古洪能

國(guó)外政治學(xué)界大概是在20世紀(jì)60年代以后提出了關(guān)于國(guó)家能力的命題，在此基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)界進(jìn)一步提出了關(guān)于國(guó)家治理能力的概念，這的確是政治學(xué)上的一個(gè)重要發(fā)展，值得學(xué)界長(zhǎng)期關(guān)注和研究。研究國(guó)家治理能力，最重要的莫過(guò)于探究其來(lái)源，因?yàn)橹挥信宄@個(gè)問(wèn)題，我們才知道如何獲得和提升國(guó)家治理能力，這樣的研究也才有價(jià)值和意義。但對(duì)國(guó)家治理能力來(lái)源的探索并不容易，有關(guān)的研究也不多見(jiàn)，這個(gè)問(wèn)題尚未得到較好的解決。之所以如此，一個(gè)重要的原因就在于現(xiàn)在關(guān)于國(guó)家治理能力的概念界定不盡合理。而對(duì)國(guó)家治理能力的理解和界定，必然深刻影響著對(duì)國(guó)家治理能力來(lái)源的探索，因?yàn)檫@是前提和起點(diǎn)。有鑒于此，本文將在辨析和澄清國(guó)家治理能力概念的基礎(chǔ)上，探究國(guó)家治理能力的來(lái)源，由此提出一個(gè)自成邏輯的國(guó)家治理能力觀，希望能夠?yàn)闄z查和衡量以及確保和提升國(guó)家治理能力提供一些方法和啟示。

一、國(guó)家治理能力并不等于國(guó)家能力的概念

關(guān)于國(guó)家治理能力，現(xiàn)在最常見(jiàn)的理解和界定，是將其視作國(guó)家機(jī)器的某種能力，也就是學(xué)界常說(shuō)的國(guó)家能力（state capability）。而關(guān)于國(guó)家能力，王紹光等人的觀點(diǎn)堪稱典型。他們認(rèn)為，國(guó)家能力是國(guó)家將自己的意志和目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力，包括動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的汲取能力（特別是汲取財(cái)政的能力），指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控能力，運(yùn)用政治符號(hào)在屬民中制造共識(shí)、鞏固統(tǒng)治地位的合法化能力，運(yùn)用暴力、威脅等方式維護(hù)統(tǒng)治地位的強(qiáng)制能力。［1］

盡管這一界說(shuō)廣泛流行，廣受引用，本文卻認(rèn)為不宜用來(lái)理解和界定國(guó)家治理能力的概念。

第一，國(guó)家能力說(shuō)實(shí)際上是根據(jù)國(guó)家自主性理論［2］，把國(guó)家（state，國(guó)家機(jī)器或者廣義政府的概念）看成是一種行動(dòng)主體。照此理解，則國(guó)家治理就是指由國(guó)家機(jī)器來(lái)開(kāi)展治理，等同于政府治理的概念，主要跟社會(huì)治理相對(duì)。然而這種意義上的國(guó)家治理是狹隘的。事實(shí)上自國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，國(guó)家機(jī)器（廣義政府）從來(lái)就不是唯一的治理主體。多元主體參與治理，這并不是自“新治理（new governance）”理念［3］提出之后才出現(xiàn)的。人們長(zhǎng)期把國(guó)家機(jī)器（廣義政府）看成是唯一的治理主體，那不過(guò)是自我遮蔽的結(jié)果。例如在中國(guó)古代的皇權(quán)帝制時(shí)期，在其末端部分，國(guó)家機(jī)器就必須跟鄉(xiāng)里社會(huì)合作才能夠完成治理。［4］

有鑒于此，在國(guó)家治理能力的概念中，國(guó)家不宜被看成是一種行動(dòng)主體，那樣會(huì)縮小國(guó)家治理的概念；而應(yīng)將國(guó)家當(dāng)作客體對(duì)待，也就是經(jīng)典政治學(xué)中所說(shuō)的那種人為構(gòu)建的社會(huì)共同體（nation，country，republic or commonwealth）。照此理解，國(guó)家治理指的是管理國(guó)家公共事務(wù)的活動(dòng)，跟小于國(guó)家范圍的地方治理或基層治理和大于國(guó)家范圍的跨國(guó)治理或全球治理相對(duì)。

第二，如果按照國(guó)家能力說(shuō)來(lái)界定國(guó)家治理能力，那么治理就成了國(guó)家機(jī)器的一切活動(dòng)，但這就扭曲了治理的概念。實(shí)際上自國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，國(guó)家機(jī)器的許多活動(dòng)都屬于統(tǒng)治性質(zhì)，也就是少數(shù)人基于自我利益而役使其他人的活動(dòng)［5］，這是一個(gè)治人的概念。而治理本來(lái)是基于公共利益而管理公共事務(wù)的意思［6］，這是一個(gè)治事的概念。如果我們聯(lián)系到政治學(xué)鼻祖亞里士多德（Aristotle）關(guān)于正確政體與偏差政體的著名區(qū)分［7］，則更能明確這兩者的本質(zhì)差異就在于目的有別。因此把國(guó)家的一切活動(dòng)都看成是治理是根本不能成立的。

第三，國(guó)家能力說(shuō)所提出的各種能力，其實(shí)并不都是國(guó)家治理的能力，甚至主要不是國(guó)家治理的能力。國(guó)內(nèi)學(xué)界提出的國(guó)家能力說(shuō)，原本來(lái)源于美國(guó)學(xué)者阿爾蒙德（G.Almond）等人提出的政治體系的功能概念。阿爾蒙德等人明確區(qū)分了政治系統(tǒng)的三類功能，其中體系功能是政治體系的維持和適應(yīng)功能，包括政治吸納、政治社會(huì)化和政治溝通；過(guò)程功能是把輸入政治系統(tǒng)的支持或要求轉(zhuǎn)化為權(quán)威性政策并予以輸出的功能，包括利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策實(shí)施；政策功能則是指政治體系輸出的政策（資源提取、產(chǎn)品服務(wù)分配、行為管制、象征和信息交流等）所發(fā)揮的實(shí)際作用，包括提供福利、保障安全、國(guó)際影響作用等。［8］據(jù)此來(lái)看，國(guó)家能力說(shuō)所提出的各種能力，雖然是從政策功能層面來(lái)說(shuō)的，但其實(shí)際作用主要是維護(hù)體系自身，也就是政治體系的自我維護(hù)功能。在國(guó)家能力說(shuō)那里，更準(zhǔn)確地說(shuō)是維護(hù)國(guó)家機(jī)器自身的功能，因?yàn)樵撜f(shuō)把政治體系等同于國(guó)家機(jī)器。

而國(guó)家機(jī)器的自我維護(hù)功能顯然不能與國(guó)家治理能力混為一談。密爾（J.S.Mill）說(shuō)，政府不過(guò)是達(dá)到其目的的一種手段。［9］因此國(guó)家機(jī)器的自我維護(hù)能力，對(duì)于實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)來(lái)說(shuō)當(dāng)然是必要的。密爾在評(píng)價(jià)政府的品質(zhì)時(shí)，其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是政府機(jī)器本身的品質(zhì)。［10］但國(guó)家機(jī)器的自我維護(hù)能力跟實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的能力并不是一回事，二者也沒(méi)有正相關(guān)關(guān)系。沒(méi)有證據(jù)證明，維護(hù)國(guó)家機(jī)器自身的能力越強(qiáng)（弱），則實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)的能力也就越強(qiáng)（弱）。中國(guó)古代按照法家主張所構(gòu)建的耕戰(zhàn)國(guó)家［11］，西方出現(xiàn)過(guò)的極權(quán)國(guó)家［12］，還有世界上的其它掠奪型國(guó)家［13］，其維護(hù)國(guó)家機(jī)器自身的能力堪稱強(qiáng)大，但卻不能說(shuō)國(guó)家治理能力也很強(qiáng)大。相反我們發(fā)現(xiàn)，這些國(guó)家機(jī)器的自我維護(hù)能力越強(qiáng)，則離統(tǒng)治的目標(biāo)越近，而離治理的目標(biāo)越遠(yuǎn)。

總之，雖然國(guó)家治理能力是在國(guó)家能力概念基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，但不可將二者混同。無(wú)論從主體、目的還是內(nèi)容來(lái)看，國(guó)家治理能力跟國(guó)家能力都不是一回事，所以不宜用國(guó)家能力來(lái)代替國(guó)家治理能力的概念。

二、國(guó)家治理能力是國(guó)家治理體系的能力

如果說(shuō)國(guó)家治理能力并不等于流行的國(guó)家能力概念，至少不等于國(guó)內(nèi)學(xué)界流行的那種國(guó)家能力概念①國(guó)外學(xué)者所說(shuō)的國(guó)家能力概念似有所不同。例如福山（F.Fukuyama）認(rèn)為，國(guó)家能力是國(guó)家制定和執(zhí)行政策以及執(zhí)法的能力，體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)度（參見(jiàn)：［美］弗朗西斯·福山.國(guó)家構(gòu)建：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序［M］.黃勝?gòu)?qiáng)，許銘原譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007：7）。顯然這主要是從政治體系的過(guò)程功能來(lái)說(shuō)的，不過(guò)仍然局限于國(guó)家機(jī)器而言。，那么它到底是什么呢？

根據(jù)上述的辨析，本文認(rèn)為，一個(gè)合理的國(guó)家治理能力概念，必須建立在正確的國(guó)家和治理概念以及由此形成的國(guó)家治理概念基礎(chǔ)之上。其中，國(guó)家不應(yīng)該是指作為行動(dòng)主體的國(guó)家機(jī)器，而是指一種社會(huì)共同體形式；治理也不應(yīng)該與統(tǒng)治的概念相混淆，其本意是基于公共利益而管理公共事務(wù)。據(jù)此，國(guó)家治理就是基于公共利益而管理國(guó)家公共事務(wù)的活動(dòng)，國(guó)家治理能力則是完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之目標(biāo)任務(wù)的能力。

第一，從國(guó)家治理的目的來(lái)看，國(guó)家治理能力作為完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之目標(biāo)任務(wù)的能力，必然具有規(guī)范性質(zhì)，不可任意定義。

毫無(wú)疑問(wèn)，國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)源于并服從于成立國(guó)家的目的，否則國(guó)家治理及其目標(biāo)任務(wù)都將無(wú)從產(chǎn)生。作為一個(gè)規(guī)范性命題，國(guó)家成立的目的可以說(shuō)是政治學(xué)從一開(kāi)始就明確了并且反復(fù)予以重申的。當(dāng)亞里士多德解釋人類為什么從結(jié)成家庭一直到結(jié)成城邦而過(guò)社會(huì)化生活時(shí)，這個(gè)問(wèn)題就得到了明白無(wú)誤的解答，那就是為了相互滿足需要、互惠互利、共同受益并最終實(shí)現(xiàn)幸福的生活。［14］雖然亞里士多德采取的是自然目的論的論證方式，但其結(jié)論還是經(jīng)過(guò)改頭換面而為后來(lái)的契約論所承襲。以洛克（J.Locke）為例，他把國(guó)家（commonwealth）看成是一種社會(huì)共同體（community），即政治社會(huì)或公民社會(huì)（political society or civil society）。國(guó)家之所以不同于自然狀態(tài)下的社會(huì)共同體，關(guān)鍵在于通過(guò)訂立契約，創(chuàng)建了政府（government）來(lái)掌握針對(duì)其成員的政治權(quán)力（political power，含立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)），但這一切都是為了公共利益（public good），或者說(shuō)為了保護(hù)社會(huì)所有成員的財(cái)產(chǎn)。［15］

基于這些經(jīng)典的政治學(xué)理論，可以說(shuō)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)，就是通過(guò)管理國(guó)家的公共事務(wù)，使得國(guó)家的所有成員都可以相互滿足需要、互惠互利、共同受益并最終實(shí)現(xiàn)幸福的生活。但這只是國(guó)家治理的根本目標(biāo)任務(wù)。因?yàn)楣彩聞?wù)是多樣且多變的，所以國(guó)家治理的具體目標(biāo)任務(wù)也是多樣且多變的。不過(guò)從邏輯上說(shuō)，既然公共事務(wù)是與所有社會(huì)成員都有利害關(guān)系的事情，那么必然也只可能包括公益（對(duì)所有人都有利）、公害（對(duì)所有人都有害）和公正（對(duì)一些人有利而對(duì)另一些人有害）三類，于是國(guó)家治理的基本目標(biāo)任務(wù)也就相應(yīng)地是造福于民、為民除害和主持公道。［16］

國(guó)家治理所要完成和實(shí)現(xiàn)的，就是這樣的目標(biāo)任務(wù)，國(guó)家治理能力也就只能是完成和實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)任務(wù)的能力，而不是其它的什么能力。雖然國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)是規(guī)范定義和推導(dǎo)的產(chǎn)物，但這是一種規(guī)定性，不容商討。這也就導(dǎo)致國(guó)家治理能力不可任意定義。惟其如此，我們才能把國(guó)家治理能力與偽國(guó)家治理能力，例如國(guó)家機(jī)器的自我維護(hù)能力，或者國(guó)家機(jī)器的統(tǒng)治能力，相區(qū)分開(kāi)來(lái)。

第二，從國(guó)家治理的主體來(lái)看，國(guó)家治理能力就是國(guó)家治理體系的能力，不能脫離國(guó)家治理體系而談?wù)搰?guó)家治理能力。

在上述的國(guó)家治理能力概念中，國(guó)家治理主體尚不明確，并且我們也已知，不能局限于國(guó)家機(jī)器來(lái)考察國(guó)家治理主體，那么國(guó)家治理主體到底是什么？

過(guò)去，學(xué)界犯了一種邏輯顛倒的方法錯(cuò)誤：不是根據(jù)國(guó)家治理來(lái)界定國(guó)家治理主體，而是反過(guò)來(lái)用國(guó)家治理主體去界定國(guó)家治理。也就是說(shuō)，他們先入為主地假定何者為國(guó)家治理主體，比如國(guó)家機(jī)器，然后說(shuō)國(guó)家治理主體的活動(dòng)就是國(guó)家治理，比如認(rèn)為國(guó)家機(jī)器的活動(dòng)就是國(guó)家治理。但如前所述，這就不僅縮小了國(guó)家治理的概念，而且也扭曲了治理的概念。

把這個(gè)邏輯顛倒過(guò)來(lái)，我們說(shuō)，在國(guó)家治理概念清楚的前提下，任何按制度途徑被組織起來(lái)參與國(guó)家治理的人都是國(guó)家治理主體，而沒(méi)有參與國(guó)家治理的人，無(wú)論其身份或名號(hào)如何，都不能被看成是國(guó)家治理主體。只是我們要進(jìn)一步看到，所有這些參與國(guó)家治理的人絕非烏合之眾，而是有組織的。根據(jù)集體行動(dòng)理論的啟示［17］，國(guó)家治理無(wú)疑是一種多人參與的集體行動(dòng)，但又不可能自發(fā)產(chǎn)生，這就需要把所有參與者組織起來(lái)才行。所以國(guó)家治理的參與者必然是有組織的，是在一種被組織的狀態(tài)下參與國(guó)家治理的，而組織的手段就是人為設(shè)計(jì)的制度途徑。這就導(dǎo)致國(guó)家治理主體必然形成一套組織體系。因此我們必須從個(gè)人層面躍遷到組織體系層面，才能真正把握國(guó)家治理主體，必須看到國(guó)家治理主體是一種組織體系，而不是散亂的個(gè)人集合。

國(guó)家治理主體的組織體系，從學(xué)術(shù)上說(shuō)，就是古典政治學(xué)所說(shuō)的政體（polity）。亞里士多德根據(jù)他那個(gè)時(shí)代的情況，說(shuō)一個(gè)城邦是由眾多公民組成的，而公民是有權(quán)擔(dān)任議事或司法職務(wù)的人。［18］簡(jiǎn)而言之，公民就是這里所說(shuō)的國(guó)家治理主體——國(guó)家治理的參與者。但公民參與國(guó)家治理并不是混亂或隨意的，而是根據(jù)政體設(shè)計(jì)的制度渠道來(lái)進(jìn)行，因?yàn)檎w就是各種職務(wù)的組織［19］。這就導(dǎo)致所有參與國(guó)家治理的公民會(huì)根據(jù)政體設(shè)計(jì)而形成一套組織體系，這就是亞里士多德所說(shuō)的公民團(tuán)體。也因此，亞里士多德又反過(guò)來(lái)說(shuō)這樣的公民團(tuán)體就是政體本身［20］。

國(guó)家治理主體的組織體系，甚至也可以等同于現(xiàn)代政治學(xué)所說(shuō)的政治系統(tǒng)（political system）。二戰(zhàn)后，西方的政治科學(xué)研究創(chuàng)造了政治系統(tǒng)這個(gè)概念，試圖用來(lái)取代傳統(tǒng)的國(guó)家（機(jī)器）概念。［21］作為政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者，伊斯頓（D.Easton）所說(shuō)的政治系統(tǒng)是一種行為系統(tǒng)或過(guò)程系統(tǒng)的概念，指的是政治生活的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出過(guò)程［22］，其行為主體并不明確。但后來(lái)的比較政治學(xué)者，如阿爾蒙德等人，卻在不同的意義上使用這個(gè)概念。他們認(rèn)為政治系統(tǒng)指的是由政治行為主體所構(gòu)成的體系，包括各種機(jī)構(gòu)和組織。［23］正是在后一種意義上，假如政治就是國(guó)家治理的意思，那么政治系統(tǒng)就是國(guó)家治理主體的組織體系。

不過(guò)由于習(xí)慣的原因，使用老詞可能會(huì)引起不必要的紛爭(zhēng)或誤會(huì)，所以本文就借用“國(guó)家治理體系”這個(gè)新詞來(lái)表示國(guó)家治理主體的組織體系。國(guó)家治理體系這個(gè)術(shù)語(yǔ)是近年來(lái)國(guó)內(nèi)政治學(xué)界的創(chuàng)造，但缺乏嚴(yán)格的界定，指示不明，十分混亂?，F(xiàn)在學(xué)界有許多人把國(guó)家治理體系看成是涉及方方面面的制度體系，非?；\統(tǒng)含混，特別是對(duì)何為制度和何為制度體系解釋不清，多為同義反復(fù)式的解釋。還有不少人在極其寬泛的意義上使用這個(gè)術(shù)語(yǔ)，舉凡國(guó)家治理的目的價(jià)值、行為主體、行動(dòng)領(lǐng)域、行動(dòng)方式、行動(dòng)手段、行動(dòng)途徑、行動(dòng)規(guī)范、行動(dòng)結(jié)果等等，統(tǒng)統(tǒng)包括在內(nèi)，但這樣的概念也就無(wú)甚意義了。這兩種概念的界定和使用方式都不可取。本文借用國(guó)家治理體系這個(gè)術(shù)語(yǔ)，明確其含義就是指國(guó)家治理主體的組織體系。

這種意義上的國(guó)家治理體系，到底包含哪些參與者（國(guó)家治理主體），分成哪些部分，相互關(guān)系如何，等等，所有這些都取決于國(guó)家治理體系是如何設(shè)計(jì)和構(gòu)建的，往往因地而異，也因時(shí)而異，比如從歷史的角度來(lái)看，就經(jīng)歷了從權(quán)貴、平民到泛政府時(shí)代的變遷。但無(wú)論如何，決不能把國(guó)家治理體系等同于國(guó)家機(jī)器那套體系。在國(guó)家時(shí)代，國(guó)家治理體系必然包含國(guó)家機(jī)器在內(nèi)，但二者不一定等同。古典政治學(xué)所說(shuō)的政體就不是國(guó)家機(jī)器的意思，現(xiàn)代政治學(xué)所說(shuō)的政治系統(tǒng)更是要超越國(guó)家機(jī)器的意涵，否則根本無(wú)須創(chuàng)造這個(gè)概念。

不管國(guó)家治理體系的構(gòu)成如何，只要我們意識(shí)到，各種國(guó)家治理主體是構(gòu)成為國(guó)家治理體系而行動(dòng)的，那么就應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，其實(shí)是國(guó)家治理體系在從事著國(guó)家治理，是國(guó)家治理體系在完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)。既然如此，那么國(guó)家治理能力就只可能是指國(guó)家治理體系的能力，而不是別的什么能力。當(dāng)我們談?wù)搰?guó)家治理能力如何時(shí)，實(shí)際上是在說(shuō)某時(shí)某地的國(guó)家治理體系的能力狀況，而不是說(shuō)某些人、某些組織或者某些機(jī)構(gòu)的能力如何。由于國(guó)家治理能力和國(guó)家治理體系存在這種關(guān)系，所以我們不可脫離國(guó)家治理體系而談?wù)搰?guó)家治理能力，否則只會(huì)得出錯(cuò)誤或空洞的結(jié)論。

第三，從國(guó)家治理的過(guò)程來(lái)看，國(guó)家治理能力就是國(guó)家治理體系在運(yùn)作過(guò)程中的功能表現(xiàn)，包括動(dòng)議、決策和執(zhí)行三種基本能力。

既然是國(guó)家治理體系在從事著國(guó)家治理，那么國(guó)家治理過(guò)程也就是國(guó)家治理體系的運(yùn)作過(guò)程。國(guó)家治理體系完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之目標(biāo)任務(wù)的能力，就是在這一過(guò)程中發(fā)揮和體現(xiàn)出來(lái)的。

對(duì)于國(guó)家治理能力，我們可以根據(jù)國(guó)家治理的最終結(jié)果（是否完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)）來(lái)進(jìn)行考察和衡量。但這是一種事后的方式，無(wú)疑存在不足，有時(shí)候也可能無(wú)法滿足我們的需要。既然國(guó)家治理能力是在國(guó)家治理過(guò)程（國(guó)家治理體系的運(yùn)作過(guò)程）中發(fā)揮出來(lái)的，那么從國(guó)家治理的過(guò)程中，我們就能實(shí)時(shí)觀察到國(guó)家治理能力。這里的關(guān)鍵僅在于明確國(guó)家治理過(guò)程是怎樣的狀況。

伊斯頓提出了由輸入、轉(zhuǎn)換和輸出環(huán)節(jié)所構(gòu)成的政治過(guò)程，阿爾蒙德等人提出的政治過(guò)程則包括利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策實(shí)施。這些不同的表述方式，實(shí)質(zhì)相去不遠(yuǎn)。借鑒這些研究，同時(shí)考慮到國(guó)家治理是管理國(guó)家公共事務(wù)的過(guò)程，那么把動(dòng)議、決策和執(zhí)行三個(gè)前后相繼的基本環(huán)節(jié)看成是國(guó)家治理過(guò)程，就既符合人類行動(dòng)的邏輯也符合人類行動(dòng)的事實(shí)。因?yàn)楹茱@然，無(wú)論何時(shí)何地，國(guó)家治理必然要以提出有關(guān)國(guó)家公共事務(wù)的議題為開(kāi)端，否則國(guó)家治理將無(wú)事可做，從而無(wú)法啟動(dòng)。而一旦議題提出來(lái)，接著必然要面對(duì)的問(wèn)題就是要不要和如何處置這些議題所涉及的公共事務(wù)，這就需要作出決策。但作出的決策并不會(huì)自動(dòng)實(shí)施和實(shí)現(xiàn)，所以最后還必須把決策付諸實(shí)施，才能切實(shí)處理國(guó)家的公共事務(wù)，完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)。在這里，大體而言，動(dòng)議相當(dāng)于輸入或者利益表達(dá)和綜合的環(huán)節(jié)，決策相當(dāng)于轉(zhuǎn)換或者政策制定環(huán)節(jié)，執(zhí)行則相當(dāng)于輸出或政策實(shí)施的環(huán)節(jié)。

按照這樣的國(guó)家治理過(guò)程，國(guó)家治理能力作為國(guó)家治理體系在其中的功能表現(xiàn)，就應(yīng)該包括動(dòng)議、決策和執(zhí)行這三種能力。正是這三種能力直接決定著國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)能否完成和實(shí)現(xiàn)。但規(guī)范的要求和經(jīng)驗(yàn)的啟示都表明，并不是任何的動(dòng)議、決策和執(zhí)行能力都有助于完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)。實(shí)際上，除非動(dòng)議全面及時(shí)、決策正確明智、執(zhí)行有力高效，否則就不大可能完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)，也就談不上國(guó)家治理能力。

就動(dòng)議能力而言，全面是指國(guó)家各方面的公共議題都能夠暢通無(wú)阻地提出來(lái)而不致有所遺漏或偏重，及時(shí)是指國(guó)家的公共議題能夠及時(shí)地提出來(lái)并得到及時(shí)的響應(yīng)。就決策能力而言，正確是指決策的立場(chǎng)正確，符合國(guó)家治理的目的和宗旨，明智是指能夠找到有效可行的解決辦法。就執(zhí)行能力而言，有力是指決策能夠堅(jiān)決執(zhí)行下去，高效是指以合理的代價(jià)實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。因此，通過(guò)從國(guó)家治理過(guò)程的角度考察國(guó)家治理能力，從而將其具體化為動(dòng)議、決策和執(zhí)行能力，國(guó)家治理能力也找到了衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就是動(dòng)議全面及時(shí)、決策正確明智、執(zhí)行有力高效。這些方面的有無(wú)和高低，就反映了國(guó)家治理能力的有無(wú)和高低。

三、國(guó)家治理能力源于國(guó)家治理體系的設(shè)計(jì)和構(gòu)建

國(guó)家治理能力到底來(lái)源于何處？有學(xué)者把國(guó)家治理能力看成是國(guó)家貫徹實(shí)施其目標(biāo)的能力，從“原料”和“生產(chǎn)”兩個(gè)方面來(lái)進(jìn)行考察和解釋，認(rèn)為國(guó)家治理能力來(lái)源于其所依憑的各種資源要素，主要包括作為組織的國(guó)家、作為觀念的價(jià)值和作為手段的物質(zhì)，這三種“原料”通過(guò)國(guó)家結(jié)構(gòu)的聚合機(jī)制、國(guó)家行動(dòng)的合法化機(jī)制和國(guó)家組織的延展機(jī)制進(jìn)行合成，就生產(chǎn)出國(guó)家治理能力。［24］這種模擬工廠生產(chǎn)的比喻性研究看似比較全面，有一定解釋力和啟發(fā)性，但也不是沒(méi)有缺陷。其一，這里把國(guó)家治理能力看成是國(guó)家機(jī)器的能力，在概念界定上不夠合理，由此導(dǎo)致對(duì)國(guó)家治理能力來(lái)源的探索存在偏差。其二，說(shuō)國(guó)家治理能力來(lái)源于三種“原料”，不盡符合事實(shí)。比如說(shuō)，把物質(zhì)手段看成是國(guó)家治理能力的一個(gè)重要來(lái)源，這似乎符合常識(shí)，但卻不盡是事實(shí)。眾所周知，世界上有一些發(fā)達(dá)的小國(guó)，如瑞士、以色列、新加坡，從物質(zhì)條件的角度來(lái)看乏善可陳，但其國(guó)家治理能力無(wú)疑是強(qiáng)大的，否則不可能取得卓越的國(guó)家治理成效。反過(guò)來(lái)，世界上有不少落后的國(guó)家，其物質(zhì)條件相當(dāng)優(yōu)越，但國(guó)家治理的結(jié)果卻表明國(guó)家治理能力乏善可陳。另外，為什么“原料”僅限于這三種，這樣的問(wèn)題也沒(méi)有得到充分有力的解釋。其三，這些“原料”為什么是通過(guò)這三種機(jī)制而不是別的什么機(jī)制來(lái)合成生產(chǎn)，為什么這三種機(jī)制是并列關(guān)系，這些是否的確就是國(guó)家治理能力的生產(chǎn)機(jī)制，所有這些關(guān)鍵性問(wèn)題也沒(méi)有得到明確、充分和有力的解釋。

實(shí)際上我們無(wú)需把問(wèn)題復(fù)雜化。本文已經(jīng)明確，國(guó)家治理能力并不是國(guó)家機(jī)器的能力，而是國(guó)家治理體系的能力，是國(guó)家治理體系在運(yùn)作過(guò)程中的功能表現(xiàn)，因此從根本上說(shuō)，國(guó)家治理體系就是國(guó)家治理能力的來(lái)源。我們完全無(wú)需在此之外去探尋來(lái)源，那樣不僅會(huì)發(fā)生偏差，更會(huì)把問(wèn)題復(fù)雜化，解釋效果可能更差。

那么國(guó)家治理體系是怎樣產(chǎn)生出國(guó)家治理能力來(lái)的？這就需要借助集體行動(dòng)理論和組織學(xué)理論，深刻認(rèn)識(shí)國(guó)家治理體系的性質(zhì)和構(gòu)建，才能得到滿意的解答。我們已知，由于國(guó)家治理作為管理國(guó)家公共事務(wù)的集體行動(dòng)，不可能自發(fā)產(chǎn)生，所以必須把所有參與者組織起來(lái)，這就形成了國(guó)家治理主體的組織體系，即國(guó)家治理體系。把國(guó)家治理的參與者組織起來(lái)，就是在構(gòu)建國(guó)家治理體系。但這個(gè)過(guò)程不能任意而為，而必須遵循集體行動(dòng)的一般組織法則（邏輯），這就是組織者在一定目標(biāo)任務(wù)的指引下，設(shè)計(jì)出分工、協(xié)調(diào)和控制三個(gè)機(jī)制并予以落實(shí)。其中，目標(biāo)任務(wù)是組織者出于一定的目的，結(jié)合具體的環(huán)境條件而制定出來(lái)的。目標(biāo)和任務(wù)之間并無(wú)截然區(qū)分，而是一種多層次的鏈條關(guān)系：這一級(jí)的任務(wù)是為了實(shí)現(xiàn)上一級(jí)的目標(biāo)，同時(shí)又成為下一級(jí)任務(wù)的目標(biāo)。分工機(jī)制是將目標(biāo)任務(wù)分解和安排到各個(gè)或各方參與者、明確各自的資格條件并配以相應(yīng)資源手段的設(shè)計(jì)，主要有劃分目標(biāo)任務(wù)的類型、地域和流程三種方式及其混合方式，由此形成體系的各個(gè)組成部分，表現(xiàn)為各種角色、機(jī)構(gòu)或組織。協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)計(jì)是為了處理參與者的分工行動(dòng)相互沖突的問(wèn)題，主要有上級(jí)負(fù)責(zé)、平等協(xié)商和第三方裁決三種方式?？刂茩C(jī)制解決的是分工行動(dòng)的動(dòng)力和導(dǎo)向問(wèn)題，主要有正面激勵(lì)和負(fù)面約束兩種方式。協(xié)調(diào)和控制機(jī)制的設(shè)計(jì)，都是為了保證集體行動(dòng)能夠發(fā)揮出整體的功效，由此形成體系的整體結(jié)構(gòu)，即各組成部分的相互關(guān)系。［25］之所以要把集體行動(dòng)組織起來(lái)，就要進(jìn)行分工、協(xié)調(diào)和控制三個(gè)機(jī)制而不是其它機(jī)制的設(shè)計(jì)，原因只在于集體行動(dòng)的性質(zhì)，是出于開(kāi)展集體行動(dòng)的需要。因?yàn)榧w行動(dòng)不同于個(gè)體行動(dòng)，它是多人或多方參與的行動(dòng)，這就導(dǎo)致要完成任務(wù)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，就必須設(shè)法使每一個(gè)參與者都盡可能地發(fā)揮積極作用同時(shí)又防止發(fā)揮消極作用，而這只有通過(guò)合理有效的分工、協(xié)調(diào)和控制才能做到，否則集體行動(dòng)就根本無(wú)法開(kāi)展起來(lái)，即使開(kāi)展起來(lái)也無(wú)法持續(xù)下去，即使持續(xù)下去也無(wú)法完成任務(wù)和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

國(guó)家治理體系就是遵照上述的一般法則而構(gòu)建起來(lái)的，其構(gòu)建狀況也就決定了國(guó)家治理能力的狀況，這就是國(guó)家治理能力的產(chǎn)生機(jī)制。由于國(guó)家治理體系是由具體的人（國(guó)家治理的參與者）所組成的系統(tǒng)，所以這些人各自的能力狀況，自然跟整個(gè)國(guó)家治理能力有一定關(guān)系，但不能說(shuō)這必然是一種正相關(guān)關(guān)系，也不能說(shuō)國(guó)家治理能力就是這些人的能力之和。實(shí)際上這些人的能力發(fā)揮如何，要看國(guó)家治理體系的分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制是如何設(shè)計(jì)的，畢竟這些人并不是作為自行其是的個(gè)體而行動(dòng)的，他們是在一個(gè)體系中行動(dòng)。這也符合一般系統(tǒng)論的整體性原理：雖然系統(tǒng)是由若干要素組成的整體，但系統(tǒng)整體的性質(zhì)和功能并不等于各要素之性質(zhì)和功能簡(jiǎn)單相加。［26］自然界中石墨和金剛石的對(duì)比就非常具有說(shuō)服力。雖然二者都由碳原子所構(gòu)成，但各自的原子排列方式不同，結(jié)果在色態(tài)、硬度、密度、熔點(diǎn)、導(dǎo)電性等物理性質(zhì)上存在天壤之別。國(guó)家治理體系雖然是由具體的人組成的，但國(guó)家治理能力作為這個(gè)體系的整體能力表現(xiàn)，卻可能與這些個(gè)人的能力狀況漸行漸遠(yuǎn)。歷史上和現(xiàn)實(shí)中都存在的“逆淘汰機(jī)制”“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”等現(xiàn)象足以說(shuō)明，那種堅(jiān)持“為政之要，惟在得人”［27］、重視治國(guó)人才之選拔任用的人治思維和觀念為什么是偏頗的。所以嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我們說(shuō)國(guó)家治理能力取決于國(guó)家治理體系的構(gòu)建狀況，這不是指作為其構(gòu)成要素的人的狀況，而是指國(guó)家治理體系的分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制的設(shè)計(jì)和安排狀況。事實(shí)上國(guó)家治理體系之間的區(qū)別，也不在于作為其構(gòu)成要素的人的區(qū)別，而在于這三個(gè)機(jī)制設(shè)計(jì)和安排上的差異。

如前所述，國(guó)家治理能力是在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮和體現(xiàn)出來(lái)的，包括動(dòng)議、決策和執(zhí)行三種能力，各能力都有其衡量標(biāo)準(zhǔn)和要求，那么我們不妨分別來(lái)看，這些能力如何決定于國(guó)家治理體系的構(gòu)建狀況。

從動(dòng)議能力來(lái)看，其要求是全面及時(shí)。任何國(guó)家治理體系自然都有負(fù)責(zé)動(dòng)議的分工機(jī)制設(shè)計(jì)，但設(shè)計(jì)方案不同，其能力表現(xiàn)就不同。讓我們?cè)O(shè)想這樣一個(gè)國(guó)家治理體系，它沒(méi)有構(gòu)建起民意代表、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體或者普通民眾廣泛參與動(dòng)議的分工機(jī)制（可以說(shuō)這就是傳統(tǒng)的或非民主的國(guó)家治理體系的常態(tài)），那么國(guó)家的所有公共議題就只可能來(lái)源于政府渠道。但無(wú)論政府構(gòu)建多么強(qiáng)大的情報(bào)系統(tǒng)，也不可能比那些更為接近甚至親身經(jīng)歷公共事務(wù)的人士和團(tuán)體，更能及時(shí)有效地搜集和提出各方面的公共議題。因而僅僅由政府搜集和提出的公共議題必然是偏狹的，也不大可能保證做到及時(shí)。同時(shí)，如果國(guó)家治理體系缺乏民意代表或者普通民眾對(duì)政府的控制機(jī)制設(shè)計(jì)，那么民眾所反映和提出的公共議題也就不大可能得到政府及時(shí)的響應(yīng)，甚至可能根本得不到響應(yīng)，從而必然延誤甚至錯(cuò)失對(duì)相關(guān)公共事務(wù)的處理。此外，特別是對(duì)于一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，如果國(guó)家治理體系在公共事務(wù)的管理權(quán)限上沒(méi)有進(jìn)行合理的地域和層級(jí)分工并設(shè)計(jì)合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，而全面地實(shí)行中央集權(quán)制，動(dòng)輒請(qǐng)示報(bào)告和批復(fù)指示，那么無(wú)論多么強(qiáng)大的中央政府都不可能接受和處理所有的國(guó)家公共議題，在出現(xiàn)所謂政府超載［28］的情況下更是如此，由此必然導(dǎo)致大量的公共事務(wù)得不到全面及時(shí)的處理或者根本無(wú)法處理。中國(guó)古代的皇權(quán)帝制時(shí)期實(shí)行中央集權(quán)制看似可行，但那是以壓制甚至杜絕廣大民眾提出公共議題為前提的，否則就根本無(wú)法運(yùn)作。因此總的來(lái)看，國(guó)家治理體系的動(dòng)議能力主要取決于它的分工和控制機(jī)制的設(shè)計(jì)與安排。

從決策能力來(lái)看，其要求是正確明智。任何國(guó)家治理體系也必然都有負(fù)責(zé)決策的分工機(jī)制設(shè)計(jì)，但卻不是都能達(dá)到正確明智的能力要求。從決策的正確性來(lái)說(shuō)，除非與公共議題相關(guān)的所有民眾（利益相關(guān)者，stakeholders）親自出面進(jìn)行決策，否則這種正確性就只能由民眾對(duì)作為其代理人的決策者（如政府的決策者）的控制機(jī)制來(lái)予以保證。不管采取什么方式和手段，只要民眾無(wú)法控制（包括激勵(lì)和約束）決策者，那么決策者是不是會(huì)基于國(guó)家治理的目的宗旨、站在公眾利益的立場(chǎng)上來(lái)進(jìn)行決策，就沒(méi)有任何保證，實(shí)踐證明大多數(shù)情況下都會(huì)變成自利取向或者夾帶私利的決策。有的國(guó)家治理體系雖有控制機(jī)制設(shè)計(jì)，但卻不是來(lái)自民眾的控制機(jī)制，而是來(lái)自上級(jí)的控制機(jī)制，那么決策者就必然會(huì)站在上級(jí)的立場(chǎng)上來(lái)進(jìn)行決策，從而也無(wú)法保證決策的正確性。從決策的明智性來(lái)說(shuō)，過(guò)去的主流觀點(diǎn)一貫重視人的因素，認(rèn)為決策者的人選決定著決策的質(zhì)量。然而事實(shí)是，無(wú)論什么人，只要是人在做決策，那么決策就不能保證總是明智的，有限理性說(shuō)的決策理論早就揭示了這個(gè)局限性［29］。就此而言，技術(shù)專家治國(guó)論（technocracy）恐怕太過(guò)夸張，偉大人物作出英明神武決策之類的說(shuō)法更似神話。對(duì)于決策來(lái)說(shuō)，更為現(xiàn)實(shí)的選擇不是確?；蛱嵘髦切?，而是防范出現(xiàn)不明智的決策或者降低這種可能性，否則不但不能有效處理公共事務(wù)，反而可能會(huì)產(chǎn)生巨大的代價(jià)。而要防范不明智的決策或者降低這種可能性，只有確保決策者具有正確的負(fù)責(zé)精神才行。因?yàn)榍啡闭_負(fù)責(zé)精神的決策者難以做到審慎，決策會(huì)變得十分隨意，比如“拍腦門”決策現(xiàn)象。由于這種正確的負(fù)責(zé)精神就是對(duì)廣大民眾負(fù)責(zé)的精神，所以只可能來(lái)自于民眾對(duì)決策者的控制機(jī)制設(shè)計(jì)。因此總的來(lái)看，國(guó)家治理體系的決策能力從根本上取決于它的控制機(jī)制設(shè)計(jì)與安排，因?yàn)榭刂茩C(jī)制直接影響著決策者的負(fù)責(zé)精神，進(jìn)而影響著決策的正確性和明智性。

從執(zhí)行能力來(lái)看，其要求是有力高效。同樣，任何國(guó)家治理體系也必然有負(fù)責(zé)執(zhí)行的分工機(jī)制設(shè)計(jì)，但也不是都能滿足有力高效的能力要求。過(guò)去人們特別重視政府（狹義）的執(zhí)行力，那是因?yàn)閷?zhí)行的任務(wù)分配給了政府。但在新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM）中，人們改變了觀念，認(rèn)為政府作為執(zhí)行者是低效甚至無(wú)效的，政府的恰當(dāng)角色應(yīng)該是掌舵而不是劃槳，不應(yīng)該是一個(gè)執(zhí)行者角色，這個(gè)角色可以交給其他主體來(lái)承擔(dān)。［30］新公共管理運(yùn)動(dòng)不只是傳播觀念，更是實(shí)際的行動(dòng)，由此導(dǎo)致在那些參與改革的國(guó)家中，國(guó)家治理體系關(guān)于執(zhí)行任務(wù)的分工發(fā)生了重大變化，除了政府，大量的企業(yè)、社團(tuán)甚至個(gè)人都參與到執(zhí)行的過(guò)程中，承擔(dān)起執(zhí)行的任務(wù)。這種分工機(jī)制的變化是不是帶來(lái)了執(zhí)行能力的改善，對(duì)此爭(zhēng)論頗大，但執(zhí)行能力有所改變應(yīng)當(dāng)是不容置疑的。除了分工機(jī)制，協(xié)調(diào)和控制機(jī)制的設(shè)計(jì)更是深刻地影響著執(zhí)行能力。以新公共管理運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的執(zhí)行分工模式為例，多元主體參與執(zhí)行必然容易產(chǎn)生協(xié)調(diào)問(wèn)題。其實(shí)在政府作為執(zhí)行者的情況下，通常也是多人員、多部門或多層級(jí)參與執(zhí)行，同樣存在協(xié)調(diào)問(wèn)題。在此情況下，如果不能設(shè)計(jì)出合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，則必然會(huì)產(chǎn)生執(zhí)行混亂和無(wú)力的現(xiàn)象。當(dāng)然，執(zhí)行的混亂無(wú)力也可能是因?yàn)閳?zhí)行者的自利取向而造成的（有利則趨之若鶩，無(wú)利則避之不及），現(xiàn)實(shí)中的政府部門爭(zhēng)利或卸責(zé)（“踢皮球”“甩鍋”等現(xiàn)象）就是如此，但這反映的是對(duì)執(zhí)行者的控制機(jī)制的缺失或失效。不僅如此，控制機(jī)制，特別是其中的約束機(jī)制（如民意監(jiān)督、行政問(wèn)責(zé)、司法控制）的缺失或失效，還會(huì)引起執(zhí)行者缺失正確的負(fù)責(zé)精神而以自利為行動(dòng)指南，由此產(chǎn)生大量不合理的成本，如貪腐、浪費(fèi)、拖沓等等，造成執(zhí)行的低效甚至無(wú)效。因此總的來(lái)看，國(guó)家治理體系的執(zhí)行能力與其分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制的設(shè)計(jì)與安排全都密切相關(guān)。

總之，無(wú)論何時(shí)何地，如果國(guó)家治理體系沒(méi)有根據(jù)一般的組織法則，設(shè)計(jì)出合理有效的動(dòng)議、決策和執(zhí)行分工機(jī)制以及協(xié)調(diào)和控制機(jī)制，那么就不大可能指望其具備足夠的能力去管理國(guó)家的公共事務(wù)。說(shuō)到底，國(guó)家治理能力源于國(guó)家治理體系的設(shè)計(jì)和構(gòu)建。

四、結(jié)論與討論

國(guó)家治理能力并不是指國(guó)家機(jī)器（國(guó)家政權(quán)、廣義政府）的治理能力，而是指國(guó)家治理體系完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理之目標(biāo)任務(wù)的能力。但國(guó)家治理并不是統(tǒng)治的意思，而是管理國(guó)家公共事務(wù)的集體行動(dòng)，以使國(guó)家的所有成員可以互相滿足需要、互惠互利、共同受益并最終實(shí)現(xiàn)幸福的生活。由于和國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)無(wú)法切割，而國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)是判斷和衡量國(guó)家治理能力的最終依據(jù)，所以國(guó)家治理能力就不可能不具有規(guī)范性質(zhì)，從而不可任意定義。那種把國(guó)家治理能力中性化和工具化的做法只會(huì)誤入歧途。

國(guó)家治理體系是國(guó)家治理主體的組織體系，是國(guó)家治理體系在從事國(guó)家治理。因此國(guó)家治理能力只可能是國(guó)家治理體系的能力，是其功能發(fā)揮的表現(xiàn)。國(guó)家治理能力就體現(xiàn)在國(guó)家治理的過(guò)程中，包括動(dòng)議、決策和執(zhí)行三種能力。規(guī)范要求和經(jīng)驗(yàn)啟示都表明，只有全面及時(shí)的動(dòng)議能力、正確明智的決策能力和有力高效的執(zhí)行能力，才最有助于完成和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)任務(wù)。

既然是國(guó)家治理體系的能力，那么國(guó)家治理能力就只可能來(lái)源于國(guó)家治理體系。而國(guó)家治理體系是遵循集體行動(dòng)的一般組織法則而被構(gòu)建起來(lái)的，因而更準(zhǔn)確地說(shuō)，國(guó)家治理能力取決于國(guó)家治理體系的設(shè)計(jì)和構(gòu)建，即分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制的設(shè)計(jì)和安排狀況。歷史和比較的研究足以顯示，除非通過(guò)分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制的設(shè)計(jì)和安排，保證一國(guó)的廣大民眾能夠參與國(guó)家治理的動(dòng)議過(guò)程，能夠控制國(guó)家的決策者和執(zhí)行者，否則很難確?；镜膰?guó)家治理能力。當(dāng)然，若要提升國(guó)家治理能力，則還需要根據(jù)本國(guó)實(shí)際，對(duì)國(guó)家治理體系的分工、協(xié)調(diào)和控制機(jī)制做出更為周密合理的設(shè)計(jì)和安排。

本文認(rèn)為，這種基于國(guó)家治理體系的國(guó)家治理能力觀，相對(duì)于其它一些流行的觀點(diǎn)，更具優(yōu)勢(shì)，更具啟發(fā)性，更有可能幫助我們找到確保和提升國(guó)家治理能力的途徑。比如說(shuō)，它應(yīng)該勝過(guò)強(qiáng)調(diào)治國(guó)人才作用的觀點(diǎn)（盡管這種觀點(diǎn)長(zhǎng)期流行）。因?yàn)樗宄亟忉屃耍瑖?guó)家治理能力的真正來(lái)源是國(guó)家治理體系而不是構(gòu)成體系的人，告訴我們體系比人更重要，從而在如何確保和提升國(guó)家治理能力的問(wèn)題上，可以防止誤入歧途。這里的關(guān)鍵就在于，國(guó)家治理是一種集體行動(dòng)，國(guó)家治理的參與者是被組織在國(guó)家治理體系之中、而非作為自行其是的個(gè)體而行動(dòng)的。這就導(dǎo)致，甚至是那些參與者的個(gè)人能力發(fā)揮，也要取決于國(guó)家治理體系的設(shè)計(jì)和構(gòu)建狀況，各國(guó)和歷史上都有大量的案例足以證明這個(gè)結(jié)論的正確性。因此國(guó)家治理能力只可能來(lái)源于國(guó)家治理體系，而不是治國(guó)人才的能力。要言之，國(guó)家治理能力的根本保障在于國(guó)家治理體系的設(shè)計(jì)和構(gòu)建，沒(méi)有良好的國(guó)家治理體系，無(wú)論如何重視和選用治國(guó)人才都無(wú)濟(jì)于事。

這種國(guó)家治理能力觀也優(yōu)于強(qiáng)調(diào)外在環(huán)境條件作用的觀點(diǎn)。相對(duì)于后者，它真正揭示了國(guó)家治理能力的來(lái)源，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理提供了更有意義的啟示。國(guó)家治理體系構(gòu)建起來(lái)后，國(guó)家治理能力還只是它的潛能，這種潛能是通過(guò)國(guó)家治理體系的運(yùn)作過(guò)程而發(fā)揮和體現(xiàn)出來(lái)的，從而變成現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理能力。毋庸置疑，國(guó)家治理體系的運(yùn)作過(guò)程，國(guó)家治理體系的功能發(fā)揮，都要受到外在環(huán)境條件的影響作用，但這不能證明外在環(huán)境條件是國(guó)家治理能力的來(lái)源，因?yàn)橥庠诃h(huán)境條件本身是不從事國(guó)家治理的，它只是影響國(guó)家治理體系之功能發(fā)揮的因素。其實(shí)設(shè)計(jì)良好的國(guó)家治理體系，本身就應(yīng)該具備適應(yīng)外部環(huán)境條件的品質(zhì)和彈性，能夠充分利用有利的外在條件和化解不利的外在條件，從而控制外在環(huán)境條件對(duì)國(guó)家治理體系功能發(fā)揮的影響作用，使其蘊(yùn)藏的潛能最大程度發(fā)揮出來(lái)。正因?yàn)槲覀兛梢栽趪?guó)家治理體系的設(shè)計(jì)上占據(jù)主動(dòng)，發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性，從而可以調(diào)整國(guó)家治理能力，所以才有望實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理。如果國(guó)家治理能力來(lái)源于外在環(huán)境條件，那么能否實(shí)現(xiàn)良好的國(guó)家治理也就只能看運(yùn)氣了，但幸好這不是事實(shí)。