王長江

黨的十九屆四中全會《決定》把制度體系建設(shè)放在突出地位，強調(diào)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要著力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系?！稕Q定》具體闡述了十三個制度體系的建設(shè)和完善，人民當(dāng)家作主的民主政治即是其中之一。從制度體系著眼思考民主政治，是促進中國特色社會主義民主政治科學(xué)發(fā)展的一個重要視角。黨的十九屆四中全會《決定》的論述，為深化我們對這一問題的思考提供了充分的空間。圍繞這一問題，本文談幾點認(rèn)識，就教于各位同仁。

一、民主是一個制度體系

從制度體系的角度看民主，具有重要的方法論意義。

何為制度？英文中用來表示制度的，有兩個詞最通用：system和institution。這兩個詞本身就包含了“體系”的意思?！皊ystem”可以直譯為制度、系統(tǒng)、體系，而“institution”則指在多種元素參與下進行的建制活動和過程，或在此基礎(chǔ)上形成的習(xí)慣、慣例、規(guī)范等等，同樣有很強的體系性。在這種語境下，除了在若干個制度疊加的意義上突出對“體系”的強調(diào)之外，可以很清楚地看到，“制度”和“制度體系”實際上是一個東西。事實上，在國外學(xué)者那里，制度的系統(tǒng)性、體系性是占著重要地位的學(xué)術(shù)理念。新制度主義學(xué)派代表人物、美國著名經(jīng)濟學(xué)家諾斯給制度下定義道：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。”［1］這個定義凸顯了制度的多元交織、組合的特點。諾斯把制度分為三種類型，即正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機制。正式規(guī)則又稱正式制度，是指政府、國家或統(tǒng)治者按照特定的目的和程序有意識創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟規(guī)則及契約等法律法規(guī)，以及由這些規(guī)則構(gòu)成的社會的等級結(jié)構(gòu)，包括從憲法到商法、刑法、民法和各級政府的行政法令，直至人們根據(jù)上述法律法規(guī)制定的更加明細(xì)的團體規(guī)則乃至個別契約等。非正式規(guī)則是人們在長期實踐中無意識形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分，包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識形態(tài)等因素。實施機制是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關(guān)制度安排。不難得出結(jié)論，制度的這三種類型，或者說是三種體現(xiàn)，相互之間有著密不可分的關(guān)系，它們共同構(gòu)成了“制度”這個概念的完整內(nèi)涵。而所謂的制度體系，實際上完全可以看作是三者之間交互作用的結(jié)果。

需要指出的是，強調(diào)制度和制度體系的同一性，是要突出它的系統(tǒng)性和體系性，并非要把制度和構(gòu)成制度的元素截然對立起來。就概念定義而言，制度是由制度元素構(gòu)成的。制度是指整體，而規(guī)則指構(gòu)成制度的元素。但在系統(tǒng)論的思維中，制度和元素都只是相對的概念。例如，行政管理制度、財政稅收制度、公務(wù)員制度等都是制度，但相對一個政府系統(tǒng)而言，它們又都是構(gòu)成這個系統(tǒng)的元素。而當(dāng)我們把公務(wù)員制度本身作為一個制度體系來理解時，公務(wù)員的選拔任用、工薪、問責(zé)等制度則成了構(gòu)成公務(wù)員制度的元素。同理，當(dāng)我們把選舉、任用、工作流程、獎懲、監(jiān)督等作為構(gòu)成制度的元素時，我們是把選任制本身作為一個獨立的制度體系來看待的。

從這個角度來考察，作為制度的民主，具有突出的系統(tǒng)性和體系性，這一點顯而易見。民主強調(diào)的是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的互動和角色互換，強調(diào)根據(jù)民意進行授權(quán)，強調(diào)如何把民意輸送到權(quán)力運行的過程中，使之得到充分體現(xiàn)，強調(diào)民眾對公權(quán)力的約束和監(jiān)督。所謂民主，就是這些元素有機地組合在一起，體現(xiàn)“主權(quán)在民”或“人民當(dāng)家作主”原則的一套制度體系。

然而，不能不承認(rèn)，在對制度的理解上，我們長期存在一些誤區(qū)，進而導(dǎo)致對民主的認(rèn)識也長期有誤。最常見的一個誤區(qū)，就是把制度和制度元素相混淆，并且經(jīng)常簡單化地用元素代替制度（我們稱作“具體制度”）。例如，我們往往把要求、規(guī)定、條例都叫做制度，制度建設(shè)被理解為提出要求、做出規(guī)定、發(fā)布條例。這些工作完成了，制度建設(shè)也就完成了。如果這些成文的東西停留在文件上，落實不下去，我們會反過來說，制度固然重要，但更重要的是制度的執(zhí)行。這就又無意中否定了制度的“根本性”。在對民主的理解上，這個問題似乎更為突出。長期以來，“民主”在我們眼里或者只是一種領(lǐng)導(dǎo)者的作風(fēng)，或者只是掌權(quán)者親民的一些做法，或者是一些應(yīng)然性的規(guī)定。這種簡單化的理解，甚至影響到后來。例如，直到今天，仍有相當(dāng)一部分人簡單地認(rèn)為，“民主就是一人一票”。這反映出我們對民主認(rèn)識上的普遍局限性。

把制度和構(gòu)成制度的元素混在一起談?wù)?，在人們中，乃至在學(xué)界，都是一個比較常見的現(xiàn)象。我們可以舉出很有典型性的例子。例如，吳晗是眾所周知的歷史學(xué)大家。上個世紀(jì)40年代，吳晗曾有一文《歷史上的君權(quán)的限制》，其中一個很有影響的觀點，是他對辛亥革命之前中國是“幾千年君主專制”的判斷表示質(zhì)疑。他認(rèn)為，把這幾千年一概說成專制是不對的。相反，君權(quán)在“正常狀態(tài)”下往往受到限制。他舉了五個方面的表現(xiàn)，其中有三個被稱為制度：第一是議的制度，即皇帝決策前眾臣參與議論，提出主張；第二是封駁制度，即對皇帝的某些不當(dāng)旨意，可以不合規(guī)為由駁回；第三是守法的傳統(tǒng)；第四是臺諫制度；第五是敬天法祖的信仰。［2］吳晗其實想說的是，有這五個方面存在，“君主專制”就難以成立。但是，問題恰恰在于，對于君主專制制度而言，這五個方面最多只能算作限制君權(quán)的元素，并且不是最根本的元素，因為僅憑這五個元素，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能撼動“君主專制”這個制度體系的。作為制度的“專制”，并非只是一種施權(quán)風(fēng)格，好像所有的事情都由皇帝來思考和決斷才叫專制，反之就不是專制。君主專制首先是一種政體，是一個政治系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，所有的權(quán)力都集于皇帝一身。龐大的國家管理事務(wù)自然不可能由一個人擔(dān)當(dāng)，但其他人的權(quán)力無一不是來自皇帝。在這種情況下，皇帝的權(quán)力是否受到限制，完全取決于皇帝的主觀意愿：他可以讓更多的官僚參與到?jīng)Q策和執(zhí)行過程中，也可以把更多的決策權(quán)交給大臣，自己做一個比較超脫的君主。但是，這些權(quán)力屬于皇帝，他想給多少給多少，什么時候不高興了會不會又全部收回，都完全取決于皇帝本人。就是說，不管事實上皇帝的權(quán)力是否有限制，制度體系那種專制、專權(quán)的性質(zhì)并沒有變。反過來我們看民主制度，情況完全不同。在一般意義的民主制度中，立法、司法、決策、執(zhí)行、監(jiān)督甚至咨詢等等權(quán)力往往來源不一、相對獨立、相互制約，這種相互關(guān)系通過誰都必須服從的憲法和法律的形式確定下來，不可能依掌權(quán)者的主觀隨意性而變化。這也正是為什么專制政體總是和人治相關(guān)聯(lián)、而民主政體只能靠法治來保證的原因所在。

強調(diào)制度的系統(tǒng)性、體系性，必然要求我們把制度的構(gòu)建與完善看作一個過程，是相當(dāng)一段時間內(nèi)多因素互動、博弈、融合的結(jié)果。人們常說，制度是人制定的。這句話本身沒有什么錯誤。因為從歷史發(fā)展看，任何制度確實都是人類活動的結(jié)果。但是，在把制度等同于一系列具體的規(guī)定、規(guī)范、要求，把制度建設(shè)理解為制定文本的語境下，人們很容易產(chǎn)生一種似是而非的觀念，似乎制度構(gòu)建純粹是掌權(quán)者的主觀作為。這是不對的。諾斯的確指出過：“制度可能是由人們創(chuàng)造出來的?！保?］但諾斯更明確地指出，制度是多元互動的結(jié)果。問題的關(guān)鍵就在于，從制度系統(tǒng)性的角度來衡量，這里所說的“人”或“人們”，有著更為廣泛得多的內(nèi)涵。它既包括決策者，也包括執(zhí)行者；既包括領(lǐng)導(dǎo)人、管理者，也包括被領(lǐng)導(dǎo)者、普通老百姓；既包括政府，也包括民間社會；乃至既包括了現(xiàn)實中的人，也有歷史人的參與：制度包含著對已有文化的傳承。在這樣廣大的林林總總、形形色色的人的參與下，制度最后才完成定型。因此，更準(zhǔn)確的說法應(yīng)該是：制度是形成的?；蛘哒f，制度是各種相關(guān)元素形成合力、綜合作用的結(jié)果。美國學(xué)者薩托利從另一個角度對此作了準(zhǔn)確的概括：“民主是從其理想和現(xiàn)實的相互作用中，從應(yīng)然的推動力和實然的抗拒力的相互作用中產(chǎn)生和形成的?！保?］

西方一些學(xué)者用“共享心智模型”進行具體闡釋，論證制度是人和環(huán)境互動的結(jié)果。人根據(jù)環(huán)境，按照自己的心智模式確定自己的行為，再根據(jù)行為的結(jié)果作出判斷、調(diào)整，形成新的心智模式。這被稱為心智模式的調(diào)節(jié)過程。在這個過程中，如果環(huán)境反饋被同一種心智模式反復(fù)認(rèn)可，這個心智模式就變成了“信念”。人們在同一社會中相互交往，不同的心智模式相互共享，并逐漸形成比較穩(wěn)定的互動模型，固化為共同的行動規(guī)范，即為“制度”。［5］完全用這個模型來闡釋制度的來龍去脈肯定會有片面性，卻足以用來說明“制度是形成的”這個道理。

也正是基于這種認(rèn)識，哈耶克區(qū)分了建構(gòu)理性主義和建構(gòu)演進主義兩種制度觀［6］。建構(gòu)理性主義體現(xiàn)在古希臘、羅馬人的研究中，他們認(rèn)為人的理性使之可以通過契約方式精確設(shè)計社會制度、經(jīng)濟秩序和各種資源的配置方式。建構(gòu)演進主義則認(rèn)為，現(xiàn)存社會的各種制度是逐漸累積進化而來。和建構(gòu)理性主義相比，建構(gòu)演進主義更注重了制度具有客觀規(guī)律性、不以掌權(quán)者主觀意志為轉(zhuǎn)移的一面，因而被研究者所廣泛接受。例如，諾斯的制度變遷理論就體現(xiàn)了從較早的“制度建構(gòu)主義”轉(zhuǎn)向“制度演進主義”的清晰軌跡。［7］

上述關(guān)于制度形成和制度演化的理論，對于我們深化民主政治的研究大有益處。民主政治作為上層建筑的高級形態(tài)，不但是一個名副其實的“制度體系”，而且比一般制度都要復(fù)雜得多，認(rèn)識和研究它需要更強烈的系統(tǒng)意識。這種意識，恰恰是我們過去欠缺的。從這個角度講，今天明確提出制度體系建設(shè)，在理念上和認(rèn)識上都是一個很大的躍升。

二、民主政治在中國的特殊性

從制度體系的視角思考民主政治，可以使我們對中國民主政治發(fā)展的特殊性有更加深刻的認(rèn)識。

既然作為制度的民主政治是各種相關(guān)元素合力作用的結(jié)果，那么，各個國家和民族的不同成長經(jīng)歷和長期形成的不同文化的影響，必然使民主政治的具體制度形式各不相同。這就決定了，一個國家的民主制度再好，其他國家都不可能原封不動地照搬過去。中國是有古老文明的大國，更是如此。對于這一點，特別是經(jīng)歷了辛亥革命以來政治激變的風(fēng)風(fēng)雨雨和改革開放四十多年的探索之后，我們有了更加清醒的認(rèn)識。

但是，越來越重要的問題不是承認(rèn)不承認(rèn)這種特殊性，而是如何把握這種特殊性。這個問題解決得好，有助于我們最大限度地吸收借鑒人類政治文明共同成果，把民主政治的普遍規(guī)律與中國國情有機結(jié)合，進而創(chuàng)造出獨特的中國民主模式；而解決不好，就難免走彎路，乃至影響中國特色社會主義民主政治的進程。這種可能性是存在的。例如，我們經(jīng)常會聽到兩種很流行的強調(diào)特殊性的觀點：一是認(rèn)為，中國長達(dá)幾千年的傳統(tǒng)文化說明中國不適合搞民主；二是認(rèn)為，中國人目前的文化素質(zhì)還達(dá)不到民主政治所需要的水平。前者實際上否定了中國的民主政治選擇。因為，如果由于缺少民主傳統(tǒng)，就認(rèn)為中國不適合搞民主，那么，在傳統(tǒng)文化影響會一直存在、不可能退出歷史舞臺的情況下，是否就意味著中國的民主永遠(yuǎn)沒有可能？后者遇到的問題則是：如果一定要把文化素質(zhì)不高作為限制民主的理由，那就很難回答：今天國人的文化素質(zhì)遠(yuǎn)高于二百多年前的美國人，為什么他們那時候就廣有民主，而我們今天反倒不行？可見，任何片面和簡單化的觀點都難免使我們的認(rèn)識流于偏頗。而從制度體系的角度看待民主政治，能使我們對這類問題有更加全面的理解和把握。

從政治發(fā)展史看，民主曾經(jīng)經(jīng)歷了兩種不同的生成方式：一為古希臘雅典的城邦制民主，一為近現(xiàn)代資本主義民主。我們分別對這兩種民主制度作個簡單考察。

對于古希臘城邦制民主的來龍去脈，顧準(zhǔn)先生有很深入的研究。氏族社會是一切民族的發(fā)展都要經(jīng)歷的階段，氏族民主也首先會變成“神授王權(quán)”。但為什么唯獨希臘會出現(xiàn)城邦制民主，而如埃及、波斯、印度這樣的國家則直接變成了“東方專制主義”？顧準(zhǔn)認(rèn)為，前提是土地開發(fā)和海外貿(mào)易的發(fā)展。希臘處在商貿(mào)要道的特殊位置上。一方面，商貿(mào)的發(fā)展，促進了城邦的發(fā)展。聚成城邦的社會必然謀求經(jīng)濟自給，于是要發(fā)展農(nóng)業(yè)之外的手工業(yè)，對外則進行商品交換，工商業(yè)發(fā)展起來。工商業(yè)的發(fā)展推動經(jīng)濟專業(yè)化，反過來更進一步促進了流通，市場經(jīng)濟獲得進一步發(fā)展的動力。另一方面，商貿(mào)的發(fā)展，使許多人提升到自由民的地位。如英國學(xué)者赫爾德所說：“在一個孕育了民主生活方式的聯(lián)系緊密的小型社會中，經(jīng)濟上和軍事上獨立公民的出現(xiàn)或許是最值得重視的因素?！保?］這些人為了獲取更多的利益，向外遷移，形成殖民城市。殖民城市的人們會繼續(xù)向外拓展（遠(yuǎn)及小亞細(xì)亞），形成新的殖民城市。這樣，殖民城邦的發(fā)展走了一條“分裂繁殖”的擴張路線?！啊至逊敝场降臄U張的重大后果之一，是無法在為數(shù)日趨眾多的殖民城邦中形成一支政治軍事經(jīng)濟的中心國家?！保?］這些自治與自給的城市國家的政體會擺脫血族基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)而以契約為基礎(chǔ)。［10］特別是跨海遷徙，造成了不同種族體系的大混合?！巴锏母星闀^血族的感情，而選擇一個可靠領(lǐng)袖的辦法也會代替習(xí)慣傳統(tǒng)?！睖虮葘⒋朔Q為“原始社會制度的萎縮”①顧準(zhǔn)在文中引用了湯因比的這個說法。參見：顧準(zhǔn).希臘城邦制度［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，1982：61.。所有這些，為殖民的城邦國家從最初模擬神授王權(quán)或貴族政體向直接民主政體轉(zhuǎn)變提供了條件。當(dāng)然，有趣的是，城邦制民主的路徑并非是這些殖民城邦先實行了民主政體，而是母邦工商業(yè)隨著發(fā)達(dá)，首先發(fā)生了這種轉(zhuǎn)變。正像顧準(zhǔn)指出的那樣：“經(jīng)濟發(fā)展的浪潮從小亞細(xì)亞影響本土，使本土幾個主要國家先是城邦化了并且集團化了，然后，同樣的經(jīng)濟發(fā)展又引起了那里‘主權(quán)在民’的政治變革?！保?1］這樣，希臘文明的中心又從殖民的小亞細(xì)亞移回到了本土。此外，還應(yīng)該看到，這個轉(zhuǎn)變是一個隨著工商業(yè)發(fā)展而來的長過程，越來越多的人獲得權(quán)力也是一個伴隨而來的逐漸的過程。不同的政體也就是在這個過程相應(yīng)產(chǎn)生的。最初的王權(quán)專制，特點是權(quán)力集中于一人；當(dāng)權(quán)力不再集于一人，而是多人，但這些人又是自由人的少數(shù)時，貴族政體就出現(xiàn)了；而當(dāng)更多的人——“人民”成為權(quán)力的主人時，便是實現(xiàn)了向民主政體的轉(zhuǎn)變。

和古希臘城邦制民主相比，近現(xiàn)代民主的產(chǎn)生更為人們所熟知，無需展開描述。其基本線索是：財富的流動促進了貿(mào)易發(fā)展；貿(mào)易和財富促進了人的獨立地位和個性解放；個性解放為市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供了前提條件；市場經(jīng)濟進而引發(fā)了人們對民主的全面要求。所以，近現(xiàn)代民主是和資本主義市場經(jīng)濟相聯(lián)系的。資本主義的經(jīng)濟基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟。民主的前提是人的獨立性。這種獨立性既推動了市場經(jīng)濟的發(fā)展，又是市場經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果?？梢哉f，有市場經(jīng)濟，就有民主。民主是建立在市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上并與之相適應(yīng)、相配套的一套國家治理系統(tǒng)。

不難發(fā)現(xiàn)，無論是古希臘的城邦制民主，還是近現(xiàn)代資產(chǎn)階級民主，都是依靠貿(mào)易的發(fā)展催生人的經(jīng)濟獨立，經(jīng)濟獨立進一步推動市場經(jīng)濟，從而觸發(fā)了民主制度的創(chuàng)建。這一點，恰恰是中國幾千年的發(fā)展史所欠缺的。中國不是沒有過自由貿(mào)易，也不是任何情況下都沒有形成過市場經(jīng)濟的因素，更不是沒有過人本思想和對個性解放的需求。但是，所有這些都被強大的專制力量所壓制，都是皇權(quán)始終要打擊的對象。長期處于這種狀態(tài)下，不可能有民主制度，中國民眾中也不可能產(chǎn)生普遍的民主意識。盡管我們可以從各種不同的角度去分析中國缺乏民主的原因，但從制度上分析，這些原因一目了然：中國長達(dá)幾千年的發(fā)展，沒有積累下民主制度所需要的基本要素，商貿(mào)發(fā)展、個性解放、個人獨立、市場經(jīng)濟、權(quán)力約束等等，所有這些元素都是缺乏的。正由于此，馬克思做出了不經(jīng)過資本主義就難以為社會主義準(zhǔn)備充分條件的科學(xué)論斷。在小農(nóng)經(jīng)濟的汪洋大海中，當(dāng)然不會生長出民主政治。從這個意義上看，說中國缺乏民主傳統(tǒng)、缺乏發(fā)展民主的文化土壤，完全正確。

然而，因古代中國缺乏民主傳統(tǒng)，便斷定今日中國缺乏實行民主的條件，卻是不正確的。時代畢竟已經(jīng)有了根本性的變化。如果說，在新中國成立后的計劃經(jīng)濟時期，我們還奉行著市場姓“資”，只有緊緊地約束住人們追求個人利益的沖動、才能最大限度地防止向資本主義蛻變的理念，那么，改革開放則意味著校正和放棄這些理念的進程已經(jīng)開始。今天，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟早已是我們的目標(biāo)，并且已被四十多年的改革開放證明是中國現(xiàn)代化的必由之路。更需要指出的是，這四十多年在經(jīng)濟獲得迅速發(fā)展的同時，民眾的民主意識也在增強，民主政治也在推進?？梢哉f，建設(shè)中國特色社會主義民主政治如今成為整體戰(zhàn)略布局的組成部分，正是這種發(fā)展的必然結(jié)果。

還可以聽到這樣一類觀點，他們不否認(rèn)中國民主政治的必然性，但往往強調(diào)，既然存在特殊性，就應(yīng)該按照特殊性來決定對民主的取舍。這類觀點也值得質(zhì)疑。必須十分清醒地看到，市場經(jīng)濟是一個體系，立于之上的民主政治也必然有很強的體系性。例如，市場經(jīng)濟以人對利益的合法追求為前提，這就必然要求為個人合法利益提供保護，相應(yīng)就必須建立產(chǎn)權(quán)制度；民眾對自己的財產(chǎn)有自主性，必然要求政府決策更有利于鞏固和發(fā)展這種自主性，于是就要建立民眾參與決策的制度；民主之權(quán)要落地，必然有一個多數(shù)人的意志轉(zhuǎn)化為權(quán)力、由少數(shù)人來執(zhí)行的過程，這個過程一定會定型為選舉制度；對個人利益的保護，有組織比無組織更有利，這就促進了社會組織的發(fā)展，相應(yīng)地需要有規(guī)范社會組織活動的制度；等等。強調(diào)我們的特殊性，需要考慮的是如何把這些制度與中國的現(xiàn)有國情相結(jié)合，而不是以種種特殊性為由輕易地做出否定性判斷。不能因為產(chǎn)權(quán)會牽涉私有制問題，就拒絕建立產(chǎn)權(quán)制度；不能因為普通老百姓沒有用權(quán)的經(jīng)驗或參與積極性不高，就任憑民主參與的渠道堵塞、廢棄；不能因為選舉會帶來問題，就認(rèn)為選舉制度也可以省略或走形式；不能因為民間組織會表達(dá)與政府不同的意見，就索性不允許其存在。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，對于民主政治的體系性，以及這個體系與市場經(jīng)濟體系的制度性銜接，我們在許多方面的認(rèn)識仍然比較膚淺，仍然迫切需要進行更深層次的研究。

三、從制度體系上進一步完善中國特色社會主義民主政治

從制度體系的視角深化對民主的認(rèn)識，對國家治理現(xiàn)代化和中國特色社會主義民主政治制度體系的建設(shè)具有重要的推動作用。從歷史和現(xiàn)實看都是如此。

中華人民共和國成立后，建立了一系列重要制度，初步形成了共和國政治制度體系，其中包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層民主自治制度等。許多制度的建立，本身就是著眼于制度體系進行思考的成果。

舉人民代表大會制度為例。對人民代表大會制度，我們黨有一個認(rèn)識過程。這個過程，也是對制度的體系性有越來越深刻理解的過程。眾所周知，1949年6月，在國民黨統(tǒng)治大勢已去的情況下，中國共產(chǎn)黨召集各方名流，召開新政治協(xié)商會議，制定了《共同綱領(lǐng)》。標(biāo)志著共和國建立的中央人民政府，就是在《共同綱領(lǐng)》的基礎(chǔ)上成立的。最初很多人、包括執(zhí)政黨都沒有認(rèn)識到建立人民代表大會制度的迫切性?！吨泄颤h史》寫到這一節(jié)：“鑒于《共同綱領(lǐng)》在人民中及各民主黨派中有崇高的威信，最初曾設(shè)想在過渡時期可暫不制定憲法，只對起著臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》加以修改或補充，待國內(nèi)階級關(guān)系有了基本改變以后，即中國基本進入社會主義社會以后，再召開全國人民代表大會，制定出一部社會主義的憲法。”［12］按照當(dāng)時的認(rèn)識，這個“過渡”起碼要十到十五年的時間。①對這個過渡期的長度，毛澤東的估計是大約十年。他在1953年1月13日中央人民政府委員會第二十次會議上的一次講話中提到：“十年以后，我們進入了社會主義。”他甚至還說過：“究竟要多少年進入社會主義，這話不要講死了，十五年只能打一個基礎(chǔ)。”（1954年6月憲法草案公布時的講話。轉(zhuǎn)引自1968年武漢版《毛澤東思想萬歲》。）但是，想法很快改變了。1952年12月下旬，中共做出了關(guān)于1953年召開全國人民代表大會和各級人民代表大會的提議，啟動了人民代表大會的籌備和憲法的起草。經(jīng)過一年多緊張的工作，人民代表大會制度得以創(chuàng)立，第一屆全國人民代表大會于1954年9月勝利召開，并出臺了新中國第一部憲法。出現(xiàn)如此巨大的轉(zhuǎn)變，斯大林給中國共產(chǎn)黨的建議是一個重要的原因①劉山鷹在《從共同綱領(lǐng)到五四憲法》一文中對此作了比較詳盡的考察。參見：劉山鷹.從共同綱領(lǐng)到五四憲法［J］.炎黃春秋，2014，（9）：46-53.。1952年10月，劉少奇受毛澤東的委托，在訪蘇期間就這個問題談了中國共產(chǎn)黨的想法，并向斯大林征求意見。斯大林卻建議中國盡早進行選舉和制定憲法。他講了很長的一段話作說明，概括起來是兩條理由：第一，敵人會說你們的政府不是人民選舉的，是自封的；第二，敵人會說你們只有由一黨提出、其他黨派同意的《共同綱領(lǐng)》，而沒有經(jīng)人民選舉的代表大會通過的憲法，說你們國家沒有法律。斯大林的建議顯然產(chǎn)生了決定性的影響。雖然我們看到，他講這件事情是從“不給敵人以攻擊口實”的角度，帶有很強的策略性，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，斯大林的話點出了問題的要害，即制度的合法性問題。在他看來，人民代表大會之所以需要，是因為它包含了這樣的制度邏輯：既然是人民共和國，就必須有全體人民的參與；要體現(xiàn)這種參與，就必須有選舉；只有選舉出來的最高權(quán)力機關(guān)，才有組織政府、制定憲法和法律、規(guī)范政府和個人行為的合法資格。而在中國，能比較全面地體現(xiàn)這一整套制度邏輯的，只有人民代表大會。正是因為認(rèn)識到了這一制度邏輯，中國共產(chǎn)黨才看到了創(chuàng)建人民代表大會制度的必要性和迫切性。也就是由此開始，毛澤東本人對這件事情高度重視起來，并投入了極大的精力。1954年初，毛澤東抽出一個多月時間，親力親為，參與憲法的起草。起草憲法時的認(rèn)真程度及眼界，都可稱前所未有。在他起草的一份講話中，他要求政治局委員、在京的中央委員在參加憲法草案討論前閱讀各國憲法，以便進行比較。其中除了蘇俄、蘇聯(lián)、東歐國家的憲法外，還包括1923年曹錕憲法、1946年蔣介石憲法和法國憲法等等。［13］可惜的是，后來由于種種原因，制度建設(shè)的這個良好開端未能延續(xù)下去，人民代表大會這個最體現(xiàn)制度合法性的平臺也未被充分利用起來，相反是讓一條完全與此不同的“運動治國”的思路逐漸占了上風(fēng)。

改革開放以來，我們黨不但充分認(rèn)識了社會主義民主政治建設(shè)的必要性和迫切性，而且通過對沉痛歷史經(jīng)驗教訓(xùn)的反思，從制度或制度體系上逐步深化了對民主政治的認(rèn)識和把握。在這方面，鄧小平顯示出偉大政治家的遠(yuǎn)見卓識。他深入思考我國社會主義建設(shè)過程中民主政治建設(shè)方面的得與失，深刻指出，制度好，好人能做好事，制度不好，好人無法做好事，壞人橫行。毛澤東晚年犯錯誤，固然有個人因素，但從根本上說，還是制度問題。這里所說的制度，顯然指的是制度體系意義上的制度。黨的領(lǐng)袖個人并無犯錯誤的主觀愿望，但權(quán)力配置不科學(xué)，個人手中的權(quán)力過大而又缺乏約束，民眾參與渠道不夠，民主監(jiān)督缺席，加上傳統(tǒng)專制文化的影響，這些元素組合起來，構(gòu)成了制度的缺陷。鄧小平在此基礎(chǔ)上進而把社會主義國家的制度和西方國家作了比較。他承認(rèn)西方民主制度比較完善，認(rèn)為斯大林破壞社會主義法制那樣的事情，在英美那樣的資本主義國家不可能發(fā)生。所以，鄧小平深刻思考后得出了自己的結(jié)論：制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。鄧小平制度建設(shè)的思想，為中國特色社會主義民主政治建設(shè)指明了正確的方向。今天，我們黨明確提出進一步完善包括中國特色社會主義民主政治在內(nèi)的若干制度體系的宏偉規(guī)劃，正反映了沿著制度建設(shè)這個根本方向不斷探索的必然要求。

當(dāng)然，從制度體系的角度看今天的民主政治，既要看到已經(jīng)取得的進展，同時也要充分認(rèn)識到“進一步完善”這項任務(wù)的艱巨性。例如，一方面我們要看到，制度創(chuàng)制效率高，是我們特有的政治優(yōu)勢。我們沒有西方國家立法時那種不同黨派和利益集團為了自身利益互相爭斗、互相掣肘的弊端，這使我們可以用較快的速度推進法治和制度建設(shè)，在較短的時間內(nèi)建立比較完備的政治、經(jīng)濟、社會、文化制度框架。另一方面也要看到，由于快速、求全，一些制度要素相互之間缺乏充分磨合，不相銜接，“夾生飯”現(xiàn)象普遍存在。既要看到，現(xiàn)有的制度，就文本的制定和要素的齊全而言，已經(jīng)有了相當(dāng)高程度的系統(tǒng)性；又要看到，不少規(guī)定、要求停留在文件上，落不到實處，甚至存在相互“打架”的現(xiàn)象，反而降解了制度的權(quán)威性。既要看到，制度建設(shè)在形式上做到了面面俱到；又要看到，制度借以立足的若干深層次問題并未完全理清楚，譬如：怎樣在講究效能、增強執(zhí)政科學(xué)性的同時，也從制度體系上筑牢執(zhí)政合法性基礎(chǔ)，避開“塔西佗陷阱”？如何科學(xué)處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，落實權(quán)責(zé)對等的原則，解決實際上仍不同程度存在的“一統(tǒng)就死、一放就亂”的問題？如何使黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一在制度、體制、機制等各個層面都真正得到體現(xiàn)，而不只是以行政手段處理之，以行政關(guān)系代替之？等等。這些都說明，在制度的“形成”上，我們把握民主制度運行規(guī)律的水平還有待進一步提高。

進一步完善中國特色社會主義民主政治制度體系，固然有大量操作層面的事情要做，但首要的，仍然是思想和觀念層面的問題。創(chuàng)新需要沖破舊有觀念的束縛，制度創(chuàng)新更是如此?？梢哉f，這方面的“自我革命”遠(yuǎn)未完成。例如，誰都知道，對于中國傳統(tǒng)文化的正確態(tài)度是繼承其精華，剔除其糟粕。但是，在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的問題依然是，要么全盤否定，要么全面復(fù)古。其原因，就是不能從制度系統(tǒng)性著眼，對于究竟什么是該吸收的精華，什么是該剔除的糟粕；哪些內(nèi)容體現(xiàn)了中華民族的生存和發(fā)展智慧，屬于優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，應(yīng)當(dāng)理直氣壯地繼承，哪些又是和封建專制制度同構(gòu)、為封建專制制度服務(wù)的內(nèi)容，必須旗幟鮮明地放棄，進行更加科學(xué)的區(qū)分。又如，同樣的情況也適用于對蘇聯(lián)模式的分析。必須承認(rèn)，蘇聯(lián)模式對我們影響至深，甚至和我們的執(zhí)政合法性有著密切關(guān)聯(lián)。所以，我們黨總體上對全盤否定這一模式有保留。從歷史唯物主義立場看，這自有道理。但也正因為此，我們對蘇聯(lián)模式與民主政治在制度體系上的負(fù)相關(guān)關(guān)系難以深入探究，有時還會自覺不自覺地回到這種模式，來應(yīng)對出現(xiàn)的問題。再如，講到制度不夠完善，權(quán)力配置不科學(xué)顯然是其中一個重要方面。然而，僅僅看到這一點還不夠。還必須進一步看到，權(quán)力的背后是利益。不科學(xué)的權(quán)力配置，會形成不合理的利益格局，滋生既得利益。這在相當(dāng)程度上已經(jīng)是我們的現(xiàn)實。如果錯把這種現(xiàn)實當(dāng)作“國情”，用它作為強調(diào)所謂“特殊性”的依據(jù)，甚至當(dāng)成改革內(nèi)容的取舍標(biāo)準(zhǔn)，那一定會導(dǎo)致改革的變形。在進一步完善中國特色社會主義民主政治制度體系的過程中，必須對發(fā)生這種情況的可能性保持高度的警惕。