急狀態(tài)”，即國(guó)務(wù)院依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。對(duì)該條款的理解：首先，該“緊急狀態(tài)”不屬于“國(guó)家緊急狀態(tài)”，因?yàn)閲?guó)務(wù)院不是宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力主體，《憲法》將此權(quán)力明確賦予全國(guó)人大常委會(huì)與國(guó)家主席；其次，這個(gè)緊急狀態(tài)是部分地區(qū)的緊急狀態(tài)，不是“國(guó)家緊急狀態(tài)”；最后，最值得關(guān)注的是，該“緊急狀態(tài)”的內(nèi)涵應(yīng)該寬泛于戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂的緊急狀態(tài)，涵蓋由自然災(zāi)害及其他重大突發(fā)事件引發(fā)的緊急狀態(tài)。該緊急狀態(tài)的規(guī)定與當(dāng)代各國(guó)對(duì)緊急狀態(tài)的理解相同，但遺憾的是，我國(guó)《憲法》只將其限定在地區(qū)緊急狀態(tài)，而不是國(guó)家緊急狀態(tài)范圍內(nèi)。

因此，我國(guó)《憲法》將“國(guó)家緊急狀態(tài)”嚴(yán)格限定在戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂的狹義社會(huì)事件，必然使自然災(zāi)害、重大公共衛(wèi)生事件等新型重大突發(fā)事件引發(fā)的公共利益危機(jī)無(wú)法得到《憲法》“緊急狀態(tài)”規(guī)范的確認(rèn)，進(jìn)而間接限制了“國(guó)家緊急權(quán)力”的正當(dāng)行使。

（二）常規(guī)法對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的嚴(yán)格限定

在我國(guó)常規(guī)法律體系中，與憲法規(guī)范意義相一致的“國(guó)家緊急狀態(tài)”的規(guī)定主要體現(xiàn)在兩部法律中。其中，與“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”直接相關(guān)的法律規(guī)定具體體現(xiàn)在《國(guó)防法》中。2009 年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)國(guó)防法（修正）》的第10 條、第11 條、第49條關(guān)于“戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)”的規(guī)定與憲法的規(guī)定一致。雖然《國(guó)防法》規(guī)定了戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)及“國(guó)家緊急權(quán)力”的行使，但是，《國(guó)防法》總的立法指導(dǎo)思想及具體制度還是立足于常規(guī)的國(guó)防制度建設(shè)，因此，該法屬于國(guó)家常規(guī)法律體系。與“內(nèi)亂”引起的“緊急狀態(tài)”直接相關(guān)的法律規(guī)定具體體現(xiàn)在《國(guó)家安全法》中。2015 年第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《國(guó)家安全法（修正）》的立法宗旨是保障國(guó)家內(nèi)部安全和外部安全、國(guó)土安全和國(guó)民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全。其最根本的立法目的是防止各種危害國(guó)家安全行為導(dǎo)致的“內(nèi)亂”發(fā)生。該法第35 條、第36 條、第37 條重申了憲法關(guān)于國(guó)家緊急狀態(tài)及地區(qū)緊急狀態(tài)的相關(guān)規(guī)定?！秶?guó)家安全法》是對(duì)國(guó)家安全制度常態(tài)建設(shè)的法律指引，因此，屬于國(guó)家常規(guī)法律體系。

此外，與“國(guó)家緊急狀態(tài)”相關(guān)的法律規(guī)定還體現(xiàn)在如《治安管理處罰法》《專(zhuān)利法》《兵役法》及我國(guó)簽署的如《中華人民共和國(guó)和美利堅(jiān)合眾國(guó)貿(mào)易關(guān)系協(xié)定》《中華人民共和國(guó)和日本國(guó)關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》《中國(guó)政府與美國(guó)政府關(guān)于保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的諒解備忘錄》等國(guó)際條約與協(xié)定中。

在我國(guó)部門(mén)立法及各級(jí)地方立法中，也常見(jiàn)“緊急狀態(tài)”的字樣，如《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》第25 條“在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時(shí)”、《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》第41 條第1 款“非緊急狀態(tài)下動(dòng)用緊急或者安全裝置”的規(guī)定等，但此處的“緊急狀態(tài)”屬于事實(shí)判斷，不屬于對(duì)“緊急狀態(tài)”的法律規(guī)定?！?〕同前注〔3〕，陳聰文。因此，常規(guī)法律體系中的“國(guó)家緊急狀態(tài)”的法律規(guī)定是憲法“國(guó)家緊急狀態(tài)”規(guī)定的重申，并僅限定在戰(zhàn)爭(zhēng)及內(nèi)亂的范圍。

綜上可見(jiàn)，無(wú)論是《憲法》還是其他常規(guī)法都嚴(yán)格限定只有戰(zhàn)爭(zhēng)或內(nèi)亂才能引起“國(guó)家緊急狀態(tài)”，進(jìn)而行使“國(guó)家緊急權(quán)力”，其他突發(fā)事件只能引起地區(qū)的“緊急狀態(tài)”，行使“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”。因此，在全球疫情大暴發(fā)、以國(guó)家為主體的抗疫行動(dòng)背景中，我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)“國(guó)家緊急狀態(tài)”的規(guī)范約束局限，不僅出現(xiàn)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)缺位行使“國(guó)家緊急狀態(tài)”宣布權(quán)、地方政府越位行使“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”宣布權(quán)的現(xiàn)象，還因?yàn)椤皣?guó)家緊急權(quán)力”的啟動(dòng)沒(méi)有直接法律依據(jù)，使抗疫中“國(guó)家緊急權(quán)力”的行使處于“名不正、言不順”的囧境，“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的合法性招致質(zhì)疑。

二、《戒嚴(yán)法》無(wú)法統(tǒng)攝“國(guó)家緊急權(quán)力”發(fā)展的內(nèi)涵

在我國(guó)應(yīng)急法律體系中，雖然“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約主要體現(xiàn)在《戒嚴(yán)法》《反恐怖主義法》與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》關(guān)于“緊急狀態(tài)”的相關(guān)規(guī)定中，但由于“戒嚴(yán)法”與“國(guó)家緊急權(quán)力”同宗同源的發(fā)展歷史及互為表里的密切關(guān)系，因此，在我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急法律體系中，《戒嚴(yán)法》的規(guī)范體系與“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)范約束最具相關(guān)性。

（一）《戒嚴(yán)法》與“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約的緊密性

早在1714 年，英國(guó)議會(huì)就制定了近代以來(lái)最早的一部戒嚴(yán)類(lèi)法律——“暴亂法”。而法國(guó)也于1789 年制定了第一部戒嚴(yán)法——“軍法平抑暴動(dòng)法”?！?〕同前注〔2〕，孟濤、方旭文。兩國(guó)“戒嚴(yán)法”通過(guò)軍事管制手段治理內(nèi)亂的功能，揭示出國(guó)家緊急權(quán)力具有軍事管制權(quán)的權(quán)力屬性。在現(xiàn)代社會(huì)，許多國(guó)家的“緊急狀態(tài)法”都保留有戒嚴(yán)法中軍事管制的功能，當(dāng)國(guó)家處于戰(zhàn)爭(zhēng)的緊急狀態(tài)時(shí)，授權(quán)國(guó)家緊急權(quán)力規(guī)定戰(zhàn)時(shí)軍令，采取戒嚴(yán)、隔離、軍事管制措施。如“二戰(zhàn)”期間，美國(guó)羅斯?？偨y(tǒng)不經(jīng)正當(dāng)法律程序就下令監(jiān)禁十萬(wàn)名以上的日裔美國(guó)人、小布什借恐怖主義威脅將涉嫌恐怖主義的美國(guó)公民或外國(guó)人監(jiān)禁在關(guān)塔那摩?！?〕參見(jiàn)［美］艾倫·德肖維茨：《你的權(quán)利從哪里來(lái)？》，黃煜文譯，北京大學(xué)出版社2014 年版，第3 頁(yè)。除戰(zhàn)爭(zhēng)外的其他重大突發(fā)事件中，由于緊急狀態(tài)的突發(fā)性、緊迫性，國(guó)家緊急權(quán)力仍保留軍事管制權(quán)特性，針對(duì)緊急事態(tài)采取極端措施、極端手段，如以隔離措施維護(hù)社會(huì)秩序、以經(jīng)濟(jì)性管制措施保障資源供應(yīng)，甚至在無(wú)需遵守合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)的情況下，限制人身自由等軍事管制措施，實(shí)行準(zhǔn)軍事權(quán)，達(dá)到社會(huì)控制目的。

無(wú)論是“戒嚴(yán)法”還是“緊急狀態(tài)法”中的國(guó)家緊急權(quán)力都具有軍事管制權(quán)的特性。也正基于此，我國(guó)《戒嚴(yán)法》中的“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)范內(nèi)涵局限于軍事管制的權(quán)力特性：第一，《戒嚴(yán)法》明確了“國(guó)家緊急權(quán)力”啟動(dòng)與結(jié)束的條件約束。當(dāng)國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，國(guó)家可以決定戒嚴(yán)，即啟動(dòng)“國(guó)家緊急權(quán)力”的條件規(guī)定；當(dāng)緊急狀態(tài)消除后，及時(shí)解除戒嚴(yán)，即“國(guó)家緊急權(quán)力”結(jié)束之時(shí)的條件約束。第二，《戒嚴(yán)法》明確了“戒嚴(yán)令”為“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的形式表現(xiàn)，即各級(jí)政府根據(jù)“戒嚴(yán)令”采取必要措施，而必要措施包含“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的結(jié)果。第三，《戒嚴(yán)法》明確“國(guó)家緊急權(quán)力”的執(zhí)行主體是人民警察、人民武裝警察、人民解放軍。第四，《戒嚴(yán)法》明確“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的具體形式，如禁止聚眾活動(dòng)；實(shí)行新聞管制、通信管制、出入境管制、交通管制、危險(xiǎn)物品攜帶、運(yùn)輸管制、生活必需品供應(yīng)管制措施；對(duì)特殊機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所提供特殊保護(hù)措施；采取拘留、使用武器等必要措施。第五，《戒嚴(yán)法》明確緊急情況下運(yùn)用“國(guó)家緊急權(quán)力”進(jìn)行臨時(shí)征用的歸還及補(bǔ)償?shù)囊?guī)范約束。第六，《戒嚴(yán)法》明確對(duì)執(zhí)行“國(guó)家緊急權(quán)力”人的約束，具體化為戒嚴(yán)執(zhí)勤人員的職責(zé)規(guī)定。

（二）《戒嚴(yán)法》對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”內(nèi)涵發(fā)展規(guī)約無(wú)力

由于《戒嚴(yán)法》的立法宗旨及其軍事管制權(quán)的局限性，使《戒嚴(yán)法》的規(guī)范體系不能統(tǒng)攝“國(guó)家緊急權(quán)力”發(fā)展的內(nèi)涵。首先，從規(guī)范拘束力的視角考察，《戒嚴(yán)法》關(guān)于“國(guó)家緊急權(quán)力”的行使受到其立法宗旨的嚴(yán)格約束?！督鋰?yán)法》對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)及內(nèi)亂引發(fā)國(guó)家緊急狀態(tài)才能夠行使“國(guó)家緊急權(quán)力”的嚴(yán)格限定，不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)國(guó)家面臨多種新型危機(jī)行使“國(guó)家緊急權(quán)力”的要求。早在1920 年，英國(guó)議會(huì)就通過(guò)“緊急權(quán)力法”替代原來(lái)的《戒嚴(yán)法》，并擴(kuò)張了緊急權(quán)力行使的范圍。20 世紀(jì)30 年代，美國(guó)總統(tǒng)羅斯福將緊急權(quán)力廣泛用于治理經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)沖突等其他新型危機(jī)。〔8〕同前注〔2〕，孟濤文。隨著高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，“核戰(zhàn)爭(zhēng)的可能性，生態(tài)災(zāi)難，不可遏制的人口爆炸，全球經(jīng)濟(jì)交流的崩潰以及其他潛在的全球性災(zāi)難，為我們每個(gè)人都勾畫(huà)出了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一副令人不安的危險(xiǎn)前景。”〔9〕Giddens, Anthony, The Consequences of Modernity, California: Stanford University Press, 1990, p. 125, pp. 4-9. 轉(zhuǎn)引自朱力、韓勇、喬曉征：《我國(guó)重大突發(fā)事件解析》，南京大學(xué)出版社2009 年版，第25 頁(yè)。國(guó)家緊急權(quán)力與國(guó)家危機(jī)相生相克，其內(nèi)涵與權(quán)力指向隨危機(jī)類(lèi)型的出現(xiàn)不斷發(fā)展，而我國(guó)《戒嚴(yán)法》的規(guī)范拘束力使“國(guó)家緊急權(quán)力”無(wú)法承擔(dān)治理新型國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)的重任。

其次，從規(guī)范功能的視角考察，《戒嚴(yán)法》欠缺組織彈性、執(zhí)行主體單一的規(guī)范功能不能滿足“國(guó)家緊急權(quán)力”指揮權(quán)特性需求?，F(xiàn)代國(guó)家緊急權(quán)力以組織彈性為特點(diǎn)，通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)行權(quán)力集中以行使國(guó)家緊急權(quán)力的指揮權(quán)。這種協(xié)調(diào)機(jī)制具有獨(dú)立的、凌駕于單一國(guó)家職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)之上的特點(diǎn)，直接隸屬于國(guó)家最高行政首腦，通過(guò)最高行政首腦行使指揮權(quán)，保證政府各職能部門(mén)高效協(xié)調(diào)運(yùn)作。2020 年新冠肺炎疫情中，我國(guó)“黨中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”及“國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”通過(guò)行使事實(shí)上的“國(guó)家緊急權(quán)力”領(lǐng)導(dǎo)指揮抗疫救援工作。而《戒嚴(yán)法》的最高指揮權(quán)不具有組織彈性，執(zhí)行權(quán)隸屬于人民警察、人民武裝警察和人民解放軍部隊(duì)單一主體，指揮權(quán)、執(zhí)行權(quán)主體具有極大的局限性，從而使“國(guó)家緊急權(quán)力”的指揮權(quán)行使受限。

再次，從權(quán)力（利）均衡的視角考察，《戒嚴(yán)法》缺少對(duì)國(guó)家權(quán)力行使比例原則、對(duì)人權(quán)最低限度保障及其他涉及公民基本權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，從而使其對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)定屬于單向度的、不均衡的規(guī)定。1966 年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第4 條第1 款規(guī)定，在社會(huì)緊急狀態(tài)威脅到國(guó)家的生命并經(jīng)正式宣布時(shí)，本公約締約國(guó)得采取措施克減其在本公約下所承擔(dān)的義務(wù)，但克減的程度以緊急情勢(shì)所嚴(yán)格需要者為限，此等措施不得與它根據(jù)國(guó)際法所負(fù)有的其他義務(wù)相矛盾，且不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教或社會(huì)出身等理由的歧視。《戒嚴(yán)法》對(duì)權(quán)力與權(quán)利有失均衡的規(guī)范使“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的正當(dāng)性缺乏有力的法律支撐，不足以應(yīng)對(duì)法治社會(huì)人權(quán)保障訴求。

從次，從規(guī)范空間的視角考察，“戒嚴(yán)令”的內(nèi)容無(wú)法涵蓋“緊急令”的內(nèi)容，以管制、消極行為為主體的禁止性義務(wù)規(guī)范無(wú)法涵攝“國(guó)家緊急權(quán)力”社會(huì)動(dòng)員權(quán)內(nèi)涵?！皣?guó)家緊急權(quán)力”以社會(huì)化為特點(diǎn)，依賴(lài)國(guó)家權(quán)威行使“國(guó)家緊急權(quán)力”的動(dòng)員權(quán)，通過(guò)有效組織全社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)對(duì)緊急狀態(tài)下的社會(huì)控制。有效的動(dòng)員力可以實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)間、政府與非營(yíng)利組織間、政府與媒體間、國(guó)際間廣泛的合作以及有效資源的調(diào)配，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物的高度統(tǒng)一使用。為應(yīng)對(duì)2020 年新冠肺炎疫情，我國(guó)在人、財(cái)、物實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的資金調(diào)配、社會(huì)資源的征收征用、人力資源的各行各業(yè)志愿者的全國(guó)總動(dòng)員，特別是在極短的時(shí)間內(nèi)組織全國(guó)4.2 萬(wàn)醫(yī)護(hù)人員赴鄂抗疫并且無(wú)一人感染，說(shuō)明強(qiáng)大的動(dòng)員力、組織力和防護(hù)資源保障力。緊急狀態(tài)下，需要國(guó)家的權(quán)威轉(zhuǎn)化為制度化的“國(guó)家緊急權(quán)力”，動(dòng)員全社會(huì)集體行動(dòng)參與重大突發(fā)事件的救助，而《戒嚴(yán)法》總體規(guī)則是對(duì)社會(huì)公眾行為的禁止性規(guī)范，不涉及社會(huì)動(dòng)員權(quán)的“國(guó)家緊急權(quán)力”應(yīng)有的內(nèi)涵。

最后，從規(guī)范性影響評(píng)價(jià)的視角考察，《戒嚴(yán)法》的規(guī)范意旨無(wú)法涵攝“國(guó)家緊急權(quán)力”急速擴(kuò)張的權(quán)力內(nèi)涵。當(dāng)國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)，個(gè)人及個(gè)體組織是無(wú)力應(yīng)對(duì)的，個(gè)體的無(wú)助與脆弱、迫切寄希望于“強(qiáng)權(quán)”。而事態(tài)發(fā)生與人的認(rèn)知嚴(yán)重脫節(jié)，在信息不充分和受有限認(rèn)識(shí)能力限制以及在沒(méi)有正式規(guī)則明確權(quán)責(zé)的情況下，事件認(rèn)知上的被動(dòng)性需要行動(dòng)控制上的主動(dòng)性，事態(tài)緊迫性使“國(guó)家緊急權(quán)力”被賦予君主式“父權(quán)”的色彩。應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新型國(guó)家緊急狀態(tài)，“國(guó)家緊急權(quán)力”不斷發(fā)展的權(quán)力內(nèi)涵已獲得社會(huì)公眾的意向性共識(shí)?！皣?guó)家緊急權(quán)力”內(nèi)涵的巨大變化已經(jīng)是《戒嚴(yán)法》的規(guī)范所不能涵攝的。

綜上，由于《戒嚴(yán)法》的立法宗旨、規(guī)范功能、規(guī)范空間、規(guī)范影響力的局限性，使其現(xiàn)行規(guī)范無(wú)法統(tǒng)攝“國(guó)家緊急權(quán)力”的內(nèi)涵。值得特別注意的是，由于2004 年我國(guó)《憲法（修正）》將“戒嚴(yán)”吸收進(jìn)“緊急狀態(tài)”文義中，并具體化為其他單行法律規(guī)定，使《戒嚴(yán)法》在社會(huì)實(shí)踐中繼續(xù)實(shí)施的概率降低，致使其存在的意義大打折扣。由于《戒嚴(yán)法》先天的局限性及“國(guó)家緊急權(quán)力”不斷發(fā)展的內(nèi)涵，所以不可能通過(guò)對(duì)其修訂、修正實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”進(jìn)行規(guī)范約束的立法目的。

三、以“專(zhuān)門(mén)法”形式對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”予以規(guī)約

重大突發(fā)事件的發(fā)生使國(guó)家或部分地區(qū)處于緊急狀態(tài)時(shí)，意味著該事件相較于一般突發(fā)事件對(duì)社會(huì)影響的范圍更廣、危害的時(shí)間更長(zhǎng)、危害的后果更為嚴(yán)重；緊急狀態(tài)下國(guó)家應(yīng)對(duì)處置時(shí)間的緊迫性、處理手段的多樣性及權(quán)力高度集中與迅速擴(kuò)張及常態(tài)公民權(quán)利克減的特性決定了“國(guó)家緊急權(quán)力”區(qū)別于非常態(tài)的“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”。所以，當(dāng)今世界主要國(guó)家都頒布有“國(guó)家緊急狀態(tài)法”，如美國(guó)《國(guó)家緊急狀態(tài)法》、加拿大《加拿大危機(jī)法》、英國(guó)《國(guó)內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急法》、法國(guó)《緊急狀態(tài)法》、俄羅斯《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》等，通過(guò)“緊急狀態(tài)法”賦予國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)的國(guó)家緊急權(quán)力。我國(guó)現(xiàn)行《立法法》也明確規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用、訴訟和仲裁制度等事項(xiàng)只能制定法律。在我國(guó)應(yīng)急法律體系中，由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》從其立法之初即被賦予替代“緊急狀態(tài)法”的立法使命，從“應(yīng)然”的視角，該法能夠?qū)Α皣?guó)家緊急權(quán)力”實(shí)現(xiàn)約束。然而，從“實(shí)然”的視角，該法并不能取代緊急狀態(tài)“專(zhuān)門(mén)法”，實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約的制度功效。

（一）《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)范體系不能實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的“通約”約束

2004 年我國(guó)《憲法（修正）》對(duì)“緊急狀態(tài)”做出規(guī)定之時(shí)，法學(xué)界就有專(zhuān)家提出應(yīng)該依據(jù)憲法規(guī)定制定《緊急狀態(tài)法》。《緊急狀態(tài)法》曾經(jīng)列入第十屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和國(guó)務(wù)院2004 年的立法計(jì)劃。2005 年3 月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論草案后改名為《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，主要考慮《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》更切合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)要求，于是2007 年我國(guó)頒布《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》取代“緊急狀態(tài)法”?！?0〕參見(jiàn)張帆：《論緊急狀態(tài)下限權(quán)原則的建構(gòu)思路與價(jià)值基礎(chǔ)——以我國(guó)〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉為分析對(duì)象》，載《政治與法律》2020 年第1 期。對(duì)于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》能否取代“緊急狀態(tài)法”不是本文關(guān)注的重點(diǎn)。本文所要分析論證的問(wèn)題是，現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)急權(quán)力規(guī)約能否與“國(guó)家緊急權(quán)力”實(shí)現(xiàn)“通約”？如不能，是否可以通過(guò)對(duì)該法的修訂完善實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”約束的立法目的。

根據(jù)霍菲爾德的權(quán)利形式理論，權(quán)力作為“最小公分母”的法律概念，〔11〕參見(jiàn)王涌：《私權(quán)的分析與建構(gòu)——民法的分析法學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社2020 年版，第88 頁(yè)。承載著國(guó)家責(zé)任，以公法規(guī)范為主體將國(guó)家意志、國(guó)家行為通過(guò)國(guó)家及國(guó)家機(jī)關(guān)的行政權(quán)力運(yùn)作呈現(xiàn)出來(lái)。因此，國(guó)家常規(guī)行政權(quán)力、非常規(guī)行政權(quán)力都是國(guó)家意志、國(guó)家行為的體現(xiàn)，兩權(quán)力具有母體相似性的特征決定了常規(guī)法律體系、應(yīng)急法律體系對(duì)兩種行政權(quán)力的規(guī)范具有“通約”共性。這種“通約”共性表現(xiàn)在對(duì)權(quán)力行使邊界做出明確規(guī)定以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束。由于“國(guó)家緊急權(quán)力”與“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”在權(quán)力指向、權(quán)力運(yùn)作、權(quán)力追求目標(biāo)等方面的一致性使相關(guān)的法律規(guī)范具有更多的“通約”共性。這種“通約”共性在立法設(shè)計(jì)“應(yīng)然”意義上理解，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”規(guī)范在體系構(gòu)成上能夠?qū)Α皣?guó)家緊急狀態(tài)”下的“國(guó)家緊急權(quán)力”予以約束吸收，實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”約束“通約”。這正是該法而不是《緊急狀態(tài)法》出臺(tái)的立法理由。然而，從“實(shí)然”的角度觀察，我們發(fā)現(xiàn)，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)范體系并不能對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”實(shí)現(xiàn)規(guī)范“通約”。

第一，“國(guó)家緊急權(quán)力”與“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”的不同特質(zhì)，決定了該法對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的“高權(quán)”約束無(wú)力。

受亞里士多德“政體三要素”、洛克政府理論以及孟德斯鳩分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)的影響，近代各國(guó)將國(guó)家權(quán)力分而治之、互相制約作為制憲的基本宗旨，依據(jù)憲法將國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步拆分、轉(zhuǎn)換，并在其行政法律體系中實(shí)現(xiàn)分權(quán)制度設(shè)計(jì)。特別是進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)后，各國(guó)政府根據(jù)工業(yè)社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，以法律為基本手段，構(gòu)造出越來(lái)越精致、復(fù)雜的科層官僚體制。越來(lái)越多的層級(jí)使行政權(quán)力越發(fā)分散與“碎片化”；精細(xì)化組織結(jié)構(gòu)使官員成為“精密儀器”運(yùn)轉(zhuǎn)的一部分，難以有決策權(quán)；下層對(duì)上層負(fù)責(zé)制意味著信息傳遞的時(shí)間成本；等級(jí)制在明確每個(gè)官員權(quán)責(zé)的同時(shí)，又無(wú)法確認(rèn)官僚機(jī)制本身的責(zé)任?；诂F(xiàn)代法治框架建構(gòu)起來(lái)的政府機(jī)構(gòu)以制度剛性約束其行政權(quán)力，雖然有一定自由裁量權(quán)，但其總體張力受限。而現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)長(zhǎng)期努力建立健全應(yīng)急管理制度體系界定不同部門(mén)及各級(jí)政府應(yīng)急管理權(quán)力。如英國(guó)“帝國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)”、法國(guó)“最高國(guó)防委員會(huì)”、俄羅斯“緊急情況部”、美國(guó)“國(guó)土安全部”、〔12〕參見(jiàn)戚建剛：《法治國(guó)家架構(gòu)下的行政緊急權(quán)力》，北京大學(xué)出版社2008 年版，第33-34 頁(yè)。我國(guó)“應(yīng)急管理部”等行使一般應(yīng)急性行政權(quán)力。一般應(yīng)急性權(quán)力比常規(guī)行政權(quán)力在權(quán)力集中、自由裁量權(quán)等方面雖有所不同，但是權(quán)力擴(kuò)張有限。特別是我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以縣級(jí)及以上各級(jí)地方政府為權(quán)力行使主體的制度設(shè)計(jì)，說(shuō)明該法的規(guī)范意旨是對(duì)一般應(yīng)急性行政權(quán)力的規(guī)約。而國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，表明在常態(tài)制度框架內(nèi)無(wú)力解決激烈對(duì)抗性的社會(huì)沖突或事態(tài)嚴(yán)重到超出政府常態(tài)處理能力時(shí)，需要國(guó)家權(quán)威化身為國(guó)家緊急權(quán)力，通過(guò)權(quán)力整合與權(quán)力擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)緊急狀態(tài)下的社會(huì)控制。

國(guó)家緊急權(quán)力作用的結(jié)果可以改變國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力結(jié)構(gòu)，將常態(tài)下的行政管理權(quán)“擴(kuò)張”（實(shí)為回縮）為緊急狀態(tài)下國(guó)家治權(quán)（現(xiàn)代國(guó)家管理權(quán)）、威權(quán)（君主權(quán)力）、支配權(quán)（合法運(yùn)用的支配）、主權(quán)（絕對(duì)權(quán)力）的合體性集中權(quán)力；并擴(kuò)張性地進(jìn)入集體性權(quán)力、個(gè)人權(quán)利領(lǐng)域以達(dá)到對(duì)當(dāng)前社會(huì)生活的全部控制。其“集中”與“擴(kuò)張”的程度與危機(jī)程度成正比，而共同作用的結(jié)果使國(guó)家緊急權(quán)力能夠從國(guó)家最高權(quán)力直接深入到個(gè)人私權(quán)領(lǐng)域，對(duì)私人權(quán)利或暫時(shí)性或永久性的進(jìn)行有比例的限制與剝奪，因此，國(guó)家緊急權(quán)力具有“威權(quán)”的權(quán)力特質(zhì)。

同時(shí)，國(guó)家緊急權(quán)力對(duì)社會(huì)資源全面調(diào)控的結(jié)果可以改變國(guó)家資源分配方式，將常態(tài)下的國(guó)家、集體、個(gè)人對(duì)資源分配、占有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力（利）予以高度集中，通過(guò)征收、征用的方式擴(kuò)張性地“侵入”私權(quán)領(lǐng)域，通過(guò)對(duì)社會(huì)資源的全面控制以保證國(guó)家渡過(guò)當(dāng)前的危機(jī)。在緊急狀態(tài)下，只有國(guó)家緊急權(quán)力可以“堂而皇之”地以法律之名對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)的全部領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)和控制，因此，國(guó)家緊急權(quán)力具有“高權(quán)”的權(quán)力特質(zhì)。對(duì)此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》一般應(yīng)急性行政權(quán)力的規(guī)定不能直接對(duì)其予以“通約”約束。

第二，如果“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)范“通約”，易形成法內(nèi)體系違反，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約目的。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)”作為體系脈絡(luò)的連接點(diǎn)，將規(guī)范意旨、規(guī)范結(jié)構(gòu)、規(guī)范密度、規(guī)范邏輯體系通過(guò)法律概念、法律原則、法律規(guī)則的體系規(guī)范形成該法的法內(nèi)體系。但是，由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是新中國(guó)第一部應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)緊急事件的綜合性“基本法”，其原則性、抽象性過(guò)強(qiáng)，可操作性顯弱，“應(yīng)急主體不明確，缺乏清楚的授權(quán)，責(zé)任規(guī)定缺乏剛性，禁止性規(guī)范比例小”?！?3〕馬懷德、周慧：《〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉存在的問(wèn)題與建議》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2012 年第7 期，第71 頁(yè)。其法內(nèi)體系存在對(duì)一般應(yīng)急性行政權(quán)力約束不力的先天不足。

依據(jù)法內(nèi)體系規(guī)范的邏輯規(guī)則，國(guó)家“高權(quán)”權(quán)力規(guī)約能夠吸收“一般行政權(quán)力”規(guī)約，一般行政規(guī)約不能反向地對(duì)“高權(quán)”實(shí)現(xiàn)“通約”，而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69 條的指示鏈接，明晰了該法規(guī)范體系不能對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”實(shí)現(xiàn)“通約”。該法第69 條規(guī)定：“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對(duì)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、國(guó)家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會(huì)秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應(yīng)急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴(yán)重社會(huì)危害，需要進(jìn)入緊急狀態(tài)的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者國(guó)務(wù)院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定”。該條款蘊(yùn)意首先排除了該法在國(guó)家緊急狀態(tài)下的適用，明確了突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制與實(shí)施緊急狀態(tài)的界限?！?4〕同前注〔3〕，陳聰文。該法是通過(guò)國(guó)務(wù)院發(fā)布主體、突發(fā)事件對(duì)象、縣級(jí)以上政府主管等具體條文構(gòu)成的規(guī)范體系，將該法的緊急狀態(tài)定位于對(duì)《憲法》第89 條第16 款規(guī)定的地區(qū)緊急狀態(tài)，排除了對(duì)國(guó)家緊急狀態(tài)的適用及對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)范約束。其次，該條明確國(guó)家緊急狀態(tài)由本法之外的有關(guān)法律規(guī)定?！?004 年之后，《憲法》把緊急狀態(tài)法律制度的建設(shè)任務(wù)留給了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，后者又把任務(wù)留給了‘有關(guān)法律’和‘全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)另行規(guī)定’。這里的‘有關(guān)法律’至今嚴(yán)重欠缺。”〔15〕同前注〔1〕，孟濤文。而此次疫情，全國(guó)31 個(gè)省、自治區(qū)和直轄市自行宣告啟動(dòng)特別重大（I 級(jí)）響應(yīng)，甚至一些市縣也宣布自行啟動(dòng)I 級(jí)響應(yīng)。反映出“全國(guó)上下對(duì)于地方政府的這些‘越權(quán)啟動(dòng)’行為不僅沒(méi)有異議，而且予以肯定”及地方政府在I 級(jí)響應(yīng)狀態(tài)下也無(wú)力處理該突發(fā)事件、必須依賴(lài)“國(guó)家緊急權(quán)力”的現(xiàn)象，〔16〕同上注。此問(wèn)題從一個(gè)層面確證了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并不能完全替代《緊急狀態(tài)法》、同時(shí)也無(wú)力約束“國(guó)家緊急權(quán)力”的客觀現(xiàn)實(shí)。

由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的先天不足及對(duì)一般應(yīng)急性行政權(quán)力規(guī)約的立法宗旨，如果在以地區(qū)緊急狀態(tài)為主要規(guī)范的法內(nèi)體系中對(duì)國(guó)家緊急狀態(tài)下的“國(guó)家緊急權(quán)力”進(jìn)行約束，勢(shì)必造成體系違反的后果。

第三，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)范體系不能承載公眾對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”約束的意義期待。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)范意旨是對(duì)縣級(jí)以上各級(jí)政府對(duì)突發(fā)事件處理的指揮管理規(guī)范，法內(nèi)體系以義務(wù)性規(guī)范為主體，權(quán)力與權(quán)利之間的規(guī)范極不均衡。該法對(duì)公民權(quán)利的表述體現(xiàn)在該法第1條、第11 條“保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全”和“有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”以及第12 條所規(guī)定的“財(cái)產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”三個(gè)條款中?！白鳛橐徊空{(diào)整和規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對(duì)關(guān)系的法律文件，《應(yīng)對(duì)法》僅僅將突發(fā)事件視為一種客觀的事實(shí)，忽略了其可能蘊(yùn)含的規(guī)范性意義”“《應(yīng)對(duì)法》其實(shí)在立法精神上忽視了（規(guī)范的）突發(fā)事件與公民權(quán)利之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)”?！?7〕同前注〔10〕，張帆文?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法宗旨是對(duì)突發(fā)事件的處置，對(duì)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系、權(quán)力對(duì)權(quán)利的限制、權(quán)力行使期限、采取的應(yīng)急措施等并沒(méi)有作更多的規(guī)定。而此次抗疫，全國(guó)各地實(shí)施應(yīng)急響應(yīng)措施后，全國(guó)邊境口岸實(shí)行閉環(huán)管理、全國(guó)封路、封村、城市居民社區(qū)全封閉管理的全社會(huì)隔離，缺乏“國(guó)家緊急狀態(tài)法”對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的統(tǒng)一運(yùn)用與規(guī)制，導(dǎo)致抗疫中出現(xiàn)“暴力執(zhí)法”“過(guò)激執(zhí)法”是“堅(jiān)決果敢”“舉措強(qiáng)有力”“能干有擔(dān)當(dāng)”還是缺乏執(zhí)法的合法性依據(jù)的巨大爭(zhēng)論。此次抗疫，將“國(guó)家緊急權(quán)力”行使依據(jù)、權(quán)限及權(quán)力約束等問(wèn)題帶入公眾視野，主要是因?yàn)閲?guó)家緊急權(quán)力不光彩的歷史特別是“去民主化”的決策權(quán)特性，使其行使易觸動(dòng)的敏感神經(jīng)。

常態(tài)下的行政權(quán)行使受到法律制度的嚴(yán)格約束，一項(xiàng)國(guó)家政策的出臺(tái)要經(jīng)過(guò)幾下幾上的互動(dòng)過(guò)程，民主意味著一個(gè)過(guò)程，科層體制增加了政策出臺(tái)的時(shí)間成本。但是，這個(gè)過(guò)程與緊急狀態(tài)的緊迫形勢(shì)及救助效率的要求存在矛盾。國(guó)家緊急狀態(tài)下要求權(quán)力高度集中，以行政首腦為統(tǒng)帥的協(xié)調(diào)機(jī)制必須快速評(píng)估事態(tài)的嚴(yán)重性并迅速作出決策，這種決策需要減少科層環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化程序約束，直接對(duì)接事件現(xiàn)場(chǎng)，將政策制定與執(zhí)行體制重疊一致，決策迅速、執(zhí)行及時(shí)以應(yīng)對(duì)危機(jī)。為避免民主程序造成的效率損失，國(guó)家緊急權(quán)力的決策力不受常規(guī)體制、機(jī)制、程序、制度約束，行政權(quán)本就是指揮、組織、處理、監(jiān)督權(quán)，具有一定的獨(dú)立性。〔18〕參見(jiàn)馬嶺：《憲法權(quán)力解讀》，北京大學(xué)出版社2013 年版，第247 頁(yè)。由于國(guó)家緊急權(quán)力的決策是“去民主化”的，因此需要對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力的行使進(jìn)行約束，使其決策的效力前提建立在對(duì)全局利益與局部利益、近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行全局性、科學(xué)性的衡量后，以最小損失成本換取最大社會(huì)利益、追求實(shí)質(zhì)正義的基礎(chǔ)上。但很顯然，這種對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范意義的期待，是現(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)范意旨所承載不了的。

（二）“專(zhuān)門(mén)法”對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約的獨(dú)特功能

由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布有替代《緊急狀態(tài)法》的立法意圖，使該法與“國(guó)家緊急權(quán)力”產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。但是，由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的法內(nèi)體系不足以對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的約束“通約”，難以承載公眾對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范約束的意義期待，并且上述局限難以通過(guò)修改該法實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)范約束。而2020 年的新冠肺炎疫情，給了我們重啟“緊急狀態(tài)法”的立法理由：一是，新冠肺炎成為全球性流行病的時(shí)候，國(guó)家之間的國(guó)際合作需要國(guó)家緊急權(quán)力與之銜接，對(duì)此，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”所賦予的部門(mén)應(yīng)急權(quán)力、地方應(yīng)急權(quán)力都無(wú)法與之匹配；二是，2020 年一系列自然與社會(huì)事件說(shuō)明風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨，國(guó)家級(jí)危機(jī)的出現(xiàn)是大概率事件，對(duì)此，應(yīng)授予國(guó)家緊急權(quán)力予以應(yīng)對(duì)；三是，只有“緊急狀態(tài)法”才能賦予國(guó)家緊急權(quán)力于緊急狀態(tài)時(shí)對(duì)全體公民權(quán)利的限制；四是，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》不是“權(quán)力法”，其立法宗旨是對(duì)突發(fā)事件的處理；而“緊急狀態(tài)法”是對(duì)國(guó)家危機(jī)事件的處置，更針對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的約束，將“國(guó)家緊急權(quán)力”的法律概念、法律原則、法律規(guī)則等法律規(guī)范以法內(nèi)體系的形式予以完整呈現(xiàn)出來(lái)，對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”予以全面系統(tǒng)的規(guī)約，此宗旨是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》所不能替代的。

2020 年2 月5 日召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“全面提高依法防控依法治理能力”“為疫情防控提供有力法治保障”，既堅(jiān)決維護(hù)疫情防控秩序，又要堅(jiān)持法治原則、依法防控，其意義就是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件必須堅(jiān)持法治，不能破壞法治。近期亦有學(xué)者組團(tuán)再次提出“緊急狀態(tài)法”專(zhuān)家意見(jiàn)稿，說(shuō)明對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”予以法律規(guī)制的必要性已成為學(xué)界的意向性共識(shí)。

更重要的是，“專(zhuān)門(mén)法”的出臺(tái)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的“治權(quán)”具有“反身”治理的獨(dú)特功能。第一，“專(zhuān)門(mén)法”擬解決“國(guó)家緊急權(quán)力”的主體適格問(wèn)題。無(wú)論是美國(guó)《國(guó)家緊急狀態(tài)法》、加拿大《加拿大危機(jī)法》，還是英國(guó)《國(guó)內(nèi)突發(fā)事件應(yīng)急法》、法國(guó)《緊急狀態(tài)法》、俄羅斯《聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》等，都在“緊急狀態(tài)法”中賦予國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)的國(guó)家緊急權(quán)力。在國(guó)家緊急狀態(tài)下，必須給國(guó)家緊急權(quán)力以明確的“規(guī)制空間”，適度重塑規(guī)制空間當(dāng)中的所有資源與主體關(guān)系，明晰緊急狀態(tài)下的權(quán)力強(qiáng)化與權(quán)力（利）制約。作為治權(quán)的國(guó)家緊急權(quán)力只有在“緊急狀態(tài)法”的框架內(nèi)才可以有權(quán)力的自由與約束，才可以依據(jù)此法運(yùn)用“國(guó)家緊急權(quán)力”領(lǐng)導(dǎo)災(zāi)害救援的指揮系統(tǒng)?！皩?zhuān)門(mén)法”對(duì)緊急狀態(tài)的認(rèn)定條件、認(rèn)定主體、發(fā)布主體、時(shí)間效力、范圍、限制因素的規(guī)定，能確?！皣?guó)家緊急權(quán)力”統(tǒng)領(lǐng)重大突發(fā)事件的應(yīng)急指揮體系，使國(guó)家級(jí)危機(jī)應(yīng)對(duì)有法可依，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大突發(fā)事件的依法治理。因此，“緊急狀態(tài)法”是指揮權(quán)力法。

第二，“專(zhuān)門(mén)法”能賦予“國(guó)家緊急權(quán)力”“高權(quán)”的特性更有利于理順并調(diào)配央地關(guān)系、政府之間關(guān)系、政府與非政府組織在緊急狀態(tài)下的合作關(guān)系，提高全國(guó)動(dòng)員背景下的危機(jī)應(yīng)對(duì)效率。無(wú)論是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》還是《國(guó)家安全法》等現(xiàn)行法律，均不能達(dá)到將國(guó)家元首權(quán)與政府首腦權(quán)結(jié)合的“高權(quán)”要求，而只有“緊急狀態(tài)法”才能夠使“高權(quán)”配置具有合法性。也只有在此“高權(quán)”調(diào)度下，才能理順、調(diào)配央地關(guān)系、政府之間關(guān)系、政府與非政府組織在緊急狀態(tài)下的合作關(guān)系，動(dòng)員全國(guó)資源應(yīng)對(duì)危機(jī)。特別是當(dāng)國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)，需要與國(guó)際組織、其他國(guó)家展開(kāi)救援合作。當(dāng)緊急狀態(tài)下的國(guó)家與國(guó)際組織及國(guó)家之間進(jìn)行合作時(shí)，“一般行政性應(yīng)急權(quán)力”明顯權(quán)威性不足，必須是國(guó)家緊急權(quán)力與之匹配。因此，“緊急狀態(tài)法”是動(dòng)員組織法。

第三，“專(zhuān)門(mén)法”不僅使公民權(quán)利的暫時(shí)讓渡有法可依，而且可依權(quán)力（利）的博弈不斷矯正以實(shí)現(xiàn)立法對(duì)權(quán)利的回應(yīng)。我國(guó)《立法法》第8 條規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用，訴訟和仲裁制度等事項(xiàng)只能制定法律。而國(guó)家緊急狀態(tài)下，一些公民權(quán)利，如自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、訴訟權(quán)等將受到“國(guó)家緊急權(quán)力”的限制。如何使“國(guó)家緊急權(quán)力”的手段合法、措施適度、時(shí)間效力限制、最大程度保障公共利益與個(gè)人利益等對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的約束，在《戒嚴(yán)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《傳染病防治法》等與應(yīng)急權(quán)力有關(guān)的法律中難以全面系統(tǒng)的予以體現(xiàn)。只有“專(zhuān)門(mén)法”才能實(shí)現(xiàn)在緊急狀態(tài)下民眾最低權(quán)利的依法保護(hù)，才能體現(xiàn)通過(guò)權(quán)力（利）博弈后權(quán)力矯正的回應(yīng)式立法，實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的治理。因此，“緊急狀態(tài)法”是權(quán)利保障法。

第四，只有在“專(zhuān)門(mén)法”的規(guī)制下，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的監(jiān)督。英國(guó)早在1688 年的《權(quán)利法案》中就將戒嚴(yán)權(quán)由政府轉(zhuǎn)向議會(huì)，在2004 年的《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法案》中，全面地規(guī)定了議會(huì)對(duì)行政緊急權(quán)力的監(jiān)督；法國(guó)1955 年的《緊急狀態(tài)法》規(guī)定了政府宣布緊急狀態(tài)的實(shí)質(zhì)約束條件；德國(guó)1968 年的《基本法補(bǔ)充法》以列舉的方式對(duì)實(shí)施緊急權(quán)力予以實(shí)質(zhì)性約束?！?9〕同前注〔12〕，戚建剛書(shū)，第167 頁(yè)、第171 頁(yè)、第173 頁(yè)。由于緊急狀態(tài)下的事件危急性、時(shí)間緊迫性、認(rèn)識(shí)能力有限性，我們賦予“國(guó)家緊急權(quán)力”“高權(quán)”特性，但同時(shí)必須對(duì)此以程序約束、責(zé)任追究加以控制?！皩?zhuān)門(mén)法”中的責(zé)任設(shè)置是“國(guó)家緊急權(quán)力”自我規(guī)制、自我治理的法律依據(jù)。因此，“緊急狀態(tài)法”是“國(guó)家緊急權(quán)力”的“權(quán)力監(jiān)督法”。

第五，只有在“專(zhuān)門(mén)法”的法內(nèi)體系中，才可能將“國(guó)家緊急權(quán)力”的法律概念、法律特征、法律原則、法律規(guī)則、法律關(guān)系中的“國(guó)家緊急權(quán)力”合法性、正當(dāng)性基礎(chǔ)的構(gòu)建、權(quán)力與權(quán)利之間的讓渡與關(guān)系、比例原則的具體貫徹完整地予以明確規(guī)定，形成具有指導(dǎo)性、可操作性的對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約的“專(zhuān)門(mén)法”法內(nèi)體系。對(duì)此，有諸多“緊急狀態(tài)法”的專(zhuān)家意見(jiàn)稿予以細(xì)解，在此不贅述。但可以認(rèn)為，“緊急狀態(tài)法”是“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的“基本法”。

由此可見(jiàn)，“緊急狀態(tài)法”是應(yīng)對(duì)國(guó)家危機(jī)的指揮權(quán)力法、組織動(dòng)員法、權(quán)利保障法、權(quán)力監(jiān)督法及“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的“基本法”。如果在我國(guó)應(yīng)急法律體系中“緊急狀態(tài)法”缺位，將使“國(guó)家緊急權(quán)力”的行使失去法律約束，容易出現(xiàn)事實(shí)上的“國(guó)家緊急權(quán)力”濫用，不僅無(wú)法完成對(duì)國(guó)家危機(jī)的治理，其本身也會(huì)引起國(guó)家危機(jī)的發(fā)生。所以，“緊急狀態(tài)法”不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)行法對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力的法律概念、法律原則、法律規(guī)則體系的欠缺，更可以通過(guò)構(gòu)建法內(nèi)規(guī)范體系取得對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的“治權(quán)”進(jìn)行“反身”治理的最佳功效。

四、構(gòu)建“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約體系以滿足法治邏輯需求

在國(guó)家緊急狀態(tài)下，常態(tài)的法律秩序失效，個(gè)人無(wú)法判斷、使用自己的權(quán)利，對(duì)自己的利益保護(hù)無(wú)力，這時(shí)只能求助于國(guó)家緊急權(quán)力的保護(hù)。但是，國(guó)家緊急權(quán)力不僅使個(gè)人總體自由受限，還意味著個(gè)人法定自由（法律之下的自由）的取舍。因此，國(guó)家緊急權(quán)力規(guī)約的法律本體性問(wèn)題是公眾與主權(quán)者的社會(huì)契約，該契約“強(qiáng)調(diào)了法律既是人民意志的體現(xiàn)，也是與立法者的約定?！薄?0〕陳金釗：《探究法學(xué)思維的基本姿態(tài)——尊重邏輯、塑造法理、捍衛(wèi)法治》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2020 年第7 期，第42 頁(yè)。所以，國(guó)家緊急權(quán)力的規(guī)范建構(gòu)“其實(shí)就是回到法律來(lái)探尋法治邏輯”?！?1〕同上注。對(duì)此，應(yīng)該以“專(zhuān)門(mén)法”的形式構(gòu)建“國(guó)家緊急權(quán)力”的法內(nèi)規(guī)范體系；以憲法為統(tǒng)帥，以“專(zhuān)門(mén)法”為支撐，以其他相關(guān)法律為依托，構(gòu)建“國(guó)家緊急權(quán)力”的法外規(guī)范約束體系，共同形成對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范約束完整的法治邏輯樣態(tài)。

（一）以《憲法》統(tǒng)帥“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約體系

國(guó)家緊急權(quán)力是具有“國(guó)家屬性”的“高權(quán)”，對(duì)其規(guī)范約束首先是憲法層面?，F(xiàn)代國(guó)家的緊急權(quán)力來(lái)源于憲法，屬于憲法權(quán)力是基于以下判斷：

第一，憲法明確國(guó)家有自衛(wèi)權(quán)。自衛(wèi)權(quán)是國(guó)家天然權(quán)利，沒(méi)有自衛(wèi)權(quán)，獨(dú)立國(guó)家的獨(dú)立地位難以保證。而國(guó)家緊急權(quán)力最初體現(xiàn)為國(guó)家自衛(wèi)權(quán)，自衛(wèi)權(quán)行使的前提條件是國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。所以，國(guó)家建立初期，國(guó)家緊急權(quán)力主要體現(xiàn)為國(guó)家自衛(wèi)權(quán)，其權(quán)力運(yùn)行始于國(guó)家進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)的緊急狀態(tài)。當(dāng)國(guó)家進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，各國(guó)憲法無(wú)一例外地保留了國(guó)家自衛(wèi)權(quán)。因此，以國(guó)家自衛(wèi)權(quán)所代表的國(guó)家緊急權(quán)力是憲法權(quán)力，其權(quán)力效力來(lái)源于國(guó)家憲法。

第二，憲法明確國(guó)家擁有平息內(nèi)亂、保證主權(quán)統(tǒng)一的統(tǒng)治權(quán)。許多國(guó)家憲法規(guī)定的國(guó)家緊急權(quán)力除保留對(duì)外自衛(wèi)權(quán)外，對(duì)內(nèi)的統(tǒng)治權(quán)由應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)亂發(fā)展為治理經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)沖突等其他新型危機(jī)，統(tǒng)治權(quán)更多體現(xiàn)為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理權(quán)，國(guó)家緊急權(quán)力內(nèi)涵是由國(guó)家緊急狀態(tài)決定的，不同的緊急狀態(tài)決定了國(guó)家緊急權(quán)力的不同權(quán)力指向。

第三，很多國(guó)家的憲法賦予國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)、國(guó)家元首或政府首腦宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)的國(guó)家緊急權(quán)力。美國(guó)憲法規(guī)定在危急時(shí)刻的緊急權(quán)力是由國(guó)會(huì)和總統(tǒng)共同行使；法國(guó)、拉美很多國(guó)家規(guī)定總統(tǒng)可以單方面宣布緊急狀態(tài)；還有許多國(guó)家憲法規(guī)定由議會(huì)宣布國(guó)家緊急狀態(tài)。我國(guó)《憲法》第67 條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)決定全國(guó)或者個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)；第80 條規(guī)定國(guó)家緊急狀態(tài)的首腦宣布權(quán)；第89 條規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。所以，國(guó)家緊急權(quán)力是國(guó)家元首權(quán)與行政首腦權(quán)合二為一的統(tǒng)治權(quán)集中體現(xiàn)，并來(lái)源于憲法的授權(quán)。

而對(duì)于我國(guó)現(xiàn)行《憲法》對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”嚴(yán)格限定問(wèn)題的解決，可以采取兩條進(jìn)路。第一，對(duì)憲法“緊急狀態(tài)”條款進(jìn)行擴(kuò)張性立法解釋?zhuān)阂皇菍?duì)其內(nèi)涵進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)伞皯?zhàn)爭(zhēng)”“內(nèi)亂”擴(kuò)展至對(duì)社會(huì)公眾及公共利益產(chǎn)生重大影響的突發(fā)重大事件。如此次疫情，許多國(guó)家宣布進(jìn)入抗疫的“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)，而實(shí)踐中，我國(guó)有地方政府也宣布本地區(qū)進(jìn)入“戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)”；二是對(duì)“緊急狀態(tài)”的范圍進(jìn)行擴(kuò)張解釋?zhuān)瑢ⅰ稇椃ā返?9 條的“地區(qū)緊急狀態(tài)”擴(kuò)展為只要出現(xiàn)“使整個(gè)國(guó)家或國(guó)家大部分地區(qū)的公共利益遭受?chē)?yán)重?fù)p害的事態(tài)緊急情形”，就可宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)。第二，修改憲法，以憲法明示性條文對(duì)國(guó)家緊急狀態(tài)、“國(guó)家緊急權(quán)力”予以明確規(guī)定。

（二）將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》拆分為“緊急狀態(tài)法”和“應(yīng)急管理法”

由于新冠肺炎疫情，2020 年4 月，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)計(jì)劃對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行修改。但本文認(rèn)為，鑒于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)范意旨的局限，對(duì)其進(jìn)行修改、補(bǔ)充難以實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約，還可能導(dǎo)致該法規(guī)范的體系違反及與其他相關(guān)法律的體系融貫性問(wèn)題。因此，建議將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》拆分為“緊急狀態(tài)法”與“應(yīng)急管理法”，此舉對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范體系建構(gòu)具有重要作用：一是，使我國(guó)“國(guó)家緊急權(quán)力”及“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”的法律規(guī)約與世界多數(shù)國(guó)家的規(guī)約體系一致；二是，“緊急狀態(tài)法”實(shí)現(xiàn)與《憲法》規(guī)定的“緊急狀態(tài)”條款的對(duì)接，并吸收《戒嚴(yán)法》，為《國(guó)家安全法》《國(guó)防法》《反恐怖主義法》的“國(guó)家緊急權(quán)力”行使提供法律依據(jù)；三是，“應(yīng)急管理法”為國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)行使提供明確的法律指引。2018 年我國(guó)設(shè)立應(yīng)急管理部，負(fù)責(zé)國(guó)家突發(fā)事件的應(yīng)急管理，“應(yīng)急管理法”與之職能、功能的匹配度更高，使應(yīng)急管理體系與應(yīng)急法律制度之間的法治邏輯更加順暢，有利于國(guó)家治理水平的提高。同時(shí)，“應(yīng)急管理法”吸收《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)、處置、管理的規(guī)定，對(duì)我國(guó)應(yīng)急法律體系中的諸多應(yīng)急條例、應(yīng)急預(yù)案提供法律指引。只有這樣，才能體現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約的法治邏輯自洽并保證應(yīng)急法律體系的融貫性。

（三）“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約體系與法治邏輯

首先，《憲法》在“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約體系中起統(tǒng)帥作用?！稇椃ā吠ㄟ^(guò)對(duì)“國(guó)家緊急狀態(tài)”的決定權(quán)、宣布權(quán)，啟動(dòng)“國(guó)家緊急權(quán)力”。國(guó)家緊急權(quán)力應(yīng)該視為是國(guó)家基于自我保存的國(guó)家“權(quán)利”而啟動(dòng)的國(guó)家權(quán)力，〔22〕關(guān)于“國(guó)家權(quán)利”與“國(guó)家權(quán)力”，同前注〔18〕，馬嶺書(shū)，第10-19 頁(yè)。是與生俱來(lái)的國(guó)家“固有權(quán)利”；國(guó)家緊急權(quán)力是保證國(guó)家對(duì)外獨(dú)立、對(duì)內(nèi)安定的緊急狀態(tài)下的主權(quán)權(quán)利；其中的自衛(wèi)權(quán)既是國(guó)家主權(quán)的體現(xiàn)，也是國(guó)家緊急權(quán)力的最直觀體現(xiàn)；國(guó)家緊急權(quán)力是國(guó)家元首權(quán)與行政首腦權(quán)合二為一的統(tǒng)治權(quán)集中體現(xiàn)。因此，“國(guó)家緊急權(quán)力”必須由《憲法》予以規(guī)范約束，并為其他法律規(guī)定提供《憲法》依據(jù)。

其次，“緊急狀態(tài)法”是“國(guó)家緊急權(quán)力”的“基本法”。作為“基本法”，“緊急狀態(tài)法”構(gòu)建完整的“國(guó)家緊急權(quán)力”的法內(nèi)體系，為“國(guó)家緊急狀態(tài)”下的“國(guó)家緊急權(quán)力”行使指揮權(quán)、決策權(quán)、動(dòng)員權(quán)提供法律依據(jù)。同時(shí)，將《國(guó)家安全法》《國(guó)防法》《反恐怖主義法》《治安管理處罰法》《專(zhuān)利法》及其他各種條約、協(xié)定中關(guān)于“緊急狀態(tài)”規(guī)定指示鏈接至“緊急狀態(tài)法”的具體規(guī)定，使《憲法》中的“緊急狀態(tài)”條款具體化為一部完整的“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范“基本法”，使“國(guó)家緊急權(quán)力”行使既有“基本法”支撐，又能實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”“治權(quán)”的規(guī)范約束。

再次，“緊急狀態(tài)法”與“應(yīng)急管理法”的分別立法，為“國(guó)家緊急權(quán)力”與“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”的行使提供更確切的法律指引。此次抗疫，各地方政府依據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》啟動(dòng)特別重大（I 級(jí)），但又違反了該《預(yù)案》啟動(dòng)級(jí)別的規(guī)定，表明應(yīng)急法律體系的融貫性出現(xiàn)阻滯。而通過(guò)“緊急狀態(tài)法”與“應(yīng)急管理法”的分別立法，將法律、法規(guī)、預(yù)案與“國(guó)家緊急權(quán)力”“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”的權(quán)限設(shè)置相對(duì)應(yīng)，理順權(quán)力關(guān)系，有利于防止因法律的“缺位”造成行政權(quán)力“越位”的現(xiàn)象發(fā)生?！熬o急狀態(tài)法”統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家危機(jī)的應(yīng)急指揮體系，以公共利益為本位的法律定位實(shí)現(xiàn)對(duì)應(yīng)急指揮體系中“國(guó)家緊急權(quán)力”的約束；“應(yīng)急管理法”支撐各種突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，明確突發(fā)事件救助的行動(dòng)管理權(quán)，確保救災(zāi)行動(dòng)效率最大化。

最后，“緊急狀態(tài)法”還可與《刑法》及《民法典》對(duì)接，規(guī)范“國(guó)家緊急權(quán)力”的行使，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的全面保護(hù)。抗疫時(shí)期，我國(guó)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部發(fā)布了《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》，規(guī)定對(duì)兩種情形適用以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪；全國(guó)人大常委會(huì)法工委也明確表示，疫情及其防控一并認(rèn)定為法律規(guī)定的不可抗力?！熬o急狀態(tài)法”可以通過(guò)條文指示鏈接與《刑法》《民法典》等法律直接關(guān)聯(lián)，避免“緊急狀態(tài)下”權(quán)力機(jī)構(gòu)倉(cāng)促出臺(tái)法律意見(jiàn)、法律制度，將日常預(yù)防立法與長(zhǎng)效治理機(jī)制結(jié)合，規(guī)范約束“國(guó)家緊急權(quán)力”。

綜上，“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)約體系的建構(gòu)能夠使現(xiàn)行法律體系的融貫性更加順暢，對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”與“一般應(yīng)急性行政權(quán)力”的治理更符合法治邏輯，對(duì)我國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)家危機(jī)中貫徹“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的十六字方針、提高國(guó)家治理能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)現(xiàn)行法對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約缺陷，使我國(guó)抗疫行動(dòng)出現(xiàn)了“法律有限、政務(wù)無(wú)窮”的一般應(yīng)急性權(quán)力的擴(kuò)張和越位問(wèn)題，如果不加以重視，將進(jìn)一步帶來(lái)危機(jī)應(yīng)對(duì)法治權(quán)威的喪失?！?3〕參見(jiàn)溫志強(qiáng)、郝雅立：《〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉實(shí)踐十年：成績(jī)、問(wèn)題與未來(lái)展望——中國(guó)〈突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法〉實(shí)踐十年（2007-2017）》，載《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017 年第5 期。在我國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急法律體系中，由于《戒嚴(yán)法》的立法宗旨及規(guī)范約束力的局限，使其規(guī)范內(nèi)容無(wú)法統(tǒng)攝“國(guó)家緊急權(quán)力”發(fā)展的內(nèi)涵；而2004 年《憲法》將“戒嚴(yán)”吸收進(jìn)“緊急狀態(tài)”，《戒嚴(yán)法》的規(guī)范影響力受限。因此，通過(guò)修改《戒嚴(yán)法》以彌補(bǔ)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約在實(shí)踐中不具有現(xiàn)實(shí)意義。由于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的法內(nèi)規(guī)范體系難以對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的規(guī)約實(shí)現(xiàn)“通約”約束，如果在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中擬對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”進(jìn)行規(guī)約極易造成該法法內(nèi)體系違反。由于“國(guó)家緊急權(quán)力”的國(guó)家屬性，必須以“緊急狀態(tài)法”的“專(zhuān)門(mén)法”形式予以規(guī)約，才能夠?qū)ⅰ稇椃ā芬?guī)范具體化、專(zhuān)門(mén)化，與國(guó)際多數(shù)國(guó)家對(duì)國(guó)家緊急權(quán)力規(guī)約體系保持一致性，以便我國(guó)進(jìn)一步參與全球治理體系，共同抗擊全球風(fēng)險(xiǎn)。以“專(zhuān)門(mén)法”的形式構(gòu)建“國(guó)家緊急權(quán)力”的法內(nèi)規(guī)范體系；以憲法為統(tǒng)帥，以“專(zhuān)門(mén)法”為支撐，以其他相關(guān)法律為依托，構(gòu)建“國(guó)家緊急權(quán)力”的法外規(guī)范約束體系，共同形成對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”規(guī)范約束完整的法治邏輯樣態(tài)，能夠彌補(bǔ)現(xiàn)行法律體系對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”的法律概念、法律原則、法律規(guī)則的規(guī)范缺失，為“國(guó)家緊急權(quán)力”行使指揮權(quán)、決策權(quán)、動(dòng)員權(quán)提供法律依據(jù)，為緊急狀態(tài)下公民權(quán)利提供法律保障，實(shí)現(xiàn)對(duì)“國(guó)家緊急權(quán)力”行使的依法監(jiān)督，提升“國(guó)家緊急權(quán)力”的“治權(quán)”功效，對(duì)完善國(guó)家治理體系、提高治理能力、建設(shè)法治國(guó)家具有重要作用。