李 標(biāo)，王 黎，孫煜程

〔1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都611130；2.中山大學(xué) 嶺南(大學(xué))學(xué)院，廣州510275〕

2019年2月11日，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》指出，要通過不斷優(yōu)化金融精準(zhǔn)扶貧力度、增加金融支農(nóng)資源、完善農(nóng)村金融服務(wù)來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。其中，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融支持作出了具體規(guī)定，要求通過進(jìn)一步強(qiáng)化金融服務(wù)來完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)機(jī)制，提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率和質(zhì)量。

對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的探索是我國(guó)深入推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、破解農(nóng)村金融困境的重要組成部分，并已上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，部署試點(diǎn)地區(qū)穩(wěn)妥有序開展“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)。2016年3月，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，從貸款對(duì)象、貸款流程、抵押物處置等方面對(duì)金融機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門如何開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作出詳細(xì)規(guī)定。2016年12月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，提出要研究制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保貸款辦法，保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利。

近年的中央一號(hào)文件也都對(duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、集體資產(chǎn)股份權(quán)能、大型農(nóng)機(jī)具和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提出明確要求。

2020年，中央一號(hào)文件要求強(qiáng)化對(duì)“三農(nóng)”信貸的貨幣、財(cái)稅、監(jiān)管政策的正向激勵(lì)，給予低成本資金支持，提高風(fēng)險(xiǎn)容忍度，優(yōu)化精準(zhǔn)獎(jiǎng)補(bǔ)措施；對(duì)機(jī)構(gòu)法人在縣域、業(yè)務(wù)在縣域的金融機(jī)構(gòu)，適度擴(kuò)大支農(nóng)支小再貸款額度；推動(dòng)溫室大棚、養(yǎng)殖圈舍、大型農(nóng)機(jī)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法合規(guī)抵押融資?？梢姡瑖@農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押展開融資活動(dòng)，對(duì)于有效破解農(nóng)民融資難、缺乏發(fā)展資金的問題意義重大。

近些年，我國(guó)各地根據(jù)中央文件精神，進(jìn)行了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的各種探索并取得了一定的成就，但這些模式在推行過程中仍然存在很多問題。本文分析了各地在開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款過程中存在的問題，為解決這些問題，基于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)提出了相應(yīng)的策略和建議。

一、開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容

農(nóng)村金融是推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要支撐，目前農(nóng)村金融存在資金供給總量嚴(yán)重不足、金融機(jī)構(gòu)數(shù)量嚴(yán)重失衡、融資成本高昂等問題，成為阻礙“三農(nóng)”發(fā)展的突出因素，開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款對(duì)于農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要意義。

(一)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動(dòng)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展

深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有助于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作更加順利地實(shí)施，并提高其質(zhì)量和效率。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款扮演著重要的角色，對(duì)于緩解農(nóng)民的融資約束具有重要作用。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展之所以面臨諸多挑戰(zhàn)和問題，最主要的就是金融供給產(chǎn)品數(shù)量不足，結(jié)構(gòu)失衡。深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革能改變農(nóng)村金融供給結(jié)構(gòu)，增加更多新型金融機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)開展提供更多選擇。通過不斷增加的中小型金融機(jī)構(gòu)、日益創(chuàng)新的金融產(chǎn)品以及更加優(yōu)化的農(nóng)村金融服務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款發(fā)放規(guī)模，填補(bǔ)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的資金缺口，滿足不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資金需求，為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和長(zhǎng)期投入提供資金保障,也有利于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施。

(二)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了平臺(tái)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展對(duì)解決農(nóng)村地區(qū)貸款難、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有著重要意義，這與金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略目標(biāo)不謀而合。當(dāng)前，金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)入深化階段，面臨較多問題，存在較大挑戰(zhàn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐的探索可以為農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供實(shí)驗(yàn)平臺(tái)。為提高農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款質(zhì)量和效率而采取的創(chuàng)新，能為農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)和檢驗(yàn)平臺(tái)，對(duì)于提高農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革質(zhì)量意義重大。

從總體來看，金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐探索和模式創(chuàng)新提供了契機(jī)，而完善的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式提高了農(nóng)村金融質(zhì)量，優(yōu)化了農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，二者對(duì)于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)具有內(nèi)生性的推動(dòng)作用。

二、金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在的問題探析

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度存在差異，不同地區(qū)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)效果不同，下面結(jié)合我國(guó)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體現(xiàn)實(shí)背景，分析目前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)。

(一)金融供給層次與結(jié)構(gòu)性矛盾導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺乏金融機(jī)構(gòu)支持

農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中最迫切需要解決的就是金融服務(wù)層次和金融結(jié)構(gòu)性問題。農(nóng)村金融供給依賴于現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)，而具有競(jìng)爭(zhēng)力的其他國(guó)有銀行或民營(yíng)銀行沒有涉足農(nóng)村金融領(lǐng)域，導(dǎo)致農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度不夠[1]。此外，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展都通過金融機(jī)構(gòu)的貸款業(yè)務(wù)來實(shí)現(xiàn)，沒有深度地參與到債權(quán)市場(chǎng)、股權(quán)市場(chǎng)中，導(dǎo)致目前農(nóng)村金融供給層次較為單一、不夠豐富。農(nóng)村金融供給的結(jié)構(gòu)性問題還體現(xiàn)在農(nóng)村現(xiàn)實(shí)的金融需求沒有有效地對(duì)接農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品供給，如農(nóng)民發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等的資金需求與現(xiàn)有的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品對(duì)貸款人資質(zhì)、信譽(yù)度及資產(chǎn)擔(dān)保的要求無法匹配[2]。

農(nóng)村金融供給的結(jié)構(gòu)性失衡致使農(nóng)村金融市場(chǎng)效率低下，直接導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推廣缺乏愿意為之實(shí)踐的金融機(jī)構(gòu)。

(二)金融制度和配套措施的匱乏導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款缺乏活力和吸引力

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式創(chuàng)新及實(shí)踐探索受到多種因素的影響，如土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)民金融意識(shí)及自身財(cái)產(chǎn)狀況等。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款既可以視為一項(xiàng)政策，也可以視為一項(xiàng)金融工具，需要較為完善的金融制度和配套法律措施，包括完善的金融競(jìng)爭(zhēng)制度、充沛的金融資源、專業(yè)的金融結(jié)構(gòu)、良好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，還需要專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行土地資產(chǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等。從目前來看，在配套措施方面還十分不完善，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)實(shí)施效果不佳。

(三)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款自身也存在諸多問題

農(nóng)村金融供給的結(jié)構(gòu)性失衡導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)沒有吸引力，配套措施的匱乏又導(dǎo)致該項(xiàng)金融業(yè)務(wù)的開展缺少環(huán)境和土壤，除此之外，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款本身也存在諸多問題。

1.抵押申請(qǐng)流程復(fù)雜，農(nóng)戶參與度不夠。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款還處于政策指導(dǎo)階段，申請(qǐng)的流程較為復(fù)雜，導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在現(xiàn)實(shí)中很難開展。有資料顯示，在針對(duì)東北吉林、西部四川的調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款這一融資路徑并不為大多數(shù)農(nóng)戶所接受，原因是經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押申請(qǐng)流程較為復(fù)雜，很多農(nóng)戶如果不需要大量資金通常不會(huì)選擇將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押貸款，而傾向于手續(xù)簡(jiǎn)單、發(fā)放資金較快的信用貸款或者個(gè)人銀行貸款。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017—2019年四川省農(nóng)村地區(qū)個(gè)人信用貸款成交筆數(shù)大大高于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的筆數(shù)。

2.抵押物處置較為困難，重復(fù)抵押率高。不同于城市的土地或者房產(chǎn)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物處置起來十分困難[3]。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物，金融機(jī)構(gòu)可以根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》處理農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并用處置收益對(duì)貸款壞賬予以補(bǔ)償，但目前我國(guó)農(nóng)村土地二級(jí)市場(chǎng)沒有放開，導(dǎo)致沒有相應(yīng)的抵押平臺(tái)可以有效地保證金融機(jī)構(gòu)利益[4]。同時(shí)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物存在重復(fù)抵押的情況，對(duì)于重復(fù)抵押無法查驗(yàn)的問題也嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推廣。

3.業(yè)務(wù)的可持續(xù)性不強(qiáng)。如前文所析，由于申請(qǐng)流程復(fù)雜，抵押物處置較為困難，農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的意愿都不高，致使此項(xiàng)金融業(yè)務(wù)的需求端和供給端無法進(jìn)行有效銜接[5]。為了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的施行，政府通常在其中扮演重要的角色，通過貼息、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式減少農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，以提高農(nóng)戶貸款的意愿并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)，但這種政府干預(yù)方式具有不可持續(xù)性，原因是農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)都高度依賴政府政策和財(cái)政資金支持。一旦政府財(cái)力下降停止政策和財(cái)政支持，農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)的貸款能力和放款意愿迅速降低，導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款這一資金供給模式的可持續(xù)性差。

從總體來看，我國(guó)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在“三農(nóng)”領(lǐng)域還面臨諸多困難，根本性的原因在于金融制度環(huán)境不完善和農(nóng)村金融市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，不利于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的創(chuàng)新和實(shí)踐。為此，我們必須充分結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，有效借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，不斷完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式，以提升農(nóng)民融資的質(zhì)量和效率。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地金融制度的經(jīng)驗(yàn)與啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)地金融制度方面積累了相當(dāng)多的成熟經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)借鑒和吸收。

(一)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地金融制度各有特點(diǎn)

美國(guó)是較早開展農(nóng)村土地抵押貸款的發(fā)達(dá)國(guó)家。美國(guó)農(nóng)村土地金融體系的基本結(jié)構(gòu)為聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信用管理局—聯(lián)邦土地銀行—聯(lián)邦土地銀行合作社，這是一種“自上而下”的金融制度安排。聯(lián)邦土地銀行是美國(guó)農(nóng)地金融制度的核心機(jī)構(gòu)，其發(fā)放貸款的對(duì)象不是農(nóng)場(chǎng)主或者農(nóng)民，而是聯(lián)邦土地銀行合作社。農(nóng)民需要按照聯(lián)邦土地銀行的要求成立聯(lián)邦土地銀行合作社，然后通過該合作社向聯(lián)邦土地銀行進(jìn)行申請(qǐng)。聯(lián)邦土地銀行合作社對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行評(píng)估，并把貸款用途報(bào)送聯(lián)邦土地銀行，聯(lián)邦土地銀行審核通過后，把貸款發(fā)放到聯(lián)邦土地銀行合作社，再由聯(lián)邦土地銀行合作社發(fā)放資金給農(nóng)民。農(nóng)民在償還資金時(shí)也是首先償還給聯(lián)邦土地銀行合作社，再由聯(lián)邦土地銀行合作社償還給聯(lián)邦土地銀行。貸款全部?jī)斶€清后，如果農(nóng)民不再有資金需求可以退出聯(lián)邦土地銀行合作社。

德國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款的做法與美國(guó)恰恰相反，如果美國(guó)農(nóng)村土地抵押貸款的模式是“自上而下”的金融制度安排，那么德國(guó)就是“自下而上”的。德國(guó)農(nóng)村土地金融體系的基本結(jié)構(gòu)為社員(地主或農(nóng)民)—土地抵押信用合作社—聯(lián)合合作銀行。當(dāng)農(nóng)民有融資需求時(shí)，通過聯(lián)合的方式成立土地抵押信用合作社，并向政府申請(qǐng)發(fā)行土地債券，在金融市場(chǎng)上通過銷售債券達(dá)到融資目的。同時(shí)，為了增強(qiáng)合作社的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和融資能力，合作社之間還可以再聯(lián)合形成更高級(jí)別的聯(lián)合合作社并在市場(chǎng)上發(fā)行聯(lián)合債券。當(dāng)農(nóng)民將貸款全部?jī)斶€以后，合作社即把土地返還給農(nóng)民。

日本農(nóng)業(yè)金融系統(tǒng)在農(nóng)業(yè)合作金融中不斷演化和發(fā)展，日本的農(nóng)村合作金融以農(nóng)協(xié)系統(tǒng)為合作主體，以政府金融為補(bǔ)充[6]。農(nóng)協(xié)系統(tǒng)是日本支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的合作性金融機(jī)構(gòu)，按照層次分為基層的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(農(nóng)協(xié))、都道府的農(nóng)業(yè)信用協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)(信農(nóng)聯(lián))以及中央的農(nóng)林中央金庫(農(nóng)林中金)。日本農(nóng)業(yè)金融系統(tǒng)主要是基于農(nóng)民之間的資金互助方式，如基層農(nóng)協(xié)通過吸收農(nóng)民存款將其納入農(nóng)協(xié)組織，然后再貸款給有資金需求的農(nóng)民。為了增強(qiáng)基層農(nóng)協(xié)的作用，日本政府還專門出臺(tái)《臨時(shí)利率調(diào)整法》，規(guī)定基層農(nóng)協(xié)存款利率可高于普通銀行，并且要求基層農(nóng)協(xié)不以營(yíng)利為目的，貸款對(duì)象主要是加入農(nóng)協(xié)的會(huì)員。

(二)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地金融制度對(duì)我國(guó)的啟示

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視農(nóng)地金融制度風(fēng)險(xiǎn)的分散和控制，無論是“自上而下”的美國(guó)模式，還是“自下而上”的德國(guó)模式，發(fā)達(dá)國(guó)家都考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，因此在農(nóng)地金融制度設(shè)計(jì)上都注重通過中介或者聯(lián)合來提升農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視政府的協(xié)調(diào)作用，政府在本國(guó)的農(nóng)地貸款中都發(fā)揮著重要作用，無論是美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行，還是德國(guó)的聯(lián)合合作銀行，背后都有政府的影子，并且各國(guó)都把支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展納入國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略層面，出臺(tái)各種配套的法律法規(guī)來保證對(duì)農(nóng)地金融的支持。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)地金融制度都體現(xiàn)了因地制宜的特點(diǎn)，通過分析美、德、日等三國(guó)的農(nóng)地金融制度制定和實(shí)施情況，不難發(fā)現(xiàn)，盡管各國(guó)的模式不盡相同，但都適應(yīng)了本國(guó)的農(nóng)業(yè)特點(diǎn)，滿足了本國(guó)農(nóng)民對(duì)資金的需求。

四、推行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的有效路徑

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款模式的實(shí)踐與探索是深化農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，對(duì)于鄉(xiāng)村振興具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在推進(jìn)農(nóng)村金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的進(jìn)程中，要不斷完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的相關(guān)制度安排和流程設(shè)計(jì)，立足于自身實(shí)際，適度借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的質(zhì)量和效率。

(一)加強(qiáng)農(nóng)村土地保護(hù)，維護(hù)農(nóng)民合法的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款順利推進(jìn)的根本，在于基于土地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)，如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相應(yīng)權(quán)益沒有得到有效保護(hù)，則圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款展開的一系列工作無法進(jìn)行，因此必須保護(hù)農(nóng)村土地的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)[7]。2020年3月12日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，明確指出，各省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)按照國(guó)家頒布的法律法規(guī)及政策，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，嚴(yán)查違法占用永久基本農(nóng)田的相關(guān)行為；努力保護(hù)生態(tài)紅線不受侵害；切實(shí)保護(hù)農(nóng)村耕地，節(jié)約農(nóng)村土地，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益?！稕Q定》的頒布實(shí)施為進(jìn)一步明確農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了政策依據(jù)，有助于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的全面鋪開。

(二)尊重市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)化金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的開展更多地依賴于政府的推動(dòng)，政府主導(dǎo)在某種程度上可以有效地規(guī)避農(nóng)業(yè)投資周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大的弊端，但也存在很多缺陷，如政府主導(dǎo)會(huì)使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)過度依賴當(dāng)?shù)氐膰?guó)有金融機(jī)構(gòu)，為國(guó)有金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造更多的進(jìn)入農(nóng)村信貸市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，無形中擠占了其他非國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)份額，削弱整個(gè)農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度。長(zhǎng)此以往，經(jīng)營(yíng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)只剩下國(guó)有金融機(jī)構(gòu)一家獨(dú)大，而單一的金融供給機(jī)構(gòu)最終導(dǎo)致貸款審核流程復(fù)雜，使整個(gè)農(nóng)村金融市場(chǎng)缺乏活力。未來，在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐中，應(yīng)堅(jiān)持“市場(chǎng)為主、政府為輔”的原則，政府將更多的精力放在如何優(yōu)化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大方向上，更好地完善相關(guān)配套制度，提供保障措施，如政府為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的順利開展建立農(nóng)業(yè)信貸保險(xiǎn)制度等。

(三)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新貸款模式

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視政府在農(nóng)村金融中的協(xié)調(diào)作用，而且通過立法的方式來落實(shí)政策支持?？梢越梃b美國(guó)“自上而下”的農(nóng)村金融制度安排，農(nóng)民通過成立合作社的方式提高自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提升貸款額度。成立合作社還方便專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，降低金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，有助于縮短貸款審批流程。

有條件的地區(qū)可以借鑒德國(guó)模式，德國(guó)模式的最大優(yōu)點(diǎn)是可以解決抵押物處置難問題。我國(guó)農(nóng)村土地抵押處置難的核心在于缺乏規(guī)模性的二級(jí)交易市場(chǎng)，同時(shí)被抵押土地規(guī)模較為有限，無法進(jìn)行適度適時(shí)的流轉(zhuǎn)。借鑒德國(guó)模式，通過農(nóng)民大規(guī)模的聯(lián)合及土地抵押信用合作社的建立，擴(kuò)大被抵押土地的面積，形成規(guī)模性的二級(jí)交易市場(chǎng)，對(duì)提高抵押物的處置效率具有重要意義。同時(shí)，德國(guó)模式的另外一個(gè)好處在于，通過集體性的土地抵押和發(fā)行債券的方式，可弱化對(duì)政府指定金融機(jī)構(gòu)的依賴，有效拓展融資來源，豐富融資渠道，解決農(nóng)村金融供給端不足的問題。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，成立專業(yè)的農(nóng)地金融機(jī)構(gòu)。發(fā)達(dá)國(guó)家在成立農(nóng)村土地金融機(jī)構(gòu)方面有著大量成功的案例，如德國(guó)專門從事農(nóng)地抵押的土地抵押信用合作社，美國(guó)的聯(lián)邦土地銀行以及聯(lián)邦土地銀行合作社等。這些機(jī)構(gòu)可以顯著增加農(nóng)民獲得貸款的額度，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)水平和服務(wù)效率。一方面，我國(guó)的農(nóng)業(yè)銀行可以發(fā)揮農(nóng)地抵押貸款證券化的功能，將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押作為資產(chǎn)證券化標(biāo)的，通過債券市場(chǎng)發(fā)行債券為農(nóng)民募集資金；另一方面，可借鑒日本基層農(nóng)協(xié)模式建立非營(yíng)利性的農(nóng)地金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，如專門服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息服務(wù)平臺(tái)、土地評(píng)估機(jī)構(gòu)以及土地開發(fā)服務(wù)公司等，通過這些服務(wù)機(jī)構(gòu)有效解決農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押難、流程煩瑣及抵押處置難等問題。

(四)完善法律法規(guī)，保護(hù)借貸雙方合法權(quán)益

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的權(quán)利集合，其權(quán)利主要包括占有、使用、處置與收益等，因此農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推廣要以明確土地的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，通過法律對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的邊界和內(nèi)容等進(jìn)行界定，才能減少土地抵押處置中的矛盾。如要開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，首先要確定土地權(quán)利并頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。若沒有土地權(quán)證，一旦農(nóng)戶出現(xiàn)貸款違約金融機(jī)構(gòu)難以處置抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無法實(shí)現(xiàn)順暢變現(xiàn)。應(yīng)針對(duì)《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《農(nóng)村土地承包法》等運(yùn)行中存在的問題，在充分調(diào)研后進(jìn)行及時(shí)修改，本文認(rèn)為可以將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予物權(quán)性質(zhì)，為金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供法律依據(jù)。同時(shí)，為了鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極地參與到農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)中來，應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政稅收政策給予這些機(jī)構(gòu)支持和鼓勵(lì)，如適度降低存款準(zhǔn)備金率、流動(dòng)性考核指標(biāo)適度放寬、稅收政策優(yōu)惠等。銀保監(jiān)會(huì)也要鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在貸款制度、流程設(shè)計(jì)方面進(jìn)行創(chuàng)新，降低相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，提高風(fēng)險(xiǎn)容忍度。此外，還要以法律的形式強(qiáng)制設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害基金，降低金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，提高其參與農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的積極性，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)?？紤]到我國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，在制定法律時(shí)應(yīng)具有前瞻性和彈性，充分貫徹因地制宜的原則，授權(quán)各地方政府通過制定地方條例、法規(guī)的方式來滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求。

(五)優(yōu)化流程，提升資金供給與需求銜接質(zhì)量

如前文所述，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款存在供給端和需求端銜接不暢的問題，必須有效解決需求端和供給端的后顧之憂，以提高農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的效率和質(zhì)量。一是豐富抵押擔(dān)保模式。由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押流轉(zhuǎn)效率不高、農(nóng)戶自身信用水平低以及還款能力較弱，擔(dān)保公司不愿意為農(nóng)戶提供擔(dān)保，創(chuàng)新抵押擔(dān)保模式可提升農(nóng)戶尋求貸款積極性和金融機(jī)構(gòu)放款意愿。既可以建立農(nóng)戶信用檔案，對(duì)農(nóng)戶信用度、還款能力等進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，從中選取優(yōu)質(zhì)的農(nóng)戶進(jìn)行擔(dān)保，也可以對(duì)抵押農(nóng)地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行再抵押，通過地上附著物+經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、農(nóng)業(yè)設(shè)施+經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、地上養(yǎng)殖牲畜+經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押等組合式的抵押模式，不僅可以解決抵押物不足的問題，還可以提高擔(dān)保和放款意愿，最終提高農(nóng)戶獲取貸款資金可能性。二是創(chuàng)新抵押物處置機(jī)制，探索有效處置辦法。這既需要充分發(fā)揮政府、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織的力量，進(jìn)行信息共享，找到有意愿的抵押土地經(jīng)營(yíng)權(quán)接收方，也可以通過土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)發(fā)布信息，找到接收方。通過信息共享和中介的銜接，探索有效的土地流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步完善抵押物的處置方式。三是建立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)?？茖W(xué)的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制是開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，否則金融機(jī)構(gòu)難以確定貸款額度，農(nóng)戶違約后所抵押土地也難以流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。政府要制定出臺(tái)相關(guān)法律，完善土地評(píng)估細(xì)則，制定科學(xué)合理的土地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。要設(shè)立專門的土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估專業(yè)人才，提高評(píng)估的科學(xué)性，規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估流程。四是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏制度保障，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)效率較低，要在機(jī)制上下功夫，強(qiáng)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的物權(quán)性質(zhì)，發(fā)揮政府引導(dǎo)的作用，做好農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押信息共享和資產(chǎn)評(píng)估工作，充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供制度保障。只有提高農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)效率，才能解除金融機(jī)構(gòu)的后顧之憂，提升農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的質(zhì)量和效率。