社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及防范化解

范思力

（貴州省人民檢察院，貴州貴陽(yáng)550081）

[關(guān)鍵字] 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；評(píng)估；防范化解

從排查化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定再到防范化解社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)階段國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的不尋常波動(dòng)愈加敏感。強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和防范化解既是國(guó)家現(xiàn)代化后文明程度提高的表現(xiàn)，又是全球化浪潮影響下各國(guó)必須具備的格局視野和必須采取的應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些風(fēng)險(xiǎn)事件，地方黨委政府在處置上較為被動(dòng)。難預(yù)測(cè)、難防范、難化解成為這類風(fēng)險(xiǎn)事件的共同特點(diǎn)。相應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的研究，總結(jié)當(dāng)前我國(guó)公共治理經(jīng)驗(yàn)，尋找防范化解風(fēng)險(xiǎn)路徑就顯得尤為現(xiàn)實(shí)必要。本文試借鑒國(guó)外研究成果和國(guó)內(nèi)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及防范化解做如下探討。

一、國(guó)外社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論梳理

20 世紀(jì)90 年代開始，德國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家在工業(yè)化發(fā)展后期，因社會(huì)保障、環(huán)境、教育醫(yī)療、人口結(jié)構(gòu)等問題產(chǎn)生了一系列公共危機(jī)、信任危機(jī)事件。歐洲各國(guó)開始注意風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的研究，試圖分析風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，希望對(duì)這些公共危機(jī)事件能預(yù)先覺察和妥善處理。在各種研究成果中世界范圍內(nèi)影響較大的應(yīng)屬已故德國(guó)學(xué)者烏爾里希·貝克提出的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論，以及英美學(xué)者提出的“風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大”理論。兩種理論從不同角度對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)、成因進(jìn)行了研究探討，基本形成以下共識(shí)：

（一）現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有自反性

這里的自反性一般指工業(yè)時(shí)代后期產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來自于現(xiàn)代社會(huì)制度本身。自反性的提出讓人們能更好地從社會(huì)發(fā)展角度認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)，即現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)既有實(shí)在性又有建構(gòu)性。風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)在性一般表現(xiàn)為：現(xiàn)代社會(huì)中非自然因素導(dǎo)致的事故損失發(fā)生概率。比如公共安全事故引發(fā)的行業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，某類公共衛(wèi)生疫情流行造成的人員死亡概率等。風(fēng)險(xiǎn)的建構(gòu)性一般表現(xiàn)為：決策者或公眾基于自己認(rèn)知和價(jià)值判斷對(duì)未來形成了不安預(yù)測(cè)。比如政府首長(zhǎng)認(rèn)為如果不及時(shí)控制股市就會(huì)引發(fā)金融危機(jī)。公眾認(rèn)為某個(gè)公共項(xiàng)目建設(shè)可能引發(fā)當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染等。

提出現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)具有自反性的現(xiàn)實(shí)意義在于：一是讓人們更為客觀地看待風(fēng)險(xiǎn)，有的風(fēng)險(xiǎn)可測(cè)可防，有的風(fēng)險(xiǎn)不可測(cè)不可防。在大量田野調(diào)查結(jié)論支撐下，研究風(fēng)險(xiǎn)理論的學(xué)者們認(rèn)為，公眾對(duì)政府的不信任比較容易引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，不同年齡段、文化背景、職業(yè)背景的人群對(duì)某類事件是否會(huì)感到恐慌的敏感度并不相同（這也是導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)的原因之一）[1]。在中國(guó)，現(xiàn)代化引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起黨委政府的警覺。黨的十九大報(bào)告中明確指出：“新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)”。二是讓人們將注意力從分析風(fēng)險(xiǎn)如何發(fā)生，轉(zhuǎn)移到風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后如何控制。比如工業(yè)化后期，歐洲各國(guó)公共政策在應(yīng)對(duì)就業(yè)、人口老齡化、醫(yī)療衛(wèi)生保障體系等社會(huì)問題時(shí)開始合理考量公眾對(duì)決策的接受度，重視政府公共形象的塑造等。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)很多公共管理方面的做法都或多或少受自反性影響。比如重視社會(huì)輿情監(jiān)控、重大行政決策應(yīng)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)立新聞發(fā)言人及時(shí)回應(yīng)媒體等。

（二）現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)經(jīng)歷一個(gè)放大的過程

基于對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)自反性的認(rèn)知，進(jìn)入21 世紀(jì)后，西方學(xué)者開始研究風(fēng)險(xiǎn)控制問題。這一時(shí)期西方學(xué)者主要認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要經(jīng)歷一個(gè)放大過程才能產(chǎn)生足夠的破壞性和危機(jī)感，并就此提出了一個(gè)理論框架（見下圖）。在關(guān)注放大過程時(shí)，許多西方學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)事件信息與各種群體進(jìn)行了交互是造成風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大的主要原因。過分夸大媒體在風(fēng)險(xiǎn)放大中的作用也遭到許多實(shí)證研究的批評(píng)。一些社會(huì)福利事務(wù)、法律制度本身就存在放大風(fēng)險(xiǎn)的可能。比如，英國(guó)政府1997 年開始將解決貧困和社會(huì)排斥作為重要議題，這并非是基于媒體對(duì)個(gè)別事件的不當(dāng)放大，而是1997 年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示非技術(shù)工人、少數(shù)民族男性、單親母親、90 年入職年輕人等人群的失業(yè)率明顯高于其他人群。這部分人的失業(yè)會(huì)極大動(dòng)搖執(zhí)政黨下屆選舉的票倉(cāng)。美國(guó)新澤西州1994 年發(fā)生一起奸殺7 歲幼女案件，經(jīng)被害人父母政治游說，該州出臺(tái)一項(xiàng)法律同意將具有性犯罪前科人員的信息擴(kuò)散至該名人員所在社區(qū)，隨后類似法案得以迅速在各州通過。但立法過程中各州并沒有提出充分證據(jù)證明具有性犯罪前科人員再次實(shí)施性犯罪的概率很高。

二、社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)特征

通過上述分析不難看出，現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究屬于典型的應(yīng)用型研究。任何一個(gè)正在邁入治理體系和治理能力現(xiàn)代化的國(guó)家或地區(qū)都可以借鑒相關(guān)研究成果。當(dāng)前，中國(guó)正屬于全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也處于社會(huì)主要矛盾變化時(shí)期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展正邁入工業(yè)化后期，社會(huì)發(fā)展正進(jìn)入治理現(xiàn)代化階段?，F(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)的一些問題與德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家20 世紀(jì)90 年代出現(xiàn)的社會(huì)問題有許多相似之處。比如社會(huì)治安、就業(yè)崗位的創(chuàng)造、環(huán)境污染、醫(yī)療食品安全等社會(huì)問題。國(guó)外并沒有專門就社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)做輕重之分。我國(guó)所指的重大風(fēng)險(xiǎn)大體可分為政治、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)、科技、社會(huì)、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)。就社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)范圍而言，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)專題研討班上指出：“維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定，要切實(shí)落實(shí)保安全、護(hù)穩(wěn)定各項(xiàng)措施，下大氣力解決好人民群眾切身利益問題，全面做好就業(yè)、教育、社會(huì)保障、醫(yī)藥衛(wèi)生、食品安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、住房市場(chǎng)調(diào)控等各方面工作，不斷增加人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！边@種劃分只解決了風(fēng)險(xiǎn)屬性問題，并沒有解決風(fēng)險(xiǎn)程度問題。既然提出防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，重大風(fēng)險(xiǎn)與一般風(fēng)險(xiǎn)顯然有程度上差異。若不區(qū)分程度，地方黨委政府在落實(shí)主體責(zé)任時(shí)容易“草木皆兵”“眉毛胡子一把抓”。如將信訪維穩(wěn)事件均視為重大風(fēng)險(xiǎn)、將一些常見刑事案件視為重大風(fēng)險(xiǎn)。這樣不僅不能有效利用公共資源，當(dāng)真正重大風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，反而還會(huì)出現(xiàn)重視不夠、簡(jiǎn)單化處理的情況。從國(guó)內(nèi)外近年來處理的公共危機(jī)事件看，社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)相較于一般社會(huì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)至少可從三個(gè)方面把握。

（一）社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)會(huì)造成自上而下的長(zhǎng)期投入

基于過往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，國(guó)家為消除風(fēng)險(xiǎn)的影響必然會(huì)投入相應(yīng)公共資源。這些公共資源一般包括：公共資金撥付、升級(jí)技術(shù)、啟動(dòng)立法司法程序、投入公務(wù)人員、增加機(jī)構(gòu)編制、設(shè)定更多公共責(zé)任等。與一般社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相比，社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，為消除風(fēng)險(xiǎn)帶來的不利影響，公共資源的動(dòng)員規(guī)模會(huì)更大、投入時(shí)間會(huì)更長(zhǎng)、范圍會(huì)更廣。以退伍軍人安置風(fēng)險(xiǎn)為例，退伍軍人安置作為中央與地方事權(quán)劃分的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在和平年代也有了新要求。全國(guó)5700萬退役軍人加上每年幾十萬新增退役軍人一旦安置不當(dāng)不僅容易造成群體性維穩(wěn)事件，還會(huì)影響國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)大局?，F(xiàn)在很多地方黨委政府也將其作為新時(shí)代社會(huì)領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。相應(yīng)中央層面也進(jìn)行了長(zhǎng)期投入。比如自上而下成立退役軍人事務(wù)部門專司退伍軍人服務(wù)管理、待遇保障、移交安置、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等工作，出臺(tái)政策明確國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)的接收安置責(zé)任等。

（二）社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后一般會(huì)產(chǎn)生污名效應(yīng)

公眾反應(yīng)常是判斷社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是否重大的一個(gè)現(xiàn)實(shí)指標(biāo)。一些社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)之所以形成就是因?yàn)楫?dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人不贊成或無法承受某些技術(shù)、產(chǎn)品或公共決策。比如近年來我國(guó)PX 項(xiàng)目、垃圾焚燒站等公共項(xiàng)目建設(shè)頻頻發(fā)生“避鄰”現(xiàn)象，如何解釋公眾反應(yīng)，社會(huì)學(xué)家們從現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的自反性出發(fā)，認(rèn)為這與相關(guān)事件已形成污名效應(yīng)有關(guān)。污名效應(yīng)基本表現(xiàn)是：過往的錯(cuò)誤判斷和管理失誤為公眾對(duì)公共決策和技術(shù)進(jìn)步的懷疑提供了充分證據(jù)，以往公眾對(duì)該事物的判斷標(biāo)準(zhǔn)被違背或顛覆，人們開始表現(xiàn)出對(duì)能力、利益沖突或不能采取必要的防御和控制措施的擔(dān)心[2]。污名效應(yīng)一旦形成，不僅要很長(zhǎng)時(shí)間才能消除，而且范圍會(huì)擴(kuò)散至其他區(qū)域和領(lǐng)域，是風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)被放大的典型表現(xiàn)之一。因轉(zhuǎn)基因食品安全爭(zhēng)議、福島核電站事故、英國(guó)流行口蹄疫等事件引發(fā)對(duì)某類產(chǎn)品、某個(gè)行業(yè)的污名效應(yīng)就是較為著名的例子。污名效應(yīng)的提出為我們識(shí)別和解釋社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)提供了較為清晰的視角和理論基礎(chǔ)。

（三）社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)作為公共話題有較強(qiáng)持續(xù)性

心理學(xué)研究表明，人總是會(huì)選擇性遺忘自己厭惡的事物。作為一種恐懼的來源，并不是任何社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都能長(zhǎng)期保持吸引力。實(shí)際上公眾對(duì)一些社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)關(guān)注時(shí)間并不長(zhǎng)。比如某地發(fā)生礦難事故、重大惡性暴力事件，事故事件平息后便不會(huì)再引起社會(huì)關(guān)注。但有一些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)逐漸演化為公共話題，不斷因特定情形被再度“激活”。比如英國(guó)的瘋牛病事件，1988 年英國(guó)政府公布該疾病存在后，1990 年持續(xù)引發(fā)媒體高度關(guān)注，隨后成為公共話題被從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、心理等多個(gè)角度討論。1996 年英國(guó)境內(nèi)發(fā)現(xiàn)10 起克-雅病例，該病例對(duì)人腦造成的病理學(xué)損害與感染瘋牛病的牛腦很相似，媒體報(bào)道次數(shù)超過1990 年達(dá)到高峰，被認(rèn)為再次成為一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)話題[3]。中國(guó)也有類似事例，自20 世紀(jì)90 年代開始，征地拆遷就一直是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的來源之一，也是持久不衰的公共話題。從2009 年重慶最牛釘子戶，到一些地方發(fā)生的強(qiáng)拆自焚、暴力強(qiáng)拆事件，每次事件發(fā)生都會(huì)迅速引起全國(guó)關(guān)注和媒體對(duì)過往類似事件的追溯。直到今天，征地拆遷的動(dòng)議、實(shí)施、補(bǔ)償、安置等環(huán)節(jié)仍是各地黨委政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重點(diǎn)。

三、評(píng)估社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的基本做法

社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)不一定是因?yàn)辄h委政府治理不當(dāng)，有時(shí)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化變遷、意識(shí)形態(tài)、自然環(huán)境等諸多因素。但評(píng)估社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)一般是基于公共治理需要。因此社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估視角應(yīng)首先定為官方視角。目前各地黨委政府實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要關(guān)注決策環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)沒有進(jìn)入黨委政府決策視野的風(fēng)險(xiǎn)和過往重大決策執(zhí)行引起的風(fēng)險(xiǎn)還缺乏評(píng)估機(jī)制。地方黨委政府在排查、預(yù)測(cè)、分析、控制風(fēng)險(xiǎn)上較為被動(dòng)，對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的放大反應(yīng)不夠及時(shí)、處理不夠妥當(dāng)，有時(shí)甚至成為引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)放大的導(dǎo)火索。比如，貴州省2008 年發(fā)生的“甕安事件”，在分析事件發(fā)生深層原因時(shí)，當(dāng)?shù)攸h委政府不夠警覺重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中隱含的民生、治安、干群關(guān)系等風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是事件發(fā)生的誘因之一[4]。從國(guó)內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制看，評(píng)估一般需要遵循以下基本工作步驟：

（一）長(zhǎng)期觀測(cè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)的波動(dòng)變化

在很多風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究項(xiàng)目中，某些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)出現(xiàn)不正常波動(dòng)常作為此類研究的動(dòng)因。比如1967 年德國(guó)認(rèn)為從事有工資的工作才是正常生活狀態(tài)的婦女占比32%，到2000 年增加到61%，婦女社會(huì)角色定位的變化引發(fā)德國(guó)社會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)老人兒童公共服務(wù)供給不足的擔(dān)憂[5]。在指標(biāo)選取上，目前國(guó)內(nèi)有的地方選擇人均GDP、GDP 增速、基尼系數(shù)、物價(jià)指數(shù)、失業(yè)率等指標(biāo)。有的地方綜合選擇恩格爾系數(shù)、貧困人口比例、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、養(yǎng)老保障覆蓋率、醫(yī)療保障率、離婚率等指標(biāo)。大體上，觀測(cè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)越全面，觀測(cè)持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)出現(xiàn)的不正常波動(dòng)就越容易察覺。在大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)進(jìn)入普及應(yīng)用階段的今天，省級(jí)黨委政府長(zhǎng)期全面觀測(cè)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)波動(dòng)變化已不再是難事。如2015 年貴州省政府就建成“扶貧云”系統(tǒng)并投入使用。該系統(tǒng)以GIS（地理信息系統(tǒng)）作為主要展示手段，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展貧困監(jiān)測(cè)和評(píng)估，直觀反映貧困人口的分布情況、致貧原因、幫扶情況、脫貧路徑以及脫貧情況。當(dāng)然，發(fā)現(xiàn)不正常波動(dòng)并不意味有風(fēng)險(xiǎn)，即便有也不一定就是社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，但確實(shí)能幫助縮小風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)象的選擇面。

（二）評(píng)估經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)數(shù)據(jù)的不正常波動(dòng)是否來源于公共治理盲區(qū)或灰色地帶

既然并不是所有風(fēng)險(xiǎn)都可測(cè)可防，從官方視角審視社會(huì)領(lǐng)域是否存在風(fēng)險(xiǎn)，就還要從客觀見之于主觀，進(jìn)行適當(dāng)定性分析。通過定位不正常波動(dòng)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的人群、行業(yè)、區(qū)域，反過來分析：第一，這些指標(biāo)是否屬于公共治理范疇，是否屬于市場(chǎng)、自然環(huán)境、社會(huì)自行調(diào)節(jié)范疇。比如私營(yíng)企業(yè)收入、自然災(zāi)害造成的損失、地區(qū)人口自然變動(dòng)等指標(biāo)數(shù)據(jù)出現(xiàn)不正常波動(dòng)就很難對(duì)應(yīng)到黨委政府某項(xiàng)具體職能。第二，屬于黨委政府職能范圍的，要從法律制度和治理能力兩個(gè)角度分析是否存在公共治理盲區(qū)或灰色地帶，前者可能是由于法律制度缺位或設(shè)計(jì)不夠完善，后者可能是因?yàn)橹卫聿粔虻轿?。要進(jìn)行上述較為完整的定性分析需要投入一定人力，如聘請(qǐng)專門科研機(jī)構(gòu)、安排職能部門組成調(diào)研組等。采取一定研究方法，如實(shí)地走訪、深度訪談、問卷調(diào)查等。這種工作模式在重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)較常使用。通過定性分析能將黨委政府的注意力集中到自身工作不足導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)一步縮小了社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估范圍。

（三）觀測(cè)公共治理盲區(qū)或灰色地帶是否已經(jīng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大現(xiàn)象

在發(fā)現(xiàn)公共治理盲區(qū)或灰色地帶后，還需要借鑒風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大理論尋找社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)進(jìn)行預(yù)警告知。西方的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)放大理論本質(zhì)就是為解決一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)放大后的識(shí)別問題。但西方國(guó)家社會(huì)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)放大因其政治制度主要表現(xiàn)在執(zhí)政黨選舉失敗、媒體批評(píng)、公眾游行示威等方面。實(shí)踐中我國(guó)因公共治理不當(dāng)、不到位甚至不作為引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)放大現(xiàn)象（出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)）主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：第一，地方黨委政府公信力降低。在我國(guó)主要表現(xiàn)為當(dāng)?shù)毓妼?duì)黨委政府發(fā)布信息的不信任，公共事務(wù)的參與熱情不足。比如一些地方發(fā)生“纏訪鬧訪”事件歸根結(jié)底就是對(duì)政府處理公正性的不信任。第二，部分行業(yè)違法犯罪高發(fā)、多發(fā)。比如當(dāng)前金融中介服務(wù)行業(yè)詐騙犯罪、非法集資犯罪呈高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)，“校園貸”“套路貸”等違法違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。從2003 年起至2018 年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公訴的案件中，非法吸收公眾存款、集資詐騙、組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪從992人上升到35635 人，上升35.9 倍。破壞金融管理秩序、金融詐騙等金融犯罪從7360 人上升到44168人，上升6 倍。第三，引發(fā)公眾恐慌。比如因日本核輻射事件而引發(fā)的碘鹽搶購(gòu)風(fēng)潮給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序造成不利影響，經(jīng)海外媒體報(bào)道后甚至?xí)绊憞?guó)家民族形象。

四、黨委政府防范化解社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)的路徑

防范化解社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)上是對(duì)一個(gè)國(guó)家社會(huì)治理能力和治理體系能否適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的實(shí)然要求。黨的十九大報(bào)告指出：“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。黨委政府作為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任主體，對(duì)其舉措要求更實(shí)更高更細(xì)。從當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)防控體系看，黨委政府各項(xiàng)工作舉措大體圍繞四個(gè)機(jī)制建設(shè)。一是建立健全源頭治理機(jī)制。二是建立健全發(fā)現(xiàn)預(yù)警機(jī)制。三是建立健全應(yīng)急處置機(jī)制。四是建立健全責(zé)任落實(shí)機(jī)制[6]。在四項(xiàng)機(jī)制建設(shè)中需明確以下路徑。

（一）合理發(fā)揮科學(xué)的作用

科學(xué)的進(jìn)步使人類社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)新風(fēng)險(xiǎn)，但要想防范化解這些新風(fēng)險(xiǎn)仍需要依靠科學(xué)，不能因噎廢食。發(fā)揮科學(xué)在防范化解社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)作用，需要注意兩個(gè)問題。第一，厘清科學(xué)話語體系與政治話語體系的界限。這里的政治話語體系屬于一種公共治理表達(dá)方式，并非政治學(xué)科的學(xué)術(shù)話語體系。實(shí)踐中政府對(duì)防范化解風(fēng)險(xiǎn)的表達(dá)并非一種科學(xué)話語，更多是從權(quán)威、可信、易懂等角度，不能完全按照科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)。比如黨委政府可以適當(dāng)表達(dá)具有原則性、包含價(jià)值判斷的意見，不需要詳細(xì)闡述意見的科學(xué)性。同理，科學(xué)對(duì)防范化解風(fēng)險(xiǎn)的表達(dá)更多是從歸納、驗(yàn)證、比對(duì)等角度，不能按行政標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)科學(xué)表達(dá)。比如對(duì)一些事件發(fā)展科學(xué)不能給出確定性結(jié)論時(shí)不能強(qiáng)求。第二，客觀看待科學(xué)發(fā)揮防范化解風(fēng)險(xiǎn)作用的獨(dú)立性。按現(xiàn)代科學(xué)特別是自然科學(xué)的研究范式，科學(xué)在防范化解風(fēng)險(xiǎn)時(shí)要么憑借其獨(dú)立的專業(yè)能力，提供相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)界定和因果解釋；要么突破這種代價(jià)高昂的應(yīng)對(duì)癥狀的思路，培育出獨(dú)立的、有理論保障的替代性視野，最終指出并闡述工業(yè)發(fā)展本身的問題源頭及其清除方法[7]。兩種解決路徑都需要保持科學(xué)的獨(dú)立性。針對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)事件的防范和化解，比如安全事故、疫情控制、環(huán)境污染治理，政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素對(duì)科學(xué)手段的干擾應(yīng)降到最低。黨委政府對(duì)專家信任與否只能保持在個(gè)人意見層面，不能作為是否采用科學(xué)結(jié)論的參考因素。學(xué)科專家作出的解釋和應(yīng)對(duì)，黨委政府主要負(fù)責(zé)提供物質(zhì)保障和信息公開渠道，對(duì)學(xué)科專家的工作安排、工作方式、工作周期只從合法性方面提出意見。對(duì)學(xué)科專家提出的防范化解措施或方案著重關(guān)注其合法性、應(yīng)用性、倫理性，不再就是否科學(xué)做出評(píng)價(jià)。

（二）堅(jiān)持用法治防范風(fēng)險(xiǎn)

黨委政府防范社會(huì)領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)就是立足于解決利益分配格局固化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)期較低、國(guó)家意志落實(shí)不到位、公民權(quán)利保障成本過高等一系列公共治理問題。完成這項(xiàng)系統(tǒng)性工程抓手在制度，落實(shí)在法治。具體而言，一是要通過立法凝聚社會(huì)共識(shí)。當(dāng)前社會(huì)價(jià)值多元化導(dǎo)致人們對(duì)事物理解易造成分歧，有時(shí)甚至?xí)斐蓻_突。比如有的地方移風(fēng)易俗時(shí)沒有事先通過立法凝聚社會(huì)共識(shí)，還是停留在“政府命令—群眾執(zhí)行”治理模式，最后引發(fā)群體性事件。法律本身就是人類經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值的提煉總結(jié)，通過適當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚩梢宰畲笙薅纫I(lǐng)主流價(jià)值觀，防止因各方認(rèn)識(shí)分歧引發(fā)不必要的社會(huì)沖突。二是要發(fā)揮執(zhí)法司法的利益分配作用。當(dāng)前許多社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)背后都涉及利益分配不公（包括實(shí)際不公或認(rèn)為不公）問題。分配是否公正合理需要一個(gè)公開、透明、中立的制度。通過構(gòu)建法律程序，讓人們能借助程序表達(dá)訴求，讓社會(huì)公認(rèn)的專業(yè)人士能中立評(píng)判，可以最大限度維護(hù)利益分配的權(quán)威性和公正性，壓縮風(fēng)險(xiǎn)滋生的空間。三是要構(gòu)建成本更低的公共法律服務(wù)體系。當(dāng)人們辦事依法、遇事找法、解決問題用法成為常態(tài)，黨委政府作為規(guī)則制定者知曉風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)會(huì)就會(huì)增加，就能更好運(yùn)用法律降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率。比如使法律行之有效，杜絕“破窗效應(yīng)”。反之當(dāng)人們不愿尋求法律幫助，黨委政府與社會(huì)的互動(dòng)就會(huì)降低，相應(yīng)一些不易覺察的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)被放大的機(jī)會(huì)就會(huì)增加。提供成本更低、效率更高的公共法律服務(wù)能讓人們更主動(dòng)將自己認(rèn)知的風(fēng)險(xiǎn)或遇到的矛盾糾紛納入法律調(diào)整范圍，讓黨委政府能更快知曉、分析、應(yīng)對(duì)。

（三）將誠(chéng)實(shí)作為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的底線

國(guó)內(nèi)外許多事例表明，在風(fēng)險(xiǎn)面前政府必須發(fā)揮其他組織不可替代的兜底保障、責(zé)任承擔(dān)作用，這樣才能最大限度穩(wěn)定公眾情緒，控制風(fēng)險(xiǎn)規(guī)模。反之，政府在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)如果不誠(chéng)實(shí)只會(huì)造成更大的不利后果。著名的“塔西佗陷阱”現(xiàn)象就是對(duì)政府不誠(chéng)實(shí)的最好注釋。在信息化社會(huì)，政府官員謊報(bào)災(zāi)情，隱瞞情況最終只會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)事件的蔓延擴(kuò)張。從個(gè)人品格層面，誠(chéng)實(shí)一般指人內(nèi)心與言行一致，不虛假[8]。作為抽象的政治主體，政府的誠(chéng)實(shí)有時(shí)顯得更有策略性和目的性，并不完全是一種道德倫理要求。比如為處置某些緊急情況，適當(dāng)將部分事實(shí)納入國(guó)家秘密、工作秘密范疇是合法合理的，不能因此認(rèn)為政府不誠(chéng)實(shí)。但政府在應(yīng)對(duì)社會(huì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)時(shí)處境很特殊，從風(fēng)險(xiǎn)形成過程看，社會(huì)先于政府知曉、公眾反應(yīng)先于政府行為是一種常態(tài)。從風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過程看，政府為化解風(fēng)險(xiǎn)和防止風(fēng)險(xiǎn)放大不光要調(diào)動(dòng)國(guó)家資源，還要?jiǎng)訂T社會(huì)資源。為實(shí)現(xiàn)工作效率最大化，政府與社會(huì)的溝通必須開誠(chéng)布公。為此政府的誠(chéng)實(shí)至少要做到以下幾點(diǎn)：第一，及時(shí)公布掌握的具體情況。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代就是要第一時(shí)間公布風(fēng)險(xiǎn)處置應(yīng)對(duì)的進(jìn)展情況。公布的情況要具有新聞信息的基本要素、要附有科學(xué)意見。第二，無論能否應(yīng)對(duì)、處置結(jié)果好壞都應(yīng)予以正面回應(yīng)。任何時(shí)候都不能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件處置持不置可否，無可奉告的態(tài)度。比如2002 年非典事件處置采取封鎖消息的做法，最后反而引起更大的公眾恐慌。第三，任何情況下都不能說謊。這里的說謊不僅包括對(duì)事實(shí)的隱瞞或扭曲，還包括偷換概念、轉(zhuǎn)移注意力的解讀表態(tài)、不愿意承擔(dān)責(zé)任的辯解、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件偶然性過于渲染等。

（四）提升社會(huì)自治能力

在分析黨委政府是否存在引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的公共治理盲區(qū)或灰色地帶時(shí)，一個(gè)顯而易見的事實(shí)是：為什么這些公共治理盲區(qū)或灰色地帶沒有自發(fā)形成公正、和諧、平等的社會(huì)秩序，反而成為風(fēng)險(xiǎn)滋生的溫床？這可能與地方社會(huì)自治能力薄弱有關(guān)。一般情況下，地方形成的社會(huì)自治可以有效地解決紛爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)內(nèi)聚、共識(shí)及合作的發(fā)展，增強(qiáng)制度公平吸納外部社會(huì)力量的能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益組織化[9]。社會(huì)領(lǐng)域自發(fā)形成抵御風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制和能力在中國(guó)并不是沒有實(shí)例。浙江諸暨發(fā)揚(yáng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，健全以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方廣泛參與的新型社區(qū)治理體系，促進(jìn)民事民議、民事民辦、民事民管，有效排查化解社會(huì)矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧?？梢姡械牡胤缴鐣?huì)防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不高并不是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織、社會(huì)公眾沒有自治能力，主要還是沒有處理好政府與社會(huì)的關(guān)系。政府干預(yù)多，監(jiān)管少，社會(huì)組織、社會(huì)公眾自主決策空間不夠，權(quán)責(zé)匹配不夠一致。市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在日常社會(huì)治理中沒有發(fā)揮利益調(diào)整、行為約束的作用。提升社會(huì)自治能力并不是一個(gè)政府建構(gòu)制度的過程，也不是社會(huì)向政府索要資源、索取權(quán)力地位的過程。提升社會(huì)自治能力更多取決于政府財(cái)政支出責(zé)任和事權(quán)劃分的精確匹配，取決于社會(huì)組織處理公共事務(wù)時(shí)政府和司法機(jī)關(guān)能否給予充分的保障，取決于自發(fā)形成的自治秩序立法機(jī)關(guān)能否及時(shí)察覺固化為法律制度?！?/p>