試論行政法上正當程序的范圍和限度

摘? 要：正當程序是一項重要的法律原則和道德要求，代表一種最低限度的公正，正當程序對于限制行政權的恣意，促進行政公開、公正具有重要作用;立法機關應將正當程序的基本原則、內容轉化為法定程序;正當程序對于司法審查是一把雙刃劍，在缺乏法定依據(jù)可供適用或適用將導致極不合理的結果時，法院可以根據(jù)正當程序的精神作出裁決，過分依賴正當程序則可能侵蝕立法權和行政權的領域，遲滯行政效率。正當程序和信賴利益保護均發(fā)端于自然法，前者側重程序的獨立價值，后者強調實體正義，在不同法系中，可能遵循不同的路徑，在吸收引進時應注意其體系性。

關鍵字：正當程序;法定程序;信賴利益

“益民公司訴周口市政府案”二審認定“在周地建城【2000】10號文已經授予益民公司燃氣專營權的情況下，按照正當程序，市計委亦應當依法先行修正、廢止或者撤銷該文件，并對益民公司基于信賴該批準行為的合法投入給予合理彌補之后，方可作出《招標方案》……徑行發(fā)布《招標方案》屬于違反法定程序”。[1]上述法院判決中分別引用了“正當程序”和“法定程序”，關于兩者的含義，《行政訴訟法》（1989）第54條“違反法定程序”構成行政行為撤銷的法定事由，法定強調具有制定法的依據(jù)，很大程度上還是依賴行政處罰法等法律、法規(guī)對行政程序的具體規(guī)定。[2]而正當程序并非實定法上明文列舉的法律原則，而是起源于英國法中的自然正義（Nature Justice），發(fā)達于美國發(fā)所繼承的“正當法律程序”（Duo Process of Law）[3]，其植根于自然法，代表一種樸素的正義理念價值。通過上述辨析，“法定程序”并不當然等于“正當程序”，法定程序強調制定法依據(jù)，其內容除規(guī)定行政實體行為作出的方式、步驟、期限外，也最大程序將正當程序的內涵吸收進來，使其不光具有工具價值，還因此具有獨立的程序正義價值。具體到本案中，法院一方面引用正當程序否定行政行為的合理性，但具體到撤銷事由時又必須引入《行政訴訟法》54條規(guī)定的“違反法定程序”，這既反映了正當程序的樸素正義價值觀已經澆灌進我國本土的司法理念中，法院試圖在現(xiàn)行法框架內謀求法律的發(fā)展，發(fā)揮司法的能動主義。又反映了正當程序作為一種正義準則，引入司法判決中尚需考慮現(xiàn)實接受度問題，也涉及立法權與司法權的分工問題。于是“新酒裝舊瓶”，在違反法定程序的名堂下塞入了正當程序的內涵。[4]法院如此論證，至少映射出在行政訴訟司法實踐中缺乏統(tǒng)一的行政程序法適用，憲法司法化的路徑尚不明確，判例法尚未成為正式淵源，在全面建設法治國家的背景下，通過司法審查強化對行政權的監(jiān)督催生出對程序獨立價值的需求，現(xiàn)階段下，如果能在正當程序理念下取得共識，可以為司法審查提供一條合理的路徑選擇，而不至于破壞立法權、司法權和行政權的平衡?，F(xiàn)實的操作模式是通過法院判決明確其內涵、范圍和限度，法院在說理時，有必要對正當程序進行詳細闡述，在此之前應先廓清其理論邊界。

正當程序最早是一項司法審判原則，并籍由司法審判擴及行政權的行使亦應當遵循相同的原則，即要求行政權的運行應當符合最低限度的程序公正標準。[5]在普通法傳統(tǒng)中，其核心內容包括兩項：一是公平聽證規(guī)則，即任何人或團體在行使權力時可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見;二是避免偏私原則，任何人不能成為自己案件的法官。[6]這兩項原則性的立場轉化為行政實踐中的（1）告知相對一方有關的事實和權利;（2）為相對一方提供有效的聽證機會;（3）主持程序活動的決定者必須是獨立的。[7]其中所彰示的告知，聽證，陳述申辯，回避等程序要求很大程度上被吸收進立法規(guī)定中，如《行政處罰法》（1996）、《行政許可法》（2003）、《行政強制法》（2008）等行政程序性法律規(guī)范以及相關的法規(guī)、規(guī)章中，一方面正當程序原則為行政程序立法的正當性、妥當性提供了充分依據(jù)，支撐起程序正義的獨立價值，轉變司法、行政長期實踐中只重實體不重程序的傳統(tǒng)理念。另一方面，司法人員在欠缺相關程序法律法規(guī)依據(jù)時，僅僅憑借對正當程序原則精神的理解，判斷一項行政行為是否滿足了一種最低限度的公正要求，是否使受不利影響的當事人知曉相關的事實、理由及依據(jù)并為其提供了某種形式的陳述自己意見的機會而決定行政行為是否應當被撤銷。本案（益民公司訴周口市政府案）被上訴人周口市政府在發(fā)布《招標方案》時，尚未對2000年授予益民公司的周口城市管道燃氣專營權依法現(xiàn)行修正、廢止或者撤銷。盡管被上訴人辯稱“專營”為“專業(yè)經營”的含義，但上訴法院對此予以批駁，指出專營是指獨家經營的含義。在此，涉及正當程序一個重大問題，即正當程序的保護范圍，追溯至13世紀英國制定的《自由大憲章》第39條“凡自由民，如未經其同級貴族之依法裁判或經國法判決，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒收財產、剝奪法律保護權、放逐或被加以其他任何方式侵害”及14世紀《自由令》“未經法律的正當程序進行答辯，對任何財產和身份擁有者一律不得剝奪其土地或住所，不得逮捕或監(jiān)禁，不得剝奪其繼承權和生命”。[8]美國憲法第五修正案以及后來擴大到適用于所有州的第十四修正案皆規(guī)定“不經正當法律程序，不得剝奪生命、自由和財產”。因此，正當程序的保護范圍從一開始僅限于權利（right）而不包括特權（privilege），權利是權利人所固有的，特權則是直接由政府授予或通過政府而獲得，雖然在美國的憲政史上，通過正當程序積累了不少先例，但特權是否也應當受正當程序的保護，幾經反復，在1979年到1994年這段時間里，擴大正當程序的適用范圍與反對正當程序適用范圍過度膨脹的態(tài)度兩方面共存，并大致處于一種“艱難的平衡”中，特別是在行政程序中除應當體現(xiàn)公正，公共利益和行政效率亦為重要的考慮因素。[9]本案中，益民公司被授予的燃氣專營權不是一種權利而是一種特權，在此情形下，未經撤銷和適當補償，按照上訴法院觀點，其違反了正當程序，但法院未詳細論證為何專營權應受正當程序的保障，作為一種最低限度的程序正義，益民公司也并非沒有獲得通知（通知停止建設項目、通知參加投標項目）。法院引用了正當程序但既未闡明正當程序的意旨，也未論述何以專營權未依法撤銷并給予補償就發(fā)布《招標方案》違反了正當程序。法院似乎想要表明，先撤銷再招標才是符合程序的，既然法律沒有明文規(guī)定，那么引用正當程序的目的不過是證明行政機關未撤銷就招標違反了法定程序。但如此論證思路，不但不能引起任何共鳴和反響，反而沖淡了正當程序應有的價值功用，正當程序的基本價值在于對人作為人應當具有的尊嚴的承認和尊重以及“最低限度的公正”，[10]某些程序要素哪怕對結果影響微乎其微，但其中最基本的知情權、參與權和被公正對待的權利，構成了民主的基石，是對權力的恣意最好的限制，以至于在一個不懂法律的外行看來，該程序的欠缺也是不能容忍、不被接受的。將正當程序作為法定程序的兜底與反正，可以填補法律的漏洞、發(fā)展法律的功能、實現(xiàn)妥當?shù)牟脹Q處理結果，如“田永訴北京科技大學案”、“劉燕文訴北京大學案”以及后來的一系列案件。正當程序在司法判決、行政程序中具有不可忽視的應有作用，有賴于對于正當程序的深入理解和在具體案例中進行深入、詳細的闡釋，而不僅僅是一套概念或者方便的工具。

周口市建設局于2000年授予益民公司周口市城市管道燃氣經營權系授益行政行為（特權而非權利），原則上不得廢止，但因情勢變更（本案中具體反映為政策法規(guī)的變化）及公共利益的需要，確需廢止某項行政行為時，應當對相對人給予信賴利益補償。信賴保護原則根源于誠實信用的一般道德觀念，在行政法上，誠實信用主要是指行政主體應本著誠實信用精神，以誠實信用的方法作出行政行為，并對行政相對人的正當合理信賴利益以適當?shù)姆绞浇o予保護。[11]在特定的場合，也指行政相對人基于理性、自愿作出承諾，事后不得再反悔。[12]信賴利益保護的另一正當根據(jù)在于法的安定性要求。不同的法的領域，法的安定性要求不完全相同，位階越高的法安定性越強，刑事領域要求法律實施的穩(wěn)定性高于行政、民事領域。社會生活的豐富和嬗變決定了行政管理必須靈活。盡管如此，民眾對于行政管理的一貫性的信賴是合理的，否則生活將處于動蕩不居，因此，信賴保護原則在行政管理中占有重要的一席之地，也是行政法研究的重要課題。信賴保護原則20世紀50年代，最早在德國被作為一項獨立的法律原則被明確提出，并明確規(guī)定于德國《行政程序法》及其他相關的法律中。受德國影響，日本和我國臺灣地區(qū)都明確將信賴保護原則作為行政法的基本原則之一。[13]法國由于其獨特的行政法院系統(tǒng)，在行政訴訟中，判例是正式的法源，其最早于1922年法國中央行政法院就建立了違法的授益性行政行為不得撤銷的原則。[14]而在普通法上，特別是美國法上，對于信賴利益保護則是通過擴張正當程序所保護的權利的范圍。

“行政法和行政政策的制定及適用以公共利益為宗旨，隨情況的變更而改變。由于這種變動性的緣故，對行政決定很少能夠實行一事不再理原則的原則”。[15]對于行政相對人合法、合理的信賴利益，行政機關要么繼續(xù)維持行為的效力，要么給予其信賴利益補償（賠償）。本案中，由于政策的變動（涉及公用事業(yè)要開放市場、通過招標確定特許經營權人），2003年4月，周口市政府發(fā)布《招標方案》，屬于因情勢變更需重新作出行政行為，而原行政行為尚未撤銷或廢止，根據(jù)行政行為存續(xù)力理論，信賴利益保護仍拘束新的行政行為。無論《招標方案》合法還是違法，均須補償（賠償）益民公司的合法信賴利益損害。本案的判決將《招標方案》、《中標通知》、54號文分為三個行政行為分別判斷其合法性有無必要，值得商榷。對于益民公司而言，其信賴利益存續(xù)于上述三個行政行為之中，可視為一個行政行為。54號文事實上廢止了益民公司在先取得的特許經營權。與54號文相比，《招標方案》、《中標通知》屬于過程性行政行為，以54號文作為行政行為成熟的標志，《招標方案》、《中標通知》尚未成熟。法院應總體判斷54號文是否合法，如屬合法，需對益民公司的先決成本和信賴利益進行補償;如違法但撤銷可能嚴重損害公共利益的，確認違法并責令賠償益民公司相關損失和信賴利益。在分別判斷《招標方案》的合法性時，為證成其行為違法，在欠缺相關法律、法規(guī)等依據(jù)引用時，法院以未先廢止并補償在先利益相對人而徑行作出新的行政行為違反正當程序也是不得已之舉。

參考文獻：

[1]引自最高人民法院公報案例2005年第8期：益民公司訴河南周口市政府等行政行為違法案

[2][4]引自何海波，司法判決中的正當程序原則，載《法學研究》2009年第1期

[3][5]引自周佑勇，行政法的正當程序原則，載《中國社會科學》2004年第4期

[6]威廉·韋德《行政法》，徐炳等譯

[7]引自王錫鋅：正當法律程序與“最低限度的公正”，載《法學評論》2002年第2期

[8]引自丹寧《法律的正當程序》，李克強譯，法律出版社

[9][10]引自王錫鋅，正當法律程序與“最低限度的公正”載法學評論，2002年第2期

[11][13]引自黃學賢，行政法中的信賴保護原則，載《法學》2002年第5期

[12]如《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第2章“快速辦理”違法嫌疑人認錯認罰，并書面承諾的，可以簡化辦理并對違法行為從輕、減輕處罰。越來越多的行政程序中開始探索通過相對人自認快速辦理的程序，如交通事故快速處理、交通違章網(wǎng)絡自助辦理，對行政效率提高實有裨益。但相對人事后撤回自認，在司法裁判中尚未明確裁判規(guī)則。

[14]引自李春燕，行政信賴保護原則研究，載《行政法學研究》2001年第3期

[15]王名揚《美國行政法》（上）第390頁，北京大學出版社，2016年版

作者介紹：郭志興（1986.7.26-），男，四川樂山人，四川成都四川大學 法律碩士