王宏新

(北京師范大學(xué)，北京 100875)

引言

2018年初，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，提出要激活主體、要素和市場(chǎng)，深化農(nóng)村土地制度改革，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給。2019年春，中共中央、國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，并明確建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。系統(tǒng)總結(jié)國(guó)內(nèi)外土地儲(chǔ)備制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加快建立農(nóng)村建設(shè)用地儲(chǔ)備制度，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地入市、城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。

一、土地儲(chǔ)備制度溯源與發(fā)展

(一)國(guó)外土地儲(chǔ)備制度源起與發(fā)展

早在1872年，恩格斯就在《論住宅問題》中深刻指出，“一個(gè)古老的文明國(guó)家像這樣從工場(chǎng)手工業(yè)和小生產(chǎn)向大工業(yè)過渡，并且這個(gè)過渡還由于情況極其順利而加速的時(shí)期，多半也就是‘住房短缺’的時(shí)期?！盵1]土地儲(chǔ)備制度正是工業(yè)化、城市化的產(chǎn)物，用來解決城市住房短缺問題。1896年，荷蘭阿姆斯特丹市政當(dāng)局為保證多數(shù)城市居民獲得經(jīng)濟(jì)適用房，大量購(gòu)置未開發(fā)土地儲(chǔ)備起來，結(jié)合城市規(guī)劃進(jìn)行土地供給投放，以壟斷土地資源供給及其租金收益，從而達(dá)到既滿足住宅建設(shè)需求、又能抑制土地投機(jī)的土地調(diào)控目標(biāo)。[2]17自此，城市政府依法收購(gòu)、收回土地進(jìn)行儲(chǔ)存，以供應(yīng)和調(diào)節(jié)各類建設(shè)用地需求的新型土地管理制度——土地儲(chǔ)備制度誕生。[3]

第二次世界大戰(zhàn)后，荷蘭鹿特丹等城市相繼在城市中心區(qū)收回待改造、再開發(fā)的土地，拆遷完畢后再出售給地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)。這樣，土地儲(chǔ)備對(duì)象就從未開發(fā)土地?cái)U(kuò)展到了已開發(fā)土地。1965年，荷蘭《規(guī)劃法》出臺(tái)，規(guī)定城市政府可以收回經(jīng)市政發(fā)展規(guī)劃批準(zhǔn)、地處市中心區(qū)的任何一塊土地。至此，荷蘭城市每年新開發(fā)項(xiàng)目所需土地，有80%以上來自于政府儲(chǔ)備。此后，土地儲(chǔ)備制度在法國(guó)、瑞典、英國(guó)以及美國(guó)一些地區(qū)就逐漸推行起來。[2]18

(二)中國(guó)城市土地儲(chǔ)備制度探索歷程

中國(guó)土地儲(chǔ)備制度發(fā)軔于20世紀(jì)末期工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的東部沿海地區(qū)。1996 年8 月，我國(guó)第一家城市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心正式成立；1997年，上海市出臺(tái)《上海市國(guó)有土地使用權(quán)收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓試行辦法》。1997年8 月，杭州土地儲(chǔ)備制度開始啟動(dòng)，市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)和土地儲(chǔ)備中心相繼成立；10月，《關(guān)于建立杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制的通知》發(fā)布，土地收購(gòu)儲(chǔ)備政策進(jìn)入實(shí)施階段。起初，主要以收購(gòu)企事業(yè)單位因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需盤活的存量土地為主，同時(shí)還可將違法用地、閑置拋荒土地及無主地依法收回。隨著中心土地收購(gòu)儲(chǔ)備量的增加，土地收購(gòu)儲(chǔ)備的范圍呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。1998年6月，杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)決定，將收購(gòu)儲(chǔ)備范圍擴(kuò)大到市區(qū)需盤活的所有土地；1999年3月，《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》正式發(fā)布，土地儲(chǔ)備工作走向法制化軌道。

東部沿海城市土地儲(chǔ)備制度探索引起了中央政府關(guān)注。1999 年6 月，國(guó)土資源部(自然資源部前身，誕生于1998年的第四次機(jī)構(gòu)改革)以內(nèi)部通報(bào)形式，向全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)轉(zhuǎn)發(fā)了《杭州市土地儲(chǔ)備實(shí)施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》兩份文件，各地開始廣泛學(xué)習(xí)、借鑒。2001年4月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，首次提出土地儲(chǔ)備制度，要求“有條件的地方政府試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。2002年初，北京市出臺(tái)《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國(guó)土房管局關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理建立土地儲(chǔ)備制度意見的通知》；7月，《武漢市土地儲(chǔ)備管理辦法》《武漢市土地交易管理辦法》同時(shí)施行；10月，《重慶市國(guó)有土地儲(chǔ)備整治管理辦法》頒布實(shí)施。至此，以上海、杭州、北京、武漢、重慶等城市為代表的城市土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)范圍內(nèi)迅速展開，呈現(xiàn)出“由點(diǎn)及面、百花齊放”的特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2005年初，我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)數(shù)量已達(dá)到1700多家，累計(jì)收購(gòu)?fù)恋孛娣e超過230萬畝；[4]僅以2007年為例，全國(guó)就儲(chǔ)備、供應(yīng)土地234960.59公頃，純市場(chǎng)收益高達(dá) 4541.41億元，是2003年土地供應(yīng)純收益的2.5倍。[5-6]

城市土地儲(chǔ)備探索的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)全國(guó)土地收購(gòu)儲(chǔ)備工作的開展起到了很好的先導(dǎo)作用。2006年末，為強(qiáng)化土地出讓收支監(jiān)督管理、防止國(guó)有土地資產(chǎn)收益流失，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，要求加強(qiáng)國(guó)有土地儲(chǔ)備管理、建立土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算制度。根據(jù)通知精神，財(cái)政部、國(guó)土資源部于2007年6月出臺(tái)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》，從資金來源、使用范圍、零星收入管理和資金收支預(yù)決算管理幾大方面對(duì)土地儲(chǔ)備資金問題作出了原則性規(guī)定，使土地儲(chǔ)備收支管理走上有法可依的正軌；同年11月，國(guó)土資源部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行聯(lián)合制定發(fā)布《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào))，標(biāo)志著我國(guó)政府主導(dǎo)下的城市土地儲(chǔ)備管理制度正式確立。

(三)城市土地儲(chǔ)備制度發(fā)展與完善

《土地儲(chǔ)備管理辦法》發(fā)布之后，財(cái)政部隨后印發(fā)《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法(試行)》(財(cái)會(huì)〔2008〕10號(hào))，使得征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買、收回土地以及對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)等土地儲(chǔ)備使用資金的管理有法可依。然而，由于國(guó)內(nèi)一二線城市房?jī)r(jià)、地價(jià)高企，同時(shí)也受國(guó)際金融危機(jī)影響，國(guó)內(nèi)高投資背景下金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，為規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，切實(shí)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)四部委在2012年聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào))，對(duì)于遏制當(dāng)時(shí)的投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)起到一定抑制作用；2016年，為進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理行為，促進(jìn)土地儲(chǔ)備健康發(fā)展，四部委再次聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財(cái)綜〔2016〕4號(hào))，提出清理壓縮現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備行為、合理確定土地儲(chǔ)備總體規(guī)模和妥善處置存量土地儲(chǔ)備債務(wù)等措施；2017年，財(cái)政部、國(guó)土資源部又聯(lián)合出臺(tái)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào))，從土地儲(chǔ)備領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，規(guī)范土地儲(chǔ)備融資行為，以有效防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)土地儲(chǔ)備事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2018年，國(guó)家進(jìn)入全面深化改革的“深水期”，土地儲(chǔ)備制度也根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定進(jìn)行了修訂、完善。首先，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)四部委于2018年初聯(lián)合出臺(tái)了重新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕17號(hào))；隨后，財(cái)政部、國(guó)土資源部相應(yīng)修改了《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》(財(cái)綜〔2018〕8號(hào))；此外，為規(guī)范土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理，健全土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目控制機(jī)制，有效防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，財(cái)政部、自然資源部聯(lián)合制定了《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法(試行)》(財(cái)預(yù)〔2019〕89號(hào))，試點(diǎn)在土地儲(chǔ)備領(lǐng)域按項(xiàng)目實(shí)行全生命周期預(yù)算管理。

二、鄉(xiāng)村振興背景下加快建立農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備制度的意義

新的《土地儲(chǔ)備管理辦法》，就其儲(chǔ)備主體、儲(chǔ)備對(duì)象以及儲(chǔ)備目的來說，實(shí)質(zhì)上是“應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控需要”的城市建設(shè)用地儲(chǔ)備，具有典型的城鄉(xiāng)分割、服務(wù)城市特征。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的提出，建立農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備制度具有重要意義。

(一)推進(jìn)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地市場(chǎng)化改革，建立起政府調(diào)控集體建設(shè)用地市場(chǎng)體系

2003年，黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的改革要求，其中“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”是實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”改革的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。在此背景下，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)成都市和重慶市設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，以在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)大膽創(chuàng)新、率先突破，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，并發(fā)揮好示范帶動(dòng)作用。[7]城市統(tǒng)籌發(fā)展中最大的制度障礙就是城鄉(xiāng)分割的土地二元所有制，如何構(gòu)建起城鄉(xiāng)一體化的集體建設(shè)用地市場(chǎng)就成為關(guān)鍵問題和難點(diǎn)。在這方面，重慶探索出的地票制度很有突破性，既堅(jiān)持了土地集體所有制，又強(qiáng)化了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和財(cái)產(chǎn)性收入；既打破了城鄉(xiāng)分割，又能促進(jìn)農(nóng)民離土離鄉(xiāng)?？梢哉f，地票制度為推進(jìn)中國(guó)農(nóng)村集體土地制度改革提供了有益借鑒。[8]

自2015年起，在全國(guó)范圍內(nèi)開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)，明確規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)在改革過程中可根據(jù)自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，探索出適合當(dāng)?shù)匦枨蟮募w建設(shè)用地入市模式。經(jīng)過幾年來的探索，農(nóng)村集體的入市主體地位大大強(qiáng)化，可以入市的土地正在從存量集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)大到新增建設(shè)用地，從僅限于經(jīng)營(yíng)性用地?cái)U(kuò)大到了所有集體建設(shè)用地。[9]2018年以來，隨著城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地市場(chǎng)化改革進(jìn)程加快和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略啟動(dòng)，鄉(xiāng)村建設(shè)用地市場(chǎng)將更加活躍，對(duì)政府調(diào)控集體建設(shè)用地市場(chǎng)的職能提出了新要求。[10]

(二)加快農(nóng)村閑置房流轉(zhuǎn)和宅基地退出，解決農(nóng)村土地資產(chǎn)低效利用或閑置

自改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化快速發(fā)展，廣大中西部地區(qū)農(nóng)村人口被喻為“候鳥”，形成了多少年來的春節(jié)前返鄉(xiāng)、春節(jié)后返城務(wù)工的“春運(yùn)大潮”，其背后便是大量農(nóng)房空置和宅基地低效利用。《“十三五”規(guī)劃綱要》中明確提出，“嚴(yán)控農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，探索建立收儲(chǔ)制度，盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地”?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》也提出，要盤活農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房在內(nèi)的存量建設(shè)用地。

當(dāng)前，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)仍表現(xiàn)出很大的盲目性和自發(fā)性，且存在管理無序、程序不規(guī)范等諸多問題，這都緣于現(xiàn)行法律制度尚未在頂層設(shè)計(jì)中解決農(nóng)村房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)分離的問題。[11]在此情形下，建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度，為農(nóng)村集體土地入市建立一個(gè)“蓄水池”和“中轉(zhuǎn)站”，有利于使宅基地流轉(zhuǎn)從“地下”轉(zhuǎn)入“地上”，使宅基地交易從隱形變?yōu)轱@形，村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)收益也更加規(guī)范和有保障，不僅有利于培育依法、統(tǒng)一、規(guī)范的集體土地市場(chǎng)，也會(huì)大大提高農(nóng)村集體及農(nóng)民個(gè)體財(cái)產(chǎn)收益。

(三)提高集體建設(shè)用地市場(chǎng)增值收益，提升農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)能力

改革開放40年，我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，城市面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，城鄉(xiāng)土地二元化和土地價(jià)格“剪刀差”現(xiàn)象卻尚未根本打破，其結(jié)果是廣大農(nóng)村的“空心化”和凋敝，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域欠賬累積，成為我國(guó)邁入新時(shí)代發(fā)展極不平衡的主要表現(xiàn)之一。

由于廣大農(nóng)村在自然資源、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度等方面存在異質(zhì)性，建立起一個(gè)公開、透明、統(tǒng)一、高效的農(nóng)村集體用地市場(chǎng)，絕非一朝一夕的事。在此之前，無論是農(nóng)村集體還是農(nóng)民個(gè)體，很難及時(shí)準(zhǔn)確了解土地市場(chǎng)信息，也無法估算土地真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值；即使在地票模式下，農(nóng)村集體在與城市企業(yè)、城市政府交易過程中，也處于權(quán)利主體的弱勢(shì)地位，不利于發(fā)揮集體建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)值，也有可能導(dǎo)致農(nóng)村集體土地資產(chǎn)流失。通過建立農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備制度，有利于形成農(nóng)村集體土地市場(chǎng)的“一級(jí)市場(chǎng)”功能，從土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、一級(jí)開發(fā)、掛牌出讓等一系列環(huán)節(jié)中建立起農(nóng)村集體土地增值的全鏈條，使得土地增值過程產(chǎn)生類似于“增值稅”的監(jiān)管環(huán)節(jié)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地增值過程顯現(xiàn)化，也能通過公開透明的一級(jí)市場(chǎng)機(jī)制，將增值收益全部返還農(nóng)村集體，用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)，鄉(xiāng)村振興也就有了“自我造血”新機(jī)制。

(四)協(xié)同推進(jìn)“多規(guī)合一”改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)空間利用不斷優(yōu)化和均衡發(fā)展

土地是城鄉(xiāng)最重要的資源，是城鄉(xiāng)功能的空間和物質(zhì)載體，土地供應(yīng)和利用狀況直接關(guān)系到城鄉(xiāng)發(fā)展的空間形態(tài)和基本方向。當(dāng)前，“十四五”規(guī)劃編制工作也已啟動(dòng)，著眼于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的遠(yuǎn)景目標(biāo)，尤其是為實(shí)現(xiàn)2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展、2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)村建設(shè)用地需求激增。因而，必須通過城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等多種措施予以“留白”，嚴(yán)格控制一哄而上、“處處開花”的無序開發(fā)行為。

基于此，通過建立農(nóng)村集體土地收儲(chǔ)制度，將農(nóng)村集體建設(shè)用地收購(gòu)、儲(chǔ)備、一級(jí)開發(fā)和市場(chǎng)供應(yīng)納入“多規(guī)合一”改革工作之中，必將能預(yù)防和遏制各地的無序開發(fā)，克服市場(chǎng)固有的逐利和短期化弊端，形成政府主導(dǎo)型的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)機(jī)制，既可以加速農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化進(jìn)程，也能保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略按照既定規(guī)劃順利推進(jìn)；既能在完善公共基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)宜居環(huán)境、提升鄉(xiāng)村文化品位、提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等方面實(shí)現(xiàn)空間利用優(yōu)化，又有利于加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

三、建立城鄉(xiāng)整合發(fā)展型農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備制度需解決的關(guān)鍵問題

現(xiàn)有城市經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備、出讓轉(zhuǎn)讓與開發(fā)管理體制已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要，建立城鄉(xiāng)一體化的新型農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備制度，需要在現(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備制度的主體關(guān)系、組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、資金管理及監(jiān)管等全鏈條進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)和科學(xué)把握。

(一)土地儲(chǔ)備的主體關(guān)系以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)

現(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)(含)以上自然資源主管部門“為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為”。這里的“依法取得土地”，從土地法律性質(zhì)上發(fā)生了根本變化，即不論取得之前的土地是什么性質(zhì)，一旦政府通過各種方式取得之后，土地性質(zhì)即變更為國(guó)有土地，且不可逆轉(zhuǎn)。針對(duì)農(nóng)村集體土地直接入市的法律性質(zhì)，自然資源部門不再能行使國(guó)有土地的管理職能；取而代之的是，自然資源主管部門與集體土地的所有者—農(nóng)村集體之間，屬于典型的委托—代理關(guān)系和監(jiān)督管理關(guān)系。同時(shí)，現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)全部由市、縣兩級(jí)自然資源主管部門負(fù)責(zé)管理，農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備只涉及縣一級(jí)。

明確土地儲(chǔ)備主體關(guān)系之后，就可以明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)?，F(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為“縣級(jí)(含)以上人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立土地儲(chǔ)備法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的國(guó)土資源主管部門、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位”?？紤]到現(xiàn)有儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的成熟運(yùn)作體制和未來城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)統(tǒng)一趨勢(shì)，仍由縣級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來承擔(dān)農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備職能是合理且現(xiàn)實(shí)的。不過，縣級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與農(nóng)村集體之間也屬于委托—代理關(guān)系，即前者接受后者的委托，進(jìn)行農(nóng)村集體土地代收、代儲(chǔ)，接受委托進(jìn)行一級(jí)開發(fā)、管護(hù)和掛牌出讓。

(二)儲(chǔ)備范圍、儲(chǔ)備對(duì)象及儲(chǔ)備計(jì)劃

現(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》中詳細(xì)規(guī)定了儲(chǔ)備范圍，即依法收回的國(guó)有土地，收購(gòu)的土地，行使優(yōu)先購(gòu)買權(quán)取得的土地，已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地，其他依法取得的土地。上述五種情形均不適用于農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備。這是因?yàn)?，在未出讓之前，入?kù)儲(chǔ)備土地的產(chǎn)權(quán)屬性是清晰的，屬于農(nóng)村集體；同時(shí)，區(qū)別于城鎮(zhèn)國(guó)有土地儲(chǔ)備時(shí)涉及的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)村土地儲(chǔ)備仍屬于農(nóng)村集體行為，理論上不會(huì)出現(xiàn)城鎮(zhèn)國(guó)有土地儲(chǔ)備中的“土地權(quán)屬不清晰、補(bǔ)償不到位”問題，只是要注意集體內(nèi)部程序不合規(guī)以及不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)不全等容易引起村集體內(nèi)部矛盾和糾紛的問題。因此，著眼于現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村土地儲(chǔ)備對(duì)象應(yīng)主要包括：閑置的宅基地，校園和村公共服務(wù)用地，空閑地和未承包的“四荒地”，貧困村整體搬遷后的閑置村莊建設(shè)用地(復(fù)墾、復(fù)綠的除外)，等。

同時(shí)，農(nóng)村土地儲(chǔ)備絕不能一盤散沙，必須在“多規(guī)合一”的框架下進(jìn)行。參照現(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》，農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備管理必須與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃相適應(yīng)；也必須通過“編制土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃，合理確定未來土地儲(chǔ)備規(guī)?！保瑢?duì)可儲(chǔ)備的農(nóng)村土地資源，“在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面做出統(tǒng)籌安排，優(yōu)先儲(chǔ)備空閑、低效利用等存量”農(nóng)村建設(shè)用地。這也是農(nóng)村土地儲(chǔ)備必須控制在政府主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)手中的重要原因。具體運(yùn)作中，應(yīng)與城市《土地儲(chǔ)備管理辦法》相同：即對(duì)擬收儲(chǔ)的農(nóng)村集體土地，經(jīng)納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃后應(yīng)報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；因土地市場(chǎng)調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因，需要調(diào)整年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的，也應(yīng)按程序備案、報(bào)批。

(三)前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)

從理論上來講，土地儲(chǔ)備中的前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)是完全可以市場(chǎng)化的一個(gè)環(huán)節(jié)。土地前期開發(fā)過程，是一個(gè)對(duì)土地進(jìn)行投資的過程，從土地完成一級(jí)開發(fā)到二級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)，也是一個(gè)土地價(jià)值增值的過程。如北京、上海、重慶等成熟的土地開發(fā)市場(chǎng)，都產(chǎn)生了專門一級(jí)開發(fā)企業(yè)，從事專業(yè)化的土地一級(jí)開發(fā)整理工作?？紤]到廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育不夠，土地一、二級(jí)市場(chǎng)之間容易產(chǎn)生暗箱操作等不規(guī)范行為，建議由政府下屬的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)，是現(xiàn)實(shí)和可行的。土地實(shí)現(xiàn)供應(yīng)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地增值收益中抽取一定的管理費(fèi)。

參照現(xiàn)行《土地儲(chǔ)備管理辦法》并充分考慮農(nóng)村土地的實(shí)際情況：前期開發(fā)時(shí)，除非明確進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)、住房建設(shè)外，不需要完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而只需要進(jìn)行土地平整、滿足必要的“通平”要求即可；工程完成后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定組織開展驗(yàn)收或委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)收，并按有關(guān)規(guī)定報(bào)所屬國(guó)土資源主管部門備案。在此期間，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)納入儲(chǔ)備的土地采取管護(hù)措施，可采取自行管護(hù)、委托管護(hù)或臨時(shí)利用等方式。儲(chǔ)備土地完成前期開發(fā)并具備供應(yīng)條件，經(jīng)與委托方協(xié)商一致后，納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣國(guó)土資源主管部門統(tǒng)一組織土地供應(yīng)。

(四)資金管理與監(jiān)管責(zé)任

在現(xiàn)行土地儲(chǔ)備管理制度下，城市國(guó)有土地儲(chǔ)備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部、國(guó)土資源部?jī)刹课P(guān)于土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，土地儲(chǔ)備資金也是通過政府預(yù)算安排、實(shí)行專款專用。農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備因資產(chǎn)屬性不同，需要進(jìn)行新的制度創(chuàng)設(shè)。建議中央政府在涉農(nóng)資金及鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中予以統(tǒng)籌安排，通過土地儲(chǔ)備中的資金投入、使用，摸索出一套適用農(nóng)村的資產(chǎn)資金管理辦法。在具體實(shí)施中，仍可借鑒城市國(guó)有土地儲(chǔ)備資金管理的一些普適性經(jīng)驗(yàn)，即在農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備前，必須編制農(nóng)村土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算，經(jīng)同級(jí)國(guó)土資源主管部門審核，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審定后執(zhí)行；年終，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)就向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)送農(nóng)村土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目決算，由同級(jí)財(cái)政部門審核；同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村土地儲(chǔ)備資金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政部門安排年度農(nóng)村土地儲(chǔ)備資金收支項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)。此外，在一些較成熟的地區(qū)可試發(fā)農(nóng)村土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，既可以充分利用市場(chǎng)手段來解決農(nóng)村土地儲(chǔ)備資金不足問題，又可以充分培育農(nóng)村資本市場(chǎng)。

上述制度設(shè)計(jì)明確之后，主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任也就非常明晰，即農(nóng)村集體土地儲(chǔ)備工作應(yīng)統(tǒng)一歸口至縣級(jí)自然資源主管部門管理，其下屬土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村土地儲(chǔ)備具體實(shí)施工作，同級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地儲(chǔ)備資金監(jiān)管。市、省以及中央政府國(guó)土資源主管部門、財(cái)政部門、中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門，則應(yīng)在城鄉(xiāng)一體化的格局下，按職責(zé)分工對(duì)城鄉(xiāng)儲(chǔ)備土地、資產(chǎn)、資金、專項(xiàng)債券進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；條件成熟時(shí)，再次修訂《土地儲(chǔ)備管理辦法》，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地儲(chǔ)備一套辦法、一種機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地一體化管理目標(biāo)。