譚 建

〔中共山東省委黨校(山東行政學院)黨的建設研究基地，濟南250103〕

黨內(nèi)民主的功能問題，是有序推進黨內(nèi)民主發(fā)展的基礎性、關(guān)鍵性問題。因為黨內(nèi)民主的功能設定直接關(guān)系到黨內(nèi)民主的定位和作用，其是否科學、可行，既決定了黨內(nèi)民主功能實現(xiàn)過程中可能出現(xiàn)的風險種類，也影響到功能實現(xiàn)過程是否有序、順利。為防范或減少黨內(nèi)民主發(fā)展進程中的政治風險，促進黨內(nèi)民主健康有序發(fā)展，筆者擬對黨內(nèi)民主的功能設定及實現(xiàn)加以探析。

一、黨內(nèi)民主的功能設定

所謂功能就是“事物或方法所發(fā)揮的有利的作用；效能”[1]454。黨內(nèi)民主的功能就是黨內(nèi)民主能夠起到的作用。既不能賦予黨內(nèi)民主過多的功能，夸大或神化其作用，使其功能過載而無法完成，造成黨內(nèi)民主的無序發(fā)展或混亂，也不能減少或限制其功能，使其無法發(fā)揮應有的作用，造成黨內(nèi)民主的低效或無效。這兩種情況，前者會引發(fā)黨內(nèi)民主有害論，后者會引發(fā)黨內(nèi)民主無用論。所以，黨內(nèi)民主的功能設定應服從、服務于黨內(nèi)民主的發(fā)展目標，受發(fā)展邊界的限定，不能脫離黨員義務和嚴格紀律的基礎，要適應并維護中國共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導黨又是執(zhí)政黨“一身二任”的政黨特點。筆者以為，黨內(nèi)民主的功能可以從黨的整體層面和黨員層面來界定。

(一)對黨的整體層面而言，黨內(nèi)民主的功能界定

1.塑造政黨民主形象。民主已成為世界性的思潮和趨勢，世界各國無論對民主的理解有多大差異，政治體制和政治模式有多大差別，都把民主這個旗幟搶到自己手中，塑造本國的民主形象。這種思潮影響是如此巨大，以至于越過國家民主、社會民主的邊界，對政黨也提出民主的要求。近年來，西方資產(chǎn)階級政黨為征募黨員、納用精英、贏得大選，在黨內(nèi)民主方面進行了許多探索和嘗試，并對政黨內(nèi)部民主運作作出相關(guān)的法律規(guī)定，以適應選民的主流政治心理取向[2]。無產(chǎn)階級政黨從來都是把民主作為自身的本質(zhì)屬性。發(fā)展黨內(nèi)民主是無產(chǎn)階級政黨的內(nèi)在要求和題中應有之義，是無產(chǎn)階級政黨作為民主政黨的重要體現(xiàn)，是被廣大民眾認同和支持的重要因素。

2.凝聚共識。政黨的力量來自組織，來自行動一致。行動一致的前提是思想統(tǒng)一，而思想統(tǒng)一就是要最大限度地凝聚共識。共識的達成一般有兩種方式：一是自上而下壓制和強迫的方式；二是自下而上及上下互動的說理和說服的方式。顯而易見，第二種達成的共識更為持久和真實，也更利于推動組織的一致行動。黨內(nèi)民主就是讓廣大黨員在一定的原則和基礎之上對黨內(nèi)重大問題充分發(fā)表意見、表達各自觀點、進行建設性的討論。通過這種民主的程序和方法，使得各方意見趨于一致，達成普遍共識，從而在共識的基礎上統(tǒng)一行動。

3.決策認同及有效糾錯。無論執(zhí)政與否，政黨決策能否得到黨內(nèi)同志及廣大民眾的認同，是衡量和判斷政黨吸引力凝聚力戰(zhàn)斗力的重要標準。決策認同是決策執(zhí)行的基礎和前提。決策認同取決于科學決策、民主決策、依法決策。對決策來說，科學決策是第一位的。民主決策未必會帶來科學決策，有時還會出現(xiàn)較大偏差，但在一般情況下，建立在民主基礎之上的決策由于綜合考慮并整合了各方的利益訴求，會為科學決策提供依據(jù)。并且這種民主決策建立在更加廣泛且穩(wěn)固的支持認同基礎之上，更利于決策的貫徹執(zhí)行。一旦決策出現(xiàn)失誤和偏差，由于民主決策程序本身具有的自動糾錯功能，會使決策重回到科學和正確的軌道上來，還能防止類似錯誤重復發(fā)生。

4.調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系。維持政黨的整體活力及有效運轉(zhuǎn)，既要靠組織原則和組織紀律，也離不開黨內(nèi)關(guān)系的正常處理。黨內(nèi)關(guān)系包括黨員之間的關(guān)系、黨員與組織之間的關(guān)系、組織與組織之間的關(guān)系以及黨的領(lǐng)袖與黨員群眾的關(guān)系。黨內(nèi)民主是調(diào)節(jié)和規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的有效方式，只有充分和真實的黨內(nèi)民主，才能保證黨員之間平等的同志關(guān)系、黨員與組織之間的順暢溝通與及時反饋關(guān)系、組織之間的及時溝通協(xié)調(diào)關(guān)系、領(lǐng)袖與普通黨員之間的親密互愛關(guān)系。

5.精英選拔。能否有效選拔政治精英是判斷政黨是否具有生機和活力的重要因素。政治精英選拔包含兩個方面的意思：一是政黨能夠源源不斷地把新成長起來的精英群體有效納入自己的政治體制中；二是政黨內(nèi)部的精英人士能夠依據(jù)一定的原則和制度，憑借自身能力和組織認可有序上升。黨內(nèi)民主在這兩個方面都能發(fā)揮重大作用。因為，只有一個民主的政黨才能有足夠的吸引力吸引精英進入，并讓這些政治精英對自身的未來有合理清晰的判斷和預期；只有一個民主的政黨才會注重建立健全民主、公開、多渠道的民主選拔機制，才能擺脫“暗箱操作”“密室政治”“領(lǐng)導個人指定控制”等因素，為真正有能力有作為的黨內(nèi)精英脫穎而出提供機會和條件。

6.促進政黨廉潔。“不敢腐、不能腐、不想腐”是保持政黨清正廉潔的有效之策?！安荒芨本褪菄@“權(quán)力”這個核心織密扎牢制度的籠子。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，要“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”[3]，同樣強調(diào)對權(quán)力的監(jiān)督和制約。無論是以權(quán)力制約權(quán)力，還是以權(quán)利約束權(quán)力，都有賴于民主政治的有效運轉(zhuǎn)。發(fā)展黨內(nèi)民主就是從限制權(quán)力和增加權(quán)利兩個方面來著手。因為黨內(nèi)民主內(nèi)在地要求健全權(quán)力監(jiān)督和制約機制，這就需要保障和落實黨員的監(jiān)督權(quán)，以促進和保持組織的廉潔。

以上六種功能，是黨內(nèi)民主針對黨的整體而言所具有的或被賦予的功能。

(二)對黨員層面而言，黨內(nèi)民主的功能界定

對黨員層面而言，黨內(nèi)民主的功能就是保障黨員的民主權(quán)利，彰顯黨員主體地位。黨員民主權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這四項權(quán)利在馬克思主義經(jīng)典作家的文獻中反復論及。根據(jù)民主的一般內(nèi)涵來理解，黨內(nèi)民主是指全體黨員有權(quán)平等地、直接或間接地決定和處理黨內(nèi)一切事務。黨內(nèi)事務歸根結(jié)底由黨員當家作主，黨員是黨的主體，黨員的基本權(quán)利是平等的。這里的平等是指法律、政治上的權(quán)利平等，是形式平等，而非事實平等，但所有黨員在黨內(nèi)的平等地位和平等參與黨內(nèi)事務的權(quán)利，是黨內(nèi)民主的核心和精髓。在黨員層面，黨內(nèi)民主就是通過保障和擴大黨員以上四項權(quán)利來具體體現(xiàn)這種“平等”精神。

二、黨內(nèi)民主功能引發(fā)風險種類及原因探析

黨內(nèi)民主功能的實現(xiàn)過程既不會是自動自發(fā)的，也不必然是平穩(wěn)有序的。在實踐中，黨內(nèi)民主功能實現(xiàn)的過程有可能會發(fā)生風險。為順利推進黨內(nèi)民主發(fā)展，應對黨內(nèi)民主功能實現(xiàn)過程中引發(fā)的風險種類及原因進行探析。

(一)黨內(nèi)民主功能實現(xiàn)進程中可能誘發(fā)的政治風險

對黨內(nèi)民主功能的設定是從黨的整體層面和黨員層面來進行的，再加上黨內(nèi)民主功能對內(nèi)是調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，對外是促進黨與社會的有效互動。因此，黨內(nèi)民主功能實現(xiàn)過程中可能引發(fā)的風險種類要從黨的整體層面、黨員層面、黨內(nèi)關(guān)系層面以及黨與社會交互層面來探討和把握。

1.黨的整體層面的黨內(nèi)民主風險。

一是馬克思主義指導地位被沖擊風險。意識形態(tài)安全至關(guān)重要。黨的十九屆四中全會《決定》明確提出，“堅持馬克思主義在意識形態(tài)領(lǐng)域指導地位的根本制度”[3]，特別強調(diào)了馬克思主義指導思想在黨和國家中的重要意義。我們推進黨內(nèi)民主，必須用馬克思主義民主理論來指導，而不能套用更不能遵循西方民主理論，這是涉及黨內(nèi)民主方向的根本原則問題。如果借民主之機行西方民主之實，必然導致歷史虛無主義盛行和意識形態(tài)多元化，必然造成全黨全社會的思想混亂和信仰危機，必然導致黨的領(lǐng)導地位和執(zhí)政地位喪失。

二是民主決策風險。發(fā)展黨內(nèi)民主必然要求民主決策，民主決策強調(diào)的是“眾意”，是大多數(shù)人意志的結(jié)果，但“眾意”和科學并不能畫等號，而且，隨著決策人數(shù)的增加，少數(shù)人的正確意見可能會被淹沒在大多數(shù)人的狂熱和無知當中，造成所謂的“庸人政治”“庸人統(tǒng)治”。此外，民主決策過程還可能被操縱，既有可能為大眾激發(fā)出來的狂熱情緒所操縱，出現(xiàn)“集體無理性”，也可能被少數(shù)別有用心的人操縱，以實現(xiàn)特殊利益群體的目的。此時民主決策會偏離科學更遠。民主決策要趨近于科學和正確，有很多前提條件，如決策前的調(diào)研、決策中的真實表達、決策后的評估等，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都會導致民主決策的風險。

三是黨管干部原則被架空風險。從權(quán)力運行的邏輯鏈條來講，選舉民主是黨內(nèi)民主的邏輯起點，但選舉尤其是競爭性選舉體現(xiàn)的黨員意志、選舉人意志，具有不確定性。黨管干部原則體現(xiàn)的是組織意志，這一原則在選舉中通過人選的提前確認來實現(xiàn)，是一種確定性。因此，就造成選舉民主方式與黨管干部原則實現(xiàn)方式二者之間存在一定的張力和沖突。比如，競爭性選舉中組織提名的候選人落選，組織認為不適任的人選當選，黨員意志與上級組織意圖產(chǎn)生矛盾和沖突。這種情況不加以解決，要么黨管干部原則落空，要么選舉民主虛化，不論出現(xiàn)哪種情況，長此以往都會給黨帶來嚴重損害，發(fā)生政治風險。

2.黨員層面的黨內(nèi)民主風險。

一是黨員思想多元化風險。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，一方面，社會成分日趨多元，社會思想活躍多元，社會結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)分層，社會的這種變化不可避免地會在黨內(nèi)反映出來；另一方面，市場經(jīng)濟推崇的市場法則、利益至上、等價交換等，對黨員所信奉的理想信念、無產(chǎn)階級道德原則、無私奉獻及全心全意為人民服務宗旨等形成極大沖擊。這兩個方面的影響表現(xiàn)在思想方面，就導致了黨員的思想多元化。而黨內(nèi)民主又內(nèi)在地鼓勵黨員進行意見表達和利益訴求，因此，思想上教育、引領(lǐng)黨員的任務變得更加緊迫和繁重，如處理不好就會引發(fā)黨員思想多元化風險。

二是黨員參與無序風險。民主政治就是參與政治。黨內(nèi)民主實際上就是黨員直接或間接地參與黨內(nèi)事務的過程，但這個參與必須是有序的、可控的，否則就會造成組織的混亂無序或者分崩離析。美國著名政治學者亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中提出了一個觀點：政治參與/政治制度化=政治動亂。也就是說，政治動亂與政治參與成正比，與政治制度化成反比。這里雖然講的是社會民主和社會大眾參與，但對政黨而言也是相通的。有著九千多萬黨員的中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨內(nèi)民主，在黨內(nèi)民主制度不夠健全的情況下，如果大規(guī)模地、驟然無序地、一窩蜂地進行民主參與，必定會引發(fā)參與風險，造成組織的混亂。在黨的歷史上就出現(xiàn)過由于“大民主”而引發(fā)的大混亂局面，我們必須避免和防止這一風險的產(chǎn)生。

三是黨員權(quán)利過度擴張風險。發(fā)展黨內(nèi)民主的過程，從一定意義上講，就是實現(xiàn)黨員權(quán)利、彰顯黨員主體地位的過程，但任何權(quán)利的實現(xiàn)都有一定的條件和限度，沒有制約的權(quán)利必然導致濫權(quán)行為的發(fā)生。中國共產(chǎn)黨黨員的權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，這些權(quán)利不是絕對的，而是相對的，是義務本位下的權(quán)利，是嚴格遵守黨的紀律基礎之上的權(quán)利。如果不是這樣，黨員權(quán)利極度擴張，將會導致黨員的各行其是，損害黨的集中統(tǒng)一，甚至造成組織的分裂和解體。

3.黨內(nèi)關(guān)系層面的黨內(nèi)民主風險。

一是派別林立風險。政黨是階級、階層和集團利益的代表?，F(xiàn)實社會中各種利益的對立和斗爭，在西方一般通過政黨競爭和黨內(nèi)派別斗爭來解決。中國共產(chǎn)黨除了最廣大人民的根本利益以外，沒有任何私利。從理論上講，在根本利益一致基礎上建立起來的中國共產(chǎn)黨，其內(nèi)部不存在利益對立和斗爭，但在實際中，根本利益一致不代表現(xiàn)實利益、眼前利益、團體利益都一致，也會存在紛爭和沖突。這既是正常的，也是被接受的，但這種紛爭和沖突必須限定在一定程度、一定范圍內(nèi)，不能演化為派別活動。共產(chǎn)黨歷來反對派別活動，毛澤東同志曾指出：“對內(nèi)的宗派主義傾向產(chǎn)生排內(nèi)性，妨礙黨內(nèi)的統(tǒng)一和團結(jié)；對外的宗派主義傾向產(chǎn)生排外性，妨礙黨團結(jié)全國人民的事業(yè)?！盵4]在推進黨內(nèi)民主過程中，如果忽視黨的紀律、黨的組織、黨中央權(quán)威、黨的集中統(tǒng)一的重要作用，部分黨員由于觀點或利益相同或相近而在思想上組織上結(jié)成同盟，就會導致黨內(nèi)派別產(chǎn)生，進而造成組織分裂。

二是組織疏離風險。民主集中制是共產(chǎn)黨的根本組織原則。在民主集中制原則下，組織間關(guān)系應是下級組織服從上級組織，以及上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監(jiān)督?？梢钥闯?，上下級組織之間有著緊密而有效的聯(lián)系，由此整個黨形成一個組織嚴密且高效的有機整體。在發(fā)展黨內(nèi)民主過程中，如果放棄或背離了民主集中制原則，在地區(qū)發(fā)展不平衡、民族差異巨大等因素影響下，再加上民族宗教分裂勢力和西方敵對勢力的鼓噪和破壞，就會出現(xiàn)地方主義和民族主義，嚴重者還可能出現(xiàn)地方黨組織謀求自治傾向和民族分裂傾向。

三是中央及黨的領(lǐng)袖權(quán)威下降風險。對組織和領(lǐng)導者而言，推進黨內(nèi)民主的過程，是一個限權(quán)和控權(quán)的過程，但這種限制和控制應在合理的限度內(nèi)。如果中央組織和黨的領(lǐng)袖缺乏必要的權(quán)力和權(quán)威，就無法團結(jié)帶領(lǐng)全黨一致行動，無法完成政黨擔負的時代使命。尤其是中國共產(chǎn)黨，肩負領(lǐng)導黨和執(zhí)政黨“一身二任”職責，管理一個九千多萬黨員的超大規(guī)模的政黨，治理一個十三億多人口的超大規(guī)模國家，其任務的艱巨和使命的繁重可想而知。這必然要求有一個強有力的黨中央和一個具有權(quán)威的領(lǐng)袖集團，“黨員領(lǐng)導干部在改革一線大膽創(chuàng)新，擔當責任”[5]。因此，在推進黨內(nèi)民主的過程中，如果過分強調(diào)黨員權(quán)利、基層黨組織權(quán)利，造成中央及黨的領(lǐng)袖權(quán)威下降，就會給黨和國家?guī)順O大的風險。

4.黨與社會交互層面的風險。發(fā)展黨內(nèi)民主可能帶來的風險，不僅表現(xiàn)在黨內(nèi)，還可能延伸至黨外，在社會層面表現(xiàn)出來。上文提到的發(fā)展黨內(nèi)民主可能會帶來思想多元風險、黨內(nèi)現(xiàn)實利益訴求對立沖突風險、黨員權(quán)利擴張風險、黨的地方和基層組織的自治性傾向風險等問題，這些問題如不妥善處理，就會從黨內(nèi)逐步蔓延、擴展至社會層面，從而引發(fā)社會思潮混亂、人民民主亂象、政治制度非理性發(fā)展等一系列矛盾和問題，進而出現(xiàn)社會失序和政治動蕩風險。

(二)黨內(nèi)民主功能設定誘發(fā)風險的原因

要防范和減少黨內(nèi)民主功能實現(xiàn)過程中產(chǎn)生的政治風險，就必須對黨內(nèi)民主的功能設定何以會引發(fā)風險進行原因探析。

1.功能設定的定性描述導致標準模糊。黨內(nèi)民主功能設定的定性描述會帶來判斷標準的模糊與非同一性，由此可能引發(fā)對民主發(fā)展現(xiàn)狀、推進進度、推進效果的判斷分歧與意見紛爭。比如，功能設定中的塑造政黨民主形象。政黨民主形象是政黨內(nèi)外對政黨民主意識、民主行為、民主方式、民主制度等反映政黨民主的一系列要素的綜合感知和評價，這種感知和評價很難甚至根本無法定量描述，只能取決于評價主體的主觀認知。由于評價主體的情感、相關(guān)知識、民主認知能力、關(guān)注焦點、相關(guān)信息掌握程度等存在較大差異，對同一個評價客體——政黨的民主形象判斷和評價可能會有明顯不同，甚至截然相反。評價結(jié)果反過來又會影響政黨下一步的民主舉措和推進速度等，錯誤的評價結(jié)果自然會帶來黨內(nèi)民主發(fā)展進程中的風險與混亂。

2.功能實現(xiàn)過程的難以控制和量化。黨內(nèi)民主功能的順利實現(xiàn)需要借助一定的民主手段、民主方式、民主策略、民主路徑等，但選用何種手段、方式、策略及路徑等，就智者見智、仁者見仁了。手段、方式、策略及路徑的不同，在黨內(nèi)民主的實踐中會引發(fā)不同的結(jié)果。如果選擇偏差或者失誤，就會造成組織混亂、無序，甚至引發(fā)大規(guī)模風險的發(fā)生。即便選擇正確，由于政黨內(nèi)外環(huán)境的復雜性、政黨組織的變動性、新方式路徑策略帶來的新變化，以及這一過程能否實現(xiàn)政黨組織內(nèi)外有效互動和平穩(wěn)互適等，使得黨內(nèi)民主的功能實現(xiàn)過程既難以控制，也難以做到不出現(xiàn)任何波折和問題。

3.功能設定帶來的理論張力。所謂張力，是指“受到拉力作用時，物體內(nèi)部任一截面兩側(cè)存在的相互牽引力”[1]1649。理論張力就是指事物發(fā)展過程中產(chǎn)生的與理論設定方向相反的牽引力。黨內(nèi)民主功能設定是一種理論“應然”或理論預期，這種“應然”或預期并不必然會現(xiàn)實呈現(xiàn)。黨內(nèi)民主的功能中存在的理論張力，會導致黨內(nèi)民主發(fā)展過程出現(xiàn)與預先設定功能相偏離甚至完全背離的情況。比如，凝聚共識功能由于理論張力的存在，有可能在利益、愿望、訴求表達過程中，因為意見的紛紜、各方的爭執(zhí)、相互的攻擊、片面的指責等，導致共識難以達成，甚至造成思想混亂、分裂乃至沖突。由于功能設定中理論張力的存在，使得發(fā)展黨內(nèi)民主實踐有可能引發(fā)相應的政治風險。

4.黨內(nèi)民主功能設定與執(zhí)政實踐現(xiàn)有做法存在部分沖突緊張的原因。盡管發(fā)展黨內(nèi)民主的重要性已成為普遍共識，但并未轉(zhuǎn)化為火熱的實踐行動，這背后實際上反映了實踐工作者的深刻考量和現(xiàn)實擔憂。擔憂來自兩個方面：一是黨內(nèi)民主的可控性；二是黨內(nèi)民主對現(xiàn)有執(zhí)政方式的沖擊和影響。

在宏觀層面，黨內(nèi)民主可能給黨的領(lǐng)導與執(zhí)政帶來沖擊和影響。發(fā)展黨內(nèi)民主如果把握和控制不當，會給黨的領(lǐng)導與執(zhí)政帶來較大沖擊和負面影響。隨著黨內(nèi)民主的發(fā)展，民主會體現(xiàn)在黨內(nèi)生活的各個方面，表現(xiàn)為政黨內(nèi)部的民主意識、民主方式、民主決策、民主程序以及民主制度等。從總體上看，這些民主方面的進步有助于政黨更好地應對復雜的社會環(huán)境、凝聚政黨力量、實現(xiàn)政黨目標、完成執(zhí)政使命，但這些民主變化如把握不好，也會給黨的領(lǐng)導與執(zhí)政帶來較大沖擊，甚至會引發(fā)政治風險。比如，隨著黨內(nèi)民主方式被逐漸認可和采納，某些黨組織和某些領(lǐng)導干部習慣使用的“命令式”“強迫式”等單一縱向領(lǐng)導方式就會逐步失去市場和空間。一方面有可能會出現(xiàn)部分領(lǐng)導干部對黨內(nèi)民主方式有意或無意地抵觸甚至拒絕；另一方面，有可能在向黨內(nèi)民主方式過渡過程中，出現(xiàn)由于“老辦法不管用、新辦法不會用”導致的無序和混亂。因此，黨內(nèi)民主帶來的變化會在一定程度、一定范圍內(nèi)沖擊和影響黨的領(lǐng)導與執(zhí)政方式，需要認真對待，以趨利避害、化害為利。

從操作層面，黨內(nèi)民主遵循的部分理念與方式與現(xiàn)有理念與方式存在著張力與沖突。發(fā)展黨內(nèi)民主，必然要遵循民主理念和民主方式。一般來說，新的理念與方式的運行，既會遇到能否解決現(xiàn)有困難的問題，即有效性問題，也會遇到能否順利取代或超越原有理念方式的問題，即替代性問題。如處理不好，也會引發(fā)風險的產(chǎn)生。目前，應格外關(guān)注以下兩個方面的緊張與沖突。

黨內(nèi)民主遵循的“黨員本位”“權(quán)利本位”與原來奉行的組織本位、領(lǐng)導本位之間的緊張與沖突。從黨員層面來講，黨內(nèi)民主是一個不斷強調(diào)黨員本位、彰顯黨員權(quán)利、發(fā)揮黨員主體作用的過程；從組織層面來講，是一個組織本位、領(lǐng)導本位淡化和收縮的過程。但不管是黨員的權(quán)利擴張還是組織的權(quán)利收縮，都應該有一個邊界和限度，即不能破壞黨的紀律、削弱黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力、損害黨的團結(jié)統(tǒng)一。如果超出了這個邊界和限度，自然就會引發(fā)政治風險。

黨內(nèi)競爭性選舉與黨管干部原則現(xiàn)實實現(xiàn)方式之間的張力。黨管干部原則與民主競爭性選舉并不矛盾，二者目的一致，都希望挑選出符合黨和人民要求的德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀干部，但在實際政治生活中，選舉民主特別是競爭性選舉中選舉結(jié)果的不確定性，與黨管干部原則大多通過組織實際上“指定”的確定性，形成了二者之間的張力與沖突。由于干部是“決定性的因素”，我們在這個問題上慎之又慎，一方面擔心在干部問題上組織“失控”，無法體現(xiàn)組織意圖；另一方面，也擔心由于競爭性選舉的精髓和實質(zhì)無法體現(xiàn)，而被普通黨員和群眾視為“虛假民主”“口頭民主”。無論出現(xiàn)哪個方面的問題，都會引發(fā)執(zhí)政風險或危機。

三、實現(xiàn)黨內(nèi)民主功能應推進的若干重點

防范黨內(nèi)民主功能實現(xiàn)過程中的政治風險，必須根據(jù)黨內(nèi)外關(guān)注熱點、黨內(nèi)民主推進重點、風險易發(fā)點等因素，對那些影響大、涉及廣、關(guān)聯(lián)深的環(huán)節(jié)進行重點防范。

(一)堅持在解放思想中統(tǒng)一思想，避免黨內(nèi)思想混亂的風險

1.解放思想有邊界，統(tǒng)一思想有標準。黨內(nèi)民主下的解放思想，就是要在思想符合實際、主觀符合客觀的基礎上，進行思想探索和解放，但這是有邊界的、有規(guī)矩的，邊界和規(guī)矩就是不能違背四項基本原則。解放思想一定要尊重規(guī)律，按規(guī)律辦事。同時，解放思想一定要重視客觀條件，要從實際出發(fā)。而“思想的統(tǒng)一最終要靠對用來統(tǒng)一思想的這個理論或認識的真心信服。這種信服來自于理論的魅力、理論的科學”[6]。所以，用來統(tǒng)一全黨思想的思想，必須科學、正確，才能真正實現(xiàn)統(tǒng)一思想的目的。對中國共產(chǎn)黨和中國人民來說，必須把思想統(tǒng)一于中國特色社會主義理論體系。改革開放以來的全部實踐、成就，已充分證明了這一理論體系的科學性、正確性。新時代，要把思想統(tǒng)一到習近平新時代中國特色社會主義思想上來，并以之武裝頭腦、指導實踐、推進工作。

2.解放思想是前提，統(tǒng)一思想是規(guī)范。只有解放思想，才能統(tǒng)一思想，這是堅持馬克思主義實踐觀和認識論的必然要求。沒有解放思想，我們黨不可能取得如此偉大成就，不可能進行理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新，也無法推進黨的建設新的偉大工程。今天，發(fā)展黨內(nèi)民主也必須凝聚共識、統(tǒng)一思想，而這離不開進一步解放思想?！敖夥潘枷氲倪^程就是統(tǒng)一思想的過程”。同時，統(tǒng)一思想是解放思想的規(guī)范。黨內(nèi)民主實踐探索的不斷拓展，為解放思想提供了豐富滋養(yǎng)和強勁動力，而思想觀念的桎梏一旦被沖破，又會達成新的共識。要用新的共識統(tǒng)一全黨思想，帶動黨內(nèi)民主實踐產(chǎn)生更大突破。

(二)堅持在干部選拔使用上充分體現(xiàn)黨內(nèi)民主，避免“用非其人”風險

1.準確把握和落實黨管干部原則。黨管干部原則的實質(zhì)就是要保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導權(quán)和對重要干部的管理權(quán)。從管的主體來看，黨管干部的主體是各級黨委，是黨委這個領(lǐng)導集體而非黨委某個領(lǐng)導成員，也不是黨委主要負責人，更不是代黨委行使管理職權(quán)的組織人事部門的同志。因此，不能把領(lǐng)導個人意志的無法實現(xiàn)當成是黨管干部原則的“落空”和“虛化”。從管的客體來看，黨管干部主要是管原則、管方向、管政策、管標準、管工作，而非對某一具體個體的管理，因此不能把某一具體成員的落選當成是黨管干部原則的無法實現(xiàn)。從管的方式來看，目前選拔任用領(lǐng)導干部主要有選任制、委任制和聘任制等三種方式，選任只是其中一種方式，因此，不能把選舉作為黨管干部原則實現(xiàn)的唯一途徑。既要避免選舉方式的無限擴大與泛化，因為這會造成選舉的無度擴張，影響黨管干部原則的落實，也要避免選舉方式的弱化甚至“虛化”，因為這可能造成黨內(nèi)民主選舉流于形式。要解決這一難題，使二者之間的張力得以和解，就要從權(quán)力運行的全過程入手。選舉是授權(quán)，目前黨內(nèi)民主選舉的重點是要把這一權(quán)力更多地賦予選舉人，那么，為解決可能出現(xiàn)的風險，就要把解除權(quán)力的職能更多地賦予到黨委手中，以達到二者權(quán)力的平衡，實現(xiàn)黨管干部原則與黨內(nèi)民主選舉的內(nèi)在統(tǒng)一。委任制和聘任制也要在黨管干部原則下，進一步加大民主因素和民主舉措。

2.適度擴大和做實黨內(nèi)差額選舉。在黨內(nèi)民主選舉方面，“虛假選舉”“長官意志”“人選內(nèi)定”等最為廣大黨員和基層干部所詬病和反感。出現(xiàn)上述情況，既可能源于對黨管干部原則理解的偏差，也可能為了工作方便及操作簡化，還有可能為了謀取私利和便于“夾帶私貨”，無論何種原因，都是對選舉本質(zhì)的歪曲和背離。真正的黨內(nèi)民主選舉至少應該包括自由競選、差額選舉和秘密投票等三項內(nèi)容。自由競選解決候選人的“內(nèi)定”問題，差額選舉解決選舉人真實選擇權(quán)問題，秘密投票解決選舉人真實意志表達問題。當前，增強黨內(nèi)選舉制度的真實性、競爭性，應以擴大和做實差額選舉為起點和突破口。一方面營造和賦予黨員和黨代表能夠真實體現(xiàn)個人意志的氛圍和環(huán)境，以實質(zhì)性選舉強化黨員及黨代表對領(lǐng)導干部選拔任用的權(quán)力；另一方面，切實加大黨內(nèi)差額選舉的比例和范圍層次，既在黨的各級委員會選舉中逐步增加差額比例，也考慮在地方和基層黨委書記選舉時采取差額方式，在條件成熟時可考慮對地市級以下黨委書記采取差額選舉。

3.完善民主測評和民主推薦機制。為提高黨組織提名干部的準確性，增強廣大普通黨員在領(lǐng)導干部選拔任用工作中的話語權(quán)，應進一步健全完善干部民主測評和民主推薦意見的相關(guān)制度，使之成為提拔使用干部的重要依據(jù)和硬性標準。這是從權(quán)力授予環(huán)節(jié)出發(fā)，對黨內(nèi)權(quán)力所有者選擇權(quán)的制度保障，使之享有真實選擇權(quán)，而不是形式選擇權(quán)或名義選擇權(quán)。

4.改進候選人提名制度。候選人的確定是干部選拔任用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這是正確選人的起點和入口。為保證“選得其人”，首先，明確候選人提名權(quán)。應由現(xiàn)在的單一組織提名逐步擴大為組織提名、黨員聯(lián)合提名和個人自我提名相結(jié)合的方式，使廣大黨員對黨內(nèi)事務的主體權(quán)利得以落實。其次，規(guī)范候選人資格和條件。一般而言，不應頻繁變動資格和條件，更不應因人設“條”，避免提名“失真”，防止黨內(nèi)選舉成為過場。最后，改革完善候選人介紹方式方法。應對候選人的德能勤績廉等方面逐一詳細介紹，推行候選人與選舉人見面并回答提問制度，最大限度地使選舉人全面了解候選人，減少選舉的盲目性。

5.健全完善票決制。所謂“票決制”就是指黨委會采用一人一票、投票表決的方式作出決策意見。票決制已在地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部時被廣泛應用。實行“票決制”是將權(quán)威中心從個人移向組織，通過確立組織權(quán)威、集體權(quán)威，使黨委書記的個人權(quán)威服從于組織權(quán)威、集體權(quán)威，從而逐步改變許多地方和部門事實上存在的黨委書記權(quán)威凌駕于組織權(quán)威之上的現(xiàn)象。健全和完善票決制有利于保持黨的團結(jié)和穩(wěn)定，減少因“民主的不確定性”而可能產(chǎn)生的動蕩與風險，真正使黨內(nèi)民主成為不可逆轉(zhuǎn)的進程。

(三)在行動一致前提下允許討論和批評自由，避免黨內(nèi)“派別”風險

1.必須允許討論和批評自由。發(fā)展黨內(nèi)民主必然會促進黨員對黨內(nèi)生活的關(guān)注，也必然會有某些爭論。在未作出決議并通過之前，黨內(nèi)可以而且應該對爭論問題進行充分而自由的討論。不僅可以討論，還要允許黨員開展自由的黨內(nèi)批評。黨內(nèi)批評是黨員的基本權(quán)利和義務，是黨內(nèi)斗爭的最佳形式，也是無產(chǎn)階級政黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的法寶。在進行黨內(nèi)批評時，要堅持馬克思主義的原則和立場，堅持“團結(jié)—批評—團結(jié)”的公式，在承認黨章、黨綱的前提之下，始終以組織利益為重，注重黨內(nèi)批評的政治性和客觀性，注意黨內(nèi)批評的方式、方法和分寸，不能以黨內(nèi)批評為由進行人身攻擊，影響組織的穩(wěn)定發(fā)展。

2.必須保障少數(shù)的民主權(quán)利。黨內(nèi)民主意味著采取“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，這自然是全黨行動一致的需要，但如果不注重對少數(shù)黨員權(quán)利的保護，在黨內(nèi)可能會出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”，出現(xiàn)多數(shù)優(yōu)勢被多數(shù)派放大和濫用，對少數(shù)派不是耐心細致地做說服工作而是采取強制壓服，還可能會造成黨的中央機關(guān)的獨斷專行，另外，保護少數(shù)也是糾錯糾偏的需要，因為真理有時掌握在少數(shù)人手里，這是黨內(nèi)民主發(fā)展進程中糾偏的必需。

3.必須行動一致。黨的力量在于組織，組織的力量就在于行動一致。行動一致既源于黨員對黨員義務的自覺遵守，也源于黨員對黨的紀律的被動服從。自覺遵守是黨員對行動一致的組織秩序的內(nèi)在認同，被動服從是黨員在違紀處分的懲罰預期下按照政黨要求所采取的行動，是靠外在的強制力來約束和保障。在黨的紀律下，行動一致是解決討論和批評自由可能引發(fā)黨內(nèi)派別風險的有效舉措。

4.必須嚴肅黨內(nèi)紀律。發(fā)展黨內(nèi)民主在黨內(nèi)生活中往往體現(xiàn)為維護黨員的主體地位和權(quán)利。權(quán)利多以自由的形式來表現(xiàn)，但任何自由都是有限度的、受約束的，黨的紀律就是這種限度和約束的集中體現(xiàn)。發(fā)展黨內(nèi)民主與嚴肅黨的紀律具有內(nèi)在一致性，二者并不矛盾。紀律是黨內(nèi)民主的保障。沒有黨的紀律，黨內(nèi)民主就成為各行其是，組織也就無法成為組織，黨內(nèi)民主也就喪失了存在和發(fā)展的載體。也就是說，黨內(nèi)民主不是絕對民主，不是無政府狀態(tài)，是建立在黨的紀律基礎之上的。反過來，黨內(nèi)民主也是黨的紀律的基礎。紀律只有建立在黨員內(nèi)心認同的基礎上才能得以被遵守和長久維持，黨員的內(nèi)心認同離不開黨內(nèi)民主的發(fā)展。只有把黨內(nèi)民主與黨的集中統(tǒng)一、黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)民主與黨的紀律、黨內(nèi)民主與黨的領(lǐng)導結(jié)合起來，才能做到在黨內(nèi)民主發(fā)展進程中避免極端民主化以及黨內(nèi)產(chǎn)生派別和無法一致行動的政治風險。

(四)要勇于消除既得利益者的羈絆風險

既得利益者在黨內(nèi)一定層面、一定范圍內(nèi)出現(xiàn)并存在，是長期執(zhí)政的政黨難以避免的問題。既得利益者匯集就可能在黨內(nèi)形成利益集團，“既得利益集團的所作所為嚴重背離黨的為人民服務宗旨，扭曲黨內(nèi)關(guān)系”[7]，我們黨一旦出現(xiàn)這種情況，就可能重蹈蘇共亡黨亡國的覆轍。因此，《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設的意見》專門提出“堅決防止黨內(nèi)形成利益集團攫取政治權(quán)力、改變黨的性質(zhì)”[8]的要求。從民主的本質(zhì)和內(nèi)涵來講，黨內(nèi)民主的發(fā)展進步是不利于既得利益者對利益的壟斷和控制的。從保護自身利益出發(fā)，黨內(nèi)既得利益者要么壓制民主發(fā)展，要么鼓吹激進民主。因此，為確保黨內(nèi)民主健康有序發(fā)展，必須清醒認知和勇于消除既得利益者的利益羈絆。

1.黨內(nèi)要形成針對既得利益者的強大輿論壓力。對于社會上針對特殊既得利益者批評和抨擊的輿論，我們黨要主動引導、積極參與，要讓這公開的、強大的民意壓力成為消除既得利益的動力和主導力量，使黨內(nèi)民主從體制內(nèi)的“關(guān)門發(fā)展”轉(zhuǎn)變成全社會的“共同意愿”，經(jīng)由民意的充分表達和黨內(nèi)民主的具體舉措來迫使既得利益者作出妥協(xié)與讓步，從而形成關(guān)于消除既得利益的相關(guān)決策以及推動這些決策的落實。

2.黨內(nèi)要形成消除既得利益的權(quán)力布局。既得利益者之所以成為既得利益集團，主要因為他們在黨內(nèi)形成了利益交換的小山頭、小圈子、小團伙，成為與黨和人民根本利益相對立的特權(quán)官僚階層。因此，要消除既得利益，必須通過防止既得利益者直接攫取黨內(nèi)權(quán)力或影響黨內(nèi)權(quán)力來維護其特殊的既得利益，從組織上切斷既得利益者通過控制權(quán)力左右黨內(nèi)民主發(fā)展方向的可能性。許多歷史經(jīng)驗表明，成功的民主改革之前，需要完成一個權(quán)力布局，讓有危機感和責任感的、與既得利益者沒有關(guān)聯(lián)的政治精英進入到權(quán)力的最高層級。還必須通過定期選舉、任期限制等，把贊同并愿意力行黨內(nèi)民主改革的黨員擢升到關(guān)鍵崗位，為發(fā)展黨內(nèi)民主打下組織基礎。

3.要建立適度的利益補償機制。既得利益的形成是包括歷史、社會、現(xiàn)實、制度等多種因素綜合作用的結(jié)果，有其合理的成分。對于既得利益不考慮其來源是否合理一概消除，會遇到較大阻力，甚至會引發(fā)社會動蕩。為減小在消除既得利益過程中的阻力，避免黨內(nèi)民主發(fā)展進程中產(chǎn)生政治風險，應考慮建立一定的利益補償機制。利益合理補償問題是許多改革都繞不過去的問題。因為就一般改革而言，改革損失承擔者較為集中，而改革受益者則較為分散，所以就會出現(xiàn)受害者因其集中而組織化程度較高，意愿表達能力、維護利益能力更強，而潛在的受益者因其分散而不能較好組織起來，就無法采取集體行動來支持和捍衛(wèi)改革。再加上分散的受益者面臨集體行動難題和“搭便車”心理，更加劇了其分散性。黨內(nèi)民主改革面臨同樣的難題，發(fā)展黨內(nèi)民主使既得利益者成為改革的受損者，“利益受損者”身份使他們愿意并能夠集合起來阻礙黨內(nèi)民主的進一步發(fā)展；黨內(nèi)民主發(fā)展的受益者則是廣大的、分散的普通黨員，他們往往難以組織起來形成合力，為黨內(nèi)民主持續(xù)發(fā)展提供支持。因此，要建立相應補償機制以彌補合理利益損失者的相關(guān)損失，不然黨內(nèi)民主發(fā)展就會受到有組織的抵制，甚至可能遭受挫折或失敗。這既是政治發(fā)展的現(xiàn)實要求，也是發(fā)展黨內(nèi)民主、避免政治風險發(fā)生所要求的。