馬克林

(西北師范大學(xué) 社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院，蘭州 730070)

提要： 公共精神是多元主體合作治理的價(jià)值支撐，良好的社會(huì)治理需要通過維護(hù)和促進(jìn)政府與社會(huì)之間、個(gè)人之間、團(tuán)體之間以及個(gè)人與團(tuán)體之間的有效合作，滿足社會(huì)大眾的正當(dāng)需要，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。在我國(guó)推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，伴隨城市化快速發(fā)展的社會(huì)環(huán)境、傳統(tǒng)的社會(huì)心理定勢(shì)、長(zhǎng)期實(shí)行的單一行政體制、制度的技術(shù)化以及參與主體缺位等因素的共同影響，使社會(huì)治理過程面臨公共性缺失的困境。為此，需要政府深入踐行治理理念創(chuàng)新，著力培養(yǎng)大眾的公民意識(shí)，大力培育和發(fā)展社會(huì)組織，吸引各方面社會(huì)力量共同參與治理過程，實(shí)現(xiàn)政府部門與社會(huì)力量的有效銜接和良性互動(dòng)，從而走出公共性缺失的困境，有效提升社會(huì)治理能力，促進(jìn)社會(huì)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

“公共性”是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和目標(biāo)，良好的社會(huì)治理需要通過維護(hù)與促進(jìn)個(gè)人之間、團(tuán)體之間以及個(gè)人與團(tuán)體之間的有效合作，滿足人們的正當(dāng)需要，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。黨的十九大報(bào)告高度重視社會(huì)治理問題，不僅將“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定”作為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，而且對(duì)“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”作出新的部署，強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理要在堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的前提下，有效整合各方面資源，形成協(xié)作治理關(guān)系。自黨的十八大以來，我國(guó)的社會(huì)治理取得了一系列重大進(jìn)展，但在社會(huì)治理的實(shí)踐中，當(dāng)下中國(guó)的公共精神并未得到有力伸張，治理過程中的“公共性”缺失狀況也確實(shí)存在。因此，探討公共性的重塑與伸張，充分發(fā)揮政府、社會(huì)組織、公民等多元主體在社會(huì)治理中的參與、協(xié)同功能，將有助于真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的有效性。

一、治理理論的“公共性”意涵及其功能

(一)治理理論蘊(yùn)涵的公共性理念

公共性是在人們的實(shí)踐活動(dòng)中表現(xiàn)出來的一種社會(huì)屬性，是在人的利己性與利他性的整合中形成的人類社會(huì)生活的共同性，它體現(xiàn)著人與人之間的相互依存關(guān)系。在這個(gè)過程中，人們不斷為生存和發(fā)展創(chuàng)造條件，同時(shí)又不斷實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值和提升自我，推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。公共性的內(nèi)涵非常豐富，其核心在于其關(guān)注公共利益、追求公共價(jià)值等公共精神的呈現(xiàn)。帕特南在分析公民共同體賴以形成的公共精神時(shí)指出，公共精神主要是由公民的參與、政治平等以及團(tuán)結(jié)、信任和寬容來標(biāo)示的。首先，公民要積極參與公共事務(wù)，投入公共事業(yè)；其次，參與公共事務(wù)的所有主體均擁有平等的權(quán)利、承擔(dān)平等的義務(wù)，他們之間的聯(lián)結(jié)紐帶是互惠與合作的橫向關(guān)系；最后，各主體之間相互尊重和信任，盡管他們關(guān)于具體事件的意見可能并不一致[1]。寬泛地看，公共性可以與“參與”等同，即個(gè)體公民參與到公共領(lǐng)域之中，“他們聚集在其中，共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織起來共同對(duì)抗武斷的、壓迫性的國(guó)家與公共權(quán)力形式，從而維護(hù)總體利益與公共福祉”[2]。李友梅認(rèn)為，公共性主要指涉“人們從私人領(lǐng)域中走出來，就共同關(guān)注的問題開展討論和行動(dòng)，由此實(shí)現(xiàn)私人向公眾的轉(zhuǎn)化”[3]。據(jù)此，可以主要從兩個(gè)視角來理解公共性：從觀念角度看，公共性意味著個(gè)體超越利己主義和極端個(gè)人主義，維護(hù)公共利益的公共精神；從行動(dòng)角度看，公共性又指人們走出各自的私人領(lǐng)域，就公共議題開展討論和行動(dòng)。

隨著人類社會(huì)的發(fā)展，公共性更多體現(xiàn)在人們的政治生活中，通過社會(huì)管理過程中人們之間的政治交往表現(xiàn)出來?？v觀歷代社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變歷程可知，傳統(tǒng)社會(huì)主要是以統(tǒng)治的形式進(jìn)行社會(huì)管理，這種公共性是不完全、不真實(shí)的。只有當(dāng)個(gè)體獲得獨(dú)立、自由和理性，并以理性商談為基礎(chǔ)，所形成的公共領(lǐng)域才相對(duì)完全和真實(shí)。因此，從社會(huì)管理的角度來看，就意味著要把傳統(tǒng)的統(tǒng)治形式轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼男问健?/p>

對(duì)治理與統(tǒng)治進(jìn)行區(qū)分是理解治理內(nèi)涵的前提。治理雖然和統(tǒng)治一樣都需要權(quán)威的作用，但這個(gè)權(quán)威并不一定來自政府機(jī)關(guān)；而統(tǒng)治的權(quán)威卻必定是政府部門。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人羅西瑙指出，治理不等于政府統(tǒng)治，“治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從”[4]。它同時(shí)包括政府的機(jī)制以及非正式、非政府的機(jī)制，通過借助這些機(jī)制的共同作用，各色人等和各種組織可以滿足各自的需要，并實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)。戈丹也強(qiáng)調(diào)“治理從頭起便須區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”[5]。我國(guó)學(xué)者俞可平進(jìn)一步指出，治理涉及多個(gè)層面的合作，包括政治國(guó)家和公民社會(huì)、政府部門和非政府部門、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制和自愿的合作[6]。在有關(guān)“治理”概念內(nèi)涵的界定中，全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)布的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中做了最具代表性的論述：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵7]上述觀點(diǎn)的理論意義在于，它打破了社會(huì)科學(xué)中長(zhǎng)期存在的兩分法思維方式，即計(jì)劃與市場(chǎng)、公共部門與私人部門、政治國(guó)家與公民社會(huì)、民族國(guó)家與國(guó)際社會(huì)等諸多區(qū)分，它把有效的管理看作是兩者的合作過程，認(rèn)為政府不是合法權(quán)利的唯一源泉，公民社會(huì)也同樣是合法權(quán)利的來源之一，把治理看作當(dāng)代民主的一種新的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式。

概言之，治理已成為當(dāng)下社會(huì)發(fā)展所需要的社會(huì)管理新理念，其中蘊(yùn)含著多元參與、平等協(xié)商、共同擔(dān)責(zé)等諸多“公共性”價(jià)值原則。首先，治理突出強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)管理的主體多元化和互補(bǔ)性，認(rèn)為各主體間的協(xié)商與合作有助于實(shí)現(xiàn)治理的有效性；其次，公民社會(huì)作為治理的基礎(chǔ)，同時(shí)也是合法權(quán)利的來源，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公民積極參與治理過程之中；再次，非政府組織、民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)等第三部門應(yīng)當(dāng)與政府共同承擔(dān)管理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的職責(zé)，社會(huì)和公民也會(huì)逐漸認(rèn)可這些組織的權(quán)利。要言之，治理的多元化主體之間存在著權(quán)力的依賴和合作的關(guān)系，最終必將導(dǎo)致一種社會(huì)自治的合作網(wǎng)絡(luò)的形成。

(二)公共性對(duì)社會(huì)治理的價(jià)值支撐

從新制度主義的觀點(diǎn)出發(fā)，一種正式制度的運(yùn)行保持良好狀態(tài)，就必須有道德體系、行為規(guī)范、價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)等非正式制度的支撐。正式制度的運(yùn)行效果與其所植入的社會(huì)文化環(huán)境息息相關(guān)，深受社會(huì)文化因素的影響與制約。托克維爾曾解釋美國(guó)的社會(huì)治理效果較同時(shí)代其他國(guó)家更為良好的緣由，認(rèn)為“民情”，即一個(gè)民族的道德和精神風(fēng)貌，也即公共精神，最有助于實(shí)現(xiàn)美國(guó)社會(huì)的有效治理[8]。杜贊奇提出“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”概念，認(rèn)為扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)中為村民所認(rèn)同的象征意義和規(guī)范，對(duì)1900—1942年間國(guó)家政權(quán)在中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的擴(kuò)張起了重要作用[9]。福山認(rèn)為治理的好壞最終不取決于制度設(shè)計(jì)而取決于公民社會(huì)自身的性質(zhì)。他指出，正式制度的發(fā)展深受社會(huì)文化因素的影響，“保持政府部門對(duì)公眾負(fù)責(zé)任有賴于制度設(shè)計(jì)和內(nèi)部制約，但最終需要政府所服務(wù)的人民來負(fù)責(zé)監(jiān)督政府的績(jī)效，并要求政府做出有效回應(yīng)。一個(gè)由具有凝聚力的各種團(tuán)體所組成的社會(huì)，比由無組織的個(gè)人組成的社會(huì)更有希望能擁有一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府”[10]。帕特南更是直接承續(xù)托克維爾的觀點(diǎn)，從民情視角考察和評(píng)價(jià)美國(guó)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r。在《獨(dú)自打保齡》一書里，帕特南認(rèn)為可以從公民社會(huì)的狀況看出一個(gè)社會(huì)發(fā)展的好壞，“如果一個(gè)社會(huì)的治理出了問題，那一定是公民社會(huì)(公民意識(shí)、公民組織、公民行為等，總之是公民生活)發(fā)生了變化”[11]。在帕特南看來，“獨(dú)自打保齡”的現(xiàn)象意味著公民參與的衰落。

上述研究都強(qiáng)調(diào)了公共性對(duì)治理制度績(jī)效的影響，說明公共性可以激發(fā)公眾的參與意識(shí)，提升社會(huì)的自我協(xié)調(diào)和管理能力，從而有效促進(jìn)社會(huì)治理。

20世紀(jì)后半葉，工業(yè)社會(huì)出現(xiàn)了深刻轉(zhuǎn)型，丹尼爾·貝爾提出“后工業(yè)社會(huì)”的概念，試圖以知識(shí)為中軸來概括這些變化[12]。從社會(huì)治理模式的視角看，后工業(yè)社會(huì)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“合作的社會(huì)”。張康之認(rèn)為，隨著后工業(yè)社會(huì)的到來，工業(yè)社會(huì)時(shí)期以社會(huì)控制為特征的社會(huì)治理已經(jīng)難以為繼，官僚制組織受到社會(huì)治理的開放性的沖擊，“特別是社會(huì)治理主體的多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)的虛擬化和權(quán)力體系的去中心化，將聯(lián)合作用形成一個(gè)‘合作治理’的模式”[13]，而促成合作治理，就必須加快公共性的生成。公共性能夠有力地支撐和保障社會(huì)治理過程中的主體多元性，如果缺乏公共性，政府將會(huì)在有效地動(dòng)員和整合社會(huì)力量方面產(chǎn)生困難，同時(shí)也會(huì)由于公民不能自覺和積極地參與，造成社會(huì)組織，尤其是自下而上的自組織不能良好地發(fā)育，從而很難形成有效的合作治理機(jī)制。

社會(huì)治理亟須一種內(nèi)生性的社會(huì)精神為其提供力量，而公共性作為一種旨在維護(hù)社會(huì)公共利益的社會(huì)精神，正可以為多元合作的社會(huì)治理提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。正如李友梅所論，“公共性是促成當(dāng)代社會(huì)團(tuán)結(jié)的重要機(jī)制，對(duì)于抵御市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下個(gè)體工具主義的快速擴(kuò)張有著實(shí)質(zhì)性意義；是使個(gè)體得以超越狹隘的自我而關(guān)注公共生活的立基所在；還是形塑現(xiàn)代國(guó)家與民眾間良性相倚、互為監(jiān)督新格局的重要條件”[14]。也如喬治·弗雷德里克森所說，“公共既是理念也是能力，作為理念的公共意味著所有個(gè)人為了公共利益而聚集”[15]。因此，通過著力培育公共性，在社會(huì)治理多元治理主體內(nèi)部形成一種“總體性文化認(rèn)同”，各類治理主體積極地投入和參與到治理過程中去，“形成‘我們’感，也即意義共識(shí)、觀念共識(shí)、共同感、歸屬感、情感共鳴等，以公共精神為黏合劑，促進(jìn)社會(huì)治理多元主體間的有機(jī)復(fù)合”[16]，進(jìn)而從社會(huì)的內(nèi)在精神出發(fā)去推動(dòng)各主體參與合作治理，共同促進(jìn)良好社會(huì)治理局面的形成。

由上可知，公共性是多元主體合作治理的價(jià)值支撐，公共性的生成與培育有助于形成一股凝聚力，吸引社會(huì)的各種力量共同參與治理過程中來，實(shí)現(xiàn)政府部門與社會(huì)自組織的有效銜接和良性互動(dòng)，促使各主體協(xié)商合作進(jìn)行治理，有助于成功鑄就共建共治共享的社會(huì)治理格局。

二、當(dāng)代社會(huì)治理中的公共性缺失困境

在當(dāng)代中國(guó)，公共性發(fā)育不健全即公共精神的缺失，諸如現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中社會(huì)治理主體多元化和多元性參與經(jīng)常流于形式，傳統(tǒng)的政府行政管理模式慣性主導(dǎo)地位等等，成為制約社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程的主要不利因素。具體而言：

首先，社會(huì)原子化現(xiàn)象使公民缺乏主動(dòng)參與和自愿合作。新中國(guó)成立后，經(jīng)歷了長(zhǎng)期的單位體制，對(duì)社會(huì)生活影響十分深刻。單位制度的建立，在一定程度上幫助“克服中國(guó)人傳統(tǒng)散漫的劣根性，將家族化的‘臣民’改造為‘國(guó)民’，整合到民族國(guó)家體系之中，產(chǎn)生真正意義上的現(xiàn)代民族國(guó)家，形成新的集體認(rèn)同的過程”[17]。改革開放以來，單位制逐步消解，大量的“單位人”在短時(shí)間內(nèi)急速向“社會(huì)人”的身份轉(zhuǎn)變，而單位之外還尚未形成新的社會(huì)組織體系，新的社會(huì)聯(lián)結(jié)還尚未建立，加之轉(zhuǎn)型期中國(guó)工具理性的膨脹和利己主義的盛行，必然導(dǎo)致社會(huì)原子化現(xiàn)象出現(xiàn)，主要表現(xiàn)為人際關(guān)系疏離、社會(huì)紐帶松弛、個(gè)體與公共世界疏離及社會(huì)失范等社會(huì)危機(jī)。事實(shí)上，從世界近代化歷程看，隨著城市化的發(fā)展，人口大規(guī)模地向城市進(jìn)行集中，從此，“經(jīng)濟(jì)事務(wù)主宰了大多數(shù)公民的生活，成千上萬的人把整個(gè)精力投入在工業(yè)領(lǐng)域和商業(yè)領(lǐng)域”[18]。帕克就此分析指出，“在城市環(huán)境中，鄰里關(guān)系正在失去其在更簡(jiǎn)單、更原始的社會(huì)形態(tài)中所具有的重要性”，“成千上萬的人雖然居住生活近在咫尺，卻連見面點(diǎn)頭之交都沒有，初級(jí)群體中的那種親密關(guān)系弱化了，依賴于這種關(guān)系的道德秩序慢慢地解體”[19]。因此，在我國(guó)當(dāng)代的社會(huì)環(huán)境狀態(tài)下，公民對(duì)公共事務(wù)往往保持一種冷漠態(tài)度，缺乏主動(dòng)參與公共事務(wù)以及自愿與其他主體合作治理的內(nèi)在動(dòng)力，從而不利于將更多的利益相關(guān)者凝聚起來并吸收他們的資源將其投入到社會(huì)治理過程之中。

其次，傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)下公共精神匱乏的慣性作用仍然存在。從歷史上看，現(xiàn)代意義上的公共精神在我國(guó)沒有充足的生長(zhǎng)土壤。美國(guó)傳教士阿瑟·史密斯在分析中國(guó)人的性格時(shí)，曾認(rèn)為中國(guó)人“缺乏公心”[20]，盡管100年前美國(guó)傳教士眼中的中國(guó)人形象難免受制于時(shí)代與文化的局限而不一定具有權(quán)威性，但至少也可作為一面鏡子用于認(rèn)識(shí)我們的民族性格。費(fèi)孝通以“差序格局”的概念，分析了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)公共精神匱乏的內(nèi)在邏輯，認(rèn)為中國(guó)社會(huì)是由自我主義即利己主義構(gòu)成，“不是一捆一捆扎清楚的柴，而是好像把一塊石頭丟在水面上所發(fā)生的一圈圈推出去的波紋”[21]。以個(gè)人的血緣和資本為依據(jù)的伸縮自如的“差序格局”是利己主義基本的衍生邏輯，會(huì)導(dǎo)致個(gè)人在人際交往中以自己為中心，依據(jù)與自己的關(guān)系，形成內(nèi)外不同、親疏遠(yuǎn)近的人際格局。這種傳統(tǒng)的“倫理本位”社會(huì)是一種以家庭倫理為基礎(chǔ)，并以此滲透和控制社會(huì)生活所有領(lǐng)域的倫理秩序。甚至認(rèn)為“中國(guó)不是國(guó)，而是家天下。家天下里只有家”，“每個(gè)人眼底必然只看見他的家，其一切行為都是為了他的家。各人自掃門前雪，休管他家瓦上霜”[22]。

由此可知，在上述生于斯、長(zhǎng)于斯的熟悉的、沒有陌生人的社會(huì)長(zhǎng)成的“公民”，容易模糊私人利益和公共利益的界限，造成犧牲大家成就小家現(xiàn)象的出現(xiàn)，很難具備以追求公共利益為目標(biāo)的公共精神。同時(shí)，由于中國(guó)長(zhǎng)期以來施行政府主導(dǎo)的社會(huì)管理體制具有很強(qiáng)的單一行政化色彩，形成了政府與其他治理主體間的縱向等差關(guān)系，這些來自社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)管理體制方面的因素，均顯現(xiàn)出當(dāng)前中國(guó)社會(huì)公共精神的孱弱，由此造成公民在參與公共事務(wù)方面的動(dòng)力和意愿缺失，政府、社會(huì)組織及公民個(gè)體等各治理主體之間還會(huì)因?yàn)槿鄙傩湃蔚壬鐣?huì)資本，從而難以建立起平等、協(xié)商以及合作的良好關(guān)系。

再次，現(xiàn)有制度的技術(shù)理性也制約著公共性的伸張。進(jìn)入21世紀(jì)，行政體制的作用機(jī)制發(fā)生了一些重要轉(zhuǎn)變，不僅加強(qiáng)了對(duì)指標(biāo)完成手段的管理，將指標(biāo)管理和技術(shù)治理結(jié)合在一起；同時(shí)也加強(qiáng)了行政問責(zé)制，將激勵(lì)和懲罰相結(jié)合；更加強(qiáng)了量化指標(biāo)結(jié)構(gòu)的多重化傾向[23]。種種措施使得各方面的制度均日益科學(xué)化和規(guī)范化，但這種趨勢(shì)卻對(duì)公共性的產(chǎn)生和培育形成制約作用。主要表現(xiàn)為：

一是技術(shù)治理會(huì)分割公共空間，容易造成社會(huì)的碎片化。由于技術(shù)治理大多只對(duì)行政體制中的工具和操作層面有所涉及，行政權(quán)力運(yùn)行的整體布局和架構(gòu)并沒有發(fā)生根本變化。中國(guó)政府內(nèi)部長(zhǎng)期存在著一種“條塊”的格局，“條條指的是從中央到地方各級(jí)政府業(yè)務(wù)內(nèi)容的性質(zhì)相同的職能部門，塊塊指的是由不同職能部門組合而成的各個(gè)層級(jí)政府”[24]。由于這種條塊分割、縱橫顯明的管理結(jié)構(gòu)的作用，同級(jí)政府、同級(jí)部門之間橫向的聯(lián)系較少，縱向但非直接隸屬的上下級(jí)政府和部門之間也缺乏有效合作，社會(huì)公共空間被割裂為眾多零散的碎片，不利于公共性的發(fā)育和生長(zhǎng)。

二是制度的技術(shù)化使得社會(huì)公眾因欠缺專業(yè)知識(shí)而難以對(duì)公共事務(wù)表達(dá)實(shí)質(zhì)性意見。由于制度的民主化速度一般要慢于制度的技術(shù)化速度，很難通過激發(fā)公眾參與公共活動(dòng)，以避免在制度的技術(shù)化過程中所可能引發(fā)的工具主義的膨脹，保證制度的技術(shù)化有利于大多數(shù)人的利益。換言之，制度的技術(shù)化與民主化的不同步抑制了公共性的生產(chǎn)。

三是由于缺乏系統(tǒng)的公眾參與制度，造成社會(huì)公共參與不足，直接削弱了公共性生產(chǎn)的基礎(chǔ)。我國(guó)長(zhǎng)期以來實(shí)行高度行政化的政府管理體制，使公民長(zhǎng)期只能被動(dòng)地進(jìn)行一種群眾動(dòng)員式參與，而且即使是這種被動(dòng)式的參與，也多為政府在面對(duì)某種臨時(shí)性任務(wù)時(shí)所激發(fā)出的暫時(shí)性行為，尚未制度化。這種非制度的、被動(dòng)式的參與不僅降低了治理的有效性，而且會(huì)影響社會(huì)多元主體治理結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)達(dá)成。

四是社會(huì)組織成長(zhǎng)困難，其主體意識(shí)及參與能力都未達(dá)到應(yīng)有的狀態(tài)?，F(xiàn)代社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元參與和理性協(xié)商，鼓勵(lì)社會(huì)組織作為一個(gè)與政府平等的主體參與到治理過程中來。社會(huì)組織參與社會(huì)治理，既是社會(huì)治理的內(nèi)在要求，也是政社合作的應(yīng)有之義。我國(guó)社會(huì)組織主動(dòng)參與到公共事務(wù)治理過程中去的主體意識(shí)和能力也普遍不足。有學(xué)者指出，“在中國(guó)政府與社會(huì)組織的關(guān)系中存在這樣一種現(xiàn)象，社會(huì)組織實(shí)際上是作為政府的派生機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，它們表面上獨(dú)立于政府體制之外，卻高度附屬于政府，實(shí)際就是國(guó)家體制的一個(gè)組織部分”[25]。社會(huì)組織的派生性必然會(huì)導(dǎo)致其很難作為與政府平等的主體參與到社會(huì)治理中去。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)似乎與統(tǒng)合主義的存在和項(xiàng)目制的實(shí)施密切相關(guān)。

中國(guó)自改革開放以來，處于不斷變動(dòng)中的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的特征，諸如強(qiáng)大的國(guó)家支配地位、國(guó)家對(duì)社會(huì)組織的授權(quán)或庇護(hù)關(guān)系，與基于西方政治傳統(tǒng)中的“統(tǒng)合主義”或稱“法團(tuán)主義”概念有較多相似性[26]。事實(shí)上，統(tǒng)合主義的存在在中國(guó)具有其社會(huì)和制度基礎(chǔ)。一方面，傳統(tǒng)的儒家文化構(gòu)成統(tǒng)合主義在中國(guó)得以出現(xiàn)的社會(huì)基礎(chǔ)；另一方面，列寧主義式的黨-國(guó)政體為統(tǒng)合主義的實(shí)施提供了具體的制度架構(gòu)。有學(xué)者詳細(xì)列舉我國(guó)社會(huì)組織的管理?xiàng)l例，分析了我國(guó)對(duì)民間組織實(shí)行的雙重監(jiān)控，“不僅通過業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)維持了對(duì)社團(tuán)的第一重控制，還建立了通過登記機(jī)構(gòu)實(shí)施第二重控制的機(jī)制，從而建構(gòu)了雙保險(xiǎn)，確保社團(tuán)的活動(dòng)和發(fā)展完全在國(guó)家的掌控之中”[27]。因此，具有統(tǒng)合主義色彩的社會(huì)組織工具性色彩顯著，組織內(nèi)部的群體認(rèn)同感和凝聚力、整合度都不高，并且很容易被個(gè)人化、特殊化的侍從主義和工具主義所侵蝕。

項(xiàng)目制的實(shí)施也對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)供給造成現(xiàn)實(shí)困境。分稅制實(shí)施以來，項(xiàng)目制日益成為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重要手段?！澳切┬纬身?xiàng)目的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在政府各部門手中，它們掌握著大量的專項(xiàng)資金，擁有資源的配置權(quán)。而且支配資源的權(quán)力越來越大?！盵28]實(shí)施項(xiàng)目制的初衷本是對(duì)過去的單位制進(jìn)行替代，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，項(xiàng)目制逐漸淪落到與單位制殊途同歸，政府對(duì)社會(huì)依舊具有非常大的控制權(quán)[29]。通過項(xiàng)目形式的利益輸送，政府構(gòu)建出一種與社會(huì)組織之間的控制與庇護(hù)關(guān)系。并且，與過去直接一次性的行政撥款相比，項(xiàng)目制的資金分為多次付給，這種“放長(zhǎng)線、釣大魚”的資助方式更容易加強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)組織的控制，使社會(huì)組織為了獲取資金來源，淪為政府的“準(zhǔn)行政部門”，弱化對(duì)公共利益的追求[30]，導(dǎo)致社會(huì)組織難以發(fā)揮自身應(yīng)有的作用，很難起到參與社會(huì)治理的期望功能。

基于上述，黨的十七大以來中央政府就已經(jīng)開始不斷釋放積極發(fā)展社會(huì)組織的政策信號(hào)，黨的十八大后國(guó)家將發(fā)展社會(huì)組織納入社會(huì)治理創(chuàng)新的重要范疇，并提出要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，社會(huì)組織改革發(fā)展及其在社會(huì)治理中的作用在中央層面得到重視。此后，為培育扶持社會(huì)組織發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，各項(xiàng)政策接連出臺(tái)。十八屆四中首次明確提出要加強(qiáng)社會(huì)組織立法，要求積極發(fā)揮社會(huì)組織在立法協(xié)商、普法和守法、推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)等方面的作用。隨后，一系列惠及社會(huì)組織的培育扶持政策不斷完善，為社會(huì)組織發(fā)展及參與社會(huì)治理營(yíng)造了良好環(huán)境，一個(gè)更為寬松和鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展的宏觀政策取向正在形成并逐漸明朗，社會(huì)組織從數(shù)量、資源、政府購(gòu)買服務(wù)等各方面都有了進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)組織日益成為社會(huì)治理的重要主體。

但是，由于“并不存在一個(gè)國(guó)家級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，相關(guān)政策缺乏系統(tǒng)的梳理”[31]，有關(guān)社會(huì)組織的政策領(lǐng)域具有較大的“模糊性”，具體表現(xiàn)為：一是黨的政策報(bào)告與現(xiàn)行法規(guī)間時(shí)有距離，這導(dǎo)致一些地區(qū)的民政部門和其他政府部門就各自的主管單位職責(zé)產(chǎn)生認(rèn)知分歧。二是在具體管理規(guī)章、制度層面存在沖突。三是現(xiàn)有制度中存在較多原則性的概述，制度的針對(duì)性和操作性都較為模糊，導(dǎo)致下級(jí)政府執(zhí)行難。這就容易造成社會(huì)組織領(lǐng)域的許多政策都很難被細(xì)化為客觀明確的技術(shù)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)操作流程，并且也很難對(duì)其進(jìn)行執(zhí)行效果的測(cè)度。因此，雖然有了更加鼓勵(lì)發(fā)展的制度環(huán)境，但社會(huì)組織自身的發(fā)展及其參與社會(huì)治理仍面臨著不少困境。

三、社會(huì)治理進(jìn)程中公共性困境的超越

社會(huì)治理的有序進(jìn)行，需要各治理主體基于公共精神進(jìn)行合作治理，而公共精神的培育不僅需要良好的宏觀制度環(huán)境，對(duì)整個(gè)社會(huì)機(jī)制的形成予以協(xié)調(diào)，還需要不斷完善微觀個(gè)體行為，從具體的政策設(shè)計(jì)上予以改善。

(一)政府深入踐行社會(huì)治理理念創(chuàng)新，促進(jìn)價(jià)值導(dǎo)向向公共性回歸

公共性視角下的公共行政重視公民權(quán)利，要求公共行政通過保障公民權(quán)利來促進(jìn)民主行政的實(shí)現(xiàn)，并把公共行政對(duì)公民的責(zé)任看作實(shí)現(xiàn)政體價(jià)值的關(guān)鍵。為此，要促進(jìn)政府更加遵從社會(huì)公平的價(jià)值理念，公共行政人員更加恪守具有公共精神的行政倫理，進(jìn)一步鼓勵(lì)其他主體共同參與到治理過程之中。

首先，政府要不斷將自身治理實(shí)踐的價(jià)值理念確認(rèn)為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。公平正義不僅是協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、平衡利益關(guān)系的重要價(jià)值尺度，也是社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)核。我國(guó)政府治理理念因受傳統(tǒng)因素的深刻影響，諸如權(quán)威主義、官僚主義等等，并不能適應(yīng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的需要。公共行政的“公共”具有四大要件，其中就包括要對(duì)集體的和非集體的公共利益要求進(jìn)行回應(yīng)，將公平正義作為政府治理的基本價(jià)值取向。因此，必須自覺以中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理理論和公平正義理念為引導(dǎo)，在強(qiáng)化制度的完善與正確執(zhí)行、加強(qiáng)社會(huì)主義法治、切實(shí)解決各種非公平正義問題等方面著手，尤其注重代表不發(fā)達(dá)的公共利益和福利，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公平概念的理解，并將其作為公共行政的理論支柱和價(jià)值基礎(chǔ)。

其次，政府要不斷鼓勵(lì)各類主體參與到治理過程之中。公共行政具有鼓勵(lì)公民參與的責(zé)任?，F(xiàn)代公共行政十分重視公民精神，而公民精神主張公眾追求公共利益，主張公民與公共管理者、立法者及利益集團(tuán)一道，積極地參與政策制定的過程。并且，在當(dāng)今快速變遷的社會(huì)中，社會(huì)現(xiàn)象不可能總是保持穩(wěn)定不變，社會(huì)發(fā)展動(dòng)力和社會(huì)持續(xù)變遷不斷將新的價(jià)值觀、新的思想意涵、新的結(jié)構(gòu)和新的網(wǎng)絡(luò)引入社會(huì)現(xiàn)實(shí)之中?！爸泵婧蠊I(yè)化社會(huì)動(dòng)蕩、不斷演進(jìn)的社會(huì)環(huán)境是每一個(gè)組織不可逃避的任務(wù)。環(huán)境、組織、信息技術(shù)和民眾價(jià)值觀的復(fù)雜性迫切需要行政管理者通過與民眾的互動(dòng)、對(duì)話和信息分享，促成新的理解和思維方式，促成與民眾的廣泛合作?！盵32]因此，政府必須更加鼓勵(lì)社會(huì)組織、公民等其他主體的積極參與，與它們合作以進(jìn)行社會(huì)治理，才能更好應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)變遷形勢(shì)。

再次，加強(qiáng)對(duì)公共行政人員的行政倫理教育，健全政府績(jī)效考核體系，塑造重視公共利益的行政人員隊(duì)伍。轉(zhuǎn)變以效率為主的考核指標(biāo)，將居民幸福指數(shù)、人民滿意度等納入公共行政人員的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，要求他們“更合理地分配公共物品和服務(wù)，要代表那些沒有渠道參與公共政策過程的人，要追求公共的利益或更大的善，要尊重公民的尊嚴(yán)并且不遺余力地維護(hù)他們的權(quán)利”[33]，要將公共行政人員培養(yǎng)成能對(duì)公眾需求做出積極的回應(yīng)，遵循公正、參與、協(xié)商、合作等公共價(jià)值的角色。

(二)重視公民教育的持續(xù)推進(jìn)，促進(jìn)公民參與社會(huì)治理的主動(dòng)性

公民作為和政府、社會(huì)一樣具有治理責(zé)任的社會(huì)治理主體，需要具有良好的公共精神與公民意識(shí)。但是，現(xiàn)代西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以后，隨著私人活動(dòng)、私人部門的逐漸擴(kuò)大，個(gè)人主義價(jià)值逐漸構(gòu)成社會(huì)的主流價(jià)值觀念，從而也在某種程度上扭曲了國(guó)家、政府公共事務(wù)活動(dòng)的公共性本質(zhì)。對(duì)此，博克斯引入欣迪·勞爾·沙克特關(guān)于消極公民資格和積極公民資格的概念分析，提出民眾若能始終對(duì)追尋公共利益懷有滿腔熱情，對(duì)公共部門的決策制定保持思考、參與甚或發(fā)生影響，確立積極的公民資格模式，將會(huì)十分有助于提高代理機(jī)構(gòu)的效能和回應(yīng)性。他根據(jù)公民對(duì)公共事務(wù)的參與將公民劃分為三種類型：搭便車者、看門人和積極參與者。其中，搭便車者存在“就算我不做，別人也會(huì)做”的心理，很少關(guān)注公共事務(wù)；積極參與者關(guān)心社區(qū)與社會(huì)，主動(dòng)參與公共事務(wù)；看門人一般只會(huì)選擇一部分能直接影響到其切身利益的關(guān)鍵議題進(jìn)行參與[34]?；谏鲜觯覀冋J(rèn)為21世紀(jì)是公民治理的時(shí)代，呼吁重新界定公民的角色，即從政府服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者變?yōu)橹卫淼姆e極參與者。通過把強(qiáng)勢(shì)民主建立在公民參與和公民義務(wù)上，來解決政府無能和自由民主主義所產(chǎn)生的危機(jī)。

因此，必須努力促進(jìn)公民從消極被動(dòng)服從向積極主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變，從被管理的對(duì)象向治理主體轉(zhuǎn)變。這就需要著力加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)的公民教育。應(yīng)當(dāng)不斷完善教育體系，在教育系統(tǒng)中進(jìn)一步增加公共精神和公民意識(shí)的教育內(nèi)容。同時(shí)，在學(xué)校教育以外，也要把家庭、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)等場(chǎng)域作為教育公民進(jìn)行公共參與的渠道和空間，實(shí)現(xiàn)多種教育形式協(xié)調(diào)統(tǒng)一，共同喚起公民的責(zé)任感，促進(jìn)公民參與公共事務(wù)的意識(shí)以及能力的同步提升，塑造積極的公民意識(shí)，將他們培養(yǎng)成能對(duì)社會(huì)負(fù)有責(zé)任、具有公共精神和公民意識(shí)、能主動(dòng)參與公共事務(wù)的社會(huì)治理主體。

(三)大力促進(jìn)發(fā)展社會(huì)組織，為公共性生長(zhǎng)提供廣闊空間

社會(huì)學(xué)意義上的社會(huì)組織是指為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來的社會(huì)群體。具體而言，社會(huì)組織是指由公民自發(fā)組成，為實(shí)現(xiàn)組織成員的共同理想，并按照其內(nèi)部章程開展活動(dòng)，以求實(shí)現(xiàn)組織宗旨和目標(biāo)的社會(huì)團(tuán)體。在我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面深化改革的推動(dòng)下，社會(huì)組織正在發(fā)展壯大。政府作為社會(huì)公共事務(wù)的管理者，既要努力培育社會(huì)組織的成長(zhǎng)，又要充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

社會(huì)組織是公共性生長(zhǎng)的重要載體，公共性需要在公共生活的社會(huì)實(shí)踐中逐步習(xí)得。在社會(huì)組織之中，個(gè)體公民之間的聯(lián)系是橫向的、平等的，他們依靠信任和互惠等機(jī)制來發(fā)展各自之間的關(guān)系。反之，如果自組織缺乏，管理者與被管理者之間的統(tǒng)治與被統(tǒng)治抑或“恩賜—依附”關(guān)系就會(huì)占據(jù)社會(huì)的主流，會(huì)使社會(huì)中公共性的生長(zhǎng)受到阻礙。社會(huì)組織作為公共領(lǐng)域的重要組成部分，構(gòu)成社會(huì)生活中重要的公共空間，公眾可以在其中聚集，共同討論他們所關(guān)注的公共事務(wù)，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織起來與國(guó)家和政府公共權(quán)力之間形成一種制衡和互補(bǔ)機(jī)制，從而維護(hù)全社會(huì)的總體利益與公共福祉。公眾通過進(jìn)入社會(huì)組織參與到公共事務(wù)的討論和決策過程中，經(jīng)歷諸如投票、選舉、監(jiān)督、投訴等公共活動(dòng)，參與公共生活，可以日益掌握協(xié)商、合作的態(tài)度和行為方式，并感到個(gè)人福利與公共利益休戚相關(guān)，逐漸將公共利益作為自己的追求。公眾的公共精神便是在這種公共生活所長(zhǎng)期熏陶出來的一份情懷，他們合作的能力也需要在實(shí)際的公共生活中接受長(zhǎng)期的訓(xùn)練而形成。

社會(huì)組織也是政府管理的有力助手和人才庫(kù)、智囊團(tuán)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，政府越精簡(jiǎn)，政府職能越精煉，政府需要購(gòu)買的公共服務(wù)就越多，社會(huì)組織發(fā)揮的作用也就越廣闊。而社會(huì)組織的發(fā)達(dá)，也有助于政府職能轉(zhuǎn)變，變?nèi)蔽粸榈轿?，變?cè)轿粸橥宋唬瑥亩拐c社會(huì)組織之間形成合作雙贏的伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。隨著社會(huì)的發(fā)展、人民生活水平的提高、民主意識(shí)的增強(qiáng)，將會(huì)有更多的社會(huì)組織以服務(wù)方式參與社會(huì)治理。社會(huì)組織中具有一批高素質(zhì)、有活力、懂業(yè)務(wù)的人才，他們是社會(huì)的精英，是社會(huì)活動(dòng)家。政府的科學(xué)決策在許多層面都需要來自社會(huì)組織的參與和支持，經(jīng)過論證，幫助政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正失誤，從社會(huì)組織提出的多種方案中選擇出有利于社會(huì)發(fā)展的最佳方案，形成科學(xué)決策。同時(shí)，社會(huì)組織協(xié)商以建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)下廣泛、多層、制度化發(fā)展的社會(huì)組織協(xié)商機(jī)制為目標(biāo)，構(gòu)建協(xié)商制度體系，豐富協(xié)商內(nèi)容、形式，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利[35]。因此，社會(huì)組織的發(fā)展代表了當(dāng)今社會(huì)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要方向，一個(gè)負(fù)責(zé)任、有魄力、勇于面對(duì)現(xiàn)實(shí)的政府必將對(duì)社會(huì)組織敞開大門。

積極培育社會(huì)組織，營(yíng)造公民的公共生活，使其成為公民日常的生活方式和主要的生活內(nèi)容，公共性才可能獲得持久的生長(zhǎng)力量。所以，要大力提倡社會(huì)組織的建立，并鼓勵(lì)公民參與到社會(huì)組織中，進(jìn)行實(shí)際的公共參與演練。為此要從制度與政策上支持社會(huì)組織的發(fā)展，如降低社會(huì)組織入門門檻，改革社會(huì)組織登記管理制度，放松對(duì)社會(huì)組織的過度監(jiān)管，并通過政府購(gòu)買服務(wù)等項(xiàng)目制的方式扶持社會(huì)組織。另外，社會(huì)組織也要加強(qiáng)自身的能力完善，拓展籌資渠道，優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，減輕對(duì)政府資金的過度依賴，增強(qiáng)“造血”能力，以自愿組織、自主事務(wù)、自我管理、自我負(fù)責(zé)、自我發(fā)展的方式來提供公益服務(wù)和組織互益活動(dòng)，吸引公眾參與，并與政府就公共議題進(jìn)行實(shí)際的利益表達(dá)、交涉以及協(xié)商行動(dòng)，營(yíng)造濃郁的公共生活氛圍。