張澤濤

2018 年11 月1 日，習(xí)近平總書記在“民營企業(yè)座談會上的講話”中指出：“對一些民營企業(yè)歷史上曾有過的不規(guī)范行為，要以發(fā)展的眼光看問題，按照罪刑法定、疑罪從無原則處理。”總書記同時還強調(diào)，要平反一批侵害企業(yè)產(chǎn)權(quán)的冤假錯案，保障民營企業(yè)家的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。事實上，一直以來，尤其是黨的十八大以后，黨中央、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院頒布了系列保護民營企業(yè)經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的政策及司法解釋，各級法院也通過再審程序宣判了200 多名被錯誤定罪民營企業(yè)家無罪，如張文中、顧雛軍、趙明利等系列案件。〔1〕參見孫航：《周強出席全國法院產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益司法保護工作推進會強調(diào)：把產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益司法保護工作提高到新水平》， 載中國法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2020/07/id/5386722.shtml，2020 年7 月20 日訪問。最高人民法院、最高人民檢察院結(jié)合上述再審實踐出臺了一些指導(dǎo)性案例，以區(qū)分民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛與刑事犯罪之間的界限，防止民營企業(yè)家被錯誤追訴。

目前法學(xué)界及最高司法機關(guān)主要關(guān)注的是如何從刑法、民法等實體法角度區(qū)分民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛和刑事犯罪，個別刑訴學(xué)者雖然對此也進行了探討，但主要立足于民營企業(yè)的刑事合規(guī)；如何在偵查、起訴和審判階段解決民營企業(yè)家被錯捕、錯訴、錯判；如何通過再審平反冤假錯案。事實上，公安機關(guān)的立案程序是刑事訴訟的起始階段，因為“只有正式立案后，刑事訴訟的程序才正式啟動，才可以進行后續(xù)的訴訟程序”。〔2〕樊崇義主編：《刑事訴訟法學(xué)》，法律出版社2004 年版，第282 頁。因此，有學(xué)者指出：“刑事立案環(huán)節(jié)是企業(yè)家面臨刑事風(fēng)險的開始?！薄?〕孫航：《如何保護民營企業(yè)和企業(yè)家權(quán)益？依法！平等！》，載《人民法院報》2019 年5 月19 日，第1 版。

若考察《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）、《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（以下簡稱《公安機關(guān)刑事案件規(guī)定》）、《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（以下簡稱《公安機關(guān)行政案件規(guī)定》）、《公安部關(guān)于改革完善受案立案制度的意見》（以下簡稱《立案受案意見》）、《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問題的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《刑事立案監(jiān)督規(guī)定》）、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《檢察院刑事訴訟規(guī)則》）、《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡稱《非法集資意見》）、《最高人民檢察院、公安部關(guān)于辦理經(jīng)濟犯罪案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《公安機關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》），可以看出，針對民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛與刑事犯罪，公安機關(guān)享有較大的立案裁量權(quán)與立案管轄權(quán)，且缺乏有效的審查與監(jiān)督機制。涉民營企業(yè)家案件往往是民刑交叉，大多還是涉眾型，案情重大、復(fù)雜、疑難，公安機關(guān)認識上的模糊性與片面性、機械適用“先刑后民”原則等，導(dǎo)致公安機關(guān)及個別公安人員容易將民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛予以刑事立案。

有鑒于此，本文擬提出適當(dāng)調(diào)整“先刑后民”原則、完善檢察機關(guān)的提前介入與立案監(jiān)督同步機制、規(guī)范公安機關(guān)的立案裁量權(quán)與立案管轄權(quán)等系列舉措，從源頭上防止民營企業(yè)家被錯誤立案。

一、公安機關(guān)對民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛刑事立案的主觀動因

在司法實踐中，一旦公安機關(guān)予以刑事立案，則基本上意味著犯罪嫌疑人、被告人會被定罪?！?〕參見張澤濤：《行政違法行為被犯罪化處理的程序控制》，載《中國法學(xué)》2018 年第5 期。要規(guī)范對民營企業(yè)家刑事立案的制度設(shè)置，首先應(yīng)該探討公安機關(guān)將涉民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛刑事立案的主觀動因及其制度依據(jù)。

（一）民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛，基本上屬于民刑交叉案件，在理論上、實踐中有很大爭議

民營企業(yè)家被定罪的案件大多屬于民刑交叉案件。如何正確處理民刑交叉案件，一直是困擾法學(xué)界和司法實踐部門的難題。在2015 年12 月1 日至2016 年11 月30 日這一年度內(nèi)，破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序罪占總數(shù)的58.7%，其中非法吸收公眾存款罪232 起，排第一位；金融詐騙（貸款詐騙、集資詐騙、票據(jù)詐騙、信用卡詐騙）、擾亂市場秩序罪（非法經(jīng)營罪、合同詐騙罪、串通投標(biāo)罪）占大多數(shù)?！?〕參見張遠煌主編：《企業(yè)家犯罪分析與刑事風(fēng)險防控報告》2017 年卷，北京大學(xué)出版社2018 年版，第13 頁。

這類案件的普遍特點是案情復(fù)雜、認定事實和適用法律存在疑難，有的還是涉眾型，往往經(jīng)過一審、二審甚至再審，在認定事實與適用法律上依然存在較大爭議。吳英集資詐騙案受到普遍質(zhì)疑的主要原因是，吳英的行為究竟屬于集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪還是民間借貸，難有定論。刑法學(xué)界的絕大多數(shù)學(xué)者均認為吳英不符合集資詐騙罪和非法吸收公眾存款罪的構(gòu)成要件，屬于民間借貸?！?〕參見高艷東：《詐騙罪與集資詐騙罪的規(guī)范超越：吳英案的罪與罰》，載《中外法學(xué)》2012 年第2 期；薛進展：《從吳英集資詐騙案看刑法保護的平衡性》，載《法學(xué)》2012 年第3 期；葉良芳：《從吳英案看集資詐騙罪的司法認定》，載《法學(xué)》2012 年第3 期。其理由之一是，集資詐騙罪與殺人、搶劫等犯罪行為不同，欺詐總是與民事活動、經(jīng)濟糾紛交織在一起，“一個存在一定風(fēng)險但是富有活力的經(jīng)濟社會，比起一個風(fēng)險較小但是缺乏活力的經(jīng)濟社會，更符合人類的福利需求”?！?〕王衛(wèi)國：《金融欺詐對商事立法的挑戰(zhàn)》，載陳光中主編：《金融欺詐的預(yù)防和控制》，中國民主法制出版社1999 年版，第52 頁。因此，“在商業(yè)買賣方面，歷來，盡量是避免適用詐騙罪”?！?〕［日］大谷實：《刑法講義各論》（新版第2 版），黎宏譯，中國人民大學(xué)出版社2008 年版，第239 頁。在吳英集資詐騙案中，非法集資行為并不是針對社會不特定多人，貸款人只有11 人，均是對吳英較為熟悉的親友，其中7 人被判處非法吸收公眾存款罪。作為專業(yè)的高利貸者，對年息100%甚至是400%的高風(fēng)險非常了解，他們之所以敢把資金借貸給吳英，顯然是對風(fēng)險與回報之間的關(guān)系進行了仔細評估。金融本來就是一個高風(fēng)險、高回報的投機領(lǐng)域，對此，有學(xué)者甚至指出，“投機要追求高利，也因而承擔(dān)高風(fēng)險，這個價值上的取舍，刑法管得著嗎？”〔9〕林東茂：《一個知識論上的刑法學(xué)思考》（增訂第3 版），中國人民大學(xué)出版社2009 年版，第19 頁。最近，最高人民法院的有關(guān)專家也與學(xué)界的共識達成了一致：針對特定對象或者少數(shù)人的“民間借貸”，因不符合非法吸收公眾存款罪的犯罪構(gòu)成要件，即使涉案數(shù)額較大，也不以犯罪論處?！?0〕參見李玉萍主編：《金融領(lǐng)域刑事犯罪案件裁判規(guī)則》，法律出版社2019 年版，第69-80 頁。

由于民營企業(yè)家被定罪的案件大多屬于重大、復(fù)雜、疑難，在受案之初，往往只是基于受害人的單方控告，這種認識上的模糊性和片面性使得公安機關(guān)容易將民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛作為刑事犯罪予以立案。

（二）民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛往往是涉眾型，海量糾紛中既有合法的民間借貸也有刑事不法，且涉案金額巨大，受害人眾多，公安機關(guān)難以將所有案情一一厘清

目前，民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，這類糾紛往往是涉眾型，涉案金額巨大，受害人眾多。僅以非法吸收公眾存款、集資詐騙案為例，2013 年1 月至2015 年6 月，北京市檢察機關(guān)共依法審查起訴非法吸收公眾存款和集資詐騙犯罪案件141 件506 人，涉案金額總計折合人民幣159.54 億余元，涉及投資人73 693 余人。〔11〕參見“非法集資犯罪問題研究”課題組：《涉眾型非法集資犯罪的司法認定》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016 年第3 期。這類案件不但受害人眾多，而且加害人往往又是受害人，涉案金額巨大，多數(shù)資金的返還比例在10%～30%左右，這也是此類案件經(jīng)常出現(xiàn)集體上訪的重要原因?！?2〕同上注。另外，這類案件不但涉案金額巨大，受害人眾多，而且不同涉案人員之間的案情也呈現(xiàn)較大差異。如涉眾型非法融資是由眾多的借貸關(guān)系形成的集合，其中既有合法的民間借貸，也有非法集資情形。由于涉案人數(shù)眾多，公安機關(guān)在受案之初，無法將這些海量的借貸關(guān)系一一予以厘清，分辨出每一筆究竟屬于合法民間借貸還是非法集資。

這些涉案被害人最關(guān)注的是自己的資金能否足額返還及集資者是否會被繩之以法，“處置此類案件不單是一個追究被告人刑事責(zé)任的問題，更多的是一個如何挽回被害人經(jīng)濟損失、維護社會穩(wěn)定的問題”?！?3〕白云山等：《堅持打防并舉，妥處涉眾經(jīng)濟犯罪案件——北京市第二中級人民法院關(guān)于處置涉眾經(jīng)濟犯罪案件的調(diào)研報告》，載《人民法院報》2010 年11 月4 日，第8 版。如果對這類涉眾型集資糾紛作為刑事案件立案，并將相關(guān)責(zé)任人員一律采取刑事強制措施，既有利于追回涉案財產(chǎn)，也可以給眾多涉案被害人一個好的說法，這樣從法理上也有一定的依據(jù)，往往可以避免群體性事件的發(fā)生。

（三）部分公安機關(guān)機械司法，未能準(zhǔn)確把握保護民營企業(yè)經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的刑事司法政策

機械司法是指公安司法機關(guān)在刑事訴訟過程中，對法律條文采取機械和僵化理解與適用，重形式輕實質(zhì)、重行為輕后果，不注意法律效果和社會效果的統(tǒng)一。機械司法是刑事司法實踐中由來已久的問題。黨中央、國務(wù)院三令五申：對民營企業(yè)進行刑事追究，要貫徹寬嚴相濟的刑事政策，當(dāng)寬則寬，嚴格遵循疑罪從無、罪刑法定、證據(jù)裁判與不溯及既往原則。事實上，民營企業(yè)家所涉嫌的犯罪，往往既有歷史也有現(xiàn)實成因，如多數(shù)民營企業(yè)因難以通過正當(dāng)途徑從四大國有銀行貸款，不得已在申請貸款時填寫了一些不實的材料。主觀上既沒有騙取銀行貸款的故意，客觀上事后也償還了該筆款項。對于這類行為，2010 年5 月《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》第27 條明確指出：凡以欺騙手段取得貸款數(shù)額在一百萬元以上的，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案追訴。實踐中，公安機關(guān)對于民營企業(yè)家只要騙貸超過一百萬的，都是作為刑事案件立案。在筆者看來，這也屬于一種機械司法現(xiàn)象。因為銀行對民營企業(yè)貸款最為關(guān)注的是抵押及貸款本息到期能否足額償還。很顯然，從立法的原意來看，騙取貸款罪應(yīng)該屬于結(jié)果犯（貸款流失）而不是行為犯（申報不實即定罪）。但是上述司法解釋使得公安機關(guān)的機械司法有了充足依據(jù)。實踐中，最高人民法院也意識到對騙取貸款罪的定罪和量刑應(yīng)該以結(jié)果犯來予以對待。例如劉漢案在二審和最高人民法院核準(zhǔn)時，對原指控的多達50 億左右的騙取貸款事實只認定了人民幣4.52 億，美元1.2 億，并將罰金由三億減為一億。〔14〕該案基本事實參見張國棟：《被指6 年虛開增值稅發(fā)票稅額近50 億》，載《第一財經(jīng)日報》2014 年3 月4 日，第A13 版。二審結(jié)果參見佚名：《劉漢劉維終審維持死刑判決》，載《大河報》2014 年8 月8 日，第A02 版。最高人民法院復(fù)核意見參見：《劉維等組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會性質(zhì)組織、故意殺人等死刑復(fù)核裁定書》，北大法寶案例庫引證號：CLI.C.9876771，亦可從中國裁判文書通過標(biāo)題檢索。

總之，公安機關(guān)簡單的機械司法容易導(dǎo)致太多的民營企業(yè)家被定罪和量刑，即“在可罪可不罪的案件中以犯罪論處，在可罰可不罰的案件中以刑罰處置”〔15〕楊興培：《刑民交叉案件中“先刑觀念”的反思與批評》，載《法治研究》2014 年第9 期，第64 頁。，這既與中央一直以來為民營企業(yè)家提供更好的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)保護的政策相違背，也難以實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

二、公安機關(guān)違規(guī)對民營企業(yè)家刑事立案的制度成因

（一）對于涉民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛與違法犯罪活動，公安機關(guān)享有較大的立案裁量權(quán)

《刑事訴訟法》第112 條規(guī)定的立案條件是：“認為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng)當(dāng)立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人?！睆脑摋l規(guī)定來看，公安機關(guān)的刑事立案條件是較為苛刻的，因為在立案時就必須清楚犯罪構(gòu)成的諸要件，還必須確定犯罪嫌疑人是否達到刑事責(zé)任年齡等免責(zé)事由。很顯然，在立案之時，即要求對案情作出以上預(yù)判是很難的，這樣一來，在是否達到立案條件的問題上，必須賦予公安人員較大自由裁量權(quán)，如《公安機關(guān)行政案件程序規(guī)定》第65 條規(guī)定：“對發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以依照行政案件的程序辦理?！痹摋l規(guī)定中的“可以”意味著也可以作為刑事案件立案。

對民營企業(yè)的行政違法〔16〕本文中對民營企業(yè)的行政違法行為，沿襲學(xué)界多年來的廣義理解，包括民商事違法、行政違法和違反其他部門法但不構(gòu)成犯罪的行為。參見張明楷：《避免將行政違法行為認定為刑事犯罪：理念、方法與路徑》，載《中國法學(xué)》2017 年第4 期；同前注〔4〕，張澤濤文。與刑事犯罪，公安機關(guān)的裁量權(quán)更大。因為民營企業(yè)的上述行為大多屬于民刑交叉。對于此類行為是否構(gòu)成犯罪，我國刑法學(xué)界一直采取“質(zhì)量差異理論”〔17〕孫國祥：《行政犯違法性判斷的從屬性和獨立性研究》，載《法學(xué)家》2017 年第1 期，第48 頁。，行政違法行為必須達到“嚴重的社會危害性”才能構(gòu)成犯罪，而“‘嚴重的社會危害性’屬于主觀裁量權(quán)極大的范疇，由公安人員獨立判斷，而‘嚴重的社會危害性’這一標(biāo)準(zhǔn)既不明確，也不具體，結(jié)果會導(dǎo)致諸多行政違法行為被認定為犯罪”?！?8〕同前注〔16〕，張明楷文。仍以民營企業(yè)的非法集資案件為例予以說明，非法集資既有合法的民間借貸，也有不受法律保護的高額利息融資及利用合法的形式掩蓋的非法集資行為，這幾類行為交織在一起，公安人員在受案之初既很難一一厘清上述所有行為的性質(zhì)，也更不容易判斷上述行為是否達到“嚴重的社會危害性”的程度。這樣只能委諸公安人員自由裁量，但若公安人員“缺乏充分執(zhí)法必然引起目標(biāo)選擇上的自由裁量權(quán)，這種自由裁量權(quán)的行使，只可能是專斷的”。〔19〕［美］哈伯特·L.帕克：《刑事制裁的界限》，梁根林譯，法律出版社2008 年版，第287 頁。

總之，黨中央再三強調(diào)要加強對民營企業(yè)經(jīng)營權(quán)與財產(chǎn)權(quán)保護，對于涉民營企業(yè)案件，公安機關(guān)應(yīng)該從有利于保護民營企業(yè)家的角度出發(fā)，不要輕易作為刑事案件予以立案。因為“這些都在司法裁量權(quán)范圍，并不違法。但這樣做，不論是對案件本身處理，對民營企業(yè)和民營企業(yè)家保護，還是對社會穩(wěn)定維護，都有非常重要的意義”。〔20〕同前注〔3〕，孫航文。但是，由于立法、司法解釋以及立案實踐中提供了較大裁量空間，這樣就為公安機關(guān)和個別公安人員不當(dāng)行使自由裁量權(quán)提供了方便，而“濫用執(zhí)行自由裁量權(quán)的最大的危險就在此處：公報私仇、提供敲詐勒索的可能、給可以有不同處理的行為貼上越軌或不受歡迎的標(biāo)簽”?！?1〕同前注〔19〕，哈伯特·L.帕克書，第287 頁。

（二）關(guān)于涉民營企業(yè)糾紛，《公安機關(guān)刑事案件規(guī)定》《公安機關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》等司法解釋中賦予了過多的公安機關(guān)享有立案管轄權(quán)

《刑事訴訟法》中沒有對公安機關(guān)立案管轄權(quán)作出規(guī)定，該法第25 條規(guī)定刑事案件以犯罪地人民法院管轄為主、被告人居住地人民法院管轄為輔。司法解釋中對公安機關(guān)的立案管轄以審判管轄為對標(biāo)：以犯罪地公安機關(guān)管轄為主、犯罪嫌疑人居住地管轄為輔。對此，雖然有學(xué)者認為：“刑事訴訟各階段順序推進，以后行的審判階段管轄權(quán)‘逆推’約束在后的立案、偵查和審判階段的‘管轄權(quán)’，不符合訴訟規(guī)律。”〔22〕李忠誠：《刑事訴訟指定管轄研究——兼談職務(wù)犯罪偵查管轄預(yù)決原則的確立》，載《人民檢察》2012 年第11 期，第24 頁。且“由于立法依據(jù)不足，而且程序環(huán)節(jié)在先，偵查機關(guān)在管轄上先行確定，難免有時會被司法機關(guān)認定是‘越俎代庖’。因此，偵查管轄雖然可以自行運行，但與司法對接可能發(fā)生錯誤”?！?3〕龍宗智：《刑事訴訟指定管轄制度之完善》，載《法學(xué)研究》2012 年第4 期，第175 頁。但是在《公安機關(guān)刑事案件規(guī)定》《公安機關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》中，對立案管轄進行了具體化?？疾焐鲜鲆?guī)定的內(nèi)容，可以看出，幾乎所有與犯罪行為及嫌疑人有關(guān)聯(lián)的公安機關(guān)均可以立案偵查。

首先，《公安機關(guān)刑事案件規(guī)定》對犯罪地的解釋極為寬泛，幾乎所有與犯罪行為有牽連的公安機關(guān)均享有管轄權(quán)。該規(guī)定第15 條指出：“犯罪地包括犯罪行為發(fā)生地和犯罪結(jié)果發(fā)生地。犯罪行為發(fā)生地，包括犯罪行為的實施地以及預(yù)備地、開始地、途徑地、結(jié)束地等與犯罪行為有關(guān)的地點；犯罪行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，犯罪行為連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)實施的地方都屬于犯罪行為發(fā)生地。犯罪結(jié)果發(fā)生地，包括犯罪對象被侵害地、犯罪所得實際取得地、藏匿地、轉(zhuǎn)移地、使用地、銷售地。居住地包括戶籍所在地、經(jīng)常居住地。經(jīng)常居住地是指公民離開戶籍所在地最后連續(xù)居住一年以上的地方?！睆脑摋l規(guī)定可以看出，“犯罪地”所包含的范圍極為廣泛，基本上只要與犯罪有牽連的地方皆為犯罪地，這些地方的公安機關(guān)均對案件享有立案管轄權(quán)。

其次，《公安機關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》與“以犯罪地為主、居住地為輔”的立案管轄原則存在沖突。其一，《公安機關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》將“犯罪地”與“居住地”置于同等位置。該規(guī)定第八條指出：“單位涉嫌經(jīng)濟犯罪的，由犯罪地或者所在地公安機關(guān)管轄。所在地是指單位登記的住所地。主要營業(yè)地或者主要辦事機構(gòu)所在地與登記的住所地不一致的，主要營業(yè)地或者主要辦事機構(gòu)所在地為其所在地。”對于民營企業(yè)而言，“所在地”相當(dāng)于自然人的居住地。因此，該條規(guī)定實質(zhì)上是將“犯罪地”等同于“所在地”（類似于犯罪嫌疑人的居住地）；其二，將“犯罪嫌疑人工作單位所在地”優(yōu)先于“犯罪地”?！豆矙C關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》第9 條指出：“非國家工作人員利用職務(wù)上的便利實施經(jīng)濟犯罪的，由犯罪嫌疑人工作單位所在地公安機關(guān)管轄。如果由犯罪行為實施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關(guān)管轄更為適宜的，也可以由犯罪行為實施地或者犯罪嫌疑人居住地的公安機關(guān)管轄?！焙茱@然，該條規(guī)定實質(zhì)上是違背了“以犯罪地為主、居住地為輔”的原則，將居住地置于犯罪地管轄優(yōu)先的位置。

再次，“更為適宜”是過于模糊的彈性條款，容易成為各個公安機關(guān)爭攬或者推諉管轄的理由?！豆矙C關(guān)刑事案件程序規(guī)定》第15 條、《公安機關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》第9 條均規(guī)定：如果由犯罪嫌疑人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地公安機關(guān)管轄。但是對何種情形屬于“更為適宜”，立法和司法解釋中均沒有作出明確限定。這樣一來，“更為適宜”就容易異化成為一些公安機關(guān)爭攬管轄權(quán)的理由。

最后，涉民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛往往是跨區(qū)域、涉眾型，相關(guān)司法解釋賦予了各地公安機關(guān)同時享有立案管轄權(quán)。民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛往往是跨區(qū)域、涉眾型案件，如果其中有些行為可能構(gòu)成犯罪，司法解釋要求各地公安機關(guān)同時進行立案，只不過由主要犯罪地作為案件主辦地。例如2019 年1 月30 日最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合頒布的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件若干問題的意見》（以下簡稱《辦理非法集資若干意見》）第7 條規(guī)定：“辦理跨區(qū)域非法集資刑事案件，如果多個公安機關(guān)都有權(quán)立案偵查的，一般由主要犯罪地公安機關(guān)作為案件主辦地，對主要犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴；由其他犯罪地公安機關(guān)作為案件分辦地，根據(jù)案件具體情況，對本地區(qū)犯罪嫌疑人立案偵查和移送審查起訴?！痹撘?guī)定容易導(dǎo)致一些公安機關(guān)跨區(qū)域查封、扣押和凍結(jié)民營企業(yè)的財產(chǎn)和羈押犯罪嫌疑人，造成這種現(xiàn)象的主要原因是不宜規(guī)定對這類案件采取分案偵查，而應(yīng)該由主要犯罪地公安機關(guān)偵查，其他犯罪地公安機關(guān)予以協(xié)助。

總之，鑒于《刑事訴訟法》和司法解釋中對涉民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛賦予了太多公安機關(guān)享有立案管轄權(quán)，而“由于多數(shù)的職務(wù)犯罪案件、經(jīng)濟犯罪案件的管轄既有名又有利，因此交給誰辦既體現(xiàn)上級信任，又有其他利益伴隨”?！?4〕同前注〔23〕，龍宗智文。因此，對于有些公安機關(guān)而言，基于利益尋租、追繳財產(chǎn)及維穩(wěn)等動機，在立案管轄裁量權(quán)的范圍之內(nèi)就可能爭攬上述案件。

（三）“先刑后民”原則使公安機關(guān)將民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛作為刑事案件立案成為思維慣性

對于刑民交叉案件，司法解釋中要求按照“先刑后民”原則處理。1985 年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部頒布的《關(guān)于及時查處在經(jīng)濟糾紛案件中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟犯罪的通知》中就已經(jīng)確立了“先刑后民”原則，此后幾乎所有“兩高”頒布的處理民刑交叉案件的司法解釋中，均規(guī)定了“先刑后民”原則。2019 年7 月3 日最高人民法院劉貴祥專委在全國法院民商事審判工作會議上也明確指出：“刑民交叉案件的一個基本原則是：刑事案件涉及‘同一事實’的，原則上應(yīng)通過刑事訴訟方式解決?！奔磳⒁恢币詠淼摹巴环墒聦崱闭{(diào)整為“同一事實”，但不論是“同一法律事實”還是“同一事實”，公安機關(guān)在受案之初往往難以認定，甚至實踐中有些代表性案例經(jīng)過一審、二審以及再審，對于“同一事實”和“同一法律事實”的認定，法院系統(tǒng)及學(xué)界仍然存在重大分歧，典型的如梅振嬌訴李紅玲等借款合同糾紛案（該案最高法的再審判決認定是涉眾型犯罪，按照“先刑后民”處理）?！?5〕參見“梅振嬌訴李紅玲等借款合同糾紛案”，最高人民法院（2015）民申字第1778 號民事裁定書。

由于“先刑后民”是處理刑民交叉案件的原則，對于涉民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛則更是如此。如非法集資案件是目前民營企業(yè)高發(fā)類經(jīng)濟糾紛，對于此類案件的處理，《非法集資意見》第7 條中明確規(guī)定：應(yīng)該適用“先刑后民”原則。這樣一來，公安機關(guān)無論基于不同的主觀動機，希望借助刑事立案插手民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛就有了司法解釋的依據(jù)，這樣就會“本來可以用民商法、經(jīng)濟法、行政法能夠解決的那些所謂刑民交叉類的案件，被有意地拔高到先用刑事手段甚至只能用刑事手段加以解決問題的高度就變得順理成章了”。〔26〕同前注〔15〕，楊興培文。

（四）檢察機關(guān)的監(jiān)督手段和權(quán)能相對弱化

近年來，最高人民檢察院和公安部制定了系列司法解釋，以強化對公安機關(guān)違規(guī)立案的檢察監(jiān)督。但是公安機關(guān)借助刑事立案插手民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛現(xiàn)象還是很嚴重的。如有學(xué)者統(tǒng)計了2015—2017 年某省檢察院監(jiān)督公安機關(guān)違規(guī)立案的數(shù)量為1 184 件，其中1 102 件公安機關(guān)事后作了撤案處理，占比達93.1%。〔27〕參見王傳紅：《創(chuàng)新檢察機關(guān)偵查監(jiān)督工作若干問題研究》，載《人民檢察》2018 年第21 期。導(dǎo)致上述現(xiàn)象的主要原因之一是，檢察機關(guān)對公安機關(guān)違規(guī)立案的監(jiān)督手段和權(quán)能相對弱化。

首先，司法解釋缺乏上位法依據(jù)。1996 年修改的《刑事訴訟法》增設(shè)了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)（2012 年、2018 年《刑事訴訟法》對該款予以保留），但只規(guī)定了檢察機關(guān)對該立案而不立案的監(jiān)督，以解決實踐中大量存在的所謂被害人“告狀難”問題。這樣一來，雖然司法解釋中賦予了檢察機關(guān)對公安機關(guān)違規(guī)立案的監(jiān)督權(quán)，但是處于上位法的《刑事訴訟法》卻沒有規(guī)定，從法律位階的層級效力這個角度看，檢察院似乎就不應(yīng)該享有對公安機關(guān)違規(guī)立案的監(jiān)督權(quán)，這樣顯然不利于檢察院充分發(fā)揮監(jiān)督公安機關(guān)違規(guī)立案的效能。

其次，檢察監(jiān)督信息來源單一、滯后和片面。目前，檢察機關(guān)對于公安機關(guān)立案監(jiān)督的信息來源主要是來自兩個方面：公安機關(guān)移送審查批捕和審查起訴以及被刑事立案的犯罪嫌疑人。這樣的弊端可體現(xiàn)在三個方面：其一，信息來源單一。公安機關(guān)移送審查批捕和審查起訴的材料不可避免地多是有利于追訴犯罪嫌疑人的信息，可能難以全面反映案情。犯罪嫌疑人大多法律意識淡薄，尤其難以區(qū)分經(jīng)濟糾紛與犯罪之間的界限，提出申訴的概率相對較小。實證數(shù)據(jù)也可印證這一點，從檢察機關(guān)監(jiān)督公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的線索來源中，當(dāng)事人通過申訴渠道的只占3.7%?！?8〕參見元明、李薇薇：《刑事立案監(jiān)督實務(wù)問題調(diào)查分析》，載《人民檢察》2014 年第12 期。其二，信息滯后。上述兩種信息均產(chǎn)生自公安機關(guān)已經(jīng)立案，且往往是在對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施之后。司法解釋中也沒有賦予檢察機關(guān)及時查閱公安機關(guān)立案材料和被刑事拘留犯罪嫌疑人案卷的權(quán)利。其三，信息來源片面。實踐中，特別是一些公安機關(guān)通過刑事立案插手民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛的案件中，這些公安人員明知無法將此類案件作為刑事犯罪進行偵查，因此既不申請批捕，也不移送審查起訴，而是往往采取保候?qū)?、撤案處理或者轉(zhuǎn)換為行政執(zhí)法案件結(jié)案?！?9〕參見張澤濤：《論公安偵查權(quán)與行政權(quán)的銜接》，載《中國社會科學(xué)》2019 年第10 期。

最后，檢察機關(guān)監(jiān)督的時機和手段存在缺陷。其一，監(jiān)督時機。2019 年修訂的《檢察院刑事訴訟規(guī)則》第559 條規(guī)定，檢察院負責(zé)控告和申訴部門受理對公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的控告和申訴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)事實、法律進行審查。認為需要公安機關(guān)說明不立案或者立案理由的，應(yīng)當(dāng)及時將案件移送負責(zé)捕訴的部門辦理。這就意味著對控告和申訴違規(guī)立案的材料，首先由檢察院的控告和申訴部門進行實質(zhì)性審查，確實存在問題的，再由捕訴部門審查后才作出決定。由于這類案件均是民刑交叉類案件，案情難以在短時間作出判斷，同時一些有利于犯罪嫌疑人一方的證據(jù)也可能因為時過境遷而難以取證，這樣就會喪失監(jiān)督時機。從近年來實證數(shù)據(jù)反映的情況來看，檢察院在辦案過程中發(fā)現(xiàn)上述違規(guī)立案的線索呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，這從一個側(cè)面表明在偵查監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索難度越來越大。〔30〕同前注〔28〕，元明、李薇薇文。其二，監(jiān)督手段相對乏力?！稒z察院刑事訴訟規(guī)則》第556 條至第566條中專門規(guī)定了檢察院立案監(jiān)督的程序及其手段，但是總體而言，其手段相對乏力。因為對于違規(guī)立案的案件，雖然檢察機關(guān)可以通知公安機關(guān)撤案，但是否撤案，對公安機關(guān)沒有強制力，檢察機關(guān)只能發(fā)出糾正違法通知書，若公安機關(guān)還是不撤銷案件，檢察機關(guān)只得報上一級人民檢察院協(xié)商同級公安機關(guān)處理。同時，公安機關(guān)還可以申請復(fù)議和復(fù)核。因此，缺乏強制力和及時性約束的檢察監(jiān)督勢必會影響監(jiān)督的效果。

三、規(guī)范對民營企業(yè)家刑事立案的制度構(gòu)想

要規(guī)范對民營企業(yè)家刑事立案的制度，既應(yīng)緊扣民營企業(yè)家刑事犯罪與經(jīng)濟糾紛的自身特點，也要結(jié)合公安機關(guān)將涉民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛刑事立案的主觀動機、制度成因及操作上的漏洞，因為“只有將刑法與刑事訴訟法立法密切聯(lián)系起來，樹立整體意識，立法才不會犯兩者銜接不暢的錯誤，才能減少沖突，實現(xiàn)系統(tǒng)性的配合”。〔31〕雷連莉：《刑法與刑事訴訟法關(guān)系再認識：困境及出路》，載《湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2011 年第6 期，第61 頁。下文中，以涉民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛的共性為立足點，從規(guī)范公安機關(guān)的立案裁量權(quán)、調(diào)整“先刑后民”原則、健全檢察機關(guān)的立案同步監(jiān)督和提前介入機制、限定公安機關(guān)對于涉民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛的立案管轄權(quán)、賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方立案管轄異議權(quán)等方面，針對性地提出規(guī)范對民營企業(yè)家刑事立案的制度設(shè)置。

（一）規(guī)范公安機關(guān)的立案裁量權(quán)，堵塞操作上的漏洞

無論是基于何種主觀動因，公安機關(guān)將涉民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛作為刑事案件予以立案，過大的立案裁量權(quán)都是導(dǎo)致這一現(xiàn)象的首要原因。因此，應(yīng)該規(guī)范公安機關(guān)的立案裁量權(quán)。對此，可從以下兩個方面著手：其一，從操作層面進一步規(guī)范公安機關(guān)內(nèi)部的立案程序。筆者從實證中了解到，目前公安機關(guān)派出所、刑偵、經(jīng)偵、網(wǎng)監(jiān)、禁毒等部門申請刑事立案的，均須填寫《刑事案件立案報告書》，申請表中應(yīng)該載明刑事案件的“六要素”（時間、人物、地點、動機、過程、危害后果）以及援用的刑法條款和犯罪嫌疑人應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任的證據(jù)材料。雖然從刑事訴訟的基本法理來看，立法上和實踐中對刑事立案的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得過于苛刻，因為這一條件實質(zhì)上將偵查中該完成的調(diào)查取證前置于立案程序之中。但是基于涉民營企業(yè)家案件自身的復(fù)雜性與疑難性，且這類案件與普通刑事案件而言，犯罪嫌疑人身份是一目了然的，證據(jù)收集往往也不存在急迫性。因此，對于此類案件，有必要按照《刑事案件立案報告書》的要求，在申請表上載明“六要素”、觸犯的刑法條款及犯罪嫌疑人應(yīng)該承擔(dān)刑事責(zé)任的證據(jù)材料，由分管經(jīng)濟犯罪偵查的局領(lǐng)導(dǎo)和主要負責(zé)人同時簽批，從而填補由值班領(lǐng)導(dǎo)簽批即可的操作漏洞。其二，加強檢察院對違規(guī)立案監(jiān)督的剛性和時效性，進一步健全檢察機關(guān)對立案與偵查的同步監(jiān)督機制。對此，可借鑒S 省N 縣檢察院的做法，公安機關(guān)對民營企業(yè)家準(zhǔn)備刑事立案之前，必須征得檢察院的同意。同時，負責(zé)偵查監(jiān)督的檢察人員還應(yīng)該同步監(jiān)督公安機關(guān)的偵查活動，如果在后續(xù)的監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)存在借助刑事手段插手民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛的，應(yīng)該依法查處，并通知公安機關(guān)撤銷案件，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)立即撤銷案件。對撤銷案件決定不服的，公安機關(guān)可以提請復(fù)議和復(fù)核，但復(fù)議和復(fù)核期間不影響撤銷案件決定的效力。需要特別指出的是，強化檢察機關(guān)撤銷案件決定的剛性和時效性，既要解決不同司法解釋之間的內(nèi)在矛盾，也要對司法解釋進行修改。如《公安機關(guān)刑事案件規(guī)定》第183 條中對于違規(guī)立案的，檢察院只能提出糾正意見，并無要求公安機關(guān)撤銷案件的權(quán)利。而《刑事立案監(jiān)督規(guī)定》第8 條、《檢察院刑事訴訟規(guī)則》第561 條中均規(guī)定了檢察院對于公安機關(guān)違規(guī)立案的，可以決定通知其撤銷案件，公安機關(guān)應(yīng)該撤銷案件。只不過，在公安機關(guān)復(fù)議、復(fù)核期間，檢察機關(guān)撤銷案件的決定并沒有立即產(chǎn)生法律效力。基于此，筆者認為，應(yīng)該修改上述三大司法解釋，統(tǒng)一賦予檢察機關(guān)要求公安機關(guān)撤銷案件決定的權(quán)利，該撤銷案件的決定一經(jīng)作出，立即產(chǎn)生法律效力。

（二）適當(dāng)調(diào)整“先刑后民”原則，對于涉民營企業(yè)家案件一般宜采取“先民后刑”處理

第一，對于案情復(fù)雜、難以認定案件性質(zhì)的，應(yīng)該采取“先民后刑”處理。有學(xué)者認為，對于案件性質(zhì)不清楚的，應(yīng)該堅持“先刑后民”原則?！?2〕參見王琳、陽立兵：《論經(jīng)濟糾紛與經(jīng)濟犯罪交叉案件的處理原則——先刑后民原則的適用》，載《行政與法》2007 年第5期，第119-122 頁。對于上述觀點，學(xué)界明確表示反對的并不多見。鑒于涉民營企業(yè)案件往往案情疑難復(fù)雜，尤其是一些新型的網(wǎng)絡(luò)集資、網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)等類型的案件，公安司法人員基于已有的法律知識儲備，往往難以在受案之初就判斷出是刑事犯罪還是經(jīng)濟糾紛，直接作為刑事案件予以立案，顯然既不符合《刑事訴訟法》中規(guī)定的立案條件，也會導(dǎo)致太多的民營企業(yè)家被錯誤定罪，違背了“刑法應(yīng)謙抑，民法要擴張”的基本法理。〔33〕參見王利明：《民法要擴張，刑法要謙抑》，載《中國大學(xué)教育》2019 年第11 期。同時，《公安機關(guān)行政案件規(guī)定》第65 條指出：公安機關(guān)“對發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認為涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)按照《公安機關(guān)刑事案件規(guī)定》辦理”。筆者認為，上述公安機關(guān)處理行刑交叉案件的做法（對于民營企業(yè)的這類行刑交叉案件往往也是民行刑交叉），可以作為公安司法機關(guān)處理民刑交叉案件的參考。

第二，對于法院等以“先刑后民”或者無管轄權(quán)為由移送過來的民刑交叉案件，公安機關(guān)必須嚴格按照立案審查程序進行操作，而不宜一律作為刑事案件予以立案。實踐中，公安機關(guān)對于涉民營企業(yè)的案件來源，一個重要的渠道是法院以“先刑后民”為由移送過來的。通常情況下，“無論‘民轉(zhuǎn)刑’的依據(jù)還有哪些，只要公安機關(guān)接受法院移送的案卷材料，就被從事實上推定由公安機關(guān)代表公共法益，對失范秩序進行矯正，并對受害人進行公法益面的刑事替代性國家救濟”?！?4〕萬毅：《刑事被害人訴訟權(quán)利保障若干問題研究》，載《蘭州學(xué)刊》2016 年第12 期，第127 頁。對于此類案件，公安機關(guān)簡單直接地作為刑事案件予以立案是不適宜的。因為是否具備刑事立案條件，只能由公安機關(guān)嚴格按照《刑事訴訟法》的規(guī)定進行立案審查，而上述實踐中的這種操作方法，實質(zhì)上是法院的審判權(quán)替代了公安機關(guān)的刑事立案審查權(quán)，違背了調(diào)整三機關(guān)的“分工負責(zé)、互相配合、互相制約”原則。

第三，對于可以通過民事訴訟程序予以救濟的民刑交叉案件，應(yīng)該以“先民后刑”原則予以處理?！靶谭ㄒt抑，民法要擴張”是目前刑法和民法學(xué)界的共識，但有學(xué)者認為，該原則過于抽象，不利于指導(dǎo)司法實踐，可以具體化為“可救濟無刑法”。即只要通過民事訴訟等程序能夠予以解決的民刑交叉案件，均不應(yīng)按照“先刑后民”處理。如民營企業(yè)的非法集資案件，由于非法集資的主體身份是公開的，完全可以通過民事訴訟程序來救濟眾多受害人，只有當(dāng)侵權(quán)人“跑路”而不知所蹤等特殊情況下才能作為刑事犯罪處理?！?5〕參見同前注〔6〕，高艷東文。筆者贊成上述觀點，認為“可救濟無刑法”既是刑法謙抑性的具體體現(xiàn)，可操作性強，也與保護民營企業(yè)、改善營商環(huán)境的國家政策、立法本意保持了一致。因為“刑法介入的必要條件是前置法管控失靈，刑法應(yīng)以保障法、事后法和制裁法的身份出現(xiàn)在司法領(lǐng)域”?！?6〕楊興培、田然：《刑法介入刑民交叉案件的條件——以犯罪的二次性違法理論為切入點》，載《人民檢察》2015 年第15 期，第24 頁。實際上，民營企業(yè)家的三大高頻罪名（非法集資罪、偷稅罪、拒不支付勞動報酬罪）均規(guī)定了前置性行政處置與民事救濟程序。如偷稅罪增設(shè)了“經(jīng)稅務(wù)機關(guān)通知而拒不申報”的行政處置程序、拒不支付勞動報酬罪的適用前提也是“經(jīng)政府主管部門責(zé)令支付仍不支付的”。因此，筆者認為，對于民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛與刑事犯罪，一律以“先刑后民”原則為由予以刑事立案，是與立法者本意和學(xué)界的共識相違背的。

總之，對于民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛或者違法犯罪行為，“先刑后民”的傳統(tǒng)原則必須進行調(diào)整。不過，筆者認為，雖然有學(xué)者考察了日本、韓國、新加坡及我國香港特別行政區(qū)等國家和地區(qū)的立法與司法實踐，均不存在“先刑后民”原則〔37〕參見李建偉、李曉明：《刑事訴訟中的企業(yè)家民商事權(quán)利保護》，載《人民司法》2019 年第19 期。，但是考慮到我國特有的傳統(tǒng)法文化與社會民眾對判決的可接受度，如果民事訴訟與刑事訴訟系同一事實，且民事訴訟的審理依賴于刑事判決的事實認定，為了避免刑事判決與民事判決在關(guān)鍵事實上產(chǎn)生沖突，此時應(yīng)該按照“先刑后民”原則處理。

（三）聯(lián)通公安機關(guān)與檢察機關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺，使得檢察機關(guān)能夠及時、全面了解公安機關(guān)對于民營企業(yè)家刑事立案的基本信息

在目前的立案監(jiān)督實踐中，存在的主要問題之一是檢察機關(guān)對立案信息的掌握存在滯后性和片面性。因此，應(yīng)該聯(lián)通公安機關(guān)與檢察機關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺。在必要的時候，如果公安機關(guān)擬對民營企業(yè)家刑事立案，檢察機關(guān)可以提前介入，并進行指導(dǎo)和審查。其意義和可行性體現(xiàn)在兩個方面：其一，既順應(yīng)了“要把大數(shù)據(jù)作為推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎”的時代需求，也是落實《刑事立案監(jiān)督規(guī)定》的舉措。2019 年5 月7—8 日，習(xí)近平總書記在參加全國公安工作會議時指出：“要把大數(shù)據(jù)作為推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎，培育戰(zhàn)斗力生成的新的增長點，全面助推公安工作質(zhì)量變革、效率變革、動力變革?！薄?8〕新華社：《堅持政治建警改革強警科技興警從嚴治警 履行好黨和人民賦予的新時代職責(zé)使命》，載《人民日報》2019 年5月8 日，第1 版?！缎淌掳讣副O(jiān)督規(guī)定》第三條指出：“公安機關(guān)與人民檢察院應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息通報制度……有條件的地方，應(yīng)當(dāng)建立刑事案件信息共享平臺?！睆倪@個意義上而言，如果聯(lián)動公安機關(guān)與檢察機關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺，既順應(yīng)了時代需求，也是落實司法解釋中相關(guān)規(guī)定的具體舉措。其二，彌補了目前全國各地政法機關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通時融合性不足的缺陷，避免檢察機關(guān)在掌握立案信息時的片面性和滯后性。目前，全國各地大多數(shù)公安機關(guān)均建立了警務(wù)綜合應(yīng)用平臺，檢察機關(guān)也設(shè)置了統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，但是檢察機關(guān)和公安機關(guān)的業(yè)務(wù)應(yīng)用平臺并沒有共享，即“在業(yè)務(wù)融合方面、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通方面還有待進一步提高”?！?9〕評論員：《讓智能化為政法工作打造新動能》，載《法制日報》2019 年7 月8 日，第1 版。2020 年4 月1 日，最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于在全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上線運行偵查監(jiān)督平臺的通知》，檢察機關(guān)開展立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督有了操作指引平臺?！?0〕參見史兆坤：《偵查監(jiān)督平臺4 月1 日正式上線運行》，載《檢察日報》2020 年4 月1 日，第1 版。對此，筆者認為，針對公安機關(guān)對于民營企業(yè)家的刑事立案，應(yīng)該充分發(fā)揮公安和檢察系統(tǒng)業(yè)務(wù)平臺的深度融合功能?；ヂ?lián)互通公安機關(guān)、檢察機關(guān)之間辦案系統(tǒng)的登錄、查詢權(quán)限，以便于檢察機關(guān)能夠及時、全面了解刑事立案的信息，時時交流和反饋。這樣一來，如果公安機關(guān)違規(guī)將民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛作為刑事案件予以立案時，檢察機關(guān)就可以及時有效地發(fā)揮立案監(jiān)督權(quán)。

（四）規(guī)范檢察機關(guān)的提前介入，健全檢察機關(guān)對公安機關(guān)立案和偵查的同步監(jiān)督機制

健全檢察機關(guān)的提前介入及同步立案和偵查監(jiān)督機制，是防止公安機關(guān)違規(guī)對涉民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛刑事立案的最有效的制約方式。分述如下：

第一，修改《刑事訴訟法》第113 條內(nèi)容，增設(shè)規(guī)定：“人民檢察院認為公安機關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案的，應(yīng)當(dāng)通知公安機關(guān)，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)書面說明立案理由，檢察機關(guān)認為立案理由不成立的，公安機關(guān)應(yīng)該撤銷案件?！边@樣既可以彌補《刑事訴訟法》第113 條沒有賦予檢察機關(guān)監(jiān)督公安機關(guān)違規(guī)立案的立法缺陷，也使得《檢察院刑事訴訟規(guī)則》和《刑事案件立案監(jiān)督規(guī)定》有了上位法依據(jù)。

第二，既是深化檢察制度改革的要求，也與最高人民檢察院保障民營企業(yè)家經(jīng)營權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，防止其被錯誤入罪和羈押相一致。2015 年2 月，最高人民檢察院頒發(fā)了《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017 年工作規(guī)劃）》，提出要探索建立重大、疑難案件偵查機關(guān)聽取檢察機關(guān)意見和建議的制度，建立對公安派出所偵查活動監(jiān)督機制。其主要思路之一是將檢察機關(guān)的立案監(jiān)督由被動變?yōu)橹鲃印⒂墒潞笞優(yōu)橥健?019 年7 月，張軍檢察長在“大檢察官研討班”上指出，最近最高檢部署了為期10 個月涉民營企業(yè)家案件立案監(jiān)督和羈押必要性審查專項活動，發(fā)現(xiàn)以刑事手段插手經(jīng)濟糾紛的案件，要堅決糾正，對涉民營企業(yè)家的羈押案件，要堅持每案必審?！?1〕參見劉嫚：《最高檢：涉民營企業(yè)家的羈押案件堅持每案必查、每案必審》，載《南方都市報》2019 年7 月21 日，第A05 版。涉民營企業(yè)家的案件大多屬于重大疑難，無疑屬于檢察機關(guān)提前介入的案件范圍。最高檢要求對民營企業(yè)家被羈押每案必審，如果公安機關(guān)對民營企業(yè)家進行刑事立案時，檢察機關(guān)即進行同步監(jiān)督，既是探索檢察機關(guān)提前介入公安機關(guān)立案偵查活動的實施手段，也是落實最高檢對民營企業(yè)家被羈押案件每案必查的有效舉措。

第三，充分發(fā)揮公安機關(guān)、檢察機關(guān)辦案網(wǎng)絡(luò)信息平臺，吸收一些地方檢察院探索同步立案監(jiān)督的有益經(jīng)驗。近年來，全國各級檢察機關(guān)均加強了對刑事立案尤其是民刑交叉類案件的立案監(jiān)督。S省N 縣檢察院的試點經(jīng)驗更有值得借鑒之處。該縣檢察院在公安局設(shè)立了“刑事立案同步檢察監(jiān)督室”，從專門負責(zé)偵查監(jiān)督的部門中抽調(diào)一名員額檢察官和一名助理檢察官駐點，負責(zé)刑事立案同步監(jiān)督。對于“重大疑難復(fù)雜”等7 類案件，公安機關(guān)必須經(jīng)檢察院審查同意后才能決定是否立案。同時，檢察院還享有建議撤銷案件承辦人、對涉嫌犯罪的進行立案查辦等監(jiān)督權(quán)利。〔42〕參見萬毅：《刑事立案同步監(jiān)督機制的構(gòu)建——以S 省N 縣檢察院的改革實踐為樣本》，載《人民檢察》2017 年第24 期。對此，筆者認為，在聯(lián)通和共享公安機關(guān)與檢察機關(guān)的辦案網(wǎng)絡(luò)平臺之后，S 省N 縣檢察院在探索同步立案監(jiān)督中的經(jīng)驗就可以在全國范圍內(nèi)推廣，并在立法和司法解釋的層面上予以確立。具體而言，公安機關(guān)對民營企業(yè)家刑事立案的案件，屬于經(jīng)濟糾紛還是刑事犯罪往往難以從法律上予以區(qū)分，大多數(shù)公安人員雖然偵查業(yè)務(wù)經(jīng)驗豐富，但往往法律專業(yè)知識儲備不足。而解決法律適用上的疑難問題，檢察人員則較為專業(yè)。因此，通過共享公安機關(guān)和檢察機關(guān)的網(wǎng)絡(luò)辦案平臺，對于防止公安機關(guān)借助刑事立案插手民營企業(yè)的經(jīng)濟糾紛，檢察院的前期介入尤其是同步立案監(jiān)督機制會發(fā)揮更好的效果。

（五）賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事立案管轄異議權(quán)

對于涉民營企業(yè)案件，目前立法和司法解釋中賦予了過多的公安機關(guān)享有立案管轄權(quán)，這是導(dǎo)致一些公安機關(guān)爭攬涉民營企業(yè)經(jīng)濟糾紛案件的主要原因。但是，立法及司法解釋中卻沒有賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方的管轄異議權(quán)，這樣勢必導(dǎo)致無法通過權(quán)利救濟的方式糾正公安機關(guān)違規(guī)的立案管轄權(quán)。對此，筆者認為，應(yīng)該從以下五個方面予以完善：

第一，明確規(guī)定對民營企業(yè)家刑事犯罪的立案管轄原則：以主要犯罪地為主，其他犯罪地為輔，居住地為例外?！豆矙C關(guān)經(jīng)濟犯罪案件規(guī)定》則將“被告人居住地”與“犯罪地”置于同等位置，這既違背了“以犯罪地為主，居住地為輔”的立案管轄原則，又使與刑事案件有任何關(guān)聯(lián)的公安機關(guān)均享有同等的立案管轄權(quán)。因此，對于“以犯罪地為主，居住地為輔”的管轄原則應(yīng)該調(diào)整為：“以主要犯罪地為主，其他犯罪地為輔，居住地為例外?！?/p>

第二，對“主要犯罪地”明確限定為兩類情形：犯罪行為主要侵害地和取證便利地。確定公安機關(guān)立案管轄原則的目的在于有利于查明案件事實，懲罰犯罪，保障犯罪嫌疑人和被害人的權(quán)利，方便訴訟參與人參加訴訟。因此，將犯罪行為主要侵害地及取證便利地作為主要犯罪地，與設(shè)立偵查管轄原則的立法目的是一致的。當(dāng)然，雖然犯罪行為主要侵害地與取證便利地往往屬于同一公安機關(guān)，但若個別情況下非同一公安機關(guān)時，由最初受理的公安機關(guān)管轄，如果最初受理的公安機關(guān)難以確定時，則由雙方公安機關(guān)協(xié)商管轄，協(xié)商不成，由共同的上一級公安機關(guān)指定管轄。

第三，適用“其他犯罪地為輔，居住地為例外”均必須遵循前提條件。如果公安機關(guān)在受案時無法確定主要犯罪地，如民營企業(yè)利用網(wǎng)絡(luò)實施的非法集資案件，按照《關(guān)于辦理網(wǎng)絡(luò)犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》第2 條第2 款規(guī)定，這類案件的犯罪地甚至主要犯罪地范圍極廣：網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器所在地，網(wǎng)絡(luò)接入口、網(wǎng)絡(luò)建立者、管理者所在地，被侵害的計算機信息系統(tǒng)及管理者所在地，被告人、被害人適用的計算機信息系統(tǒng)所在地以及被害人財產(chǎn)遭受損失地。由于網(wǎng)絡(luò)犯罪多點爆發(fā)，“立案時犯罪關(guān)系脈絡(luò)較為模糊，很難說明哪是主要犯罪地”?！?3〕于沖：《域外網(wǎng)絡(luò)法律譯叢》刑事法卷，中國法制出版社2015 年版，第439 頁。在這種情形下，任何犯罪關(guān)聯(lián)地（如預(yù)備地、開始地、途徑地及犯罪所得的藏匿地、轉(zhuǎn)移地、銷售地、使用地）公安機關(guān)均享有立案管轄權(quán)。如果出現(xiàn)爭攬和推諉的現(xiàn)象，按照管轄權(quán)爭議制度處理；如果無法確定主要犯罪地和其他犯罪地時，犯罪嫌疑人居住地公安機關(guān)才能享有管轄權(quán)。

第四，跨區(qū)域、涉眾型民營企業(yè)家犯罪，原則上不應(yīng)采取分案偵查的方式?！掇k理非法集資若干意見》中規(guī)定，對于上述案件由主要犯罪地公安機關(guān)作為主辦地，立案偵查和移送起訴；由其他犯罪地公安機關(guān)作為案件分地，根據(jù)案件的具體情況對本地區(qū)犯罪嫌疑人立案偵查和移送起訴。這種分案偵查的方式容易造成諸多弊端：不同地方公安司法機關(guān)容易在事實認定上產(chǎn)生沖突，影響訴訟效率，〔44〕參見張澤濤：《刑事案件分案審理程序研究——以“關(guān)聯(lián)性”為主線》，載《中國法學(xué)》2010 年第5 期。而“采用合并管轄，顯然有利于公安司法機關(guān)依法集中偵查力量打擊犯罪和查清犯罪事實，避免了分別管轄所帶來的協(xié)調(diào)不暢，訴訟拖延等弊端”。〔45〕張曙：《刑事訴訟管轄機制協(xié)商機制研究》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2014 年第1 期，第128 頁。同時，跨區(qū)域、涉眾型民營企業(yè)家犯罪往往涉及到贓款、贓物的查封、扣押、凍結(jié)、收繳及被害人財產(chǎn)返還等系列問題，一些地方的公安機關(guān)可能基于部門利益、個別公安人員出于權(quán)力尋租的主觀動機，就可能跨區(qū)域處置犯罪嫌疑人的財產(chǎn)，從而使分案偵查的公安機關(guān)之間產(chǎn)生沖突。因此，對于上述民營企業(yè)家涉嫌犯罪的案件，不宜采取分案偵查的方式，而是應(yīng)該由主要犯罪地公安機關(guān)并案偵查，其他犯罪地公安機關(guān)予以協(xié)助。

第五，賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人一方的刑事案件立案管轄異議權(quán)。立案管轄是刑事訴訟程序的第一道環(huán)節(jié)，對于案件的公正處理具有至關(guān)重要的意義?！肮茌犝_與否關(guān)系到整個刑事追訴的容許性問題。管轄錯誤必須得到糾正，方可保障國家刑罰權(quán)的正當(dāng)行使”。〔46〕王一超：《論國家教唆之下被教唆人的訴訟救濟——以刑事訴訟條件理論為視角》，載《中國刑事法雜志》2014 年第3 期，第69 頁。雖然司法解釋中對公安機關(guān)的立案管轄是對標(biāo)審判管轄的，但是在“整個訴訟過程中，公檢法三個部門實際上是三個相互關(guān)聯(lián)的三個環(huán)節(jié)，是一個‘一條龍’的流水作業(yè)——哪一地區(qū)的偵查機關(guān)享有立案權(quán)，哪個地區(qū)的法院就享有審判權(quán)”。〔47〕陳衛(wèi)東：《刑事訴訟管轄權(quán)異議的解決——韓風(fēng)忠、邵桂蘭販賣毒品一案的思考》，載《法學(xué)》2008 年第6 期，第56 頁。與民事訴訟和行政訴訟相比，刑事訴訟的最終處理結(jié)果可能是剝奪公民的人身自由甚至是生命，民營企業(yè)家的犯罪往往還會涉及到財產(chǎn)的追繳與罰款刑的適用。但民事訴訟與行政訴訟中均賦予了當(dāng)事人一方的管轄異議權(quán)，而刑事訴訟中卻沒有賦予當(dāng)事人尤其是犯罪嫌疑人的管轄異議權(quán)，這一方面說明我國立法和司法解釋的輕重失衡和法律體系的內(nèi)在矛盾性；另外，也體現(xiàn)了我國刑事訴訟的強職權(quán)主義色彩。當(dāng)今，即使是奉行強職權(quán)主義訴訟模式的國家和地區(qū)，也均賦予了犯罪嫌疑人的管轄異議權(quán)。因此，《刑事訴訟法》及司法解釋中應(yīng)該增加規(guī)定：犯罪嫌疑人、被害人如果認為公安司法機關(guān)沒有管轄權(quán)，可以提出管轄權(quán)異議，公安司法機關(guān)經(jīng)過審查后必須作出決定或者裁定。對于決定或者裁定不服的，當(dāng)事人可以提出復(fù)議、復(fù)核或者上訴。同時，當(dāng)事人也可以向檢察院提出申訴，要求檢察機關(guān)履行專門法律監(jiān)督職能。