“區(qū)管校用”視域下教師流動(dòng)政策執(zhí)行問題探究

楊爍星

摘 要：“區(qū)管校用”是對(duì)區(qū)域內(nèi)的教師編制實(shí)行統(tǒng)整的動(dòng)態(tài)管理，化解學(xué)校教師超編和缺編問題;將教師從禁錮僵化的人事管理體制中松綁，激活教師流動(dòng)的內(nèi)發(fā)性及自主性，提升薄弱學(xué)校、偏遠(yuǎn)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平。教師流動(dòng)政策執(zhí)行過程也暴露出以下問題：教師缺失基本話語權(quán)，學(xué)校缺少流入教師選擇權(quán)，教育主管部門執(zhí)行流于形式。為解決上述問題，一是要確保教師話語權(quán)，保障教師切身權(quán)益;二是授權(quán)于學(xué)校擇師，優(yōu)化學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè);三是發(fā)揮教育行政部門的主導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：區(qū)管校用;教師流動(dòng);政策執(zhí)行

中圖分類號(hào)：G451

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1001-7836（2020）02-0020-03

一、“區(qū)管校用”政策的背景與意義

2014年教育部等三部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師流動(dòng)輪崗的意見》，要求加強(qiáng)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，使教師由“學(xué)校人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，打破教師流動(dòng)輪崗的管理體制障礙。區(qū)管校用是在義務(wù)教育階段內(nèi)，以區(qū)（縣）為基本管理單位，由區(qū)級(jí)教育組織、編制、財(cái)政、人社等相關(guān)部門對(duì)教師資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，由學(xué)校對(duì)教師資源分別使用的教師管理辦法。“區(qū)管校用”在師資配置上實(shí)行：區(qū)管總量控制，學(xué)校按崗配備;在崗位設(shè)置方面實(shí)行：區(qū)管崗位結(jié)構(gòu)，學(xué)校按崗定員;在教師聘任方面實(shí)行：區(qū)管教師聘用，學(xué)校合理使用;在教師流動(dòng)方面，區(qū)管全局統(tǒng)籌，學(xué)校擇優(yōu)選派。

以往教師流動(dòng)施行的是“人走關(guān)系不走”的人事管理機(jī)制，流出教師與流出學(xué)校簽訂書面協(xié)議，流動(dòng)期滿后教師重回流出學(xué)校任教，流動(dòng)期間人事關(guān)系仍舊隸屬于流出學(xué)校，導(dǎo)致教師流動(dòng)期間工作積極性不高，在流入學(xué)校消極怠工的負(fù)面問題。為從根本上扭轉(zhuǎn)“流而不動(dòng)”的被動(dòng)局面，“區(qū)管校用”將教師角色界定為“系統(tǒng)人”，其有別于以往“學(xué)校人”的角色定位，主要體現(xiàn)在教師的人事關(guān)系劃歸區(qū)級(jí)教育行政部門統(tǒng)一管理，學(xué)校作為承擔(dān)教師專業(yè)發(fā)展的業(yè)務(wù)管理單位，負(fù)責(zé)對(duì)所屬教師的教育教學(xué)進(jìn)行考核與評(píng)定，并無權(quán)限對(duì)學(xué)校教師進(jìn)行解聘與續(xù)聘的人事管理。

區(qū)管校用的初衷：一是對(duì)區(qū)域內(nèi)的教師編制實(shí)行統(tǒng)整的動(dòng)態(tài)管理，通過引導(dǎo)、支持優(yōu)秀教師由超編學(xué)校流向缺編學(xué)校，以此協(xié)調(diào)與化解學(xué)校教師超編和缺編問題;二是旨在將教師從禁錮僵化的人事管理體制中松綁，激活教師流動(dòng)的內(nèi)發(fā)性及自主性，以教師自身專業(yè)發(fā)展促進(jìn)學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的提升，進(jìn)而縮小區(qū)域內(nèi)校際間的師資差距，提升薄弱學(xué)校、偏遠(yuǎn)學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)教育資源共享?！皡^(qū)管校用”政策的施旨在于理順與構(gòu)建教師和學(xué)校、政府的新型關(guān)系，明確各主體之間的權(quán)責(zé)邊界，為促進(jìn)校際間的教師流動(dòng)提供有利的制度保障。

二、教師流動(dòng)政策執(zhí)行問題

當(dāng)前，教師流動(dòng)已然成為眾多基層教育管理部門的常態(tài)化工作，區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師流動(dòng)的宏觀數(shù)據(jù)也已納入考核評(píng)估區(qū)域教育現(xiàn)代化及學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)體系的核心指標(biāo)，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源共享和教育公平的重要性更是不言而喻?！皡^(qū)管校用”通過劃定府校之間的權(quán)責(zé)邊界，在一定程度上打破了教師“流而不動(dòng)”的制度桎梏。雖然如此，很多區(qū)域內(nèi)的教師流動(dòng)僅僅是被視作一項(xiàng)常規(guī)工作加以對(duì)待，在政策執(zhí)行過程中暴露出一些突出問題，直接影響流動(dòng)政策的執(zhí)行效度。

（一）教師缺失基本話語權(quán)

作為“區(qū)管校用”與流動(dòng)政策的利益相關(guān)者，教師理應(yīng)成為流動(dòng)過程中擁有重要話語權(quán)的行為主體，而不是任由教育主管部門和學(xué)校施加行政命令的控制對(duì)象。然而，在交流政策執(zhí)行過程中，教師缺失了應(yīng)有的基本話語權(quán)，難免處于被動(dòng)境地。每年教育主管部門預(yù)先確定教師流動(dòng)總額，向區(qū)內(nèi)所屬各中小學(xué)攤派并下達(dá)教師流動(dòng)名額指標(biāo)，而且將教師流動(dòng)指標(biāo)完成度作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的重要依據(jù)。校長(zhǎng)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)本校流動(dòng)教師甄選，流動(dòng)教師甄選形式主要是自主流動(dòng)與政策流動(dòng)相結(jié)合。流動(dòng)最為理想的狀態(tài)是平衡教師個(gè)性化需求與學(xué)校普適性發(fā)展需要的自主流動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是尊重教師的專業(yè)發(fā)展道路，教師在綜合考量個(gè)人職稱評(píng)定、崗位聘任需求的基礎(chǔ)上，自愿參與教師流動(dòng)計(jì)劃。政策性流動(dòng)則是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用強(qiáng)制或者鼓勵(lì)性手段讓一部分教師從一所學(xué)校到另一所學(xué)校進(jìn)行短期或一定時(shí)期的調(diào)動(dòng)，以此來促進(jìn)校際教育資源配置的均衡[1]。

當(dāng)學(xué)校沒有教師自愿交流時(shí)，學(xué)校普遍采取的應(yīng)激手段是個(gè)別談話與言語規(guī)勸，甚至動(dòng)用行政命令干預(yù)交流。教師應(yīng)該積極參與到流動(dòng)方案的討論和設(shè)計(jì)活動(dòng)中去，否則就會(huì)像一些地方那樣出現(xiàn)教師的交流多為“被動(dòng)的、行政命令式的”交流，而并非是教師本人的主動(dòng)要求的現(xiàn)象[2]。校長(zhǎng)作為教師流動(dòng)政策的基層執(zhí)行主體，一方面在其所處的教育行政系統(tǒng)壓力下工作，另一方面也擁有一定的自由裁量權(quán)。在此過程中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人意志與偏好凌駕于教師之上，交流政策可能會(huì)淪為領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力工具，以期達(dá)成個(gè)人意圖。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)會(huì)借用交流政策向“不服管”和“業(yè)務(wù)弱”的教師強(qiáng)行施壓，將其流出現(xiàn)任學(xué)校，實(shí)現(xiàn)學(xué)校人際和諧、師資優(yōu)質(zhì)。

（二）學(xué)校缺失流入教師選擇權(quán)

不可否認(rèn)，教師專業(yè)發(fā)展前景與任教學(xué)校的聲譽(yù)和口碑有著千絲萬縷的聯(lián)系，優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師更易獲得做公開課的機(jī)會(huì)。對(duì)于交流政策，教師普遍存在兩種心態(tài)：一是作為優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師，交流在某種程度上意味著“流放”。學(xué)校招牌就是他們個(gè)人發(fā)展的“后盾”，一旦脫離了學(xué)校這個(gè)依附主體，教師的個(gè)人發(fā)展面臨著各種不確定因素。其次，教師子女有權(quán)在自己任教的學(xué)校就讀，這是學(xué)校給予教職工的人文關(guān)懷與政策扶持。教師原本享有的附加福利也隨著流動(dòng)而面臨不可逆轉(zhuǎn)的失去。二是作為薄弱學(xué)校教師，交流則意味著利益交換，如果教師流動(dòng)到一所優(yōu)質(zhì)學(xué)校，有機(jī)會(huì)獲得更好的專業(yè)發(fā)展前景和子女就讀名校的福利待遇。

教師由“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”的轉(zhuǎn)變也意味著學(xué)校層面管理權(quán)限的不完整，校長(zhǎng)的教師管理空間面臨壓縮，雖有流出教師決定權(quán)，但缺失流入教師自主選擇權(quán)，校長(zhǎng)常常感慨于“無限大的責(zé)任和無限小的權(quán)力”。多數(shù)自愿參與流動(dòng)的教師是以職稱晉級(jí)為交流動(dòng)機(jī)的，以此為導(dǎo)向的教師勢(shì)必將職稱名額尚未飽和學(xué)校作為交流的理想去處，而非首選薄弱學(xué)校和偏遠(yuǎn)學(xué)校。作為流入學(xué)校校長(zhǎng)，他們沒有權(quán)限對(duì)流入教師的專業(yè)水平和綜合素養(yǎng)進(jìn)行統(tǒng)一考核與評(píng)審，流入意味著“零門檻”與“無底線”。