李昌盛，陳 俊

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

2018年3月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》），明確了監(jiān)察工作的原則和方針、監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生和職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限和程序等內(nèi)容。其中，《監(jiān)察法》第三十八條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在對職務(wù)違法犯罪立案之前，需要進(jìn)行初步核實(shí)，從而在法律上確立了初步核實(shí)制度。初步核實(shí)制度雖新經(jīng)法律確認(rèn)，但在實(shí)踐中存在已久，此前是因打擊犯罪的實(shí)踐需要而形成的初查活動(dòng)。目前，對于輔從實(shí)踐活動(dòng)上升到法律規(guī)定、理論研究尚未充分的初步核實(shí)制度，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界均未予其應(yīng)有重視。

監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度對于發(fā)現(xiàn)案件線索、收集證據(jù)以及偵破案件有重大價(jià)值，但若被濫用也將嚴(yán)重影響司法公正、侵犯公民權(quán)利，阻礙社會(huì)主義法治進(jìn)程?？隙ǖ氖牵O(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度在發(fā)現(xiàn)和打擊職務(wù)違法犯罪方面做出了突出貢獻(xiàn)，成為監(jiān)察人員辦理職務(wù)違法、犯罪案件的重要手段之一。但是，因其以打擊犯罪為主要目的，加之理論匱乏、規(guī)范缺失，導(dǎo)致實(shí)踐中某些初步核實(shí)程序和方式帶有較為明顯的權(quán)利侵犯屬性，存在妨害權(quán)利、侵犯人權(quán)的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。為消除這些潛在危險(xiǎn)，加強(qiáng)對監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度的理論研究和制度完善成為必須。鑒此，本文擬通過對監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度形成與發(fā)展過程的梳理，闡釋初步核實(shí)制度的構(gòu)建價(jià)值、運(yùn)行態(tài)勢與存在的問題，進(jìn)而提出應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以初步核實(shí)為內(nèi)容、以人權(quán)保障為限度的監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度。

一、前世與今生：從初查活動(dòng)到初步核實(shí)制度

《監(jiān)察法》確立監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度前，職務(wù)犯罪偵查主要由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，其對職務(wù)犯罪立案前的線索調(diào)查與核實(shí)被稱之為初查。在初查過程中，如果檢察機(jī)關(guān)獲得了同職務(wù)犯罪相關(guān)的證據(jù)或線索，應(yīng)就對應(yīng)的證據(jù)線索進(jìn)行收集且組織調(diào)查，明確職務(wù)犯罪行為是否存在①還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的初查是對職務(wù)犯罪案件線索進(jìn)行審查的一種方式，是檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件線索進(jìn)行審查判斷，以此作為立案與否依據(jù)的訴訟活動(dòng)。參見朱考清：《職務(wù)犯罪偵查教程》，中國檢察出版社,2006年版，第80頁。。盡管初查應(yīng)偵查實(shí)踐需要而產(chǎn)生，最高人民檢察院司法解釋和公安部部委規(guī)章多次對初查作出規(guī)定，但其合理性、合法性一直飽受爭議。

（一）溯源：應(yīng)偵查需要而生的檢察初查活動(dòng)

初查是刑事司法實(shí)踐的產(chǎn)物，最早出現(xiàn)于職務(wù)犯罪偵查活動(dòng)中。由于職務(wù)犯罪的特殊性與復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)受理職務(wù)犯罪案件線索后，往往先通過查詢、詢問等方式對線索進(jìn)行核實(shí)，以確定犯罪事實(shí)是否發(fā)生、是否需要追究刑事責(zé)任。

基于現(xiàn)實(shí)需要，“初查”的概念逐漸出現(xiàn)、豐富和完善。1979年《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第六十一條可以作為初查活動(dòng)的法律依據(jù)，該條要求公檢法機(jī)關(guān)“對控告、檢舉和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查”。1985年第二次全國檢察機(jī)關(guān)信訪工作會(huì)議文件首次記載了“初查”一詞①1985年召開的第二次全國檢察機(jī)關(guān)信訪工作會(huì)議文件中，記載：“信訪部門相對來說更適合承辦申訴案件、部門控告立案之前的初查，以此可以幫助辦案部門提供一些更加準(zhǔn)確的線索。”。1990年《關(guān)于加強(qiáng)貪污、賄賂案件初查工作的意見》中進(jìn)一步明確了初查的概念：“初查工作是對職務(wù)犯罪案件線索立案前進(jìn)行的審核?！蓖辏罡邫z、郵電部《關(guān)于查處郵電工作人員瀆職案件的暫行規(guī)定》第五條第二款，也反映了初查的內(nèi)涵，但其也將郵電部門作為初查的主體②1990年，最高人民檢察院、郵電部《關(guān)于查處郵電工作人員瀆職案件的暫行規(guī)定》第五條第一項(xiàng)規(guī)定：“案件初查工作，一般由郵電部門負(fù)責(zé)，必要時(shí)檢察機(jī)關(guān)配合協(xié)助。”。隨后，1993年發(fā)布的兩份加強(qiáng)舉報(bào)工作的規(guī)定中指出“初查是立案偵查工作的前提和消化的保證”，并規(guī)定初查必須秘密進(jìn)行，禁止適用強(qiáng)制措施。1995年《最高人民檢察院關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》中，規(guī)定初查“是指人民檢察院在立案前對要案線索材料進(jìn)行審查的司法活動(dòng)”③《最高人民檢察院關(guān)于要案線索備案、初查的規(guī)定》第三條規(guī)定：“本規(guī)定所稱初查，是指人民檢察院在立案前對要案線索材料進(jìn)行審查的司法活動(dòng)?！保瑫r(shí)規(guī)定了初查的權(quán)限和程序。

隨著初查概念的完善，初查制度也在不斷演進(jìn)。1986年最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序（試行）》，第一次以初查角度規(guī)定了立案前調(diào)查活動(dòng)④1986年《人民檢察院直接受理偵查的刑事案件辦案程序（試行）》第六條第三款規(guī)定：“經(jīng)審查認(rèn)為控告、檢舉的犯罪事實(shí)不清、需要補(bǔ)充材料才能確定立案或不立案的，可以通知控告、檢舉單位補(bǔ)充材料，人民檢察院也可以派人直接調(diào)查，或者配合有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)查。對認(rèn)為有犯罪事實(shí)，需要追究刑事責(zé)任的應(yīng)立案偵查；認(rèn)為犯罪情節(jié)顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的，移送有關(guān)部門處理。并通知原控告、檢舉單位或個(gè)人?！?。1993年最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大要案查處工作的通知》肯定了初查工作在查辦重案、要案中的作用，并進(jìn)一步要求“抓緊要案線索的管理和初查”，將職務(wù)犯罪作為初查工作的重點(diǎn)開展對象⑤《關(guān)于進(jìn)一步加大要案查處工作的通知》第三條規(guī)定：“初查的重點(diǎn)是：發(fā)生在黨政機(jī)關(guān)、司法部門、行政執(zhí)法部門和經(jīng)濟(jì)管理部門的縣處級(jí)以上干部貪污受賄等經(jīng)濟(jì)犯罪案件線索；司法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成犯罪，情節(jié)惡劣，群眾反映強(qiáng)烈的案件線索；貪污受賄50萬元以上、挪用公款100萬元以上的案件線索要選派得力干部進(jìn)行初查。同時(shí)，要抓好大案要案線索集中的地區(qū)和犯罪多發(fā)行業(yè)系統(tǒng)的線索初查工作?！?。自此之后，初查制度開始逐步適用于職務(wù)犯罪案件偵查。1996年7月最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》第五條規(guī)定“舉報(bào)中心的主要職責(zé)是……（二）受理、管理、審查舉報(bào)材料；（三）初步調(diào)查（初查）部分舉報(bào)材料”。在此規(guī)定中，審查與初查相分離，且明確初步調(diào)查即初查。1997年2月最高人民檢察院下發(fā)的《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)偵查工作貫徹刑訴法若干問題的意見》要求“對立案前的初查要根據(jù)案件的具體情況，宜于直接初查的就直接初查，不宜直接初查的就指導(dǎo)有關(guān)單位配合初查”[1]。1999年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，第六章第二節(jié)對初查制度進(jìn)行專門規(guī)定，確立了職務(wù)犯罪“線索受理—初查—立案”的三段式偵查流程模式[2]。2011年最高人民檢察院頒布了《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規(guī)定（試行）》，對初查活動(dòng)的程序、任務(wù)、目的等作了進(jìn)一步規(guī)范，第一次明確提出詢問初查對象必須在檢察機(jī)關(guān)的辦案區(qū)中進(jìn)行，并且應(yīng)當(dāng)全程同步錄音錄像。2013年1月，最高人民檢察院公布了新的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《訴訟規(guī)則》），將初查與立案專門作為其中一章規(guī)定。新的《訴訟規(guī)則》進(jìn)一步對初查活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，并且明確了初查不是立案前的審查，而是對案件線索審查之后的選擇性階段，需經(jīng)審批方能實(shí)施①2013年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第六十八條規(guī)定：“偵查部門對舉報(bào)中心移交的舉報(bào)線索進(jìn)行審查后，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要初查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)檢察長或者檢察委員會(huì)決定?！?。

可以看出，初查制度在司法實(shí)踐中得到大量運(yùn)用，檢察機(jī)關(guān)對其也給予了肯定與重視，并不斷出臺(tái)相關(guān)文件對初查制度予以規(guī)范和完善。但是，由于立法遲遲未對初查制度予以回應(yīng)，導(dǎo)致初查的法律地位得不到確認(rèn)，獲取的證據(jù)效力存疑，使初查的效果大打折扣。

（二）變身：經(jīng)法律確認(rèn)的監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度

2018年，我國全面啟動(dòng)了以對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋為主要目標(biāo)的新監(jiān)察體制改革，針對公職人員的職務(wù)違法犯罪案件的立案調(diào)查活動(dòng)，將由監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)《監(jiān)察法》實(shí)施?！侗O(jiān)察法》第三十八條規(guī)定賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法犯罪的問題線索進(jìn)行初步核實(shí)的權(quán)力，從而在法律上確認(rèn)了初步核實(shí)制度。

初步核實(shí)制度的法律規(guī)定只有兩條，即《監(jiān)察法》第三十八條、第三十九條。第三十八條在確認(rèn)初步核實(shí)制度的同時(shí)規(guī)定了初步核實(shí)的具體方式②《監(jiān)察法》第三十八條規(guī)定：“需要采取初步核實(shí)方式處置問題線索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法履行審批程序，成立核查組。初步核實(shí)工作結(jié)束后，核查組應(yīng)當(dāng)撰寫初步核實(shí)情況報(bào)告，提出處理建議。承辦部門應(yīng)當(dāng)提出分類處理意見。初步核實(shí)情況報(bào)告和分類處理意見報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批?！?。根據(jù)規(guī)定，初步核實(shí)的開展和結(jié)束都需要審批，并應(yīng)當(dāng)撰寫情況報(bào)告、提出處理建議。第三十九條是對初步核實(shí)結(jié)果的規(guī)定，即對經(jīng)核實(shí)涉嫌職務(wù)違法犯罪、需要追究法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)立案③《監(jiān)察法》第三十九條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實(shí)，對監(jiān)察對象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)?！?。從法律規(guī)定看，初步核實(shí)其實(shí)就是改革前的初查。作為法律明文規(guī)定的初步核實(shí)制度，較之初查而言，解決了此前合法性和證據(jù)使用的問題。但是，僅依據(jù)這兩條法律規(guī)定而開展初步核實(shí)活動(dòng)顯然不足，需進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化。

在《監(jiān)察法》基礎(chǔ)上，2019年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）進(jìn)一步明確了初步核實(shí)制度的規(guī)定和運(yùn)行程序?！兑?guī)則》第六章專門對初步核實(shí)進(jìn)行了規(guī)定，從第三十二條至第三十五條共計(jì)4條，含括以初步核實(shí)的方式處置問題線索的起始程序、核實(shí)手段和方式、核實(shí)結(jié)束后的處理等內(nèi)容，增強(qiáng)了初步核實(shí)程序的可操作性和規(guī)范性?？偟膩砜?，《規(guī)則》細(xì)化了初步核實(shí)的操作方式，并規(guī)定了初步核實(shí)活動(dòng)的行為方式和手段。例如，《規(guī)則》第三十四條第一款規(guī)定要求在初步核實(shí)程序中只能采取非強(qiáng)制性調(diào)查措施，如談話、要求組織作出說明、查閱相關(guān)文件賬目、勘驗(yàn)鑒定等方法手段，不能采取留置、查封、扣押、凍結(jié)等對人身、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制的措施。第三十四條第二款規(guī)定，對需要采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審批，體現(xiàn)了對技術(shù)調(diào)查和限制出境的嚴(yán)格管控④《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第三十四條第一款規(guī)定：“核查組經(jīng)批準(zhǔn)可以采取必要措施收集證據(jù)，與相關(guān)人員談話了解情況，要求相關(guān)組織作出說明，調(diào)取個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告，查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，進(jìn)行鑒定勘驗(yàn)。對被核查人及相關(guān)人員主動(dòng)上交的財(cái)物，核查組應(yīng)當(dāng)予以暫扣。”第二款規(guī)定：“需要采取技術(shù)調(diào)查或者限制出境等措施的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行審批手續(xù)，交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行。”。

通過對比可以得知，初步核實(shí)制度就是監(jiān)察改革后經(jīng)立法確認(rèn)的初查。二者都是對職務(wù)犯罪案件立案前問題線索進(jìn)行處理的程序，具有啟動(dòng)前需要經(jīng)過審批手續(xù)、禁止適用強(qiáng)制措施等相同要求。初步核實(shí)的進(jìn)步之處在于，它解決了初查的法律地位不清的問題，消除了此前因“名不正言不順”導(dǎo)致的實(shí)施困難和證據(jù)效力不明的障礙。監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)法律規(guī)定對線索材料進(jìn)行初步核實(shí)，其它機(jī)關(guān)、公民應(yīng)當(dāng)進(jìn)行配合；而通過法定的初步核實(shí)程序獲得的證據(jù)，也當(dāng)然可以在訴訟程序中使用。

初步核實(shí)通過對案件線索的核實(shí)，確認(rèn)犯罪事實(shí)是否存在，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立案、有效打擊犯罪。作為初步核實(shí)前身的初查，是基于查辦貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪的需要，總結(jié)地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而形成了一項(xiàng)旨在打擊犯罪的活動(dòng)①參見李文生，胡衛(wèi)列：《反瀆職侵權(quán)業(yè)務(wù)教程》,中國檢察出版社，2015年版，第18頁。。它的產(chǎn)生緣于立案程序制約犯罪輸入功能的缺陷在職務(wù)犯罪領(lǐng)域的凸顯，以及有效發(fā)現(xiàn)、打擊職務(wù)犯罪的現(xiàn)實(shí)需要，是我國特有的法律制度環(huán)境的產(chǎn)物[3]。同初查一樣，初步核實(shí)的直接目的是揭露犯罪、獲取證明犯罪事實(shí)的證據(jù)材料，最終目的是證明犯罪事實(shí)的客觀存在，從而達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)。因此，初步核實(shí)制度仍然側(cè)重打擊犯罪目的。

二、促進(jìn)與不足：監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度的人權(quán)保障之維

作為立案前核查程序，初步核實(shí)實(shí)質(zhì)是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)在立案前的延伸，是調(diào)查權(quán)的時(shí)間限度和行使范圍的擴(kuò)張。它的作用在于對具有可查性的涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、犯罪的問題線索進(jìn)行核實(shí)，以保障立案的準(zhǔn)確性和調(diào)查的精準(zhǔn)性。這主要是為了確保案件質(zhì)量、提高案件辦結(jié)率，而非以保障人權(quán)為目的?？傮w而言，初步核實(shí)對人權(quán)保障具有促進(jìn)作用，但仍存在不足。

（一）初步核實(shí)制度的人權(quán)保障進(jìn)步

初步核實(shí)制度在人權(quán)保障方面的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在它規(guī)范和制約了立案前調(diào)查活動(dòng)，強(qiáng)化了案件過濾功能并且阻止了強(qiáng)制措施的運(yùn)用。

1.規(guī)范和制約立案前調(diào)查活動(dòng)

初步核實(shí)制度規(guī)范了立案前調(diào)查活動(dòng)，對其核實(shí)行為進(jìn)行了合理限制和有效制約?！侗O(jiān)察法》規(guī)定初步核實(shí)制度，意味著立案前調(diào)查活動(dòng)的法定化，解決了此前無法可依的問題?！侗O(jiān)察法》第三十八條、第三十九條規(guī)定的出現(xiàn)，意味著初查活動(dòng)得到了立法確認(rèn)，從而成為有法可依的初步核實(shí)制度。這不僅可以使初步核實(shí)活動(dòng)避免再現(xiàn)因“無法可依”而難以實(shí)施的尷尬，也意味著職務(wù)犯罪立案前調(diào)查活動(dòng)將受到立法規(guī)制，步入法制軌道。將初步核實(shí)納入法律規(guī)制體系，從而促進(jìn)初步核實(shí)內(nèi)容法治化、程序正當(dāng)化以及運(yùn)行規(guī)范化，有利于防止因其隨意性和缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致侵害人權(quán)的情況發(fā)生。因此，以立法形式確立初步核實(shí)制度，是我國“法治反腐”的理性選擇，有助于監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開展職務(wù)違法、犯罪的初步核實(shí)工作，也有利于對被核查人的權(quán)利保護(hù)。

2.強(qiáng)化案件過濾功能

初步核實(shí)有利于防止不應(yīng)立案的線索、材料進(jìn)入調(diào)查程序，從而阻卻其主體受到調(diào)查程序強(qiáng)制以及程序本身的影響。另言之，初步核實(shí)在監(jiān)察程序中發(fā)揮了案件準(zhǔn)入的功能。初步核實(shí)被立法確認(rèn)后，監(jiān)察程序已經(jīng)形成了初步核實(shí)—立案—調(diào)查的程序體系。初步核實(shí)作為立案前置程序，防止了不應(yīng)立案的線索材料進(jìn)入調(diào)查程序。相關(guān)線索、材料經(jīng)過初步核實(shí)、符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，方能予以立案，正式進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)過初步核實(shí)，可以防止不應(yīng)被立案調(diào)查的人受到調(diào)查程序本身以及強(qiáng)制措施的影響②防止不應(yīng)被立案調(diào)查的人進(jìn)入調(diào)查程序，有利于加強(qiáng)公民合法權(quán)利的保障。當(dāng)公民具有被調(diào)查人身份之后，其權(quán)利可能因其身份受到調(diào)查程序強(qiáng)制和程序本身的影響。其一，一旦進(jìn)入調(diào)查程序，國家權(quán)力可以依法對相對人采取一系列限制或者剝奪權(quán)利和自由的行為。其二，程序本身也是一種懲罰，相對人必須讓渡出一部分權(quán)利自由、進(jìn)行必要的配合，以配合國家權(quán)力的調(diào)查。其三，被調(diào)查人的身份本身也會(huì)給相對人帶來影響。。因此，對于線索仍不明晰，是否需要立案調(diào)查仍不明確的情形，應(yīng)當(dāng)對其線索進(jìn)行初步調(diào)查核實(shí)，對不需要立案調(diào)查的案件線索進(jìn)行過濾，既不放縱犯罪，也不過度調(diào)查。

3.阻止強(qiáng)制措施的濫用

初步核實(shí)程序只能采取任意調(diào)查措施，禁止采取強(qiáng)制性措施?！兑?guī)則》規(guī)定在初步核實(shí)階段，監(jiān)察機(jī)關(guān)只能采取向相關(guān)人員談話、了解情況，要求相關(guān)組織作出說明，調(diào)取個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告，查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，進(jìn)行鑒定勘驗(yàn)等方法和手段，不能采取留置、查封扣押凍結(jié)等對人身、財(cái)產(chǎn)進(jìn)行強(qiáng)制的措施。

禁止使用強(qiáng)制措施，是初步核實(shí)對初查規(guī)定的沿襲和繼承③檢察機(jī)關(guān)針對初查活動(dòng)的手段規(guī)定了只能采取任意性偵查措施，對此進(jìn)行嚴(yán)格限制?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第一百七十三條規(guī)定：“在初查階段，自偵部門不得對初查對象采取強(qiáng)制措施，初查對象的財(cái)產(chǎn)不得進(jìn)行查封、扣押、凍結(jié)，可以采取只能是詢問、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等偵查措施?！保彩浅醪胶藢?shí)與立案調(diào)查最本質(zhì)的區(qū)別，符合強(qiáng)制措施法定原則的要求。強(qiáng)制措施是雙刃劍，并含國家權(quán)力的“惡”與“善”，在作為保護(hù)人權(quán)堅(jiān)實(shí)盾牌的同時(shí)，也可能淪為暴政的工具。因此，各國在運(yùn)用強(qiáng)制措施打擊犯罪的同時(shí)，也對它保持高度警惕，對其適用要求履行嚴(yán)格的程序并遵從比例原則，以防止權(quán)力的濫用[4]。職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)名義上不同于偵查權(quán)，但具有偵查權(quán)性質(zhì)，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序在查辦職務(wù)犯罪過程中實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了偵查的作用[5]。因此，職務(wù)犯罪調(diào)查的強(qiáng)制措施必須事先經(jīng)過法律嚴(yán)格規(guī)定，只能在立案后適用。

初步核實(shí)程序禁止強(qiáng)制措施適用，有利于保障被核實(shí)人合法權(quán)利不受侵犯。為嚴(yán)格控制強(qiáng)制措施的適用，防止其濫用而侵犯人權(quán)，立法對強(qiáng)制措施的適用條件和程序做了嚴(yán)格的規(guī)定。在初步核實(shí)階段禁止使用強(qiáng)制措施，有利于更好地規(guī)范強(qiáng)制措施的適用，保障被核實(shí)人的合法權(quán)利不受侵犯。此外，這還有利于督促監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)格遵守法律程序，對應(yīng)當(dāng)立案的案件及時(shí)立案調(diào)查。監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)過程中發(fā)現(xiàn)存在犯罪線索，有必要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查，或者需要采取強(qiáng)制措施，以保障調(diào)查順利進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案，防止“不破不立”的情形發(fā)生。

（二）初步核實(shí)制度的人權(quán)保障不足

初步核實(shí)作為立案前置程序，是立案程序的補(bǔ)充與延伸，控制公權(quán)力延展是其理論要求和應(yīng)然之義。但是，當(dāng)前初步核實(shí)制度對權(quán)力控制功能關(guān)注不足，不利于保障人權(quán)，主要體現(xiàn)在其允許采用技術(shù)調(diào)查措施，且未規(guī)定初步核實(shí)的期限、規(guī)制手段、救濟(jì)途徑，等等。

1.允許采用技術(shù)調(diào)查措施

目前，初步核實(shí)允許采取技術(shù)調(diào)查措施?！兑?guī)則》第三十四條第二款規(guī)定初步核實(shí)程序可以采取技術(shù)調(diào)查措施，經(jīng)過嚴(yán)格履行審批手續(xù)，交由有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行，不過這難免有超越立法之嫌。其一，《監(jiān)察法》并未規(guī)定初步核實(shí)程序可以適用技術(shù)調(diào)查措施，按照“法無授權(quán)不可為”要求，初步核實(shí)程序不得采取技術(shù)調(diào)查措施。其二，從文義解釋看，技術(shù)調(diào)查措施適用范圍應(yīng)當(dāng)不包括初步核實(shí)階段?！侗O(jiān)察法》第二十八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)，可以采取技術(shù)調(diào)查措施?！边@里的“調(diào)查”應(yīng)當(dāng)理解為立案后的職務(wù)犯罪調(diào)查，是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使調(diào)查權(quán)進(jìn)行的專門調(diào)查程序。同樣，“重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪”應(yīng)當(dāng)理解為涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪的案件，并且應(yīng)當(dāng)對“重大”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的界定，方能體現(xiàn)其適用的嚴(yán)格性①根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，技術(shù)調(diào)查措施適用于涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪案件，而對“重大”的標(biāo)準(zhǔn)卻沒有界定。。因此，技術(shù)調(diào)查措施應(yīng)當(dāng)適用于已經(jīng)立案的涉嫌重大貪污賄賂等職務(wù)犯罪的案件，在初步核實(shí)程序中不能適用。

而且，允許在初步核實(shí)程序中采取技術(shù)調(diào)查措施，也違背了刑事訴訟法的要求。技術(shù)調(diào)查措施的主體、內(nèi)容和目的與技術(shù)偵查措施具有一致性，二者無根本區(qū)別②技術(shù)調(diào)查措施與技術(shù)偵查措施并無明顯不同，對此，有學(xué)者同時(shí)使用這兩個(gè)名詞，也有學(xué)者建議統(tǒng)一采用“技術(shù)偵查措施”一詞。參見張杰：《〈監(jiān)察法〉適用中的重要問題》，《法學(xué)》，2018年第6期，第118-126頁；郭少杰：《監(jiān)察法中的技術(shù)調(diào)查措施研究——兼論〈監(jiān)察法〉第28條》，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019年第2期，第79-84頁。。《刑事訴訟法》第一百五十條對技術(shù)偵查措施進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，將主體限定為公安機(jī)關(guān)（檢察機(jī)關(guān)采取技術(shù)偵查措施的，交由有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行），程序階段限定為“立案后”，案件范圍限定為“危害國家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、重大毒品犯罪或者其他嚴(yán)重危害社會(huì)的犯罪案件，或者利用職權(quán)實(shí)施的嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件”。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)雖區(qū)別于刑事偵查權(quán)，但為防止“調(diào)查權(quán)對人權(quán)保障的背離”③監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)會(huì)帶有部分刑事偵查權(quán)的色彩，但調(diào)查權(quán)不等于偵查權(quán)，調(diào)查權(quán)也不可能受到《刑事訴訟法》的直接約束，其實(shí)際運(yùn)作可能與刑事訴訟人權(quán)保障相抵牾。參見劉艷紅、夏偉：《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第1期，第89-99頁。，對技術(shù)性調(diào)查措施的使用應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格限制，甚至較之技術(shù)偵查措施審批更為嚴(yán)格。

慎重適用技術(shù)調(diào)查措施的根本原因，是由于其作為一種特殊調(diào)查手段具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張性和侵略性，因而只能適用于法律規(guī)定的特定案件，不具有普遍適用性[6]。較常規(guī)措施而言，技術(shù)調(diào)查措施的性質(zhì)表現(xiàn)在實(shí)施方式的秘密性、實(shí)施結(jié)果的較大侵權(quán)性、適用對象范圍的特定性、選用次序方案的次位性、審查要求標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性、保密要求的嚴(yán)格性等方面[7]。而且，技術(shù)調(diào)查行為容易侵犯公民基本權(quán)利，倘若在使用范圍上不作特別限制,實(shí)施方式上不進(jìn)行法律規(guī)制，勢必帶來侵犯無辜者合法權(quán)利的后果。因此，為防止其對人權(quán)保障的破壞，應(yīng)嚴(yán)格限制其適用范圍，禁止技術(shù)調(diào)查措施在初步核實(shí)階段適用。

2.未規(guī)定初步核實(shí)期限

目前，《監(jiān)察法》和《規(guī)則》均未規(guī)定初步核實(shí)的期限?！皠?dòng)態(tài)的法律程序是時(shí)間的藝術(shù)，正義的實(shí)現(xiàn)伴隨時(shí)間維度的要求?！盵8]初步核實(shí)程序同樣具有對合理期限的正當(dāng)要求。一方面，規(guī)定初步核實(shí)的期限有利于及時(shí)核實(shí)證據(jù)線索，防止證據(jù)滅失，有效打擊犯罪。另一方面，這也有利于防止相對人持續(xù)受到初步核實(shí)程序困擾、使其承受過多的壓力和痛苦，從而保障相對人的合法權(quán)利。

作為前身的初查未對時(shí)限作明確規(guī)定，是初步核實(shí)同樣未規(guī)定其期限的重要原因。2011年《訴訟規(guī)則》僅對初查結(jié)束后的備案和催告回復(fù)進(jìn)行了相應(yīng)的時(shí)限規(guī)定，沒有明確規(guī)定初查過程的時(shí)限[9]。這可以歸咎于兩個(gè)原因：其一，在規(guī)范層面上初查一直受忽視，規(guī)定本就較少，因而初查的時(shí)限也被忽視了；其二，初查時(shí)限的規(guī)范化將增加干警的工作量。在某些情況下，程序規(guī)范化將導(dǎo)致效率降低，時(shí)限延長需要經(jīng)過特定程序，這在部分干警看來是麻煩和繁瑣的。而且，不規(guī)定初查的時(shí)限要求，也體現(xiàn)出初查活動(dòng)的“初步性”和“非正式性”。

然而時(shí)過境遷，規(guī)定明確的期限已成為初步核實(shí)程序的迫切要求。《監(jiān)察法》確立了初步核實(shí)程序，意味著不同于以往初查“非正式性”特點(diǎn)，規(guī)范化和法定化成為了初步核實(shí)程序的基本要求。初步核實(shí)程序期限的缺失，可能導(dǎo)致大量案件線索堆積或久查不立，或者干脆就先破案后立案，直接把初步核實(shí)當(dāng)作正式調(diào)查活動(dòng)來行使權(quán)利，致使被核實(shí)對象的合法權(quán)益無法得到有效保障。因此，規(guī)定初步核實(shí)的時(shí)限十分必要。

3.對核實(shí)過程缺乏有效規(guī)制

目前，對于初步核實(shí)的監(jiān)督有事前審批和事后審查兩種方式，但仍缺少對初步核實(shí)活動(dòng)過程的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)履行審批程序后方可采取初步核實(shí)方式處置問題、線索，體現(xiàn)了我國國家權(quán)力的行使需要得到預(yù)先授權(quán)的常規(guī)做法，是事前審批監(jiān)督；初步核實(shí)工作結(jié)束后，核查組撰寫初步核實(shí)情況報(bào)告，報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批，是事后審查監(jiān)督。事前審批和事后審查都能起到監(jiān)督初步核實(shí)程序的作用，但仍顯不足：事前審批只能防止對不應(yīng)當(dāng)初步核實(shí)的問題線索采取初步核實(shí)；事后審批通過審批初步核實(shí)情況報(bào)告的方式，只能了解初步核實(shí)的結(jié)果和大致情況，但初步核實(shí)活動(dòng)中發(fā)生的違法行為難以在書面的初步核實(shí)情況報(bào)告中得到體現(xiàn)。

違法違規(guī)行為往往出現(xiàn)在程序運(yùn)行過程中，如果不對其過程進(jìn)行監(jiān)督和控制，則難以有效地發(fā)現(xiàn)和規(guī)制違法違規(guī)行為。因此，初步核實(shí)程序缺乏對運(yùn)行過程的監(jiān)督控制，難以預(yù)防和避免在運(yùn)行過程中違法違規(guī)行為的發(fā)生，也難以及時(shí)對其不當(dāng)行為進(jìn)行糾正和制裁。

4.對侵權(quán)后果缺乏救濟(jì)途徑

目前，法律未規(guī)定初步核實(shí)階段權(quán)利的保障和救濟(jì)。初步核實(shí)階段是立案前階段，并未正式進(jìn)入調(diào)查程序。而目前大部分權(quán)利救濟(jì)程序僅針對正式調(diào)查階段，法律對于初步核實(shí)階段的權(quán)利保障規(guī)定仍然缺失。

對被核實(shí)對象而言，監(jiān)督和救濟(jì)權(quán)主要防止在初步核實(shí)活動(dòng)過程中監(jiān)察人員采取非法方式和手段侵犯公民合法權(quán)利。例如，在初步核實(shí)程序中，監(jiān)察人員對被核實(shí)對象采取了強(qiáng)制措施，限制或者剝奪了被核實(shí)對象的人身自由。在此情況下，公民有權(quán)獲得救濟(jì)，及時(shí)解除違法強(qiáng)制措施，恢復(fù)受害人的人身權(quán)利，宣布該行為違法，并依法請求制裁違法行為人。但是，對于初步核實(shí)程序中的違法行為如何規(guī)制和制裁，《監(jiān)察法》并無詳細(xì)規(guī)定。盡管《監(jiān)察法》第六十條對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其監(jiān)察人員的不當(dāng)行為申訴進(jìn)行規(guī)定，但只規(guī)定“被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴”，而尚未進(jìn)入調(diào)查程序的相對人是否有權(quán)利依據(jù)本條規(guī)定進(jìn)行申訴，則仍存疑問。

初步核實(shí)活動(dòng)也可能對舉報(bào)人的權(quán)利造成侵害。監(jiān)察機(jī)關(guān)在對職務(wù)違法線索進(jìn)行初步核實(shí)、調(diào)查時(shí)，不得泄露舉報(bào)人的姓名、工作單位、家庭住址等情況；嚴(yán)禁將舉報(bào)材料和舉報(bào)人的有關(guān)情況透露或者轉(zhuǎn)給被舉報(bào)單位和被舉報(bào)人。但是，實(shí)踐中一些司法人員違反職業(yè)規(guī)范，出于某些目的，違規(guī)泄露舉報(bào)人的信息，導(dǎo)致舉報(bào)人可能因此受到打擊報(bào)復(fù)，造成名譽(yù)損害、財(cái)產(chǎn)損失甚至是人身傷害。當(dāng)舉報(bào)人信息被泄露，或者舉報(bào)人及其近親屬存在遭受打擊報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)時(shí)，舉報(bào)人應(yīng)當(dāng)如何救濟(jì)自己的權(quán)利，《監(jiān)察法》及相關(guān)規(guī)范同樣沒有明確規(guī)定。

初步核實(shí)在人權(quán)保障方面存在上述不足的原因在于，其制度構(gòu)建主要基于以打擊犯罪為導(dǎo)向的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成果，而理論構(gòu)建尚且不足。而且，立案程序的設(shè)置、犯罪的復(fù)雜化和案件指標(biāo)的應(yīng)用，是形成這一制度的法律原因和現(xiàn)實(shí)原因。因此，初步核實(shí)程序規(guī)定側(cè)重程序的有效性、實(shí)用性，忽視了對程序完整性、正當(dāng)性的建構(gòu)；僅重視打擊犯罪的功能和目的，而對人權(quán)保障關(guān)注不足。

三、反思與優(yōu)化：監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度的目的轉(zhuǎn)型

初步核實(shí)制度以打擊犯罪為基本目的，不能說明初步核實(shí)權(quán)力的正當(dāng)性，其削弱了立案程序的案件過濾功能，容易出現(xiàn)以初步核實(shí)代替正式調(diào)查的情況，導(dǎo)致權(quán)力濫用。因此，初步核實(shí)制度應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從偏向打擊犯罪到側(cè)重以保障人權(quán)之轉(zhuǎn)型，進(jìn)而促進(jìn)初步核實(shí)制度的完善。

（一）強(qiáng)調(diào)以打擊犯罪為目的導(dǎo)致的問題

強(qiáng)調(diào)以打擊犯罪為目的初步核實(shí)制度與正式調(diào)查的功能具有同質(zhì)性，容易導(dǎo)致程序?yàn)E用。而且，它削弱了同立案程序的良性互動(dòng)，在此情形下，初步核實(shí)制度成為了立案程序的抑制和克服。

其一，側(cè)重打擊犯罪目的的初步核實(shí)活動(dòng)與調(diào)查活動(dòng)內(nèi)容重疊，導(dǎo)致易以初步核實(shí)替代正式調(diào)查。首先，側(cè)重打擊犯罪目的的初步核實(shí)活動(dòng)與正式調(diào)查一樣，以打擊犯罪為主要方向，以收集有罪證據(jù)為基本內(nèi)容，其功能具有同質(zhì)性。其次，初步核實(shí)活動(dòng)與正式調(diào)查的行為方式具有相似性，可以要求相關(guān)組織做出說明，或者使用談話、調(diào)取、查閱和勘驗(yàn)鑒定等方式進(jìn)行初步核實(shí)，采取必要措施收集證據(jù)。最后，初步核實(shí)活動(dòng)的實(shí)施效果與正式調(diào)查活動(dòng)相似，盡管在初步核實(shí)階段禁止適用強(qiáng)制措施，其法律性質(zhì)和效力類似于“任意偵查”①從偵查行為對偵查對象的效力是否具有強(qiáng)制性，偵查行為可以分為任意偵查行為與強(qiáng)制偵查行為。有學(xué)者進(jìn)一步指出其必須符合偵查主體的特定性與合法性、被偵查者的主觀意志自由、被偵查者的重要權(quán)益不受侵犯這幾個(gè)主要特征。參見韓雪：《人權(quán)保障視角下的任意偵查》，中國政法大學(xué)2014年博士畢業(yè)論文，第12-14頁。，但其實(shí)施后的法律實(shí)效卻與正式調(diào)查活動(dòng)相同②法律效力是法律在一定的空間、時(shí)間、對象和事項(xiàng)思維度中的國家強(qiáng)制作用力，其表征則是法律自身的存在及其約束力,屬于理想的、靜態(tài)的“應(yīng)然”范疇。與此不同，法律實(shí)效旨在詮釋的是法律在實(shí)際生活中的狀況，屬于現(xiàn)實(shí)的、動(dòng)態(tài)的“實(shí)然”范疇。參見鄒曉紅：《法律實(shí)效與法律效力、法律實(shí)施及法律實(shí)現(xiàn)的區(qū)別與聯(lián)系——法律實(shí)效系列研究之二》，《松遼學(xué)刊》（人文社會(huì)科學(xué)版），2004年第5期，第29-31頁。，對被核實(shí)對象具有內(nèi)在強(qiáng)制性。內(nèi)容和功能的重疊性加強(qiáng)了可替代性，使以初步核實(shí)替代正式調(diào)查成為可能。而且，初步核實(shí)較之于調(diào)查程序而言所受制約更少，加之實(shí)踐中某些審查和考核要求，使得調(diào)查階段前移、初步核實(shí)替代正式調(diào)查的情況時(shí)有存在。

其二，在初步核實(shí)與正式調(diào)查內(nèi)容重疊的前提下，立案程序防止權(quán)力擴(kuò)張、控制調(diào)查手段濫用的功能遭到削弱。我國采取程序型偵查啟動(dòng)模式③程序型啟動(dòng)模式排斥偵查程序在啟動(dòng)上的隨機(jī)性而強(qiáng)調(diào)程序性，通常必須經(jīng)過一道專門的開啟程序（一般稱為“提起刑事案件程序”“提起追究刑事責(zé)任程序”“提起刑事訴訟程序”或“立案程序”）之后，才能正式啟動(dòng)偵查程序，展開偵查。參見萬毅：《偵查啟動(dòng)程序探析》，《人民檢察》，2003年第3期，第25-28頁。，在偵查程序之前設(shè)立立案程序，其功能在于將偵查（調(diào)查）權(quán)限制在程序之中，只有立案后才能發(fā)動(dòng)，對犯罪進(jìn)行偵查。這有利于保障公民權(quán)益不受任意啟動(dòng)的偵查程序的侵害，因?yàn)橐詫?shí)現(xiàn)刑罰權(quán)為目的的犯罪偵查活動(dòng)是就像一張電網(wǎng)，不宜太過深入人們的生活。盡管立案調(diào)查在具體案件中表現(xiàn)為對特定公民的影響，但實(shí)質(zhì)上直接關(guān)系到社會(huì)每個(gè)成員。因此，通過立案程序，排除明顯不得或者不應(yīng)進(jìn)行立案追訴的案件，其客觀效果表現(xiàn)為對公民正常生活的保護(hù)[10]。若初步核實(shí)與正式調(diào)查功能重疊，都是為了查明犯罪事實(shí)，控制犯罪，二者區(qū)別只在于是否允許適用強(qiáng)制措施。如此，立案程序的功能消失殆盡，如防止權(quán)力擴(kuò)張的功能已經(jīng)消失，因?yàn)檎{(diào)查權(quán)已然擴(kuò)張至立案程序之前；對調(diào)查手段的控制也可以通過加強(qiáng)程序?qū)彶榈姆绞絹磉M(jìn)行。

（二）初步核實(shí)制度運(yùn)行保障人權(quán)價(jià)值之提倡

保障人權(quán)是初步核實(shí)制度的應(yīng)有之義。由于權(quán)力具有無限擴(kuò)張屬性，因而必須明確權(quán)力行使的界限，將其關(guān)在“正當(dāng)程序”籠子中。不同于正式調(diào)查程序，初步核實(shí)活動(dòng)雖經(jīng)法律授權(quán)，但“游離”于正式調(diào)查程序之外，彌散于公民生活之中。因此，初步核實(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)，以權(quán)利規(guī)制權(quán)力，糾正側(cè)重打擊犯罪的初步核實(shí)活動(dòng)存在種種弊端。

1.防止以初步核實(shí)代替正式調(diào)查

初步核實(shí)制度存在規(guī)避法律規(guī)制、代替正式調(diào)查的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)階段和調(diào)查程序中均可以獲取證據(jù)，但監(jiān)察法僅對調(diào)查程序的取證行為進(jìn)行了規(guī)范，就調(diào)查措施體系、審批流程、程序性規(guī)則，以及禁止性取證行為等予以法條規(guī)制。上述這種程序性控制規(guī)則沒有覆蓋到立案前的初步核實(shí)程序[11]，存在為規(guī)避法律程序約束而以初步核實(shí)替代調(diào)查的空間。

強(qiáng)調(diào)初步核實(shí)的保障人權(quán)目的，有助于界分初步核實(shí)與正式調(diào)查，防止以初步核實(shí)替代正式調(diào)查。為了防止以初步核實(shí)替代正式調(diào)查，應(yīng)當(dāng)提高二者區(qū)分度，防止程序隨意。這種區(qū)分度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是主要目的不同，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持初步核實(shí)當(dāng)且僅應(yīng)當(dāng)以核實(shí)線索真實(shí)性，明確是否需要立案為目的；二是對查清事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)不同，初步核實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)僅需達(dá)到可以證明犯罪事實(shí)存在；三是方式手段應(yīng)有所區(qū)別，如留置只能在正式調(diào)查程序中才能采取，等等。

初步核實(shí)強(qiáng)調(diào)以保障人權(quán)為目的，其功能在于防止不應(yīng)進(jìn)入調(diào)查程序的人被立案調(diào)查。它不以查明犯罪事實(shí)為直接目的，而在于核實(shí)接收到的線索的真實(shí)性，以確定被核實(shí)對象是否存在犯罪事實(shí)。初步核實(shí)的價(jià)值在于，它以一種更小的權(quán)利侵犯的方式進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，從而避免被核實(shí)對象遭受權(quán)利侵犯性更強(qiáng)的調(diào)查程序的干涉?；诶鏅?quán)衡，被核實(shí)對象可以容忍這種程度更輕的初步核實(shí)，以保障其自身的權(quán)利不受到更大的侵犯。而且，初步核實(shí)是且僅應(yīng)當(dāng)是對線索的核實(shí)，不是對犯罪的進(jìn)一步調(diào)查。初步核實(shí)活動(dòng)以核實(shí)線索真實(shí)性為直接目的，其實(shí)質(zhì)是對立案實(shí)質(zhì)性條件的審查。它不同于正式調(diào)查，而僅僅是為了確認(rèn)犯罪線索是否符合立案條件，不以查清和確認(rèn)犯罪事實(shí)為直接目的。在必要情況下，初步核實(shí)可以對必要證據(jù)進(jìn)行收集和固定，以避免證據(jù)滅失。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格禁止以初步核實(shí)代替正式調(diào)查，一旦核實(shí)線索符合立案條件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終結(jié)初步核實(shí)程序，對犯罪進(jìn)行立案調(diào)查。

2.立案程序的補(bǔ)充和延展

初步核實(shí)與立案程序相輔相成，后者是前者存在的前提，前者是后者的有益補(bǔ)充和延展，二者共同致力于規(guī)制權(quán)力、保障權(quán)利的目的。偏向人權(quán)保障為目的的初步核實(shí)制度，其主要功能在于確認(rèn)被核實(shí)對象是否存在犯罪事實(shí)，防止不應(yīng)進(jìn)入調(diào)查程序的人被立案調(diào)查。在監(jiān)察法改革之前，最高人民檢察院司法解釋就將《刑事訴訟法》第八十六條規(guī)定①最高人民檢察院在《關(guān)于印發(fā)檢察機(jī)關(guān)貫徹刑訴法若干問題的意見的通知》中將《刑事訴訟法》第八十六條中的“審查”，解釋為“對受理的控告、報(bào)案、舉報(bào)和自首材料進(jìn)行書面審查和事實(shí)的初步調(diào)查”，并稱之為“初查”。中的“審查”一詞作為初查的法律依據(jù)，體現(xiàn)了初查制度的最初定位。監(jiān)察法明確規(guī)定了初步核實(shí)的法律依據(jù)，但是其與立案程序的關(guān)系并未改變：初步核實(shí)制度與立案程序密切相關(guān)，是對立案程序的補(bǔ)充和延展。通過初步核實(shí)，可以進(jìn)一步防止調(diào)查權(quán)力擴(kuò)張，控制強(qiáng)制措施適用。

3.制約權(quán)力濫用的有力保障

以人權(quán)保障規(guī)制初步核實(shí)，是以權(quán)利制約權(quán)力的前提和保障。這種制約以公權(quán)力對公民的保障為實(shí)現(xiàn)方式，是權(quán)力的“自我設(shè)限”，其行使以人權(quán)保障為邊界。其對初步核實(shí)提出了兩點(diǎn)基本要求：一是其不能以查明犯罪事實(shí)為直接目的，而僅應(yīng)核實(shí)其線索的真實(shí)性，以確定被核實(shí)對象是否存在犯罪事實(shí)；二是其方式手段不應(yīng)帶有強(qiáng)烈的權(quán)利侵犯屬性，應(yīng)當(dāng)禁止強(qiáng)制措施和技術(shù)偵查措施的適用。

五、拓補(bǔ)與完善：監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度的法治進(jìn)階

實(shí)現(xiàn)初步核實(shí)制度從側(cè)重打擊犯罪到偏向保障人權(quán)的轉(zhuǎn)型，需要對其進(jìn)行拓補(bǔ)和完善。對此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持初步核實(shí)制度的固有法治定位，厘清其人權(quán)保障的限度，進(jìn)而構(gòu)建和完善制度的具體內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)初步核實(shí)制度的法治進(jìn)階。

（一）監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度的理念重塑

重新審視初步核實(shí)制度，回歸初步核實(shí)的原有含義，是實(shí)現(xiàn)其從側(cè)重打擊犯罪到偏向人權(quán)保障之轉(zhuǎn)變的應(yīng)有之義。對此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持其“初步進(jìn)行核實(shí)”的制度定位，建立以初步核實(shí)為內(nèi)容，以人權(quán)保障為限度的初步核實(shí)制度。

1.堅(jiān)持初步核實(shí)制度的固有法制定位

初步核實(shí)是處理問題線索的處置方式，是因獲知違法犯罪線索而選擇性啟動(dòng)的調(diào)查性活動(dòng)。盡管通過初步核實(shí)獲取的證據(jù)可能會(huì)成為核心證據(jù)，進(jìn)而促使被調(diào)查人如實(shí)招供，加快案件偵破效率，但這并非初步核實(shí)的主要目的。它的定位和作用在于辨別來源不明的舉報(bào)以及信息不實(shí)的控告，刪除沒有價(jià)值的問題和線索，防止不應(yīng)進(jìn)入調(diào)查程序的人被立案調(diào)查。這也是監(jiān)察法對于初步核實(shí)制度規(guī)定的立法本意和固有定位。

堅(jiān)持初步核實(shí)的制度定位，應(yīng)防止以初步核實(shí)替代正式調(diào)查。初步核實(shí)是立案調(diào)查的前置程序，而非其替代品。必須防止初步核實(shí)的程序異化和權(quán)力擴(kuò)張，禁止為了保證立案調(diào)查的“穩(wěn)妥性”，從而將“初步了解、核實(shí)”變成全面調(diào)查，追求在初步核實(shí)階段獲得更多的“直接證據(jù)”[12]。

2.厘清初步核實(shí)制度的人權(quán)保障限度

初步核實(shí)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障為限度。對此，應(yīng)當(dāng)從如下要求著手。其一，規(guī)范和明確初步核實(shí)活動(dòng)中各項(xiàng)手段和措施，禁止適用帶有強(qiáng)烈權(quán)利侵犯性的措施。其二，建立和完善監(jiān)察人權(quán)保障體系。首先，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的權(quán)利告知程序，明確被核實(shí)對象的各項(xiàng)權(quán)利，充分履行告知義務(wù)，使被核實(shí)對象對自己的權(quán)利有充分、明確的認(rèn)識(shí)。其次，保障被核實(shí)對象供述的自愿性，使其在人權(quán)得到充分保障的情況下自愿做出供述。最后，建立權(quán)利保障和救濟(jì)體系，使被核實(shí)對象在自身權(quán)利受到侵害時(shí)可以有效尋求救濟(jì)。其三，建立有較強(qiáng)人權(quán)保障意識(shí)的監(jiān)察隊(duì)伍。初步核實(shí)活動(dòng)需要監(jiān)察人員具有良好的政治素質(zhì)和過硬的業(yè)務(wù)水平，并需要堅(jiān)定的理想信念和人權(quán)保障意識(shí)。為此，應(yīng)當(dāng)建立健全完善的監(jiān)察人才進(jìn)出和培養(yǎng)機(jī)制，將人權(quán)保障意識(shí)作為監(jiān)察人員的基本要求。通過培訓(xùn)、教育等方式，牢固樹立反腐敗隊(duì)伍的人權(quán)保障意識(shí)，增強(qiáng)程序意識(shí)，樹立執(zhí)法權(quán)威。

（二）監(jiān)察調(diào)查初步核實(shí)制度的法治進(jìn)階思路

為了更好地實(shí)現(xiàn)初步核實(shí)活動(dòng)的人權(quán)保障價(jià)值，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權(quán)雙重價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)禁止其適用技術(shù)調(diào)查措施，加強(qiáng)對初步核實(shí)過程的規(guī)制，明確規(guī)定初步核實(shí)的期限，保障被核實(shí)對象的救濟(jì)權(quán)利。

1.禁止適用技術(shù)調(diào)查措施

作為具有強(qiáng)烈權(quán)利侵犯屬性的技術(shù)調(diào)查措施，在初步核實(shí)階段應(yīng)當(dāng)禁止其適用。立案程序啟動(dòng)后，經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序，方能適用技術(shù)調(diào)查措施。這基于兩點(diǎn)考量：其一，將技術(shù)調(diào)查措施的適用嚴(yán)格限制在立案后的調(diào)查程序中，更有利于對技術(shù)調(diào)查措施進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)督，防止遭到濫用；其二，防止初步核實(shí)程序取代正式調(diào)查活動(dòng)。明確區(qū)分初步核實(shí)程序和正式調(diào)查程序，初步核實(shí)程序應(yīng)且僅應(yīng)發(fā)揮其固有功能，即對證據(jù)線索進(jìn)行初步了解、核實(shí)。證據(jù)的主要收集應(yīng)當(dāng)在立案后的調(diào)查程序中進(jìn)行。如此，方能規(guī)制和監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)，保障調(diào)查活動(dòng)的合法進(jìn)行，避免權(quán)力被濫用，防止公民的合法權(quán)利遭受不法侵害。

禁止技術(shù)調(diào)查措施在初步核實(shí)程序中適用，不會(huì)放縱犯罪。技術(shù)調(diào)查措施的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于立案標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序。審批程序不僅應(yīng)包括程序性審核，而且應(yīng)審查事實(shí)，確認(rèn)有職務(wù)違法犯罪事實(shí)存在、被核查人涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究刑事責(zé)任。總之，技術(shù)調(diào)查措施必須明確啟動(dòng)根據(jù)，嚴(yán)格啟動(dòng)程序，規(guī)范技術(shù)調(diào)查行為。

立案前禁止對公民適用技術(shù)調(diào)查措施，防止公民陷入隨時(shí)可能被調(diào)查的恐慌以及不安定之中，是保障人權(quán)的需要。只有申請技術(shù)調(diào)查措施前必須經(jīng)過立案程序，方符合其“經(jīng)過嚴(yán)格的審批程序”之要求。而且，這也有利于有效推進(jìn)程序進(jìn)程，及時(shí)結(jié)束初步核實(shí)程序，進(jìn)而依法立案，進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查。及時(shí)結(jié)束初步核實(shí)程序，有利于減少“不破不立”的司法亂象，避免出現(xiàn)初步核實(shí)程序取代正式調(diào)查程序，保障調(diào)查行為的合法性和合理性，保障調(diào)查活動(dòng)順利進(jìn)行。

2.明確初步核實(shí)適用時(shí)限

初步核實(shí)程序應(yīng)當(dāng)有明確的時(shí)限。明確規(guī)定初步核實(shí)程序的時(shí)限具有重要意義：一是有利于進(jìn)一步保障被調(diào)查人的正當(dāng)合法權(quán)利，尤其是其個(gè)人隱私權(quán)，避免被調(diào)查人長期處于一種不確定的、潛在的、可能被追訴的不正常狀態(tài)；二是有利于進(jìn)一步促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法規(guī)范、嚴(yán)格高效地初步核實(shí)，節(jié)約司法資源和成本，最大限度地提升初步核實(shí)活動(dòng)工作效率和質(zhì)量；三是有助于實(shí)現(xiàn)職務(wù)犯罪調(diào)查程序朝更緊湊化、嚴(yán)密化的方向發(fā)展，體現(xiàn)程序正義[13]。因此，明確規(guī)定初步核實(shí)的適用時(shí)限，是初步核實(shí)制度完善和發(fā)展的應(yīng)然要求。

結(jié)合實(shí)際情況，初步核實(shí)的核實(shí)時(shí)限宜設(shè)定為一個(gè)月，特殊情況經(jīng)負(fù)責(zé)人報(bào)部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)可以決定延長一個(gè)月。延長期限屆滿，案件線索尚未查實(shí)，但因特殊情況無法進(jìn)行初步核實(shí)的，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)中止初步核實(shí)活動(dòng)，對其做出情況說明，并將線索材料錄入待查檔案；中止初步核實(shí)的情形消失后，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人書面同意，可以恢復(fù)初步核實(shí)。

3.完善初步核實(shí)監(jiān)督機(jī)制

權(quán)力具有擴(kuò)張屬性，若無規(guī)制必將膨脹，遭到濫用?！翱v觀人類政治文明史，權(quán)利是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必將禍害國家和人民?！雹倭?xí)近平在在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班上的講話。參見中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年版，第37-38頁。因此，必須加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，構(gòu)建權(quán)力制約和監(jiān)督體系，使之在法律制度的范圍內(nèi)行使。為此，應(yīng)加強(qiáng)對初步核實(shí)程序的監(jiān)督，確保初步核實(shí)始終在正確、科學(xué)、合法的軌道上運(yùn)行。對初步核實(shí)程序監(jiān)督機(jī)制的完善，應(yīng)從以下方面著手。

其一，加強(qiáng)對初步核實(shí)過程的監(jiān)督。相比于事前監(jiān)督和事后審查，對過程的監(jiān)督顯得更為關(guān)鍵和重要。第一，應(yīng)對監(jiān)察人員進(jìn)行初步核實(shí)活動(dòng)時(shí)采取的行為和手段進(jìn)行監(jiān)督。初步核實(shí)一般只能采取任意性調(diào)查方法，不能采取強(qiáng)制性調(diào)查手段。對于違法采取強(qiáng)制性調(diào)查手段的，應(yīng)該及時(shí)制止和糾正。第二，初核人員應(yīng)當(dāng)將核實(shí)情況向主管部門負(fù)責(zé)人定期匯報(bào)，對下一步可能采取的行動(dòng)進(jìn)行說明。第三，應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一化的初步核實(shí)工作考核指標(biāo)和機(jī)制，注重對初步核實(shí)工作信息的收集和管理，及時(shí)分析、整合、反饋。在考核設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)注重對初步核實(shí)實(shí)際效果的考察，健全和完善考核的設(shè)置和機(jī)制。

其二，建立初步核實(shí)結(jié)果的復(fù)核機(jī)制。對于經(jīng)過初步核實(shí)但是未予立案的線索材料在初步核實(shí)完結(jié)后，納入復(fù)審范圍，從程序、實(shí)體和辦案紀(jì)律方面進(jìn)行復(fù)審。對于發(fā)現(xiàn)可能存在問題的，依法提出復(fù)審意見。提出復(fù)審意見后，層報(bào)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

其三，建立上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制。下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將重要案件線索的受理和初步核實(shí)情況向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參與下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)初步核實(shí)活動(dòng)。對于經(jīng)過初步核實(shí)，決定不予立案的線索材料，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行審查，對于發(fā)現(xiàn)存在尚未查清的問題，有進(jìn)一步初步核實(shí)必要的，可以要求下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)一步初步核實(shí)。

4.完善初步核實(shí)救濟(jì)機(jī)制

“無救濟(jì)則無權(quán)利。”完善對初步核實(shí)程序的權(quán)利救濟(jì)，是加強(qiáng)人權(quán)保障、促進(jìn)法治的應(yīng)然舉措。具體而言，可以從以下兩個(gè)方面著手。

其一，完善對被核實(shí)對象的救濟(jì)。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，依法初步核實(shí)，不得采取非法侵犯被核實(shí)對象人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等合法權(quán)利的措施和手段。對于違法采取不合理的措施侵犯被核實(shí)對象的合法權(quán)利的行為，被核實(shí)對象有權(quán)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提起申訴，請求停止侵權(quán)行為，及時(shí)恢復(fù)權(quán)利，并可以請求獲得賠償。

其二，完善對舉報(bào)人的救濟(jì)。各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)舉報(bào)人及其近親屬的安全和合法權(quán)益。早在1996年，最高人民檢察院曾發(fā)布《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》，2014年又重新修訂印發(fā)，對人民檢察院舉報(bào)工作以及舉報(bào)人的保護(hù)和救濟(jì)進(jìn)行規(guī)定。在監(jiān)察委改革過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以參考此前人民檢察院的工作規(guī)定和工作方式，保障舉報(bào)人及其近親屬的安全和合法權(quán)益。第一，舉報(bào)人在人身、財(cái)產(chǎn)安全受到威脅而向監(jiān)察機(jī)關(guān)求助時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速查明情況，向負(fù)責(zé)人報(bào)告。認(rèn)為威脅確實(shí)存在的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)；情況緊急的，應(yīng)當(dāng)先指派監(jiān)察人員采取人身保護(hù)的臨時(shí)措施，并及時(shí)通知當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)。第二，對舉報(bào)人因受打擊報(bào)復(fù)，造成人身傷害或者名譽(yù)損害、財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)支持其依法提出賠償請求。第三，對于違反舉報(bào)人保護(hù)規(guī)定，故意泄露舉報(bào)人姓名、地址、電話或者舉報(bào)內(nèi)容等，或者將舉報(bào)材料轉(zhuǎn)給被舉報(bào)人、被舉報(bào)單位的，應(yīng)當(dāng)制定舉報(bào)人保護(hù)預(yù)案、采取保護(hù)措施。未制定或未采取保護(hù)措施，導(dǎo)致舉報(bào)人受打擊報(bào)復(fù)的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照監(jiān)察人員紀(jì)律處分條例等有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

結(jié) 語

權(quán)利是法學(xué)的基石范疇，準(zhǔn)確、真實(shí)地反映了法的主體性和價(jià)值屬性。所有法的部門都表現(xiàn)為權(quán)利和義務(wù)或其實(shí)現(xiàn)方式的規(guī)定，權(quán)利和義務(wù)貫穿于法的一切部門[14]。強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)初步核實(shí)制度的人權(quán)保障，有利于在民主、科學(xué)、理性的基礎(chǔ)上建構(gòu)權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，進(jìn)而有助于協(xié)調(diào)人權(quán)保障和打擊犯罪的關(guān)系?？傊O(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)以人權(quán)保障為界限，初步核實(shí)活動(dòng)應(yīng)加強(qiáng)關(guān)注人權(quán)保障價(jià)值，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪和保障人權(quán)雙重價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一。