董凡銘

（遼寧經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽110122）

“飛地經(jīng)濟(jì)”是指兩個相互獨立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有行政區(qū)劃限制，通過跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，實現(xiàn)兩地資源互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。改革開放以來，尤其是近年來，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式在深入推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中起到了積極推動作用。2017年5月，由國家發(fā)改委牽頭，國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等8部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》。此后，遼寧省政府積極出臺《遼寧省人民政府關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實施意見》（遼政發(fā)〔2018〕43號），明確指出關(guān)于支持方向與原則、合作與分享機(jī)制、鼓勵與支持政策、考評獎勵等四部分實施內(nèi)容。省內(nèi)各市結(jié)合自身情況，也制定出相應(yīng)實施方案和支持政策。遼寧如何搶抓機(jī)遇，實現(xiàn)脫貧攻堅，助力鄉(xiāng)村振興，發(fā)展好“飛地經(jīng)濟(jì)”是刻不容緩需要解決的問題。

一、脫貧攻堅背景下遼寧發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的重要意義

“三農(nóng)”工作是黨和國家狠抓不懈的重點工作。2020年中央一號文件中提出要“集中力量完成打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和補(bǔ)上全面小康‘三農(nóng)’領(lǐng)域突出短板兩大重點任務(wù)”?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后是長期以來制約遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后短板，成為決勝全面建成小康社會，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的關(guān)鍵堡壘，必須攻克?！帮w地經(jīng)濟(jì)”作為一種新型經(jīng)濟(jì)合作模式，遼寧支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展具有重要意義。

（一）有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，完善產(chǎn)業(yè)鏈條，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧攻堅的關(guān)鍵點，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的動力源。面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“有資源無產(chǎn)業(yè)、有項目無土地”的問題，只有緊密圍繞農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)集群，將符合國家和地方產(chǎn)業(yè)政策的新動能培育項目引進(jìn)來，并把產(chǎn)能過剩行業(yè)及高污染、高耗能、高排放項目嚴(yán)控住，才能有效推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)合作各方抱團(tuán)發(fā)展、互利共贏，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

（二）有利于整合資源要素，突破發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)

不同地區(qū)打破行政區(qū)劃限制，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，通過跨區(qū)域高效地整合土地、勞動力、技術(shù)等資源要素，突破彼此發(fā)展瓶頸，不僅能充分緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源緊張和勞動力成本增加的難題，降低企業(yè)運營成本，而且能有效解決經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資本、人才、技術(shù)、市場等稀缺要素來源問題，還能深度挖掘欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源利用和勞動力就業(yè)潛力，發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)作用，推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

（三）有利于保障改善民生，增進(jìn)人民福祉，提升人民群眾獲得感

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，可以讓改革發(fā)展成果更多地惠及人民群眾，為廣大勞動者尤其是貧困勞動者搭建就業(yè)平臺，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困勞動力就業(yè)技能不強(qiáng)，缺少就業(yè)崗位，迫不得已背井離鄉(xiāng)打工的困境。安置貧困勞動力就業(yè)，由輸血變?yōu)樵煅?，實現(xiàn)就業(yè)助脫貧，增進(jìn)人民福祉，提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感。

二、脫貧攻堅背景下遼寧“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的現(xiàn)狀及障礙

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”為遼寧破解縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供了新路徑。自2018年遼寧省啟動“飛地經(jīng)濟(jì)”以來，省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，認(rèn)真貫徹落實黨中央決策部署，帶領(lǐng)相關(guān)責(zé)任單位齊抓共管。目前，全省已建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級上下聯(lián)動，廳局職能部門協(xié)同發(fā)力的工作體系，有力有序有效促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”在全省各地發(fā)展。據(jù)2019年12月10日舉行的遼寧推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展工作有關(guān)情況發(fā)布會中公布的數(shù)據(jù)顯示，全省已設(shè)立省級飛地園區(qū)72個，市級飛地園區(qū)107個，簽約落地飛地項目超過1100個，總投資近1500億元。我省積極發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”工作的典型經(jīng)驗做法獲得國務(wù)院辦公廳的通報表揚。然而我省在取得顯著成效的同時，也需要清醒地認(rèn)識到存在的一些障礙。

（一）制度性障礙

合作的“飛出地”和“飛入地”雙方合作必會涉及所屬區(qū)域政府或省市級政府政策法規(guī)，因而許多政策性問題亟需國家相關(guān)政策扶持解決。然而有關(guān)財政、稅收、土地資源、統(tǒng)計以及政府績效考核等方面還存在一些制度性障礙。例如，單憑“飛出地”和“飛入地”雙方溝通協(xié)商謀劃具體解決辦法，實質(zhì)上能否獲得上級政府和有關(guān)主管部門支持值得深思。脫貧攻堅背景下發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”需要政府提供政策扶持、政策引導(dǎo)和搭建雙方合作交流平臺。如果上級政府缺少科學(xué)籌劃，沒有合理施策，出現(xiàn)政策法規(guī)缺失、不完備等情況，那么制度性障礙將極大限制“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展進(jìn)程，甚至無法達(dá)成合作。

（二）利益性障礙

因為地方政府間合作絕大多數(shù)依賴?yán)骝?qū)動，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)財政收入增加，所以“飛出地”和“飛入地”為了爭取各自利益最大化，不可避免存在一些問題和分歧。例如，飛地園區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)、管理以及利益分配等方面，規(guī)劃方案如何科學(xué)設(shè)計？對于建設(shè)資金的投入由飛出地和飛入地哪一方負(fù)責(zé)？還是共同負(fù)責(zé)？共同負(fù)責(zé)的話，各自比例有多大？飛地園區(qū)由哪一方來管理？還是合作管理？合作管理的話，該如何確定人員分工？飛入地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償問題如何協(xié)商？這些都需要雙方反復(fù)溝通和磋商。怎樣協(xié)調(diào)各方都認(rèn)同的經(jīng)濟(jì)利益，特別在稅收利益、土地利益方面，如果解決不好就會成為利益性障礙。

（三）管理性障礙

一般而言，來自不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域的“飛入地”和“飛出地”在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平上存在差異，“飛入地”經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、文化教育水平、社會管理能力都相較于“飛出地”落后，這些落后可能對“飛地經(jīng)濟(jì)”合作造成管理性障礙。無論采取飛入地管理，還是飛出地管理，都存在一定優(yōu)點和缺點。例如，當(dāng)采取飛入地管理時，盡管管理方能夠熟悉當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)狀況，然而欠缺企業(yè)服務(wù)連續(xù)性，不能借鑒和利用飛出地的豐富管理經(jīng)驗；當(dāng)采取飛出地管理時，盡管外派管理團(tuán)隊能夠確保服務(wù)、政策連貫性，然而管理方不得不花費大量時間了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化狀況。這些成為“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的不穩(wěn)定性因素和風(fēng)險性因素，造成管理性障礙。

（四）觀念性障礙

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺離不開人才。近年來遼寧人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重，值得深思。目前在人才與發(fā)展兩個相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域中，仍存在兩種觀念性障礙。一是“重發(fā)展輕人才”，由于一些興建產(chǎn)業(yè)和開發(fā)項目并沒通過仔細(xì)甄選，仍有層次不高，質(zhì)量不高的情況，這對匯聚人才作用極為有限。僅一時拉動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，終難形成持續(xù)性人才優(yōu)勢，更無法保證為我省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供強(qiáng)大人才保障。二是“就人才抓人才”，在人才選、用、育、留上銜接不緊密，人才創(chuàng)新發(fā)展動力不足，人才效能沒有充分顯現(xiàn)，科研成果轉(zhuǎn)化能力亟待提升。人們的創(chuàng)新意識、開放精神、價值觀念都無法與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的人們相比，諸多觀念性障礙制約著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、脫貧攻堅背景下遼寧“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的對策建議

（一）進(jìn)一步狠抓落實“飛地經(jīng)濟(jì)”支持政策

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”需要建立在充分尊重市場規(guī)律和按照市場化原則上，各方打破行政區(qū)劃限制，共同尋求互利共贏的合作模式。目前一些飛地園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件不完善，很難吸引知名企業(yè)投資，市場化發(fā)展程度沒有充分顯現(xiàn)，因此政府的經(jīng)濟(jì)職能和宏觀調(diào)控作用在“飛地經(jīng)濟(jì)”項目初期顯得尤為重要。在現(xiàn)有政策文件基礎(chǔ)上，遼寧應(yīng)在不斷總結(jié)本省“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展經(jīng)驗的同時，吸取外省或外國“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的成功范例，結(jié)合新發(fā)展理念，改革創(chuàng)新金融、財政、稅收、土地、人才等方面制度，更好地發(fā)揮政府作用，上級政府和有關(guān)部門制定出臺支持發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范性文件或者管理條例，對土地征收、利稅分配、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、政策延伸等問題進(jìn)行明確，減少“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展中的制度性障礙。有好政策還不夠，還需要狠抓落實，不斷強(qiáng)化狠抓落實的深刻思想意識，將思想轉(zhuǎn)化為自覺行動，支持“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)各市招商引資新落地項目建設(shè)，切實有效整合資源要素，實現(xiàn)脫貧攻堅，助推鄉(xiāng)村振興。

（二）大膽探索和創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作與分享機(jī)制

以“優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”原則為基礎(chǔ)，加強(qiáng)交流與協(xié)商，大膽探索和創(chuàng)新“飛地經(jīng)濟(jì)”合作與分享機(jī)制，推進(jìn)我省“飛地經(jīng)濟(jì)”不斷蓬勃發(fā)展。為更好融入國際化發(fā)展大潮，全省各地要積極開辟境外合作新渠道，探索國際產(chǎn)能合作新思路，針對重大項目采取一事一議的利益共享機(jī)制。為決戰(zhàn)決勝遼寧脫貧攻堅，各地要大膽創(chuàng)新后發(fā)地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的發(fā)展思路，以朝陽通美晶體科技有限公司半導(dǎo)體新材料項目為成功典范，其借鑒尤杖子鄉(xiāng)和喀左經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)跳出行政區(qū)域約束的經(jīng)驗，統(tǒng)籌各自優(yōu)勢資源，形成合力，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，聯(lián)合共建“飛地經(jīng)濟(jì)”項目。在縣（市）區(qū)黨委、政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主抓招商引資，洽談合適項目，開發(fā)區(qū)不僅要抓好園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要積極招商，精簡審批手續(xù)，做好項目落地建設(shè)服務(wù)工作。在財政收入分配政策方面，以《遼寧省人民政府關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實施意見》提出的利益共享機(jī)制、三級讓利機(jī)制和建立統(tǒng)計指標(biāo)共享機(jī)制為基礎(chǔ)，建議各地創(chuàng)新財政收入分配政策，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)場街和項目所在園區(qū)利益分配，加快構(gòu)建脫貧攻堅利益共同體，激發(fā)各方面的積極性。

（三）進(jìn)一步健全完善“飛地經(jīng)濟(jì)”考核獎勵機(jī)制

為推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”工作有效開展，省級層面要對各市“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)建設(shè)情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，將各市“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)當(dāng)年新增稅收、單位面積稅收額、規(guī)模以上工業(yè)增加值和新增就業(yè)人數(shù)作為量化考核指標(biāo)，省財政每年設(shè)置“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展專項資金，采取“以獎代補(bǔ)”的形式，根據(jù)年底大排名，對建設(shè)成效顯著、業(yè)績排名靠前的市進(jìn)行獎勵。獎勵資金主要用于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”園區(qū)開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、精準(zhǔn)招商引資、促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換等，以及對在園區(qū)建設(shè)、招商引資工作中做出突出貢獻(xiàn)的機(jī)構(gòu)和個人給予獎勵。市級層面，各市把“飛地經(jīng)濟(jì)”工作納入市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核范圍，健全完善考核獎勵機(jī)制，增加考核權(quán)重，建立“一月一督查、一季一通報、半年一總結(jié)、年末大排名”的推進(jìn)落實機(jī)制，逐級逐層傳導(dǎo)壓力，把考核結(jié)果作為評優(yōu)評先、聘任提拔的重要依據(jù)。對業(yè)績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官表彰和提拔，增強(qiáng)其干事創(chuàng)業(yè)的信心，提升其榮譽(yù)感、歸屬感、獲得感。對一年沒有落地飛地項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官亮“黃牌”，提出警告，對兩年沒有落地飛地項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主官亮“紅牌”，調(diào)離崗位。優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格考核，獎懲分明，切實推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，實現(xiàn)脫貧攻堅，助推鄉(xiāng)村振興。