馮澤華，詹鵬瑋

（1. 中國社會科學(xué)院大學(xué)（研究生院），北京 102488； 2. 深圳大學(xué) 港澳基本法研究中心，廣東 深圳 518060； 3. 廣東外語外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

一、全面管治權(quán)是大灣區(qū)建設(shè)的法治基石

（一）全面管治權(quán)與粵港澳三地地方治權(quán)的關(guān)系厘清

中央與港澳的關(guān)系及中央對港澳的管治一直是各界爭辯的熱點。國務(wù)院新聞辦公室于2014年印發(fā)的《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐（2014 年6 月）》首次明確指出中央對香港特別行政區(qū)享有“全面管治權(quán)”，其中五處提及了“全面管治權(quán)”這一概念，并闡明了中央對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，［3］主要包括以下幾點：1. 中央對香港特別行政區(qū)擁有全面管治權(quán)；2. 全面管治權(quán)的內(nèi)容既包括中央對香港特別行政區(qū)行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)實行高度自治的權(quán)力；3. 對于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)；4. 中央行使全面管治權(quán)的主體包括全國人大及其常委會、國家主席、中央人民政府及中央軍事委員會；5. 中央對香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)來源于憲法和基本法的規(guī)定；6. 全面管治權(quán)是中央的憲制責(zé)任。［4］隨著“全面管治權(quán)”概念的提出，社會上有關(guān)中央對港澳的管治權(quán)力的討論出現(xiàn)了不同的聲音。其中一種聲音認(rèn)為，項莊舞劍意在沛公，港澳自回歸以來便享有高度自治權(quán)，中央在此時提出全面管治權(quán)是對“一國兩制”與港澳治權(quán)的侵蝕。［5］這種觀點是經(jīng)不起推敲的。港澳社會要正確理解全面管治權(quán)，須從以下幾個方面著手：

首先，從全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的內(nèi)容上看，全面管治權(quán)是高度自治權(quán)產(chǎn)生的本質(zhì)根源。全面管治權(quán)并非意在剝奪港澳的高度自治權(quán)。全面管治權(quán)的基礎(chǔ)在國之主權(quán)，自中華人民共和國成立以來，中央便對主權(quán)管轄范圍內(nèi)的所有地方享有全面管治權(quán)。［6］香港和澳門的基本法序言分別規(guī)定：“確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九七年七月一日恢復(fù)對香港行使主權(quán)”以及“確認(rèn)中華人民共和國政府于一九九九年十二月二十日恢復(fù)對澳門行使主權(quán)”。因而港澳自回歸以來便處于中央全面管治之下。特別行政區(qū)的高度自治權(quán)來源于基本法。《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第二條規(guī)定：“全國人民代表大會授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)?！笨芍?，高度自治權(quán)怙恃全國人大授權(quán)而產(chǎn)生，是一種特區(qū)治權(quán)。全國人大是全面管治權(quán)的一個重要行使主體，故高度自治權(quán)亦來源于全面管治權(quán)而非與之對立。因此，中央對粵港澳三地都具有管治權(quán)力，可以對三地合作進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其次，從憲法與基本法的關(guān)系上來看，憲法與基本法共同構(gòu)成大灣區(qū)建設(shè)的憲制基礎(chǔ)?；痉ㄊ腔凇耙粐鴥芍啤碧厥鈬槎贫ǔ鰜淼囊徊繕O具創(chuàng)造性的法律?；痉ㄅc其他法律相比，具有獨特的法律地位，主要在于：一是基本法的法律位階較高，它既高于立法會制定的其他法律，也高于香港或澳門原有施行的法律。二是基本法的修改程序較一般法律更為嚴(yán)格。基本法不可隨意修改，作為港澳遵循的憲制性文件，必須具有穩(wěn)定性，因而僅全國人大享有基本法的修改權(quán)，港澳僅享有修改基本法的提案權(quán)，且必須經(jīng)香港或者澳門特別行政區(qū)的全國人大代表的2/3多數(shù)、立法會全體議員2/3 多數(shù)和行政長官同意后，方能向全國人大提請修改。三是基本法的內(nèi)容特殊，與一般法律不同，“一國兩制”基本國策和基本權(quán)利等憲制性內(nèi)容在其中都有體現(xiàn)。故香港學(xué)界和實務(wù)界存在著將基本法視為“小憲法”的傾向。然而，在謹(jǐn)慎的審視之下，基本法的性質(zhì)其實是在“一國兩制”下制定的、適合港澳實際情況的、實現(xiàn)國家穩(wěn)定與團結(jié)統(tǒng)一的憲制性法律，并非一些人主張的所謂“小憲法”［7］137。這是因為憲法是一個國家的根本大法，一國之內(nèi)只能有一部憲法。一個主權(quán)國家之內(nèi)，不存在中央與地方并分主權(quán)。［8］“一國兩制”強調(diào)的“一國”不能動搖。故憲法與基本法并非分離平行，反之，兩者共同作為全面管治權(quán)與高度自治權(quán)的法律依據(jù)，共同為大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展保駕護航。

最后，從中央與粵港澳關(guān)系來看，中央是粵港澳堅強依靠。香港、澳門雖分別被英國、葡萄牙管治百年，但依然是中國不可分割的領(lǐng)土。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第三十一條的規(guī)定，香港和澳門是在特殊國情之下由國家設(shè)立的特別行政區(qū)，高度自治之性質(zhì)并非港澳自身所創(chuàng)設(shè)。高度自治權(quán)由基本法體現(xiàn)，限定于立法、行政管理與司法等國家特殊授權(quán)的地方自治權(quán)力。因此，高度自治權(quán)與一般的自治權(quán)大不相同，但并不能認(rèn)為其是脫離一國主權(quán)而存在的無限自治?；痉ㄔ谛蜓灾袕娬{(diào)，香港和澳門是在中國主權(quán)管轄之下的特別行政區(qū)，因而高度自治權(quán)是一國主權(quán)之下的特殊治權(quán)，由其特別行政區(qū)之性質(zhì)所決定。治權(quán)源于主權(quán)，我國是單一制國家，即便在港澳實行“一國兩制”方針，我國亦僅有一個主權(quán)實體。毫無疑問，高度自治權(quán)并不能獨立于國家治權(quán)，自成一個政治實體之治權(quán)。在主權(quán)之內(nèi)，中央享有對地方進行管治之權(quán)力，即中央對于大灣區(qū)內(nèi)的珠三角九市和港澳都享有正當(dāng)?shù)娜婀苤螜?quán)。質(zhì)言之，中央對粵港澳全面管治權(quán)是打造國際一流大灣區(qū)的牢固支撐。

（二）全面管治權(quán)是大灣區(qū)概念產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)

自2017 年政府工作報告正式提出打造粵港澳大灣區(qū)以來，大灣區(qū)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的定位愈發(fā)明朗。盡管大灣區(qū)建設(shè)在2017 年才被上升到國家頂層設(shè)計層面，但其歷史由來已久。早在1994 年吳家瑋教授提出建設(shè)港深灣區(qū)時，大灣區(qū)概念便已在學(xué)界顯露身影。再到2003 年，時任澳門科技大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究所所長黃枝連教授提出建設(shè)“伶仃洋灣區(qū)”或“華南灣區(qū)”。［9］至此，粵港澳三地建設(shè)灣區(qū)的設(shè)想被進一步強化。隨著學(xué)界研究不斷深入，廣東省層面也不斷出臺《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020 年）》《珠江三角洲全域規(guī)劃》等官方文件，重申“珠三角+港澳”區(qū)域的重要性?！胺褐槿恰焙汀按笾槿恰备拍钜灿纱硕鴣?。不難看出，無論是“港深灣區(qū)”或是“華南灣區(qū)”抑或是“大珠三角”，盡管稱謂各不相同，但都紛紛將“珠三角+港澳”緊密聯(lián)系起來。這也便是大灣區(qū)的前身與建設(shè)基礎(chǔ)所在。隨著學(xué)界與地方政府的不斷努力，中央開始重視“珠三角+港澳”這一灣區(qū)城市群。2015 年國家發(fā)展改革委攜手商務(wù)部、外交部發(fā)布了《“一帶一路”愿景與行動》，指出：“深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區(qū)?！保?0］由此，“粵港澳大灣區(qū)”這一概念正式浮出水面。此后，國務(wù)院2016 年發(fā)布的《“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《“十三五”規(guī)劃》）和《泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》（下稱《合作指導(dǎo)意見》）均不斷著力強調(diào)打造粵港澳大灣區(qū)，發(fā)揮粵港澳在社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展中的重要作用。由此，粵港澳大灣區(qū)的地位由學(xué)界到政界，由概念到落成，由地方到中央，在二十余年的探尋中終于明朗。隨后，大灣區(qū)被正式寫入國務(wù)院政府工作報告，掀起大灣區(qū)建設(shè)的新時代浪潮。全面管治權(quán)及其作用也因此逐漸為各界所重視。雖然地方政府推動與學(xué)術(shù)呼吁對大灣區(qū)的建設(shè)功不可沒，但只有在全面管治權(quán)這一上位概念的指引下，各界才能明確“粵港澳大灣區(qū)”這一概念的“前世今生”，才能助力建成國際一流灣區(qū)，實現(xiàn)大灣區(qū)的整體建設(shè)與蓬勃發(fā)展。

（三）全面管治權(quán)是大灣區(qū)提出與建設(shè)的法治基石

在港澳實行高度自治的背景下，全面管治權(quán)是大灣區(qū)城市群方案之所以能夠落地的法治基石。首先，粵港澳三地不僅在經(jīng)濟、文化上存在著許多的發(fā)展差異，在行政區(qū)劃上也各不相同。與大灣區(qū)有關(guān)的行政區(qū)劃有廣東省、珠三角九市以及港澳特別行政區(qū)。要在如此行政區(qū)劃級別不統(tǒng)一的情況下實現(xiàn)大灣區(qū)的整體建設(shè)，沒有中央的全面管治權(quán)來加以統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)將舉步維艱。其次，中央運用全面管治權(quán)將大灣區(qū)建設(shè)上升到了國家戰(zhàn)略的層面，為大灣區(qū)建設(shè)打下了穩(wěn)固的政治基礎(chǔ)。近幾年來中央運用發(fā)布規(guī)劃文件等方式不斷強化大灣區(qū)的重要地位，這是中央運用全面管治權(quán)實現(xiàn)的對珠三角九市以及港澳進行發(fā)展部署的重要體現(xiàn)。憲法規(guī)定國務(wù)院有編制社會發(fā)展計劃的權(quán)力，并由全國人大進行審查和批準(zhǔn)。國務(wù)院通過發(fā)布《“十三五”規(guī)劃》《合作指導(dǎo)意見》等文件不斷地提升大灣區(qū)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位，并在其后兩年的政府工作報告中不斷提及建設(shè)大灣區(qū)的重要性。在強調(diào)要著力打造大灣區(qū)的戰(zhàn)略部署下，大灣區(qū)的重要國家規(guī)劃形象建設(shè)據(jù)此逐漸牢固具形。再次，2019 年2 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《規(guī)劃綱要》）詳細(xì)闡述了大灣區(qū)建設(shè)的背景、基本原則與具體方案，強調(diào)三地要加強在科教文衛(wèi)等各個方面的合作，優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，協(xié)力打造宜居宜業(yè)宜游的高端智慧灣區(qū)。［11］國家再一次運用全面管治權(quán)向社會各界描繪了一個“有板有眼”的大灣區(qū)意象，同時也為大灣區(qū)的發(fā)展以及粵港澳三地的合作指明了方向。最后，大灣區(qū)建設(shè)建立在全面管治權(quán)之上的另一鮮明表現(xiàn)，便是2017 年在國家主席習(xí)近平的見證下，廣東省省長與港澳特別行政區(qū)行政長官共同簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》。國家主席的見證一方面代表了國家支持與重視大灣區(qū)建設(shè)的決心，另一方面也是國家基于全面管治權(quán)對大灣區(qū)的管理職責(zé)所在。由此可知，大灣區(qū)建設(shè)之所以能夠成為國家戰(zhàn)略，這其中蘊含著全面管治權(quán)的法理與統(tǒng)籌作用。

二、全面管治權(quán)是大灣區(qū)建設(shè)的法治動力

（一）全面管治權(quán)是破除大灣區(qū)建設(shè)障礙的法治動力

大灣區(qū)由于存在著兩種制度以及三個法域，在合作中總會產(chǎn)生這樣或那樣的法律沖突阻礙粵港澳三地的全面合作。在經(jīng)濟上，粵港澳橫跨三個關(guān)稅區(qū)，三地在生產(chǎn)要素流通以及人員流動等方面都面臨著海關(guān)的阻礙，大大降低了經(jīng)濟合作的效率。而且三地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，產(chǎn)業(yè)資源分布不均。目前在大灣區(qū)之內(nèi)，穗、深、港、澳為四大核心城市，集聚了灣區(qū)大部分的高端資源與金融優(yōu)勢，而輻射周邊的其他城市還主要停留在以制造業(yè)為主、經(jīng)濟資源較少的階段，發(fā)展較為緩慢。這種三地發(fā)展良莠不齊的經(jīng)濟格局不利于粵港澳的融合發(fā)展。在政治上，大灣區(qū)內(nèi)并行著兩種社會制度。珠三角九市實行的是社會主義制度，以公有制經(jīng)濟為主體，以按勞分配為社會發(fā)展原則，注重國家的宏觀調(diào)控。而港澳實行的是資本主義制度，以私有制經(jīng)濟為主體，實行按資分配，鼓勵市場自由發(fā)展。在制度差異之下，三地在發(fā)展政策等方面均存在著較大的隔閡。在文化上，三地文化基建各不相同。隨著社會的不斷發(fā)展，地域文化也在不斷變遷。縱使粵港澳三地都處于嶺南文化影響之下，文化傳統(tǒng)有不少耦合，但是由于三地的經(jīng)濟社會發(fā)展程度不一，三地的文化氛圍也各不相同，尤其是港、澳分別在經(jīng)歷了英、葡百年的統(tǒng)治后，其文化也沾染了不少西方色彩，這種文化的差異致使三地在發(fā)展觀念與交流基礎(chǔ)上都會存在著諸多障礙。最后，在法律上，粵港澳存在著三個法域，三地法律規(guī)定不盡相同，這是三地合作面臨的最大障礙。在高度自治權(quán)之下，港澳擁有不同于內(nèi)地的獨立的行政管理、立法與司法系統(tǒng)。不同的立法之下法律執(zhí)行大相徑庭，司法隔離也為三地的法律救濟與沖突彌合帶來巨大壓力。因而在粵港澳存在著諸多差異沖突的情況下，僅靠地方努力難以消除合作障礙，還需要中央運用全面管治權(quán)發(fā)揮頂層作用協(xié)調(diào)三地的發(fā)展沖突，在這種背景之下國家有關(guān)大灣區(qū)的規(guī)劃設(shè)計便氤氳而生。

粵港澳三地法律沖突明顯的根本原因在于三地在法律體制之上的差異。法律是社會發(fā)展的基石與航標(biāo)，是如燈塔一般為人們指明前進方向的規(guī)范之光。各地的經(jīng)濟、文化和科技等方面都是基于法律而建造起來的一個龐大體系。在粵港澳三地的法律制度、法律淵源與法律傳統(tǒng)等均有所差異的背景下，大灣區(qū)各地的發(fā)展沖突便需要中央力量加以協(xié)調(diào)。深汕特別行政區(qū)是與大灣區(qū)同時興起的特別經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃，但深汕兩地合作不存在法域與政治制度的隔閡，并且都位于廣東省的行政管轄之下，人員可以自由流動，生產(chǎn)要素也可輕松地實現(xiàn)自由流通，深汕合作已為深圳和汕尾兩地帶來了良好的社會與經(jīng)濟效益。然而大灣區(qū)合作涉及的是多層次、異性質(zhì)的行政碰撞，其中包括廣東省與港澳的行政關(guān)系、港澳與珠三角九市的關(guān)系以及中央與粵港澳三地之間的關(guān)系，合作范圍超越了省際級別，因而需要三地的共同上級——中央加以統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

（二）全面管治權(quán)是推動大灣區(qū)全面發(fā)展的法治動力

我們以為，全面管治權(quán)是與一國主權(quán)相對應(yīng)的中央對于地方的治權(quán)。學(xué)界一般認(rèn)為全面管治權(quán)內(nèi)容大致包括：1. 特別行政區(qū)創(chuàng)制權(quán)；2. 日常立法權(quán)和決定權(quán)；3. 特別行政區(qū)政權(quán)機關(guān)組織權(quán)；4. 宣布非常狀態(tài)權(quán)；5. 外交事務(wù)權(quán)；6. 防務(wù)權(quán)；7. 剩余權(quán)的保留等。全面管治權(quán)可包含但不應(yīng)限于以上所列舉權(quán)力。從字面上解讀，全面管治權(quán)涉及到了“全面”“管領(lǐng)”“治理”“權(quán)力”四個概念。以“全面”進行闡述，體現(xiàn)為全面管治權(quán)是一種可交織于國家治理事務(wù)方方面面的權(quán)力，也是一種可縱橫于中國主權(quán)管轄之下任意領(lǐng)土的權(quán)力。這是全面管治權(quán)自身屬性所在。但如何將全面管治權(quán)正確運用于社會治理卻是重大而復(fù)雜的工程。正如董皞教授所言，如果說權(quán)力的設(shè)計師是政治家，使用權(quán)力的“工程師”則需要有政治家的高度、創(chuàng)新家的智慧以及實干家的能力，才能將這項權(quán)力的正面作用發(fā)揮到極致。［12］盡管全面管治權(quán)可以解釋為中央可事無巨細(xì)管理各地事務(wù)，但倘若以這種理解主張全面管治權(quán)，是狹隘、片面的，極其不利于大灣區(qū)建設(shè)，亦非中央對港澳全面管治權(quán)的初衷。因而無論是對于大灣區(qū)建設(shè)，還是對其他地方管理而言，國家對于全面管治權(quán)的運用都必須拿捏有度，才能實現(xiàn)央地有序治理，實現(xiàn)區(qū)域間各要素流通的效益最大化。

在地方保護主義的長期桎梏之下，地方政府為了維護本地利益，往往會通過各種隱性或顯性的行政手段設(shè)置行政壁壘，阻止外界掠奪本地經(jīng)濟資源。［13］98地方保護對于本地企業(yè)雖有一定的支持作用，但是隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，市場不斷開放，地方保護主義所帶來的弊端逐漸顯現(xiàn)。與計劃經(jīng)濟不同，市場經(jīng)濟需要各地的生產(chǎn)要素自由流通才能實現(xiàn)整體資源的優(yōu)勢互補。然而，地方保護主義既限制了本地與外界之間的產(chǎn)品流通，也阻礙了外界資本的流入。在行政壁壘的阻礙下，碎片化的區(qū)域治理無法激發(fā)當(dāng)前中國的市場經(jīng)濟潛力。要打破這種碎片化模式的治理格局，就需要全面管治權(quán)在一定程度上的介入，為碎片化的經(jīng)濟區(qū)域重新整合資源，實現(xiàn)各要素的充分利用，促進區(qū)域經(jīng)濟社會的一體化。這是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。

由中央制定并發(fā)布的《規(guī)劃綱要》便是全面管治權(quán)在大灣區(qū)發(fā)揮打破行政壁壘作用的一個重要體現(xiàn)。首先，《規(guī)劃綱要》通過行政指導(dǎo)文件的形式為粵港澳三地的合作指明了發(fā)展方向，同時也為三地的合作注入了一針強心劑，在其引領(lǐng)下，勢必會有更多利好大灣區(qū)的行政文件出臺，為粵港澳合作打造一條康莊大道。其次，政策作為一種軟性指導(dǎo)，不足以解決現(xiàn)實中的棘手難題，還需配套完善的法律方能保障社會有序發(fā)展。在現(xiàn)有的法律格局下，調(diào)整現(xiàn)有法律以達(dá)到消除三地差異的目的是不現(xiàn)實的，但是在不斷的融合之下，法律的統(tǒng)合是必然趨勢。中央作為粵港澳的共同上級，有權(quán)對大灣區(qū)進行法律規(guī)劃。目前粵港澳在《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，簡稱CEPA）框架下雖然合作甚密，但是面對合作中的爭議與沖突，單靠合作協(xié)議難以有效保障各方合作利益，譬如三地在海關(guān)、財政、環(huán)境保護等問題上的法律差異，單靠協(xié)議無法全面涉足，最終還需建立一套縝密的法律規(guī)范大灣區(qū)城市合作。再次，三地雖然可以通過簽訂行政協(xié)議等方式加強政府間合作，但由于沒有明確法律規(guī)定，政府間合作權(quán)限并不明確，有許多合作事項需要調(diào)動行政、司法等力量。由于行政層級限制，各地已有權(quán)限不足以應(yīng)對大灣區(qū)建設(shè)新情況。以行政執(zhí)法為例，三地是否有跨區(qū)域執(zhí)法的權(quán)力尤未可知，這就亟需中央對三地合作權(quán)限加以明確。最后，中央除了在法律政策上能為大灣區(qū)助力外，還可在財政、文化交流上支持大灣區(qū)的發(fā)展。例如港珠澳大橋、深中通道等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)都需要中央財政支持，大灣區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的建立、大灣區(qū)人才交流互動等都需要發(fā)揮中央的支柱作用。

三、全面管治權(quán)是大灣區(qū)建設(shè)的法治歸宿

（一）全面管治權(quán)是貫徹“一國兩制”方針實施的理論歸宿

國家設(shè)立大灣區(qū)的階段性目標(biāo)是打破區(qū)域間資源流動壁壘，鼓勵港澳融入國家發(fā)展大局。但最終目的是從地方經(jīng)驗出發(fā)，實現(xiàn)從分離式的憲制秩序向融合式的憲制秩序轉(zhuǎn)變，將經(jīng)濟區(qū)塊融合發(fā)展經(jīng)驗運用于大灣區(qū)，增強港澳對國家的認(rèn)同感與歸屬感，從而進一步實現(xiàn)祖國的穩(wěn)定與統(tǒng)一。

“一國兩制”并沒有經(jīng)驗可借鑒。在長期的“井水不犯河水”的港澳治理原則指導(dǎo)下，中央與港澳逐漸形成二元式區(qū)隔治理結(jié)構(gòu)，使得中央對港澳的本應(yīng)作為常態(tài)戰(zhàn)略性的全面管治權(quán)淪為了應(yīng)急性權(quán)力，與“一國兩制”方針初衷背道而馳。［14］國家在港澳回歸后二十年，對港澳國家治理建設(shè)傾注了大量精力，但港澳仍存在諸多矛盾亟待解決。最主要體現(xiàn)為港澳少數(shù)人士仍對回歸祖國存有抵觸情緒，這在香港尤為突出?！罢贾羞\動”“修例風(fēng)波”等一系列事件，昭示著“港獨”勢力仍然猖獗，倘若不及時遏制，“港獨”勢力將對國家安全造成極大威脅。在香港民意調(diào)查中，2007 年有91.7%的香港居民認(rèn)同自己的中國身份，在2012 年認(rèn)為自己是中國人的相關(guān)居民比例卻下降至71.6%，其中為中國人身份感到自豪的只有四成。［15］153香港多起示威活動均有人舉起外國旗幟，并非法扯下五星紅旗。這些數(shù)據(jù)和事例折射出香港居民的國民意識呈現(xiàn)趨弱狀態(tài)。相比香港而言，澳門的國民意識要強許多。［16］雖然澳門也發(fā)生了一些小規(guī)模社會運動，但澳門居民大多認(rèn)同自己的中國身份，且澳門在國家安全問題上對基本法第23 條積極立法，于2009 年頒布《維護國家安全法》，并于2019 年頒布《網(wǎng)絡(luò)安全法》，為“一國兩制”在澳門的成功實踐奠定了良好法律基礎(chǔ)。截至2018 年，澳門人均GDP 名列亞洲第一、世界第二。［17］在澳門與香港的發(fā)展歷程中可得出，過于強調(diào)“兩制”而忽視“一國”，容易為社會埋下許多不穩(wěn)定誘因。質(zhì)言之，“一國”與“兩制”必須要取得動態(tài)平衡，方能保障“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)。在大力建設(shè)大灣區(qū)背景下，國家重申對港澳的全面管治權(quán)，并將之與高度自治權(quán)有機結(jié)合，有助于將港澳偏離“一國兩制”方針的實踐修回正軌，維護祖國繁榮穩(wěn)定。

（二）全面管治權(quán)是落實國家治理功能的法治進路

全面管治權(quán)是大灣區(qū)發(fā)展的法治歸宿，只有在充分發(fā)揮全面管治權(quán)作用的基礎(chǔ)上，尊重港澳的高度自治權(quán)，厘清全面管治權(quán)與區(qū)域發(fā)展之間的關(guān)系，才能實現(xiàn)大灣區(qū)的深度建設(shè)。在新時代“一國兩制”實踐下，設(shè)立大灣區(qū)是國家對港澳融入國家發(fā)展大局的新實踐，也是增強港澳居民國家認(rèn)同感的創(chuàng)新舉措。中央通過把大灣區(qū)建設(shè)納入國家發(fā)展大局，增進港澳與內(nèi)地的交流與聯(lián)系，將港澳進一步納入國家治理體系。在過去的認(rèn)知中，中央對港澳的治理工作主要停留在政治領(lǐng)域。然而，政治與民主并非是港澳社會的唯一需求，中央需要的更是經(jīng)濟、文化、民生與社會上的和諧共進。［8］因此，唯有突破原有的單一治理結(jié)構(gòu)，方能令港澳與內(nèi)地的關(guān)系不斷加深。

港澳不少居民產(chǎn)生國家認(rèn)同感背離困境的根源在于其認(rèn)為內(nèi)地在經(jīng)濟發(fā)展、法治建設(shè)等方面尚未能與港澳相媲美。誠然，內(nèi)地有發(fā)展較為落后地區(qū)，但這種認(rèn)識也源于港澳居民對內(nèi)地的認(rèn)知不全面。在粵港澳不斷緊密合作背景下，三地在經(jīng)濟、文化等方面不斷融合，港澳居民也會在與內(nèi)地的交流合作中深化對祖國發(fā)展的認(rèn)知。港珠澳大橋的成功通車、一系列司法協(xié)助文件的簽署以及“一地兩檢”順利通關(guān)等重大成就無不體現(xiàn)了國家推動大灣區(qū)建設(shè)的優(yōu)越性所在。大灣區(qū)被納入國家頂層設(shè)計不到兩年時間，發(fā)展紅利早已超出預(yù)期。在中央政策鼓勵下，三地不斷加強在科技、教育、文化和環(huán)境治理等方面合作，三地居民交流往來愈來愈密切，港澳與內(nèi)地的關(guān)系正逐漸朝著更為緊密的方向發(fā)展。在全面管治權(quán)為大灣區(qū)描繪的宏偉藍(lán)圖下，三地盡管存在諸多差異，卻也碰撞出炫麗光芒。此外，珠三角九市不斷對標(biāo)港澳，學(xué)習(xí)港澳發(fā)展優(yōu)秀經(jīng)驗，努力提高自身經(jīng)濟水平與法治水平。在大灣區(qū)深度發(fā)展下，港澳民生問題也得到解決，例如借用肇慶、惠州等土地資源，化解港澳地少人多的現(xiàn)實困境，港澳居民的國家認(rèn)同感因而能不斷升高。

中共十九屆四中全會強調(diào)：“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序?！褕猿帧粐瓌t和尊重‘兩制’差異、維護中央對特別行政區(qū)全面管治權(quán)和保障特別行政區(qū)高度自治權(quán)、發(fā)揮祖國內(nèi)地堅強后盾作用和提高特別行政區(qū)自身競爭力結(jié)合起來。”［2］以廣東為代表的內(nèi)地區(qū)域與港澳因歷史原因而在經(jīng)濟、文化、法律等方面存在一定的差異，在社會制度上亦存在一定的張力，然而，國家統(tǒng)一的社會政治基礎(chǔ)從未被動搖。自港澳回歸以來，隨著粵港澳三地的經(jīng)濟、文化、法律等方面的不斷融合與交織，三地的社會認(rèn)知差異亦會逐步縮小。法律貫穿于社會生活的方方面面，粵港澳三地的法律沖突將會逐步消弭于大灣區(qū)的深度融合之中，三地的立法、執(zhí)法與司法合作也會不斷加強。由此將全面管治權(quán)由表至里、由點至面地滲透于各地的社會脈絡(luò)之中，為粵港澳三地的法律融合奠定牢固基礎(chǔ)，凸顯一國兩制的“一國”性，推進港澳融入國家發(fā)展大局，最終實現(xiàn)國家分離式憲制秩序向融合式憲制秩序的逐漸轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

中共十九屆四中全會強調(diào)：“完善香港、澳門融入國家發(fā)展大局、同內(nèi)地優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展機制，推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，支持香港、澳門發(fā)展經(jīng)濟、改善民生?！保?］中央與地方相輔相成，一方面，中央為地方提供堅實后備保障與制度支持，運用政治手段促進利益公平分配，全面理性監(jiān)督地方發(fā)展，避免地方權(quán)力畸形生長。另一方面，地方發(fā)展又是中央得以穩(wěn)固的基礎(chǔ)與動力。要實現(xiàn)國家長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須處理好地方與中央關(guān)系。全面管治權(quán)是保證“一國兩制”方針在實踐中不走樣、不變形的理論工具，也是增強中央在港澳的管治權(quán)威、發(fā)揮中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的重要法寶。在全面管治權(quán)話語體系下，港澳治理不能同質(zhì)化，須與高度自治權(quán)有機結(jié)合方能保持港澳獨特的先進性。以大灣區(qū)建設(shè)為契機，將港澳重新納入國家治理體系，對國家穩(wěn)定統(tǒng)一與繁榮富強具有重要意義，這一發(fā)展戰(zhàn)略方案不僅能攜手港澳為中國塑造更好國際形象，還能以區(qū)際合作助力化解粵港澳三地內(nèi)在矛盾與沖突，推動港澳與內(nèi)地深度融合。因此，在大灣區(qū)建設(shè)背景下，必須正確處理好中央對港澳全面管治權(quán)與港澳高度自治權(quán)的關(guān)系。在全面管治權(quán)助力下，大灣區(qū)勢必會釋放出更多發(fā)展紅利，實現(xiàn)港澳和內(nèi)地大發(fā)展與大融合，為區(qū)域發(fā)展提供優(yōu)秀的經(jīng)驗?zāi)０濉?/p>