〔摘要〕2019年12月初，湖北省武漢市爆發(fā)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情。2020年1月20日，肺炎疫情防控納入黨中央、國(guó)務(wù)院議程，中國(guó)開(kāi)始了全面的抗疫戰(zhàn)爭(zhēng)。從公共管理的視角看，我們關(guān)注的核心問(wèn)題是為什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”變得形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。為此，本文基于西蒙的決策理論，提出了一個(gè)解釋框架，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的“決策系統(tǒng)失靈”導(dǎo)致了疫情防控失去最佳“窗口期”，這一決策系統(tǒng)是由個(gè)人決策、地方政府決策和國(guó)務(wù)院職能性部門決策等五層次決策構(gòu)成。中國(guó)要讓突發(fā)公共衛(wèi)生事件在早期能夠得到有效控制，就需要在各層次決策系統(tǒng)中對(duì)其價(jià)值前提和事實(shí)基礎(chǔ)進(jìn)行更新，讓人民的生命權(quán)和理性成為決策的前提，讓專業(yè)人士擁有更優(yōu)先的決策權(quán)，讓地方政府擁有更優(yōu)先的決策權(quán)，國(guó)家職能性部門要為專業(yè)和地方?jīng)Q策提供支撐。

〔關(guān)鍵詞〕決策系統(tǒng);治理體系;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;新冠肺炎疫情

〔中圖分類號(hào)〕D632.5 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）02-0021-09

2020年1月30日，世界衛(wèi)生組織總干事譚德塞在日內(nèi)瓦舉行新聞發(fā)布會(huì)，指出新型冠狀病毒感染的肺炎疫情已構(gòu)成國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。這意味著，2019年12月發(fā)生于湖北武漢的新冠肺炎疫情已經(jīng)演變成為全球性公共衛(wèi)生事件，它必將對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交、國(guó)際貿(mào)易等產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

當(dāng)前，為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情，中國(guó)啟動(dòng)了最高級(jí)別的響應(yīng)，習(xí)近平總書(shū)記親自指揮、親自部署，先后兩次召開(kāi)中央政治局常務(wù)會(huì)議，防控疫情成為當(dāng)前中國(guó)的頭等大事?？焖侔l(fā)展的中國(guó)社會(huì)被按下“暫停”鍵，可以預(yù)期疫情防控沒(méi)有取得壓倒性勝利時(shí)，中國(guó)社會(huì)很難恢復(fù)到正常的生產(chǎn)生活秩序。因此，與疫情抗?fàn)?，我們必須分秒必?zhēng)，盡可能挽救人民群眾的生命，為中國(guó)社會(huì)良性運(yùn)行和發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)。隨著中央高層的再研究、再部署、再動(dòng)員，中國(guó)各級(jí)政府正在按照“堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策”的指導(dǎo)精神，全力開(kāi)展疫情防控阻擊戰(zhàn)。

在進(jìn)行疫情防控的同時(shí)，社會(huì)各階層的人們都在對(duì)新冠肺炎疫情進(jìn)行反思，并希望提出有針對(duì)性的對(duì)策。盡管每一個(gè)人掌握的信息有限，可能存在認(rèn)知局限和“盲人摸象”。不過(guò)，每一個(gè)人的努力仍然很重要，這些不同信息之間匯聚、從信息到證據(jù)、從證據(jù)到結(jié)論、從結(jié)論到辯論等不同環(huán)節(jié)和階段的反復(fù)，可以讓我們對(duì)“疫情防控”這一復(fù)雜畫(huà)面有更清晰的認(rèn)知，從而為我們科學(xué)決策提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

對(duì)于公共管理和公共政策研究者而言，我們關(guān)注的核心問(wèn)題是為什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”變得形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻。正是對(duì)問(wèn)題的反思，可以幫助我們完善現(xiàn)有的體制機(jī)制，也可以避免以后悲劇的再次發(fā)生。對(duì)這一問(wèn)題的回答，可以有很多角度。這里，我們將從人類決策視角出發(fā)，討論個(gè)人決策是如何在復(fù)雜的組織和規(guī)則約束之下導(dǎo)致了疫情防控失去最佳機(jī)會(huì)，而有效疫情防控體系的建構(gòu)需要協(xié)調(diào)不同層次的決策主體，形成共同應(yīng)對(duì)疫情的合力。為了以后避免類似事件的發(fā)生，中國(guó)需要對(duì)公共衛(wèi)生治理的決策系統(tǒng)進(jìn)行重新改造，建構(gòu)公平、高效和可持續(xù)的公共衛(wèi)生治理體系。

一、人類決策的基石：價(jià)值前提和事實(shí)基礎(chǔ)

人是決策的動(dòng)物，每時(shí)每刻都在進(jìn)行決策。人是社會(huì)性的動(dòng)物，一個(gè)人的決策會(huì)影響其他人，這是謝林所謂的“微觀動(dòng)機(jī)與宏觀行為”〔1〕。最極端的情況之下，一個(gè)人錯(cuò)誤的決策可能會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生毀滅性影響，這是所謂的“蝴蝶效應(yīng)”。疫情蔓延擴(kuò)散也是如此，一個(gè)人決定吃野味，導(dǎo)致感染病毒，這種病毒傳播給更多的人，最終導(dǎo)致了全球性公共衛(wèi)生事件。因此，人類社會(huì)面臨的最大難題是“個(gè)體理性與集體理性”之間的沖突，也就是所謂的“集體行動(dòng)困境”“公地悲劇”等社會(huì)困境〔2〕。

為此，一個(gè)社會(huì)的有效運(yùn)行，必須對(duì)決策權(quán)力有效分配，有一些決策權(quán)配置給個(gè)人和組織，有一些決策權(quán)配置給公共部門。當(dāng)個(gè)人、組織和公共部門的決策權(quán)力配置較好，每一個(gè)個(gè)體的決策，每一個(gè)組織的決策，以及決策與決策之間良性互動(dòng)，通常會(huì)形成公共的善，這也是社會(huì)和國(guó)家繁榮的基礎(chǔ)。很多政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家都在探索國(guó)家和社會(huì)中決策權(quán)力配置的邏輯，以尋找繁榮與穩(wěn)定的密碼。例如，諾斯等學(xué)者在《暴力與社會(huì)秩序》一書(shū)中，就提出了政治經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力配置的理想藍(lán)圖，即開(kāi)放進(jìn)入的政治和經(jīng)濟(jì)秩序〔3〕。到目前為此，人類應(yīng)該找到了私人物品配置的邏輯，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為一種決策權(quán)配置方式，市場(chǎng)秩序是一種配置個(gè)人、組織和公共部門決策權(quán)力之后形成的合力，它可以解決商品的供給與需求。

于是，私人決策、公共決策和私人決策與公共決策之間協(xié)調(diào)決策成為人類面臨的三大決策難題。私人決策是指哪些領(lǐng)域和問(wèn)題是由私人來(lái)決定，例如一個(gè)人可以在市場(chǎng)中決定購(gòu)買什么樣的口罩。當(dāng)然，由于現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)組織化社會(huì)，這使得很多私人決策是在組織情景中展開(kāi)，如企業(yè)的生產(chǎn)行為、醫(yī)院中的救治行為。公共決策是哪些領(lǐng)域和問(wèn)題由公共部門來(lái)決定，例如，新冠肺炎疫情是否認(rèn)定為人傳人的傳染病，這是公共決策的問(wèn)題。私人決策與公共決策之間協(xié)調(diào)決策涉及哪些問(wèn)題應(yīng)該由私人決策，哪些問(wèn)題應(yīng)該由公共決策的決策，例如，職業(yè)認(rèn)證以前是政府認(rèn)定和公共決策，隨后可能由私人來(lái)完成，成為私人決策的一部分。人類福祉和國(guó)家繁榮都與高質(zhì)量的私人決策和公共決策聯(lián)系在一起，最為重要的是私人愿意參與公共事務(wù)，這本身應(yīng)該成為私人決策的一部分。

那么，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量決策？這是人類永恒的話題，也是社會(huì)科學(xué)的根本性問(wèn)題。作為“決策之父”的赫伯特·西蒙（Herbert Alexander Simon，1916-2001），對(duì)此進(jìn)行了探索，他的貢獻(xiàn)是多方面的〔4〕。對(duì)于我們解釋、分析、診斷和規(guī)范疫情防控而言，至少有三個(gè)結(jié)論是重要的分析起點(diǎn)。

西蒙研究的第一個(gè)結(jié)論是，人類決策的基石是由兩個(gè)部分構(gòu)成，即價(jià)值判斷和事實(shí)分析，人類根據(jù)價(jià)值前提，依據(jù)事實(shí)分析進(jìn)行決策。后面，盡管西蒙提出了目標(biāo)選擇、問(wèn)題再現(xiàn)、方案選擇、滿意決策等決策過(guò)程，但是這些決策過(guò)程討論的核心問(wèn)題仍然是人類決策中面臨的事實(shí)和價(jià)值難題。以疫情識(shí)別、判斷和防控為例，人類無(wú)時(shí)無(wú)刻不會(huì)受到這兩個(gè)因素的影響。

西蒙研究的第二個(gè)結(jié)論是，人類決策遵循有限理性邏輯，即人類在進(jìn)行決策時(shí)，只會(huì)搜索少數(shù)方案，滿意就停止決策。有限理性既是由于人類自身的信息處理、認(rèn)知和計(jì)算能力決定的，也是由于人類對(duì)于環(huán)境信息不成比例分配決策的。正是因?yàn)橛邢蘩硇裕@使得人們根據(jù)信息進(jìn)行判斷時(shí)，不可能全面、科學(xué)和完整。因此，區(qū)分“謠言”與“真實(shí)意見(jiàn)表達(dá)”有時(shí)候是很模糊的，我們需要謹(jǐn)慎對(duì)待處罰“謠言”。

西蒙研究的第三個(gè)結(jié)論是，利他主義可以使得群體在自然選擇中勝出，即哪一個(gè)社會(huì)的利他主義越多，哪一個(gè)社會(huì)越可能繁榮與穩(wěn)定。西蒙的這一個(gè)研究常常會(huì)被忽略，他根據(jù)演化生物學(xué)中對(duì)于群體繁衍的定義，推出利他主義會(huì)使得一個(gè)群體在與另一個(gè)群體的競(jìng)爭(zhēng)中勝出。事實(shí)上，對(duì)利他主義的關(guān)注與他對(duì)組織影響中忠誠(chéng)和認(rèn)同的關(guān)注是一脈相承的。以疫情防控為例，一個(gè)社會(huì)是否會(huì)有更多的人將群體利益放在個(gè)人利益之上，這直接決定了我們戰(zhàn)勝疫情的速度和代價(jià)。

二、決策系統(tǒng)失靈：新冠肺炎疫情的蔓延擴(kuò)散的解釋性框架

2020年1月29日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理、中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)李克強(qiáng)主持召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，指出：“當(dāng)前疫情防控正在全面推進(jìn)，防控力度持續(xù)加大，但疫情仍處于擴(kuò)散階段，局部地區(qū)有迅速上升趨勢(shì)，形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻?！边@一判斷與當(dāng)前疫情數(shù)據(jù)是一致的，截至2月6日24時(shí)，31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)累計(jì)報(bào)告確診病例31161例，累計(jì)治愈出院1540例，現(xiàn)有確診病例28985例（其中重癥病例4821例），累計(jì)死亡病例636例，現(xiàn)有疑似病例26359例。累計(jì)追蹤到密切接觸者314028人，尚在醫(yī)學(xué)觀察的密切接觸者186045人。

在全民抗擊新型肺炎疫情的同時(shí)，人們都在反思：為什么“可防可控”的疫情失去“窗口期”變得形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻？針對(duì)新型肺炎疫情，我們看到了幾組矛盾的事實(shí)：

一方面，2019年12月1日發(fā)現(xiàn)了第一例病例，另一方面，湖北省于2019年12月22日才正式全面啟動(dòng)新冠肺炎疫情防控。

一方面，到目前為止，中國(guó)科學(xué)家已經(jīng)在Lancet、新英格蘭雜志等高水平期刊發(fā)表10多篇論文，另一方面，科學(xué)研究轉(zhuǎn)化為實(shí)際疫情防控效果不明顯。

一方面，從地方政府到專業(yè)部門，都感覺(jué)自己在應(yīng)對(duì)疫情防控方面沒(méi)有責(zé)任，都在為自身行為辯護(hù)，另一方面，大眾確實(shí)感受到政府的失職造成了目前疫情防控形勢(shì)，似乎所有部門都沒(méi)有責(zé)任，結(jié)果造成了一個(gè)較大失誤。

簡(jiǎn)而言之，在疫情防控中，由于科學(xué)與實(shí)踐脫節(jié)、政府部門與專業(yè)部門不協(xié)調(diào)、地方政府與中央部門的不協(xié)調(diào)，使得我們錯(cuò)失了疫情防控最佳“時(shí)間窗口”，帶來(lái)了人民的生命和財(cái)產(chǎn)損失，不僅給疫情中心湖北省和武漢市造成了不可估量的影響，還對(duì)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了負(fù)面影響，造成了目前形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜的被動(dòng)局面。

為什么會(huì)這樣？從決策理論的視角看，新冠肺炎疫情需要經(jīng)過(guò)一道道決策關(guān)口，任何一道決策關(guān)口都有可能阻止疫情的蔓延，但是疫情卻順利通過(guò)了各道關(guān)口，直接造成了較為嚴(yán)重的影響。從另一方面看，這也是典型的復(fù)雜系統(tǒng)涌現(xiàn)秩序現(xiàn)象，不同主體都在按照自身邏輯行事，都只考慮自身的“利益”，結(jié)果給民眾和社會(huì)帶來(lái)了災(zāi)害性風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果。究其原因，每一個(gè)決策主體在進(jìn)行決策時(shí)，都失去了價(jià)值關(guān)懷和堅(jiān)守，缺乏利他主義精神，對(duì)事實(shí)進(jìn)行“選擇性”描述和分析，給其他決策者傳遞“偏差性”信息，最終導(dǎo)致整個(gè)決策系統(tǒng)的“潰敗”和“失靈”。

1.第一道防線：吃野味者的決策邏輯

根據(jù)當(dāng)前的研究，新冠肺炎疫情可能是由動(dòng)物傳染給人，隨后人傳染人，再次從社區(qū)到地方，從地方到國(guó)家，從國(guó)家到全球。因此，產(chǎn)生和阻斷疫情的第一道防線是由個(gè)人建立的，個(gè)人是否能夠拒絕野味，是能否阻斷病毒在動(dòng)物與人之間傳播的關(guān)鍵。事實(shí)上，2003年的SARS也是病毒由動(dòng)物傳染給人，這與人吃野味的習(xí)慣分不開(kāi)。

人為什么會(huì)作出吃野味的決策？這既受到他們的價(jià)值觀影響，也與他們對(duì)吃野味的后果分析有關(guān)。吃野味有時(shí)候會(huì)受到傳統(tǒng)觀念影響，認(rèn)為野味會(huì)有營(yíng)養(yǎng)，野味與美味聯(lián)系在一起，野味是重要的藥材，對(duì)人有延年益壽的作用等。再加上人的好奇心，這使得野味對(duì)于很多人有吸引力。一旦市場(chǎng)為這種需求提供供給，在缺乏監(jiān)管的情況之下，無(wú)論是吃野味，還是出售野味都不會(huì)付出太多代價(jià)，這會(huì)使得吃野味成為一種“時(shí)髦”。吃野味既會(huì)對(duì)生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重影響，還會(huì)傳播病毒，最終導(dǎo)致疫情爆發(fā)。

因此，要讓個(gè)人自覺(jué)選擇拒絕野味，注重公共衛(wèi)生和個(gè)人健康，這成為疫情防控的第一道防線。很顯然，武漢市在這一道防線上失敗，是疫情爆發(fā)的導(dǎo)火索。事實(shí)上，武漢市在首次發(fā)現(xiàn)新冠肺炎疫情之后，發(fā)現(xiàn)這些病例都暴露于武漢華南海鮮批發(fā)市場(chǎng)，而該市場(chǎng)是在發(fā)現(xiàn)新冠肺炎一個(gè)月后才正式關(guān)閉的。

2.第二道防線：醫(yī)生的決策邏輯

當(dāng)?shù)谝坏婪谰€失敗時(shí)，病毒會(huì)從動(dòng)物傳染給個(gè)人，并且很可能發(fā)生人傳染人的現(xiàn)象。在這個(gè)過(guò)程中，醫(yī)生會(huì)發(fā)揮著非常重要的“看門人”角色。一般而言，當(dāng)人生病時(shí)，會(huì)去醫(yī)院治療。在醫(yī)院救治時(shí)，對(duì)于是否是由于病毒引起，以及病毒是否會(huì)傳染，這些都是未知的，都需要進(jìn)行臨床研究和流行病分析。因此，醫(yī)生的決策在疫情防控中發(fā)揮著重要作用，他們是否科學(xué)收集信息，并且及時(shí)作出判斷，直接關(guān)系對(duì)事情的定性。對(duì)于事實(shí)要素而言，醫(yī)生有比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)于價(jià)值要素，這涉及醫(yī)生自身的選擇和判斷，但是外界的環(huán)境會(huì)對(duì)醫(yī)生決策產(chǎn)生影響。

從現(xiàn)在的回溯性分析看，武漢的醫(yī)生在12月已經(jīng)感受到新冠肺炎可能是一種傳染病，需要慎重對(duì)待。這里有幾個(gè)來(lái)源：

一個(gè)是新華社2020年1月31日對(duì)武漢金銀潭醫(yī)院院長(zhǎng)張定宇的采訪，從上面信息看，2019年12月29日，武漢市華南海鮮市場(chǎng)首批7名不明肺炎患者轉(zhuǎn)入位于武漢三環(huán)外的金銀潭醫(yī)院，第二天他緊急布置騰退病房，抽調(diào)更多醫(yī)療力量，新開(kāi)兩個(gè)病區(qū)，轉(zhuǎn)入80多名病人;

另一個(gè)是2020年1月1日，武漢市公安機(jī)關(guān)發(fā)布信息，8名散布“謠言者”被依法訓(xùn)誡，事后看這8名所謂的“網(wǎng)民”是醫(yī)生，他們通過(guò)這三個(gè)微信群“造謠傳謠”：武漢大學(xué)臨床醫(yī)學(xué)04級(jí)群、武漢協(xié)和醫(yī)院紅會(huì)神經(jīng)內(nèi)科群、腫瘤中心群。從處理的醫(yī)生李文亮口述看，他于2019年12月30日在同學(xué)群中根據(jù)拿到的一個(gè)病例，發(fā)布“確診了7例SARS”，隨后兩天后就被武漢市公安機(jī)關(guān)處罰，并且上了新聞聯(lián)播。

從這些信息看，醫(yī)生已經(jīng)通過(guò)臨床的直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)感受到“傳染病”的可能，盡管對(duì)其病理、來(lái)源、傳播途徑并不清晰。遺憾的是，醫(yī)生的直覺(jué)不僅沒(méi)有得到支持和重視，反而還使得其他在一線的醫(yī)生不再敢發(fā)布任何與之相關(guān)的信息。根據(jù)中國(guó)新聞周刊的報(bào)道，武漢協(xié)和醫(yī)院的醫(yī)生林羽回憶說(shuō)，“疫情剛開(kāi)始的時(shí)候，武漢市的策略都是‘冷處理。他所在的醫(yī)院就通知，在沒(méi)有單位授權(quán)的時(shí)候，不允許私自在公眾平臺(tái)談?wù)摬∏?，不允許私自接受媒體采訪，不僅僅是臨床系統(tǒng)，包括院感、CDC那邊消息管控更嚴(yán)重，‘整個(gè)就不讓說(shuō)?！辈蛔屷t(yī)生說(shuō)話，當(dāng)醫(yī)生認(rèn)識(shí)到說(shuō)真話的代價(jià)很高時(shí)，這時(shí)就會(huì)選擇“沉默”，這意味著醫(yī)生對(duì)抗疫情的防線潰敗。

3.第三道防線：武漢市委和市政府的決策邏輯

當(dāng)醫(yī)生被禁止表達(dá)觀點(diǎn)時(shí)，阻止疫情傳播就會(huì)進(jìn)入第三道防線，那就是地方政府的決策行為。對(duì)于新冠肺炎疫情防控而言，武漢市委和市政府的決策至關(guān)重要，尤其是其主要領(lǐng)導(dǎo)在決策中所依據(jù)的事實(shí)和價(jià)值，都會(huì)對(duì)其決策行為產(chǎn)生影響。針對(duì)地方政府的決策行為，有學(xué)者提出了“弱政府行為”的假設(shè)來(lái)分析武漢市委和市政府的行為選擇邏輯。我們認(rèn)為，仍然需要從決策的兩個(gè)最重要的因素來(lái)對(duì)其決策行為進(jìn)行分析，并探討地方政府為什么沒(méi)有守住疫情防控的第三道防線。

對(duì)于武漢市委和市政府的決策而言，其所依據(jù)的事實(shí)性信息主要是由武漢市衛(wèi)健委提供。武漢市衛(wèi)健委作為專業(yè)性部門，它在對(duì)事實(shí)進(jìn)行分析，以及決策建議方面發(fā)揮重要作用，其提供的信息直接關(guān)系到武漢市委和市政府的決策選擇?？赡苁菫榱嘶貞?yīng)網(wǎng)上的“確診了7例SARS”的“謠言”，武漢市衛(wèi)健委于2019年12月31日首次發(fā)布了肺炎病例的通報(bào)，并且提出“到目前為止調(diào)查未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染”。事實(shí)上，當(dāng)武漢市衛(wèi)健委發(fā)布這一公告時(shí)，就預(yù)示著地方政府會(huì)采取“內(nèi)緊外松”的處理策略。這意味著，2019年12月底是武漢市委市政府應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的一個(gè)“窗口期”，事后看，武漢市錯(cuò)過(guò)了最佳防控時(shí)期。

應(yīng)該說(shuō)武漢市與國(guó)家之間也保持了密切的聯(lián)系，其中最典型的是2019年12月31日國(guó)家衛(wèi)健委委派專家組抵達(dá)武漢指導(dǎo)疫情處置。調(diào)查結(jié)果顯示：“調(diào)查未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象，未發(fā)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染。”這一結(jié)果對(duì)于地方政府行為產(chǎn)生了較大影響。不過(guò)，隨著疫情的發(fā)展和研究展開(kāi)，更多的信息進(jìn)入決策者視野。2020年1月9日，武漢病毒性肺炎病原檢測(cè)結(jié)果初步評(píng)估專家組確定，病原體為新型冠狀病毒。隨后，2020年1月14日，世界衛(wèi)生組織正式將引發(fā)此輪肺炎的病毒命名為2019新型冠狀病毒（2019-nCoV）。事實(shí)上，2020年1月10日左右為武漢市應(yīng)對(duì)疫情的第二個(gè)窗口期。

為什么武漢市委、市政府一再錯(cuò)過(guò)疫情防控最佳時(shí)機(jī)？對(duì)此，武漢市市長(zhǎng)周先旺在接受央視采訪時(shí)，將這一原因歸為《傳染病防治法》，他認(rèn)為：“前面這個(gè)披露的不及時(shí)，這一點(diǎn)大家要理解，因?yàn)樗莻魅静?，傳染病有傳染病防治法，它必須依法披露，作為地方政府，我獲得這個(gè)信息以后，授權(quán)以后，我才能披露，所以這一點(diǎn)在當(dāng)時(shí)很多不理解?！笔聦?shí)上，這一解釋是牽強(qiáng)的，最根本的原因可能還是兩個(gè)方面的原因：第一，在價(jià)值觀上，沒(méi)有將人民群眾的生命放在最優(yōu)先的序列，沒(méi)有踐行“以人民為中心”;第二，在形勢(shì)研判和應(yīng)對(duì)預(yù)案上，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，使得工作被動(dòng)。

事實(shí)上，在最高層采取行動(dòng)之前，武漢市有一系列的大事。2020年1月6日至11日為武漢的兩會(huì)時(shí)間，2020年1月11日至2020年1月17日為湖北兩會(huì)時(shí)間，2020年1月18日武漢百步亭社區(qū)舉行有4萬(wàn)多個(gè)家庭參加的“萬(wàn)家宴”，2020年1月21日湖北舉行春節(jié)團(tuán)拜會(huì)。這意味著，在2019年12月底的“時(shí)間窗口”期，武漢需要召開(kāi)“兩會(huì)”，在2020年1月10號(hào)左右的“時(shí)間窗口期”，湖北省要召開(kāi)“兩會(huì)”，“兩會(huì)”順利召開(kāi)是決策者考慮的重點(diǎn)，這直接決定了其行為選擇，并不是所謂的“弱政府行為”邏輯。

無(wú)論是專業(yè)性部門的武漢衛(wèi)健委，還是作為地方政府的武漢市委市政府，在面臨疫情防控中，既沒(méi)有認(rèn)識(shí)到疫情防控的嚴(yán)重性，又沒(méi)有將人民的生命價(jià)值作為最重要的考慮序列，這使得疫情失去了第三道防線。

4.第四道防線：湖北省委和省政府的決策邏輯

理論上說(shuō)，湖北省委和省政府作為武漢市委和市政府的上級(jí)部門，同樣應(yīng)該有機(jī)會(huì)來(lái)糾正武漢市委和市政府的決策行為，從而避免疫情的蔓延。湖北省委和省政府作出決策的依據(jù)，主要有三個(gè)方面的來(lái)源：一是武漢市委市政政府提供的信息，二是湖北省衛(wèi)健委提供的信息，三是國(guó)家衛(wèi)健委提供的信息。

事實(shí)上，一旦武漢市的疫情具有傳染性，它最直接的影響是對(duì)湖北省其他地市。從事后看，由于武漢市是湖北省的省會(huì)城市，其他地市確實(shí)受到了武漢市影響，隨后出現(xiàn)很多確診病例，并且導(dǎo)致了隨后“封省”的后果。

目前，有關(guān)湖北省委和省政府決策過(guò)程的信息較少，主要的事件和信息就是2020年1月11日至2020年1月17日為湖北兩會(huì)時(shí)間和2020年1月21日湖北舉行春節(jié)團(tuán)拜會(huì)。事實(shí)上，2020年1月20日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，提出加強(qiáng)新型冠狀病毒肺炎疫情管理，這是納入國(guó)家議程的標(biāo)志。通過(guò)這兩件事情看，尤其是2020年1月21日的春節(jié)團(tuán)拜會(huì)的舉行看，湖北省委省政府一直沒(méi)有將疫情防控納入最高議程，沒(méi)有及時(shí)統(tǒng)籌和謀劃整個(gè)省的防治策略，這也使得后續(xù)各省的防控處于被動(dòng)狀態(tài)。簡(jiǎn)而言之，湖北省委、省政府由于對(duì)信息研判失誤，以及價(jià)值序列設(shè)定偏差，既導(dǎo)致了多次錯(cuò)過(guò)疫情防控時(shí)機(jī)，又沒(méi)有為應(yīng)對(duì)疫情防控做好充分準(zhǔn)備，這使得整個(gè)湖北省疫情形勢(shì)嚴(yán)峻。

5.第五道防線：中國(guó)疾控中心和國(guó)家衛(wèi)健委的決策邏輯

上面的四道防線屬于地方政府序列，最后一道防線是國(guó)務(wù)院組成部門，也就是所謂的“條條”部門，它們代表國(guó)務(wù)院行使某一方面職能。國(guó)家衛(wèi)健委行使公共衛(wèi)生方面職能，它在疫情防控方面負(fù)有主要責(zé)任，尤其是傳染病等級(jí)認(rèn)定、病毒治療、全國(guó)防控等方面發(fā)揮作用。中國(guó)疾控中心則是國(guó)家衛(wèi)健委的事業(yè)單位，它在流行病疾病預(yù)防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急等提供技術(shù)支撐和咨詢建議。因此，中國(guó)疾控中心和國(guó)家衛(wèi)健委在疫情的形勢(shì)研判方面，具有專業(yè)化能力和重要決策權(quán)。事實(shí)上，武漢市市長(zhǎng)在討論疫情應(yīng)對(duì)時(shí)，也討論了信息權(quán)發(fā)布問(wèn)題，這涉及中央與地方權(quán)力配置問(wèn)題。

對(duì)于中國(guó)疾控中心而言，當(dāng)前討論的一個(gè)核心困惑是為什么中國(guó)發(fā)表了那么多高質(zhì)量論文，但是中國(guó)在應(yīng)對(duì)疫情方面卻如此被動(dòng)。圍繞著這一困惑，其爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是中國(guó)疾控中心是否很早就得出了人傳人的結(jié)論，以及為什么結(jié)論沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)化為政策建議。其中，爭(zhēng)論最大的論文是2020年1月29日發(fā)表于《新英格蘭醫(yī)學(xué)雜志》的《新型冠狀病毒感染的肺炎在中國(guó)武漢的初期傳播動(dòng)力學(xué)》一文。為此，中國(guó)疾控中心還專門進(jìn)行了回應(yīng)，指出該論文是回溯性研究。這些爭(zhēng)議，從決策的視角看，就是中國(guó)疾控中心和科學(xué)家是否應(yīng)該將科學(xué)研究放在首位，還是應(yīng)該將疫情防控放在重要位置？

從理想狀態(tài)來(lái)說(shuō)，科學(xué)家應(yīng)該能夠?qū)烧呒骖?，既能夠發(fā)表高水平論文，又能夠?qū)⒀芯砍晒D(zhuǎn)化為實(shí)際的疫情應(yīng)對(duì)策略。應(yīng)該說(shuō)，與2003年SARS相比，我們?cè)诳茖W(xué)研究水平方面有很大進(jìn)步，在很短時(shí)間能夠在頂尖雜志發(fā)表十多篇論文，但是從目前應(yīng)對(duì)看，好像并不理想。這意味著，中國(guó)疾控中心在決策時(shí)，除了考慮科學(xué)的嚴(yán)謹(jǐn)性，更應(yīng)該考慮人類生命和安全等基本價(jià)值，只有同時(shí)擁有對(duì)人類的關(guān)懷和科學(xué)的精神，才能夠?qū)⒖茖W(xué)研究與決策服務(wù)有機(jī)結(jié)合。事實(shí)上，中國(guó)疾控中心的專家已經(jīng)意識(shí)到這一點(diǎn)，只是他們認(rèn)為這應(yīng)該是政府的職責(zé)，而不是他們的職責(zé)。例如，中國(guó)疾控中心流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光在接受環(huán)球時(shí)報(bào)總編輯胡錫進(jìn)采訪時(shí)表示，公共衛(wèi)生人員的決策考慮的就是科學(xué)性的問(wèn)題，是一個(gè)科學(xué)的視角，但政府官員考慮問(wèn)題并不單純是科學(xué)的視角，這只是他們決策依據(jù)的一部分，“他要考慮政治視角，考慮維穩(wěn)的問(wèn)題，他要考慮經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題，他要考慮春節(jié)老百姓的天倫之樂(lè)，滿意不滿意的問(wèn)題。我們說(shuō)的話往往只是他們決策中采納的一部分”。

應(yīng)該說(shuō)，流行病學(xué)首席科學(xué)家曾光已經(jīng)觸及問(wèn)題的本質(zhì)，但是他忽略了這些不同要素的考慮，不僅應(yīng)該是政府官員考慮的，作為科學(xué)家也應(yīng)該考慮。正是這種決策的“偏見(jiàn)”，很有可能導(dǎo)致了中國(guó)疾控中心副主任馮子健接受新京報(bào)記者專訪時(shí)表示，他們?cè)缙谝呀?jīng)有“人傳人”的看法，但受當(dāng)時(shí)條件限制，謹(jǐn)慎作出“未發(fā)現(xiàn)明顯人傳人現(xiàn)象”“不能排除有限人傳人的可能”等結(jié)論?？梢韵胂?，如果科學(xué)家有對(duì)人類的大愛(ài)，有一個(gè)如果發(fā)生“人傳人”會(huì)導(dǎo)致什么樣的后果的情景預(yù)測(cè)，或許科學(xué)中“保守”“謹(jǐn)慎”的結(jié)論會(huì)轉(zhuǎn)化為“積極”與“主動(dòng)”的行動(dòng)。

盡管中國(guó)疾控中心在公共衛(wèi)生方面具有專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，真正起決定作用的還是國(guó)家衛(wèi)健委。但是，國(guó)家衛(wèi)健委的決策卻依賴科學(xué)家的專業(yè)判斷，這使得科學(xué)性證據(jù)在決策中具有較高權(quán)重，而證據(jù)主要是由中國(guó)疾控中心和相關(guān)專家來(lái)提供?？陀^上說(shuō)，國(guó)家衛(wèi)健委對(duì)于武漢新型冠狀病毒肺炎疫情是比較重視的。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委的官方信息，在湖北省武漢市發(fā)生不明原因肺炎疫情后，立即派出國(guó)家工作組和專家組趕赴武漢，按照屬地管理原則，與湖北省、武漢市共同研究落實(shí)疫情防控措施。與此同時(shí)，2020年1月1日，國(guó)家衛(wèi)健委成立由馬曉偉主任為組長(zhǎng)的疫情應(yīng)對(duì)處置領(lǐng)導(dǎo)小組，會(huì)商分析疫情發(fā)展變化，研究部署防控策略措施，及時(shí)指導(dǎo)、支持湖北省和武漢市開(kāi)展病例救治、疫情防控和應(yīng)急處置等工作。它兩次派出高級(jí)別專家組，并且國(guó)家衛(wèi)健委主任也親自到武漢調(diào)研。

很遺憾的是，國(guó)家衛(wèi)健委早期的啟動(dòng)，并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為湖北省和武漢市的決策行為，并且延誤了疫情防控的最佳時(shí)期。這意味著，國(guó)家衛(wèi)健委作為中國(guó)主管公共衛(wèi)生的行政部門，沒(méi)有能夠及時(shí)啟動(dòng)疫情應(yīng)急響應(yīng)程序，沒(méi)有讓湖北省和武漢市采取有效措施應(yīng)對(duì)危機(jī)，最終使得疫情從地區(qū)性擴(kuò)散為全國(guó)性和全球性，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生了不可估量的影響。這里需要反思的是：中國(guó)公共衛(wèi)生治理體系中，如何在政府內(nèi)部部門之間，尤其是條塊之間進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，處理好屬地管理和專業(yè)化管理之間關(guān)系，如何讓條塊能夠在疫情防控中發(fā)揮更大作用。

6.為什么防線會(huì)潰??？

上述五道防線的潰敗，使得疫情防控的小問(wèn)題變成大問(wèn)題，最后納入了國(guó)家最高議程，成為中國(guó)當(dāng)前應(yīng)對(duì)的頭等大事。我們可以預(yù)期，中國(guó)一定會(huì)成功應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情，成功地恢復(fù)到正常生產(chǎn)生活秩序之中。只是，我們?yōu)榇烁冻龅拇鷥r(jià)太大。設(shè)想一下，如果上面的某一道防線能夠發(fā)揮較好的作用，很有可能我們就會(huì)付出較少的代價(jià)。對(duì)此，北大一院呼吸科主任王廣發(fā)在治愈后，接受采訪時(shí)再次討論“可防可控”時(shí)，也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。

根據(jù)上面的決策理論，病毒能夠通過(guò)一道又一道防線如入無(wú)人之境，究其原因是價(jià)值迷失和科學(xué)缺失。價(jià)值迷失使得每一個(gè)人或每一部門在作出決策時(shí)，都在考慮自身利益和部門利益，沒(méi)有“利他主義”精神，這使得每一個(gè)人或每一部門在作出決策時(shí)，都似乎在做出“正確”的決策，而當(dāng)這些決策“合成”和“聚合”時(shí)，卻導(dǎo)致了重大失誤和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，在這些防線中，有一些人員或部門或者作出了“預(yù)警”，但是被更大力量或勢(shì)力所改變，使得正常軌道被偏離。公共衛(wèi)生是人命關(guān)天的大事，只有對(duì)人類的愛(ài)，對(duì)生命價(jià)值的重視，才能夠超越“發(fā)表論文”“組織慣例”“權(quán)力訴求”等功利性價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人民生命價(jià)值的維護(hù)。

除了價(jià)值迷失之外，科學(xué)缺失也是重要因素。這包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，它既是科學(xué)本身的缺位，又是科學(xué)在政府決策中話語(yǔ)權(quán)的低下?？茖W(xué)本身的缺位，使得從事科學(xué)研究的病理學(xué)家沒(méi)有進(jìn)行獨(dú)立判斷，不僅不能夠作出客觀、中立和有價(jià)值的決策與判斷，而且自身還受到權(quán)力影響，依據(jù)權(quán)力的需求來(lái)給出決定，將非常嚴(yán)重的信息發(fā)布轉(zhuǎn)化成為“修辭術(shù)”和“文字游戲”，從而誤導(dǎo)了公眾，這本身也是一個(gè)所謂“自我保護(hù)”的過(guò)程。一群最聰明的人員，違背了科學(xué)精神，以文字游戲來(lái)規(guī)避責(zé)任和自我保護(hù)，缺乏了學(xué)者和科學(xué)家的良知。與此同時(shí)，科學(xué)缺失也是科學(xué)家在決策中地位和角色的缺位，科學(xué)話語(yǔ)在政府決策中沒(méi)有很高的話語(yǔ)權(quán)。本來(lái)疫情防控是非常專業(yè)性的科學(xué)問(wèn)題，但是科學(xué)問(wèn)題卻是因?yàn)檎芜壿嫸弧拔孀∩w子”希望內(nèi)部消化。事實(shí)上，中國(guó)決策的最高層最后對(duì)局面的扭轉(zhuǎn)，也是借助科學(xué)家的意見(jiàn)和建議。李克強(qiáng)總理在2020年1月20日召開(kāi)針對(duì)疫情防控的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)，就專門邀請(qǐng)了鐘南山和李蘭娟兩位專家參加，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議。

三、超越?jīng)Q策系統(tǒng)失靈：中國(guó)公共衛(wèi)生決策體制的未來(lái)之路

對(duì)于公共管理和公共政策學(xué)科而言，我們除了需要解釋問(wèn)題之外，還需要尋找問(wèn)題的解決方案。中國(guó)如何避免新冠肺炎疫情類似事情的再發(fā)生？這意味著，中國(guó)需要重建公共衛(wèi)生決策體制，讓多層次、多部門和跨央地的決策系統(tǒng)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)防線，使得決策系統(tǒng)與公共衛(wèi)生事件本身的屬性相符合。由于具體設(shè)計(jì)需要對(duì)不同決策部門的權(quán)限進(jìn)行梳理，并且進(jìn)行理性研究，這里我們可以從設(shè)計(jì)原則的角度出發(fā)，為中國(guó)公共衛(wèi)生決策體制的未來(lái)改革提供一些可以遵循的原則。

第一個(gè)原則，應(yīng)該是價(jià)值和理性的重構(gòu)，讓決策系統(tǒng)有價(jià)值堅(jiān)守和科學(xué)精神。公共衛(wèi)生事件最大的特征是不確定性、復(fù)雜性和危害影響深遠(yuǎn)性，疫情防控是典型的公共衛(wèi)生事件，病毒來(lái)源、傳播性和傷害的不確定性使得人類每一次面對(duì)疫情都是一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。公共衛(wèi)生事件的這些特征，使得我們針對(duì)公共衛(wèi)生的治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)需要改變傳統(tǒng)的決策前提，對(duì)整個(gè)決策系統(tǒng)的價(jià)值前提和事實(shí)基礎(chǔ)進(jìn)行重構(gòu)。在價(jià)值前提方面，公共衛(wèi)生決策系統(tǒng)應(yīng)該將人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，在出現(xiàn)疫情時(shí)，這一價(jià)值應(yīng)該高于經(jīng)濟(jì)發(fā)展價(jià)值等其他價(jià)值安排。而生命安全和身體健康的價(jià)值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要理性和科學(xué)精神來(lái)保障，這使得整個(gè)決策過(guò)程應(yīng)該建立在堅(jiān)實(shí)的事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)之上，讓經(jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)、實(shí)驗(yàn)和研究為科學(xué)決策服務(wù)。而一旦當(dāng)科學(xué)決策面臨不確定性時(shí)，應(yīng)該重新將價(jià)值序列引入，這使得即便科學(xué)決策中存在不確定性，也應(yīng)該按照可能發(fā)生的情景來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。簡(jiǎn)而言之，公共衛(wèi)生決策系統(tǒng)應(yīng)該將生命權(quán)、健康權(quán)放在第一位，更加積極、主動(dòng)和快速應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)對(duì)人類社會(huì)可能的挑戰(zhàn)。

第二個(gè)原則，應(yīng)該是專業(yè)人才決策優(yōu)先權(quán)的配置，提升決策系統(tǒng)的科學(xué)水平。由于公共衛(wèi)生決策系統(tǒng)涉及復(fù)雜的公共衛(wèi)生決策難題，這使得如何在決策權(quán)力中配置政治和行政官僚及專業(yè)人才的決策權(quán)重成為一個(gè)重要議題。一般而言，政治和行政官僚應(yīng)該在公共衛(wèi)生決策中的價(jià)值性前提和重要性序列擁有優(yōu)先權(quán)，專業(yè)人才在事實(shí)決策方面擁有優(yōu)先權(quán)，而理想的狀態(tài)是三類人才有機(jī)配合。在實(shí)際決策中，在價(jià)值目標(biāo)達(dá)成共識(shí)的前提之下，應(yīng)該將更多決策權(quán)配置給專業(yè)人才，由他們決定是否啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，以及實(shí)施什么類型的隔離和采取何種程度的措施。只有這樣，專業(yè)人才的知識(shí)才可能在公共衛(wèi)生治理和危機(jī)應(yīng)對(duì)中得到最大程度利用，從而也使得公共衛(wèi)生決策系統(tǒng)的科學(xué)性水平得到提升。

第三個(gè)原則，應(yīng)該是地方部門和政府應(yīng)該給予決策優(yōu)先權(quán)的配置，提升決策系統(tǒng)的快速應(yīng)變能力。公共衛(wèi)生事件的發(fā)生地點(diǎn)是從個(gè)別地方出發(fā)，很有可能發(fā)展成為社區(qū)性、地方性、全國(guó)性甚至全球性的公共衛(wèi)生事件。要避免公共衛(wèi)生事件從社區(qū)性和地方性上升到全國(guó)性和全球性，就需要有一套快速的反應(yīng)機(jī)制，能夠及時(shí)使得公共衛(wèi)生事件在小尺度和小范圍內(nèi)解決，避免擴(kuò)散性和危害性。要做到這一點(diǎn)，就需要給予地方政府在公共衛(wèi)生決策系統(tǒng)中優(yōu)先權(quán)，讓他們能夠第一時(shí)間做出決策。當(dāng)然，地方政府決策優(yōu)先權(quán)的配置也是以專業(yè)人才決策權(quán)優(yōu)先配置為基礎(chǔ)，地方政府在做出決策時(shí)，也需要依靠專業(yè)人才做出專業(yè)判斷。

第四項(xiàng)原則，是國(guó)家職能部門支持體系的發(fā)揮，為專業(yè)人才和地方政府決策提供基礎(chǔ)。公共衛(wèi)生治理具有全國(guó)性甚至全球性公共物品的特征，這使得國(guó)家職能部門需要進(jìn)行一些基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性和持續(xù)性研究，既需要儲(chǔ)備公共衛(wèi)生的基礎(chǔ)性知識(shí)，又需要為專業(yè)人才決策和地方政府決策提供支撐。此外，還需要對(duì)系統(tǒng)、地方的公共衛(wèi)生決策進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合，避免社區(qū)性的公共衛(wèi)生事件發(fā)展成為全國(guó)性公共衛(wèi)生事件。為此，國(guó)家職能部門需要在公共衛(wèi)生決策系統(tǒng)治理中找好定位，承擔(dān)其職責(zé)，在專業(yè)化和分散性決策的前提之下，進(jìn)行系統(tǒng)性和整合性決策，為整個(gè)國(guó)家的公共衛(wèi)生決策提供專業(yè)判斷和做出專業(yè)決策。

第五項(xiàng)原則，是不同決策主體之間有效協(xié)同和合作，形成公共衛(wèi)生決策的合力。不同的地方可能面臨著不同的公共衛(wèi)生事件，這些地方性知識(shí)會(huì)形成各個(gè)地方在應(yīng)對(duì)不同公共衛(wèi)生決策時(shí)的“專業(yè)性”和“優(yōu)勢(shì)”。為此，中國(guó)公共衛(wèi)生決策系統(tǒng)整體水平的提升，需要不同決策主體之間協(xié)調(diào)、配合和合作。例如，一個(gè)省的公共衛(wèi)生事件發(fā)生之后，就需要向鄰近省提供公共衛(wèi)生預(yù)警，避免公共衛(wèi)生事件的擴(kuò)散效應(yīng)。與此同時(shí)，國(guó)家也需要在全國(guó)層面作出預(yù)警。此外，一個(gè)省在應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件時(shí)，也需要其他省和國(guó)家職能部門的支持和配合，通過(guò)合作治理來(lái)共同應(yīng)對(duì)不確定性和復(fù)雜性的公共衛(wèi)生事件。在不同決策主體之間協(xié)同和合作中，信息分享是非常重要的，信息是決策的前提和合作的基礎(chǔ)。

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