王洛忠,李建呈

(北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100875)

政府通過制定政策方案實現(xiàn)對社會的治理，政策方案要成為現(xiàn)實必須依靠有效的政策執(zhí)行。政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑，是檢驗政策正確與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)乎公共政策的成敗。黨的十九屆四中全會提出，要“創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力”。由此可見，提高政府的政策執(zhí)行力已成為行政體制改革的重要內(nèi)容?，F(xiàn)有研究表明，政府上下級之間的利益博弈、基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)、政府與社會的互動等因素會影響政策的順利執(zhí)行，引發(fā)政策執(zhí)行的偏差問題。而當(dāng)前關(guān)于政策執(zhí)行偏差問題的探討，大都著眼于導(dǎo)致這一問題的單一因素，鮮有從整體層面分析導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的影響因素及其作用機(jī)制。實際上，政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差并不僅僅由單一因素所導(dǎo)致，而是諸多因素綜合作用的結(jié)果。基于此，本文將采用案例研究的方法，在回顧國內(nèi)外現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，以L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)為例，歸納出致使L市大氣污染防治政策運行出現(xiàn)偏差的因素，并對其進(jìn)行系統(tǒng)梳理，以便為我國政策制定與政策執(zhí)行提供有益參考。

一、文獻(xiàn)回顧

(一)關(guān)于政策執(zhí)行理論及過程的研究

Willian Dunn指出，政策執(zhí)行既是將政策觀念和文本轉(zhuǎn)化為政策效果的活動過程，也是連通政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的唯一橋梁。關(guān)于政策執(zhí)行的研究，可大致分為國外關(guān)于政策執(zhí)行理論與模型的研究，以及國內(nèi)對于西方政策執(zhí)行理論、模型的應(yīng)用與本土化政策執(zhí)行模型的構(gòu)建。

政策執(zhí)行研究興起于西方，20世紀(jì)七八十年代掀起的“執(zhí)行運動”將政策執(zhí)行納入政策科學(xué)中，并形成許多執(zhí)行理論模型。Smith將政策執(zhí)行視為對某項公共政策所要采取的廣泛行動，認(rèn)為政策執(zhí)行過程包括四個因素，即理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素，進(jìn)而提出一個描述政策執(zhí)行過程的模型[1]。McLaughin強調(diào)政策執(zhí)行過程中受影響者的作用，將政策執(zhí)行看作政策執(zhí)行者與受影響者之間動態(tài)平衡的互動過程，是政策執(zhí)行者和受影響者之間就目標(biāo)和手段進(jìn)行相互調(diào)適的一個過程，由此構(gòu)建一個政策執(zhí)行的互適模型[2]。Goggin從央地政府動態(tài)互動的角度提出府際政策執(zhí)行溝通模型，這一模型強調(diào)地方政府的相對獨立性，認(rèn)為政府決策不是一種單一的理性人行為，而是央地政府之間討價還價的結(jié)果[3]。

隨著西方政策執(zhí)行理論模型引入中國，國內(nèi)學(xué)者開始運用西方政策執(zhí)行模型研究國內(nèi)政策執(zhí)行過程，并在此過程中探索建立本土化的政策執(zhí)行理論模型。賀紅芳基于Smith的政策執(zhí)行過程模型，分析普惠性幼兒園政策的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)政策本身、執(zhí)行主體、目標(biāo)群體、社會環(huán)境的缺陷是導(dǎo)致普惠性政策執(zhí)行不暢的制約因素[4]。唐婭輝、黃妮運用政策執(zhí)行互適模型，分析精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行過程中多元參與者互動不適的現(xiàn)象，并提出通過實現(xiàn)政策主體、政策客體以及政策工具等三方的調(diào)適，以化解政策執(zhí)行中的阻力[5]。陳永超等人借鑒Mitter—Horne的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型，從婚檢政策目標(biāo)、資源、執(zhí)行方式等六個方面檢視我國婚檢政策執(zhí)行中可能存在的盲點，為婚檢政策有效執(zhí)行尋求可行路徑[6]。

在本土化政策執(zhí)行模型構(gòu)建方面，楊宏山在整合政策特性理論和激勵機(jī)制理論的基礎(chǔ)上提出“路徑—激勵”分析框架，并根據(jù)政策路徑明晰性的高低和中央政府對地方政府激勵性的強弱，區(qū)分出行政性執(zhí)行、實驗性執(zhí)行、變通性執(zhí)行和象征性執(zhí)行等四種類型的政策執(zhí)行模式[7]。鄭石明等人在借鑒Sabatier和Mazmanian的政策執(zhí)行綜合模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了“排污費征收政策執(zhí)行力影響因素”的理論框架，將問題難易程度、法規(guī)政策和非法規(guī)政策變量作為排污費征收政策執(zhí)行力的影響因素，并利用我國30個省份2007—2011年排污費征收面板數(shù)據(jù)實證檢驗這一框架的適用性[8]。田昊、李娉在借鑒Matland的“模糊—沖突”模型及楊宏山的“路徑—激勵”模型基礎(chǔ)上，提出“路徑—激勵—監(jiān)督—能力”分析框架，并運用此框架對黨的十八大以來公共政策執(zhí)行主要問題的轉(zhuǎn)變進(jìn)行制度分析[9]。

(二)關(guān)于政策執(zhí)行偏差的研究

隨著政策執(zhí)行研究的深入，許多研究者發(fā)現(xiàn)，許多理想化政策在執(zhí)行過程中，由于現(xiàn)實種種因素的影響，并不一定能產(chǎn)生預(yù)期效果，政策在執(zhí)行過程中會出現(xiàn)政策效果偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象，這被稱為“政策執(zhí)行偏差”。許多學(xué)者也會以政策執(zhí)行扭曲、政策執(zhí)行走樣、政策執(zhí)行阻滯、政策執(zhí)行梗阻、政策執(zhí)行變通、政策執(zhí)行失真等來指稱這一現(xiàn)象，并對其進(jìn)行深入研究?？傮w來說，研究可分為三類。

第一類是采用案例研究分析具體政策領(lǐng)域的政策執(zhí)行偏差問題。Henderson基于對《患者保護(hù)與平價醫(yī)療法案》(ACA)的分析，提出政策法案能否順利執(zhí)行取決于規(guī)則、患者需求以及專業(yè)文化等三者的有效交融[10]。張翔基于對市場監(jiān)管系統(tǒng)上下級互動過程的觀察發(fā)現(xiàn)，基層政策變通執(zhí)行并不是基層政府的孤立行為，而是一個上下級之間就“如何執(zhí)行政策”達(dá)成共識的一種“共識式變通”[11]。雷望紅基于對黔西南M縣Y鄉(xiāng)的田野調(diào)查，發(fā)現(xiàn)科層體系內(nèi)部的行政壓力與農(nóng)村低保政策自身特性所產(chǎn)生的政策異化，二者的共同作用會導(dǎo)致農(nóng)村低保政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差[12]。

第二類是運用現(xiàn)有理論或構(gòu)建模型的方式分析某一政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差的原因。Andrew建立了一個權(quán)力下放過程中的政權(quán)分裂過程模型，以此整合國家控制與地方靈活性之間的緊張關(guān)系，并以美國環(huán)保局區(qū)域辦事處實施的八項主要法規(guī)為例解釋說明這一模型[13]。陳世香、鄒勝男借鑒制度環(huán)境三維度理論框架，從制度環(huán)境視角揭示我國地方政府公共文化政策執(zhí)行阻滯的生成邏輯[14]。丁煌、李新閣基于對A省B市生態(tài)環(huán)保政策執(zhí)行與考核案例的考察，發(fā)現(xiàn)干部考核中存在的不足是造成基層政府政策執(zhí)行力提升梗阻的重要原因[15]。

第三類是采用實證抽樣的方式對某一政策的執(zhí)行效果與政策目標(biāo)之間進(jìn)行偏差檢驗。蘇嵐嵐、孔榮利用陜西、寧夏農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押融資改革典型和一般試點地區(qū)1,325戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，實證探究了農(nóng)地抵押貸款對農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)決策的影響效應(yīng)及其作用路徑，結(jié)果表明農(nóng)地抵押貸款政策執(zhí)行效果未偏離政策預(yù)期，農(nóng)地抵押貸款顯著促進(jìn)了農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)[16]。陳奕瑋、丁關(guān)良基于8個省份320個農(nóng)戶的調(diào)研數(shù)據(jù)，運用MRW模型對農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模與租金之間的關(guān)系進(jìn)行檢驗，發(fā)現(xiàn)自農(nóng)地確權(quán)政策實施以來，農(nóng)戶所擁有的地塊規(guī)模與農(nóng)地交易質(zhì)量均有所提高，這表明農(nóng)地確權(quán)政策是提高農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟(jì)并減少地塊細(xì)碎化的有效方法[17]。

(三)關(guān)于環(huán)境政策執(zhí)行的研究

環(huán)境政策是公共政策體系的重要組成部分。近年來，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾不斷加劇，政府決策部門、科研院所、媒體公眾等對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注度也在持續(xù)上升，環(huán)保政策及其執(zhí)行已成為一項社會普遍關(guān)注的熱點話題。就環(huán)境政策的執(zhí)行問題而言，當(dāng)前研究主要集中于三個方面：一是關(guān)于環(huán)境政策具體執(zhí)行方式的研究；二是關(guān)于環(huán)境政策執(zhí)行與其他領(lǐng)域問題之間關(guān)系的研究；三是關(guān)于具體環(huán)保問題的政策執(zhí)行研究。

1.在環(huán)境政策具體執(zhí)行方式的研究方面。馮貴霞指出，環(huán)保約談制度有助于實現(xiàn)中央環(huán)保部門與地方政府之間的跨層級共治，進(jìn)而在政府內(nèi)外構(gòu)建共識互動式的環(huán)境政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)[18]；陳宇等人基于府際關(guān)系的視角，在對區(qū)域環(huán)境政策執(zhí)行過程進(jìn)行分析后，得出中央政府的監(jiān)管舉措是約束地方政府政策執(zhí)行偏差的必要條件的結(jié)論[19]；鐘興菊基于個案研究指出，村委會擁有的非正式權(quán)力在政策變通執(zhí)行中發(fā)揮著重要作用[20]；唐嘯等人基于對環(huán)境治理領(lǐng)域官員的訪談，也發(fā)現(xiàn)非正式激勵會對地方官員行為意愿和政策績效產(chǎn)生顯著影響[21]。

2.在環(huán)境政策執(zhí)行與其他領(lǐng)域問題之間關(guān)系的研究方面。唐杰英從環(huán)境政策執(zhí)行差異的視角，分析中國環(huán)境規(guī)制對外商投資企業(yè)區(qū)位選擇的影響，發(fā)現(xiàn)在開放經(jīng)濟(jì)條件下，更嚴(yán)格的環(huán)境規(guī)制將引致低效率企業(yè)退出市場，并會吸引外國高效率的企業(yè)進(jìn)入[22]；胡立新等人通過實證研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策在執(zhí)行過程中，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境行政政策能夠有效促進(jìn)上市公司增加環(huán)保投資總額[23]；李后建構(gòu)建了一個三階段博弈模型，基于對中國30個省級區(qū)域1998—2010年面板數(shù)據(jù)的實證分析，闡明了腐敗對環(huán)境政策執(zhí)行質(zhì)量的影響機(jī)理，即腐敗會損害環(huán)境政策執(zhí)行質(zhì)量，工業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大則會進(jìn)一步強化腐敗造成的損害程度[24]。

3.在具體環(huán)保問題的政策執(zhí)行研究方面。劉松濤等人在總結(jié)回顧“限塑令”實施十年成效的基礎(chǔ)上，深入剖析“限塑令”實施遇阻所折射出的我國公共環(huán)境政策困境，并從制度體制完善、監(jiān)管精準(zhǔn)度提升以及執(zhí)行主體建設(shè)等方面提出破解我國公共環(huán)境政策困境的建議[25]；閆云霞等人通過對水污染防治政策在制定和實施過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分析，提出旨在保證政策制定和執(zhí)行有效性的“模塊化”評估模式[26]；劉張立和吳建南使用雙重差分模型研究中央環(huán)保督察對空氣質(zhì)量的影響效果，發(fā)現(xiàn)在控制其他變量的情況下，與不相鄰的非督察城市相比，中央環(huán)保督察開展后的城市PM10、SO2、CO、NO2濃度顯著降低[27]。

(四)對已有研究的評述

已有文獻(xiàn)展現(xiàn)了當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)者在政策執(zhí)行、政策執(zhí)行偏差以及環(huán)境政策執(zhí)行研究方面所做的努力，既為本文研究提供了扎實的理論基礎(chǔ)，也展示了當(dāng)前研究存在的缺口。首先，通過梳理政策執(zhí)行理論及過程的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，西方關(guān)于政策執(zhí)行的理論模型為我國開展政策執(zhí)行研究提供了必要的理論視角與框架，但并不能很好地解釋中國情境下存在的政策執(zhí)行問題，其適用性無法保證。基于此，國內(nèi)學(xué)者開始探究本土化政策執(zhí)行框架，而梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前關(guān)于本土化政策執(zhí)行理論框架中的研究總體較少，且大都關(guān)注于某一特定政策領(lǐng)域的政策執(zhí)行問題，其推廣性不足。其次，通過對政策執(zhí)行偏差的文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，近年來，關(guān)于政策執(zhí)行偏差問題的研究呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。在現(xiàn)有關(guān)于政策執(zhí)行偏差原因分析的研究中，既有關(guān)注政府內(nèi)部上下級之間針對政策執(zhí)行博弈的研究，也有關(guān)注政府與外部受影響者之間關(guān)于政策執(zhí)行互動的研究，但鮮有研究能將這二者有機(jī)銜接，而將影響政策執(zhí)行的多重因素都納入理論分析框架中的研究更是少之又少。最后，在關(guān)于環(huán)境政策執(zhí)行的研究中很少有涉及對政策本身問題的探討，同時也忽略了外部環(huán)境因素，如自然環(huán)境與社會環(huán)境對環(huán)境政策這一特殊政策領(lǐng)域執(zhí)行問題的影響?，F(xiàn)有研究存在的缺口，為本文的研究提供了必要性。

二、理論框架與研究設(shè)計

(一)理論框架

Smith的政策執(zhí)行過程模型表明，政策在執(zhí)行過程中會在社會上形成張力，這種張力來源于理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)團(tuán)體、環(huán)境因素等四者的互動，要順利實現(xiàn)政策目標(biāo)，必須對這種緊張關(guān)系進(jìn)行處理。該模型從宏觀上確立了政策執(zhí)行研究需要考慮的四個方面因素，但并未細(xì)致考慮執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的利益博弈以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、外部環(huán)境等三者之間互動的傳導(dǎo)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，西方學(xué)者展開了對政策執(zhí)行過程模型更為細(xì)致的研究。McLaughin的政策執(zhí)行互適模型強調(diào)政策執(zhí)行者與受影響者之間的利益調(diào)適策略：受影響者其自身的利益價值通過環(huán)境因素反饋到政策中，以此影響政策執(zhí)行者，二者通過對目標(biāo)和手段的協(xié)商從而對政策內(nèi)容及執(zhí)行方式進(jìn)行調(diào)適。Goggin的府際政策執(zhí)行溝通模型關(guān)注執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部的利益博弈，中央政府啟動政策執(zhí)行過程，向地方政府輸入權(quán)力、財政等資源，以此誘導(dǎo)并約束地方政府的政策執(zhí)行行為，而地方政府根據(jù)其對于政策的偏好程度以及自身的行為能力回應(yīng)中央政府的約束，最終輸出地方政府具體的政策執(zhí)行行為。

無論是Smith的政策執(zhí)行過程模型，還是McLaughin的政策執(zhí)行互適模型，抑或是Goggin的府際政策執(zhí)行溝通模型，都具有其自身的合理性，但顯然都不全面，并不能具體且詳細(xì)地解釋復(fù)雜的政策執(zhí)行過程以及政策執(zhí)行偏差出現(xiàn)的原因。有鑒于此，本文擬在借鑒三個框架合理部分的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國政策執(zhí)行的實際，嘗試構(gòu)建一個能夠解釋中國政策執(zhí)行問題及執(zhí)行偏差出現(xiàn)原因的分析框架，并以L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)為案例，闡釋并驗證這一框架。本文的理論框架如圖1所示：

本文認(rèn)為，政策目標(biāo)在輸入政策系統(tǒng)后，在最終以能對社會產(chǎn)生實質(zhì)性影響的政策效果形式呈現(xiàn)出來之前，會受到來自決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行者、受影響者以及外部環(huán)境等諸多因素的影響。在政府內(nèi)部，政策目標(biāo)在輸入決策機(jī)構(gòu)之后，決策機(jī)構(gòu)會根據(jù)最高領(lǐng)導(dǎo)人的指示，對政策如何執(zhí)行作出原則性的規(guī)定，并將其向下傳遞至執(zhí)行機(jī)構(gòu)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)會結(jié)合決策機(jī)構(gòu)的規(guī)定與地方的實際情況進(jìn)一步對政策執(zhí)行進(jìn)行細(xì)化，并對政策執(zhí)行者提出具體的要求；執(zhí)行者則會根據(jù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的要求與自身能夠調(diào)配的資源具體實施政策。在這一自上而下的信息傳遞過程中，由于各行為主體的利益偏好有所不同，難免會出現(xiàn)信息失真的情況，影響政策執(zhí)行效果。此外，政策能否順利實施并不僅僅取決于政府部門，政策的受影響者在得到政策如何實施的具體信息后，會從自身利益最大化的角度出發(fā)，通過上訪或利用互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體向政府部門施壓，以此確保政策執(zhí)行不會產(chǎn)生有損自身利益的結(jié)果。當(dāng)政府提出的政策執(zhí)行舉措與受影響者的利益不存在激烈的沖突時，最終輸出的政策效果可能會與政策目標(biāo)存在較少的差異。而當(dāng)政府的政策執(zhí)行舉措會對大多數(shù)受影響者的利益產(chǎn)生損害時，受影響者便會采取許多抵制政策順利執(zhí)行的措施。此時，政策只能通過政策執(zhí)行者與受影響者之間關(guān)于利益的調(diào)適互動過程才能得以具體執(zhí)行，而最終輸出的政策效果是否還與政策目標(biāo)保持一致，就不得而知了。此外，政策的執(zhí)行效果還受到環(huán)境因素的影響。在某些情況下，有些政策即使在執(zhí)行過程中并未受到較大阻力，受影響者都對政策執(zhí)行表示理解和支持時，自然或社會環(huán)境中的某些不利因素也會對政策最終效果的呈現(xiàn)產(chǎn)生影響，使政策目標(biāo)與政策效果之間出現(xiàn)偏差。

(二)研究方法

本文將政策執(zhí)行作為研究主題，探討政策執(zhí)行在何種因素的影響下，會發(fā)生政策目標(biāo)與政策實際效果之間出現(xiàn)偏差的問題。本文研究的問題屬于“如何”(how)的問題，案例研究是比較合適的研究方法。同時，本文選擇單一案例對問題進(jìn)行研究，其原因在于個案研究的方法有助于捕捉和追蹤管理實踐中涌現(xiàn)出來的新現(xiàn)象和新問題，同時通過對案例的深入剖析，能夠更好地檢驗前文所提出的研究框架的解釋力。

之所以選擇L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)為政策執(zhí)行偏差的案例剖析對象，主要基于以下考慮：首先，L市在實施大氣污染防治攻堅戰(zhàn)的過程中，所涉及的主體以及所需考慮的問題與本文所構(gòu)建理論框架中的分析單元高度匹配，具有理論適用性。其次，作為新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱新《環(huán)保法》)實施之后第一個地方“一把手”因環(huán)保問題被環(huán)保部約談的城市，L市率先實施了較以往更為嚴(yán)厲的環(huán)保政策，新政策執(zhí)行歷時較長，能夠較為全面地反映其政策執(zhí)行的效果，具有完整性。最后，L市的環(huán)保政策執(zhí)行呈現(xiàn)出明顯的效果顯著與偏差走樣之間相互轉(zhuǎn)化的階段性特征。自2015年L市市長因環(huán)保問題被環(huán)保部約談起，L市采取對污染企業(yè)停業(yè)整頓的方式治理環(huán)保問題，并取得顯著的短期效果，形成環(huán)保領(lǐng)域的“L樣本”，而運動式的鐵腕治理并未在長期產(chǎn)生實質(zhì)效果，在之后的幾年，L市領(lǐng)導(dǎo)仍舊因為環(huán)保問題被中央及省政府約談多次，并在2019年9月因“一刀切”的治污方式被生態(tài)環(huán)境部通報，引發(fā)民眾的熱烈討論。因而，該案例具有典型代表性。

(三)資料搜集

自2015年2月L市領(lǐng)導(dǎo)因環(huán)保問題被環(huán)保部約談起，筆者便開始了對L市環(huán)保政策執(zhí)行情況的關(guān)注，并持續(xù)開展對于政策文件、新聞報道、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等的收集工作，獲得了翔實的文本資料。同時，筆者于2019年9月至12月期間，多次對L市環(huán)保局相關(guān)工作人員、L市企業(yè)員工、L市部分民眾進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，了解不同群體對L市環(huán)保政策執(zhí)行情況的看法，并在此過程中獲取到一些關(guān)于近年來L市大氣污染防治工作開展情況的報告與統(tǒng)計數(shù)據(jù)，進(jìn)一步豐富了現(xiàn)有文本資料。經(jīng)過長時間的資料收集與整理工作，得到各類文獻(xiàn)資料十萬余字、訪談逐字稿近三萬字。

三、案例分析

(一)決策機(jī)構(gòu)施加的考核壓力

從廣義上來講，政策制定是整個政策過程的起始階段。政策內(nèi)容的科學(xué)合理程度將在很大程度上決定政策能否得到順利執(zhí)行，并產(chǎn)生目標(biāo)效果。一般來說，決策機(jī)構(gòu)制定的政策內(nèi)容反映的都是決策者對于理想狀態(tài)下政策效果的刻畫。我國現(xiàn)行政治體制中政策制定與政策執(zhí)行的分離，決定了中央決策機(jī)構(gòu)無法在制定政策的過程中就充分考慮到執(zhí)行機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行的過程中可能面臨的特殊狀況，使得最終出臺的政策會存在地方執(zhí)行適應(yīng)性差等問題。而地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)由于缺乏有效的利益表達(dá)渠道，無法及時向決策機(jī)構(gòu)反饋問題，加之當(dāng)前許多政策的決策機(jī)構(gòu)同時承擔(dān)著政策執(zhí)行的監(jiān)督職責(zé)，為了減少被決策機(jī)構(gòu)的問責(zé)，降低考核壓力，執(zhí)行機(jī)構(gòu)只能結(jié)合地方實際情況變通式地執(zhí)行政策，以達(dá)到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的考核要求，這也就導(dǎo)致政策的執(zhí)行偏離了既定方向。

2015年頒布的新《環(huán)保法》強化了中央環(huán)保部門的監(jiān)督權(quán)力，以此督促地方政府更有效地履行自身肩負(fù)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。在調(diào)研過程中筆者了解到，當(dāng)前環(huán)保監(jiān)測主要依靠空氣質(zhì)量檢測站，中央政府通過選擇城區(qū)內(nèi)幾個固定的站點并定期檢查監(jiān)測站上傳數(shù)據(jù)的方式來考核地方政府環(huán)保政策的執(zhí)行效果。對于中央政府來說，這一監(jiān)測方式可以通過較少的資源投入來實現(xiàn)對全國各地空氣質(zhì)量狀況的實時監(jiān)測，從而降低因我國幅員遼闊所帶來的監(jiān)督難度。對于地方政府來說，被選定的地方空氣質(zhì)量監(jiān)測站產(chǎn)生的數(shù)據(jù)就成為中央政府考核地方政府的重要依據(jù)，而監(jiān)測站附近的大氣質(zhì)量將直接決定整個城市的大氣質(zhì)量，并進(jìn)而決定地方政府的大氣治理成效。由此，空氣質(zhì)量監(jiān)測站的設(shè)置成為一項關(guān)鍵問題。就L市而言，由于城市布局問題，致使L市“城區(qū)面積較小，區(qū)與區(qū)之間界限不明顯，四個國控站點擠在一個較小的區(qū)域，同一環(huán)境狀況下設(shè)置兩個站點，要好都好，要孬都孬”(訪談資料：L20190928LW)。

經(jīng)過與L市環(huán)保局的工作人員訪談后得知，受制于城區(qū)規(guī)劃，L市現(xiàn)有的四個空氣質(zhì)量國控站點之間間隔并不遠(yuǎn)，并且其中一個被安置于城區(qū)的外環(huán)路附近，大批過往重型貨車的尾氣排放導(dǎo)致這一站點的監(jiān)測數(shù)據(jù)始終無法達(dá)標(biāo)。顯然，不合理的站點設(shè)置導(dǎo)致L市上傳至環(huán)保部的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)并不理想，而環(huán)保部通過空氣質(zhì)量監(jiān)測站的數(shù)據(jù)考評地方空氣質(zhì)量狀況，迫使地方政府采取一些“粗暴”方式，如關(guān)停監(jiān)測站點附近的企業(yè)等人為地改善數(shù)據(jù)。由此可見，政策設(shè)計本身存在的問題以及決策機(jī)構(gòu)剛性考核方式給執(zhí)行機(jī)構(gòu)帶來的壓力，是導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)構(gòu)變通性執(zhí)行政策的重要誘因。

(二)政策執(zhí)行者的能力局限

現(xiàn)有關(guān)于政策執(zhí)行的研究特別關(guān)注基層政策執(zhí)行者的作用，并將其作為一個重要因素探究其對政策執(zhí)行效果的影響?；鶎诱邎?zhí)行者會對政策執(zhí)行效果產(chǎn)生影響主要基于以下兩個原因：一方面，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策執(zhí)行者并不必然是一體的，就我國現(xiàn)行的五級縱向行政體制而言，許多政策執(zhí)行的考評以市、縣兩級政府為單位，而繁重的政策落實工作則壓至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于資源少、能力弱等原因，難免出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位的現(xiàn)象；另一方面，基于上述原因，當(dāng)前政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與政策執(zhí)行者之間往往呈現(xiàn)一種委托—代理關(guān)系，而大量研究表明，讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中保持絕對的價值中立是難以實現(xiàn)的，當(dāng)一項政策的實施與執(zhí)行者利益發(fā)生沖突時，政策執(zhí)行者往往會采取策略阻礙這一政策的執(zhí)行或變通式地執(zhí)行政策。

與當(dāng)前許多政策的執(zhí)行方式相類似，L市大氣污染防治政策由市環(huán)保局統(tǒng)一安排，具體落實工作則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所承擔(dān)。這一執(zhí)行方式的弊端在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原本就存在經(jīng)費緊張、人手不足等問題，其能夠分配到環(huán)保上的資源更加稀少，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)又是任務(wù)最為繁重的一級政府，財權(quán)與事權(quán)的高度不匹配，導(dǎo)致當(dāng)上級政府分配的任務(wù)超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力和財力支持限度或容忍限度時，基層政府執(zhí)行者只能采取一些特殊手段來化解這種資源與任務(wù)不相對應(yīng)的矛盾，突出表現(xiàn)為運用自身自由裁量權(quán)變通地執(zhí)行政策。2019年9月，環(huán)保部點名批評L市大氣污染治理工作平時不作為，等到要考核問責(zé)時就急功近利搞“一刀切”，究其原因，也是由于這種政策執(zhí)行方式所導(dǎo)致的。對此，L市環(huán)保部門的工作人員也表達(dá)了自己的無奈：“環(huán)保治理是一項比較專業(yè)的業(yè)務(wù)，需要配備專業(yè)的工作人員。而當(dāng)前環(huán)保治理的具體任務(wù)落實與執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，環(huán)保在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有‘腿’，環(huán)保在鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所的工作人員很多都是兼職的，年紀(jì)偏大，并不能很好地落實政策……鄉(xiāng)鎮(zhèn)在高壓態(tài)勢下只能采取一些比較粗暴的手段，只要是認(rèn)為存在污染可能的企業(yè)、餐館就關(guān)停，將數(shù)據(jù)降下來。”(訪談資料：L20191026ZN)

(三)政府與社會的調(diào)適互動

一般來說，公共政策執(zhí)行由兩大主體構(gòu)成：一是作為政策實施者的政府部門；二是作為政策執(zhí)行目標(biāo)群體的各類組織與公眾。在現(xiàn)有研究中，無論是自上而下還是自下而上的政策執(zhí)行研究，大都聚焦于政府內(nèi)部行為者對政策執(zhí)行結(jié)果的影響，而忽視政策目標(biāo)群體對政策效果產(chǎn)生的反作用。實際上，政策目標(biāo)群體并不是政策的被動接受者，其自身的一些行為也會對政策執(zhí)行產(chǎn)生影響，政策最終效果的呈現(xiàn)往往是政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體之間不斷調(diào)適互動的結(jié)果。

以L市為例，L市大氣污染主要有兩大污染來源：一是工業(yè)企業(yè)的廢氣排放；二是汽車的尾氣排放。因此，其大氣污染防治也主要針對這兩個方面：一方面對企業(yè)實行“退城入園”，即將位于城區(qū)內(nèi)的企業(yè)逐步遷移至城區(qū)外圍的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，嚴(yán)格監(jiān)控企業(yè)的污染物排放，督促企業(yè)升級環(huán)保設(shè)備；另一方面，設(shè)置重型載貨車限行區(qū)，盡量減少過境重型載貨車輛進(jìn)城，減少其對城區(qū)的大氣污染。這兩大舉措在很長一段時間內(nèi)曾是L市大氣治理的主要手段，其實施都曾遭到過目標(biāo)群體的抵制，最終政策呈現(xiàn)出來的狀態(tài)是政策執(zhí)行者與政策目標(biāo)群體之間調(diào)適互動的結(jié)果。

在對企業(yè)的治理方面，企業(yè)主對環(huán)保政策執(zhí)行的態(tài)度從一開始的堅決抵制轉(zhuǎn)變?yōu)楹髞淼姆e極配合。在L市加強治理環(huán)保問題的初始階段，政府部門采取強硬的“一刀切”手段，企圖通過關(guān)停企業(yè)的方式來降低大氣污染，而鐵腕治理的后果便是工廠停工、員工失業(yè)，致使L市經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)。為此，L市的企業(yè)主聯(lián)合起來通過上訪來要求改變環(huán)保政策的執(zhí)行方式。此后，政府部門在與企業(yè)主商量之后決定改變“一刀切”的執(zhí)行方式，形成“退城入園”的治理措施，并規(guī)定企業(yè)廢氣排放一旦合格便可立即重新開工。同時，出臺政策激勵企業(yè)改良環(huán)保設(shè)施，一旦達(dá)到超低排放即有排污稅減免等優(yōu)惠以及大氣污染專項資金等政策資金的扶持、獎補。一系列配套政策的出臺使企業(yè)主對大氣污染治理的態(tài)度逐漸轉(zhuǎn)變。

在對企業(yè)的治理方面，L市政府部門經(jīng)過與企業(yè)主的協(xié)商，其成效是顯著的，但在對汽車尾氣的治理方面則存在較大問題。L市是一個著名的商貿(mào)城市，物流業(yè)發(fā)達(dá)，城市重型貨車的保有量常年居全國前列，同時，過境貨車的數(shù)量也一直居高不下。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點決定了對L市汽車尾氣排放的治理將是其大氣污染治理的重要舉措。L市環(huán)保部門原本想通過對重型車輛限行的方式來解決這一問題，而這一方案剛實施就遭到了貨車司機(jī)的強烈反對。究其原因，在于“環(huán)保部門只具有對環(huán)境治理的監(jiān)督、督促權(quán)力，而機(jī)動車污染管理則由公安局交管部門管理，其他部門沒有車輛限行的權(quán)力”(訪談資料:L20191026ZSJ)。同時，對于過境車輛，地方交通部門也沒有相應(yīng)的干預(yù)權(quán)力。因此，對于重型貨車的治理一直是制約L市改善大氣污染的一大難題。對此，L市環(huán)保部門工作人員也提出了自己建議：“對于重型貨車的管理，可參照對小客車的管理，從國家層面出臺更為嚴(yán)格的貨車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，逐步淘汰尾氣排放污染重的貨車?！?訪談資料：20191026ZSJ)

(四)環(huán)境因素的影響

影響政策執(zhí)行的環(huán)境因素是指與政策執(zhí)行有直接或間接聯(lián)系，以及對其有直接或間接影響的外部各種要素的總和，既包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會環(huán)境，也包括政策所處的自然環(huán)境。當(dāng)前，關(guān)于政策所處社會環(huán)境對其執(zhí)行效果產(chǎn)生影響的研究較為廣泛，對自然環(huán)境與政策執(zhí)行之間關(guān)聯(lián)性的研究較少，然而，某些特殊政策尤其是與環(huán)境相關(guān)的政策確實會受到自然環(huán)境因素的較大影響。

筆者在調(diào)研中了解到，在社會環(huán)境方面，L市大氣污染防治政策的實施并未受到太大阻力，從政府到企業(yè)、民眾，都對大氣污染治理高度支持，“市政府全力支持，空前重視，預(yù)算追加開綠燈……企業(yè)很支持污染治理，從市民角度來講都是受益者，從個人經(jīng)濟(jì)角度來講有點損失，短期來說是陣痛期，從長遠(yuǎn)來說是有利的……民眾要求環(huán)保部門盡快治理，參與度越來越高，支持度越來越高”(訪談資料：L20191116LW)。

由此可見，在社會環(huán)境因素方面，L市大氣污染政策的執(zhí)行并不存在較大問題，而其所處的自然環(huán)境對政策效果產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。對此，L市環(huán)保部門工作人員給出了相應(yīng)解釋，就目前的技術(shù)水平而言：“氣象條件對大氣污染的治理起到至關(guān)重要的作用，尤其是在靜風(fēng)高濕的氣象條件下，極易形成大氣污染物的堆積。而由于受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，2019年上半年L市降水偏少，氣候較為干旱，且城市位于平原地區(qū)，地勢較低，在無風(fēng)的條件下，大氣污染物不斷堆積從而加重大氣污染?！?訪談資料：L20191116LW)這一說法在2019年L市空氣質(zhì)量趨勢統(tǒng)計圖中也得到了一定的證實。

圖2 2019年1月至7月L市空氣質(zhì)量趨勢圖 資料來源：本圖根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)繪制而成

如圖2所示，2019年上半年L市主要大氣污染物總體呈下降趨勢，其中，SO2的排放已經(jīng)總體達(dá)標(biāo)(即月均濃度低于60微克/立方米)，而NO2、PM2.5、PM10的排放尚未完全達(dá)標(biāo)(標(biāo)準(zhǔn)排放分別為月均濃度低于40微克/立方米、35微克/立方米、70微克/立方米)。在這四種污染物中，SO2主要是企業(yè)廢氣排放，這一數(shù)據(jù)的達(dá)標(biāo)表明L市在治理企業(yè)大氣污染方面已經(jīng)取得顯著成效，而NO2、PM2.5、PM10主要是汽車尾氣排放和空氣中的粉塵、顆粒物等形成，這三類污染物數(shù)值較高，表明L市對車輛尾氣排放的治理效果并不理想，且靜風(fēng)高濕的氣象條件加重了汽車尾氣對大氣的污染。

四、結(jié)論與討論

本文研究聚焦于公共政策執(zhí)行為何會出現(xiàn)偏差這一現(xiàn)實問題，在歸納、總結(jié)現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，提煉出決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行者、受影響者、環(huán)境因素這五項導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的要素，并對其作用機(jī)制進(jìn)行逐一分析。具體來說，在一項政策目標(biāo)輸入政策系統(tǒng)后，決策機(jī)構(gòu)向執(zhí)行機(jī)構(gòu)施加的考核壓力、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與執(zhí)行者之間的委托—代理關(guān)系、政府部門與受影響者之間的調(diào)適互動行為、政策所處的外部環(huán)境等，都會對政策執(zhí)行的最終效果產(chǎn)生影響。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有政策執(zhí)行的理論框架，構(gòu)建了本文關(guān)于政策執(zhí)行的理論分析框架。

本文運用L市大氣污染防治攻堅戰(zhàn)這一案例來闡釋并驗證所構(gòu)建理論框架的合理性。之所以選擇這一案例，主要基于兩點原因：其一，L市大氣污染防治政策執(zhí)行有一個明顯的由效果顯著到出現(xiàn)偏差的過渡期，案例具備一定的典型性；其二，L市大氣污染防治政策至今已執(zhí)行四年，執(zhí)行周期長，便于全面體現(xiàn)其執(zhí)行效果。在對該案例進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，L市大氣污染防治政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差的原因與本文所提煉的影響政策執(zhí)行的五項因素有密切關(guān)聯(lián)，這表明政策執(zhí)行是否會出現(xiàn)偏差、走樣的現(xiàn)象，與決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行者、受影響者之間的互動關(guān)系以及政策所處的外部環(huán)境存在密切的關(guān)聯(lián)，從而檢驗了本文所構(gòu)建的理論分析框架的合理性。

出于方便論述的目的，本文所構(gòu)建理論框架并未涉及由執(zhí)行機(jī)構(gòu)到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)這種自下而上的反向互動關(guān)系，以及政府部門橫向間的復(fù)雜互動行為對政策執(zhí)行的影響，而現(xiàn)有研究表明，這類互動同樣也會對政策執(zhí)行的最終效果產(chǎn)生影響。同時，本文運用單一案例進(jìn)行研究也存在理論局限，導(dǎo)致本文所構(gòu)建的理論框架在除了環(huán)境政策以外的其他領(lǐng)域政策中是否具有同樣的解釋力，尚不得而知?；诖?，在未來的研究中，筆者將進(jìn)一步豐富修改現(xiàn)有理論分析框架，并將其運用于其他政策領(lǐng)域的執(zhí)行問題之中，以此檢驗并提高理論框架的合理性與解釋力，進(jìn)而力圖歸納、總結(jié)出能夠解釋中國政策執(zhí)行問題的理論分析框架。