從控制型政府管理到回應(yīng)型政府治理

江文路

〔摘要〕堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要高度關(guān)注地方政府的公信力建設(shè)。改革開(kāi)放四十年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，社會(huì)誠(chéng)信的缺失和地方政府公信力的流失成為制約社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的瓶頸性問(wèn)題。本文基于對(duì)《中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告（2011-2019）》（CSMR）的民調(diào)數(shù)據(jù)，揭示了受訪民眾對(duì)政府官員及辦事人員信任程度不高的現(xiàn)象，分析了影響地方政府公信力的主客觀因素。結(jié)合北京市2019年推出的“接訴即辦”改革，探討了國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下提升地方政府公信力，重構(gòu)民眾政治信任差序格局的優(yōu)化路徑與策略舉措。新時(shí)代加快政府治理思維轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，對(duì)于構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的現(xiàn)代政府治理體系意義重大而深遠(yuǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕國(guó)家治理現(xiàn)代化;政府公信力;回應(yīng)型政府;差序格局;社會(huì)心態(tài)

〔中圖分類號(hào)〕D63-3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）02-0090-10

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆四中全會(huì)提出，要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！?〕在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，政府公信力建設(shè)的重要性日益得到凸顯。習(xí)近平總書記在河南蘭考縣考察時(shí)曾指出，“古羅馬歷史學(xué)家塔西佗提出了一個(gè)理論，說(shuō)當(dāng)公權(quán)力失去公信力時(shí)，無(wú)論發(fā)表什么言論、無(wú)論做什么事，社會(huì)都會(huì)給以負(fù)面評(píng)價(jià)。這就是‘塔西佗陷阱。我們當(dāng)然沒(méi)有走到這一步，但存在的問(wèn)題也不謂不嚴(yán)重，必須下大氣力加以解決。如果真的到了那一天，就會(huì)危及黨執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位”〔2〕。黨的十九大報(bào)告明確提出，“要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”〔3〕。李克強(qiáng)總理在2019年政府工作報(bào)告中則強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)政府要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，加快轉(zhuǎn)職能、提效能，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，更好滿足人民對(duì)美好生活的新期待”〔4〕。

公信不立，患莫大焉。政府公信力是現(xiàn)代社會(huì)誠(chéng)信普遍生成的重要基礎(chǔ)，是社會(huì)誠(chéng)信的標(biāo)桿，也是保持社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的重要條件。當(dāng)政府能夠充分贏得民眾的信任和支持時(shí)，政府所行使的權(quán)力容易轉(zhuǎn)化為權(quán)威，有效降低政府治理的難度與成本。當(dāng)民眾不信任政府時(shí)，即使是一些普通的利益矛盾也容易發(fā)生政治性轉(zhuǎn)化，引發(fā)民眾與政府沖突的群體性事件，對(duì)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)沉重的治理負(fù)擔(dān)。再加上中國(guó)是一個(gè)有著超大治理規(guī)模的國(guó)家，“中國(guó)的治理規(guī)模加劇了其組織復(fù)雜性，國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)隨之急劇上升”〔5〕。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家治理所面臨的一個(gè)突出問(wèn)題是政府公信力的流失。在近年來(lái)國(guó)內(nèi)發(fā)生的影響力較大的公共事件中，所涉地方政府的公信力遭到了民眾的強(qiáng)烈質(zhì)疑，暴露出一些地方政府公信力建設(shè)存在的短板與不足。新時(shí)代加快構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)控制型政府管理方式向現(xiàn)代回應(yīng)型政府治理模式的轉(zhuǎn)變，提高政府公信力，是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的階級(jí)基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政合法性與穩(wěn)定性的必由之路。

二、文獻(xiàn)回顧與概念界定

信任是構(gòu)成人類不同社會(huì)共同體的基本要素，是不同社會(huì)集體生活中的一項(xiàng)核心價(jià)值。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，各國(guó)所面臨的普遍問(wèn)題是民眾對(duì)政府信任程度的降低。以美國(guó)為例，從20世紀(jì)60年代到90年代，美國(guó)公眾對(duì)政府及非官方重要機(jī)構(gòu)的信任明顯降低〔6〕。亨廷頓指出，“公眾對(duì)政府的信任降低，在多數(shù)工業(yè)化民主國(guó)家均有所表現(xiàn)，它將會(huì)降低公眾通過(guò)合法渠道參與政治過(guò)程的意愿，并轉(zhuǎn)而采取令政府精英所控制不了的手段來(lái)影響政策的制定”〔7〕。改革開(kāi)放四十年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，社會(huì)的現(xiàn)代化程度不斷提高。在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)向現(xiàn)代陌生人的公共社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，社會(huì)個(gè)體原有的相對(duì)封閉和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境受到?jīng)_擊，依托于血緣、地緣等構(gòu)建起的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸弱化。不同地域間的人口流動(dòng)加快，社會(huì)不同階層群體間的人際交往愈發(fā)復(fù)雜，人與人之間的信任程度在不同程度地下降。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與應(yīng)用的高速發(fā)展，民眾獲取信息渠道的多元化，使得政府失信的成本在不斷上升，政府公信力的夯實(shí)與提升面臨著更多挑戰(zhàn)。

（一）政府公信力：概念界定與研究回顧

信任是社會(huì)團(tuán)結(jié)的潤(rùn)滑劑。德·茹弗內(nèi)爾主張共同體的意涵即在于“信任的制度化”。在他看來(lái)，“公共權(quán)威的關(guān)鍵性職能”就是“增加在全社會(huì)人們心中普遍存在的相互信任”〔8〕。托爾伯特等人指出，“保持政治體系正統(tǒng)性與穩(wěn)定性的關(guān)鍵是要獲取民眾對(duì)政府的信任”〔9〕。亨廷頓提出，“如果一個(gè)社會(huì)文化中缺乏信任，將給公共制度的建立帶來(lái)極大的阻礙”〔10〕。在各種信任關(guān)系中，公眾對(duì)以政府為代表的公權(quán)力信任尤為重要。在現(xiàn)代政府治理中，政府行為的合法性在于其行為與公共利益保持一致，從而體現(xiàn)人民的普遍意志。失去民眾信任的政府將難以履行其公共職能，導(dǎo)致政府的治理缺乏穩(wěn)定性和效能，最終有可能失去其權(quán)威性和合法性。

政府公信力是指政府以人民為中心，依法履行自身職責(zé)與義務(wù)，保障人民合法權(quán)益，言行合一，從而獲得人民的信任與支持，保持治理合法性與穩(wěn)定性的一項(xiàng)重要能力。它是“政府保持合法性與政權(quán)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)”〔11〕，是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要資源，也是檢驗(yàn)政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。如果政府缺乏公信力，人們會(huì)轉(zhuǎn)而向家庭、宗族、部落、村寨、宗教等原生的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織尋求依賴和信任。政府保持公共權(quán)威關(guān)鍵性資源的流失將會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力運(yùn)行成本的大幅度上升，政府的權(quán)威容易被民眾的懷疑或反抗所消解，長(zhǎng)此以往有可能由社會(huì)治理危機(jī)演化為統(tǒng)治危機(jī)，危及政權(quán)的統(tǒng)治根基。當(dāng)代中國(guó)由于社會(huì)誠(chéng)信的缺失和政府公信力的流失二者疊加，整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)交易成本、社會(huì)交往成本與政府治理成本都在明顯加大。

在學(xué)界關(guān)于政府公信力的已有研究中，龔培興等人提出，“政府公信力得益于政府能力的展示，而政府工作的透明性是善治的標(biāo)準(zhǔn)之一”〔12〕。張旭霞追蹤了搜狐網(wǎng)專欄《人民為何不相信政府》（2004.08-2005.08）的網(wǎng)友留言數(shù)據(jù)，指出目前的中國(guó)政府存在公信力下降的趨勢(shì)〔13〕。朱光磊、周望區(qū)分了“政府公信力”與“政府公信度”“政府信用”“政府誠(chéng)信”等概念之間的差異，認(rèn)為地方政府職能轉(zhuǎn)變不到位是導(dǎo)致公信力弱化的主要原因〔14〕。楊妍以“7.23”溫州動(dòng)車事故為例， 分析微博作為新興的信息發(fā)布平臺(tái)在此次事件中所起到的輿論推動(dòng)作用、謠言傳播及其對(duì)政府公信力的削弱， 探討了政府在自媒體時(shí)代如何應(yīng)對(duì)微博傳播中的“塔西佗陷阱”〔15〕。馬德勇等人運(yùn)用人民網(wǎng)輿情監(jiān)測(cè)室的“地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對(duì)能力排行榜”的數(shù)據(jù)，對(duì)影響地方政府公信力的因素進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)政府透明性和回應(yīng)性的提升對(duì)地方政府公信力的增強(qiáng)有著顯著的積極影響〔16〕。

（二）控制型政府管理與回應(yīng)型政府治理

控制型政府管理是指在高度集中的政治體制與經(jīng)濟(jì)體制下，政府主要采取行政手段對(duì)社會(huì)加以全方位控制的管理模式，這種管理模式的典型形態(tài)便是“全能型政府”?？刂菩驼芾砭哂幸韵聨讉€(gè)特征：一是權(quán)力高度集中于政府手中，政府是社會(huì)管理的唯一主體，并且排斥其他社會(huì)主體的參與。二是政府對(duì)社會(huì)的管理主要采取行政手段，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的縱向控制維度，用自上而下的行政邏輯來(lái)處理社會(huì)變遷中衍生出的新問(wèn)題。三是在管理導(dǎo)向上，以政府需求為中心，社會(huì)的發(fā)展需求需要服務(wù)于政治目標(biāo)。對(duì)于政府而言，控制型政府管理模式是最易于被官員接受和操作的權(quán)力運(yùn)行模式，但是它也會(huì)帶來(lái)行政成本過(guò)高、糾錯(cuò)能力不強(qiáng)等負(fù)面效應(yīng)，并且越來(lái)越不適應(yīng)政府治理體系現(xiàn)代化的需求。具體表現(xiàn)在：其一，在控制型政府管理模式下，政府行政監(jiān)管的失靈容易引發(fā)民眾對(duì)政府的信任危機(jī)。由于民眾與政府之間信息分布的不對(duì)稱，加上社會(huì)缺乏對(duì)政府官員有效的制衡和監(jiān)督機(jī)制，使得官員權(quán)力的濫用行為無(wú)法得到有效克服，導(dǎo)致整個(gè)政府的形象和公信力受損。其二，在當(dāng)代中國(guó)政府管理體制的實(shí)際運(yùn)行中，對(duì)社會(huì)主體的監(jiān)管存在多頭管理，令出多門等現(xiàn)象。一個(gè)社會(huì)主體可能要對(duì)應(yīng)多個(gè)管理部門，多頭管理和重復(fù)管理導(dǎo)致政府的行政管理成本和社會(huì)的運(yùn)行成本加重，一些特殊主體的監(jiān)管部門互相推諉導(dǎo)致監(jiān)管真空的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在近年來(lái)受到廣泛關(guān)注的政府失信案例中，這一問(wèn)題飽受輿論詬病，迫切需要加以有效解決。

治理（governance）是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則， 也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排〔17〕。羅茨詳細(xì)列舉了六種關(guān)于治理的不同定義，指出作為善治的治理是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系。在社會(huì)控制方面，治理要求的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動(dòng)?！?8〕俞可平指出，治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益〔19〕?；貞?yīng)型政府治理是指政府以增進(jìn)公共利益為核心原則，通過(guò)確立共同目標(biāo)、民主規(guī)范協(xié)商等方式同社會(huì)機(jī)構(gòu)和民眾進(jìn)行合作，在公共行政中實(shí)現(xiàn)對(duì)民眾需求良好回應(yīng)性的治理過(guò)程。回應(yīng)型政府治理強(qiáng)調(diào)政府在治理過(guò)程中能夠?qū)斎胝误w系的民眾訴求進(jìn)行有效反應(yīng)，及時(shí)地將民眾的訴求加以吸納并轉(zhuǎn)化為公共政策，從而保持民眾對(duì)政府的信任與支持，實(shí)現(xiàn)良政與善治。

本文試圖基于《中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告（2011-2019）》（CSMR）的民調(diào)數(shù)據(jù)，結(jié)合受訪民眾的社會(huì)感受、價(jià)值觀念、行為傾向等方面的變化，揭示受訪民眾對(duì)政府官員及辦事人員信任程度不高的現(xiàn)象，分析影響政府公信力的主客觀因素。同時(shí)結(jié)合北京市2019年推出的“接訴即辦”改革，從現(xiàn)代回應(yīng)型政府治理實(shí)踐的角度，思考新時(shí)代政府公信力的提升方向、優(yōu)化路徑與策略舉措。本文的創(chuàng)新點(diǎn)在于從經(jīng)驗(yàn)層面基于對(duì)北京市“接訴即辦”治理改革觀察，將政府回應(yīng)性理論與回應(yīng)型政府治理實(shí)踐加以結(jié)合，提出了政府公信力提升的全新視角，從現(xiàn)代政府治理體系構(gòu)建和完善的角度，對(duì)政府公信力的提升策略進(jìn)行了探討。

三、影響地方政府公信力的主客觀因素分析

由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所社會(huì)心理學(xué)研究中心所組織的“中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究”調(diào)查表明，近些年來(lái)受訪民眾對(duì)政府官員以及在政府單位工作的人員的信任程度普遍不高，這說(shuō)明近年來(lái)政府公信力狀況的改善并未取得預(yù)期的理想效果。2016年的調(diào)查顯示，居民對(duì)于不同社會(huì)角色采取不同的信任策略。受訪者對(duì)政府官員以及政府的辦事人員的信任度在16個(gè)職業(yè)群體分類中排名第12、13位?！?0〕2017年發(fā)布的《中國(guó)居民社會(huì)信任度調(diào)查報(bào)告》顯示，當(dāng)下居民對(duì)企業(yè)家和政府官員的信任度均值最低，并且對(duì)政府官員的信任度均值已經(jīng)低于一般水平，政府官員是各職業(yè)群體中被信任度均值唯一低于檢驗(yàn)值3的職業(yè)群體。〔21〕

受訪民眾對(duì)政府官員和辦事人員的信任程度不高，是當(dāng)代中國(guó)地方政府公信力建設(shè)所面臨的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。影響政府公信力的因素包括以下幾個(gè)方面：第一，從科技進(jìn)步的客觀層面來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展帶來(lái)了信息傳播渠道和傳播方式的多樣化和智能化。新聞報(bào)道通過(guò)基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的新媒體平臺(tái)實(shí)時(shí)發(fā)布并迅速擴(kuò)散，產(chǎn)生了比傳統(tǒng)媒體更具時(shí)效性和影響力的傳播效果。這使得地方政府對(duì)負(fù)面新聞的控制和封鎖難度加大。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，某一地區(qū)的負(fù)面新聞容易迅速成為各大新聞媒體所關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是對(duì)于嚴(yán)重威脅社會(huì)公共安全的惡性犯罪、環(huán)境污染事件、食品安全、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件等問(wèn)題，民眾對(duì)于涉事政府部門和官員的負(fù)面評(píng)價(jià)呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的情緒宣泄態(tài)勢(shì)。政府在回應(yīng)輿論質(zhì)疑時(shí)的言行將實(shí)時(shí)地呈現(xiàn)在民眾面前。政府官員在回應(yīng)輿論質(zhì)疑時(shí)不當(dāng)言行會(huì)引發(fā)民意的激烈反彈，使政府的形象與公信力受損。此類案例以2011年的“溫州動(dòng)車案”和2015年的“天津港大爆炸案”為典型。另一方面，信息傳播手段的更新迭代和信息傳播速度的極速提升使得政府對(duì)網(wǎng)上不實(shí)信息的治理變得愈發(fā)困難。在近些年的一些熱點(diǎn)事件中，部分媒體發(fā)布的相關(guān)信息最后被證實(shí)為不實(shí)信息，對(duì)輿論環(huán)境造成了深刻的不良影響。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上不實(shí)信息的廣泛散布，官方媒體新聞報(bào)道的失真也使得其公信力受到質(zhì)疑，這些都對(duì)地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的危機(jī)化解能力和輿論引導(dǎo)能力提出了更高要求。

第二，從個(gè)體主觀感受層面來(lái)看，民眾自身的社會(huì)公平感跟對(duì)政府機(jī)構(gòu)及公職人員的信任程度密切相關(guān)。研究表明，“民眾所感受到的社會(huì)公平感與其對(duì)政府官員、政府辦事人員、法官、警察、專家、企業(yè)家等群體的信任度顯著相關(guān)。不同領(lǐng)域公平感與該領(lǐng)域職業(yè)群體的信任度之間關(guān)系密切，即該領(lǐng)域公平程度高低直接影響人們對(duì)該領(lǐng)域職業(yè)群體人員的信任”〔22〕。當(dāng)民眾的安全感和公平感處于較高水平時(shí)，他們對(duì)政府機(jī)構(gòu)和官員的信任度和支持度會(huì)上升，將可能會(huì)以更加理性的態(tài)度來(lái)判斷政府的言行是否真實(shí)合理。當(dāng)民眾的安全感和社會(huì)公平感較低時(shí)，遇到突發(fā)公共事件時(shí)，民眾更可能會(huì)先入為主地對(duì)政府官員的言行持不信任的態(tài)度。衡量社會(huì)公平與否的一項(xiàng)重要指標(biāo)是社會(huì)的階層流動(dòng)性。2017年的社會(huì)階層認(rèn)同調(diào)查結(jié)果表明，受訪群體的社會(huì)階層認(rèn)同以中層偏下為主，傾向于將自我類別化為弱勢(shì)群體，當(dāng)個(gè)體將自身類別化為弱勢(shì)地位群體時(shí)傾向于高估群際沖突嚴(yán)重程度〔23〕。在受訪者的社會(huì)公平感調(diào)查中，感覺(jué)自身屬于下層和中下層居民的社會(huì)公平感得分最低，中上階層的社會(huì)公平感最高，上層和中層的社會(huì)公平感程度則持中〔24〕。除此之外，政府官員的腐敗會(huì)極大地破壞社會(huì)的公平正義，從而損害政府自身的權(quán)威與公信力。

第三，從地方政府施政的角度來(lái)看，決定民眾對(duì)地方政府信任程度高低的關(guān)鍵在于政府能否做到嚴(yán)格依法行政。在回應(yīng)重大突發(fā)事件時(shí)的輿論質(zhì)疑時(shí)，涉事政府能否做到開(kāi)誠(chéng)布公，妥善回應(yīng)民眾訴求是影響民眾對(duì)其信任程度的短期重要變量?！罢畔⑼该鞫扰c回應(yīng)性和政府公信力之間存在很高的相關(guān)性”〔25〕。如果涉事政府部門在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)隱瞞真實(shí)情況、相互推諉避責(zé)會(huì)導(dǎo)致政府公信力嚴(yán)重受損，引發(fā)次生輿情效應(yīng)，給政府處理和應(yīng)對(duì)危機(jī)增添額外負(fù)擔(dān)。以2015年天津港爆炸事件為例，此次事故首先在微博、微信等互聯(lián)網(wǎng)新媒體上快速傳播，旋即成為全國(guó)性熱點(diǎn)突發(fā)事件，引發(fā)國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。許多網(wǎng)民通過(guò)微博、微信、論壇等多個(gè)平臺(tái)發(fā)出圖片和視頻，不斷拼接事故全貌，催生了各類次生輿情的產(chǎn)生〔26〕。天津市政府舉行的五次新聞發(fā)布會(huì)不但未能消除民眾的疑慮和擔(dān)憂，反而加劇了民眾的恐慌和對(duì)政府的不信任。這一事件暴露出的兩大問(wèn)題在近些年地方政府失信案例中具有典型性。一是權(quán)力尋租行為。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《天津港“8·12”瑞海公司危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報(bào)告》中明確指出，有些負(fù)責(zé)人和工作人員貪贓枉法、濫用職權(quán)，日常監(jiān)管嚴(yán)重缺失〔27〕。權(quán)力被腐蝕后的政府官員為涉事企業(yè)的違法行為大開(kāi)綠燈，為災(zāi)難性事件的發(fā)生埋下了根本隱患。二是政府內(nèi)部信息不對(duì)稱問(wèn)題導(dǎo)致政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生。由于天津港在管理上實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，港口的多數(shù)決策由天津市政府主導(dǎo)，港口本身卻歸屬于交通運(yùn)輸部，職能部門權(quán)力分割不清，條塊管理機(jī)構(gòu)之間信息并不共享，使得政府的管理績(jī)效大打折扣。天津市政府在事件發(fā)生后也無(wú)法及時(shí)掌握準(zhǔn)確信息，才會(huì)導(dǎo)致出席新聞發(fā)布會(huì)的官員對(duì)記者提出的問(wèn)題無(wú)法有效回應(yīng)。政府披露信息的不及時(shí)、不清晰，使得民眾對(duì)政府的信任掉入了“塔西佗陷阱”，而其根本原因在于政府治理體制運(yùn)行不暢，政府的組織體系與治理結(jié)構(gòu)還有很大的優(yōu)化空間。

四、新時(shí)代提升政府公信力的探索實(shí)踐——以北京市“接訴即辦”改革為例

上文的分析表明，影響政府公信力的主客觀因素是多樣的，提升政府公信力需要尋找破解公權(quán)力尋租和政府管理信息不對(duì)稱問(wèn)題的有效方案。解決權(quán)力尋租問(wèn)題指向的是加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督體系建設(shè)，破解信息不對(duì)稱困境指向的是對(duì)政府的組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)體系進(jìn)行優(yōu)化，構(gòu)建現(xiàn)代化的政府治理結(jié)構(gòu)和體系。2019年以來(lái)，北京市以“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”工作機(jī)制為基礎(chǔ)，依托12345市民服務(wù)熱線平臺(tái)，推出“接訴即辦”機(jī)制改革，從加強(qiáng)政府現(xiàn)代治理體系建設(shè)的角度出發(fā)，有效回應(yīng)民眾訴求，切實(shí)解決民眾反映的各項(xiàng)問(wèn)題，從而贏得民眾對(duì)屬地政府的信任和支持，為構(gòu)建新時(shí)代城市規(guī)范高效的基層治理體系，重構(gòu)民眾政治信任的差序格局探索出了一條新路徑。

“接訴即辦”治理改革的主要目的是通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，解決現(xiàn)代城市治理中民意訴求、政治回應(yīng)、資源配置、統(tǒng)籌協(xié)同等一系列難點(diǎn)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。2019年2月18日，北京市召開(kāi)全市街道工作會(huì)議。其后不久，市委、市政府正式印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見(jiàn)》，提出設(shè)立群眾訴求快速響應(yīng)機(jī)制，整合各類熱線歸集到12345市民服務(wù)熱線，建立全市統(tǒng)一的群眾訴求受理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)咨詢、建議、舉報(bào)、投訴“一號(hào)通”?！兑庖?jiàn)》明確要求各個(gè)街道堅(jiān)持民有所呼、我有所應(yīng)，對(duì)于市民訴求要聞風(fēng)而動(dòng)、接訴即辦〔28〕。同月，北京市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)了《對(duì)市民熱線反映通報(bào)問(wèn)題“接訴即辦”的工作方案（試行）》。2019年5月，北京市各區(qū)、各委辦局、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）相應(yīng)的貫徹落實(shí)工作方案陸續(xù)出臺(tái)，“接訴即辦”工作全面鋪開(kāi)。

（一）“接訴即辦”治理改革的運(yùn)行機(jī)制

北京市推出的“吹哨報(bào)到，接訴即辦”改革是“頂層主導(dǎo)+頂層推動(dòng)”雙頂驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略執(zhí)行下的產(chǎn)物。市委主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，推動(dòng)“吹哨報(bào)到”改革全面鋪開(kāi)。在改革中，區(qū)委書記帶隊(duì)到12345接聽(tīng)市民電話，傾聽(tīng)民眾呼聲。這有助于發(fā)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中存在的復(fù)雜矛盾和問(wèn)題，同時(shí)找出政府日常工作中存在的差距和不足。通過(guò)各部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制有效化解矛盾，增強(qiáng)民眾對(duì)基層政府的信住度和依賴感。市政務(wù)服務(wù)管理局委托權(quán)威的第三方機(jī)構(gòu)運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析治理技術(shù)，依據(jù)政府服務(wù)熱線的每月來(lái)電與回訪數(shù)據(jù)，對(duì)來(lái)電訴求的時(shí)空分布、變化趨勢(shì)、周期規(guī)律等進(jìn)行科學(xué)分析，對(duì)各市轄區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、承辦單位訴求辦理狀況開(kāi)展客觀評(píng)估，提出針對(duì)性對(duì)策建議，形成《市民熱線評(píng)估》月報(bào)，并對(duì)全市16區(qū)、333個(gè)街鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”大排名。這一改革基于現(xiàn)有治理技術(shù)，充分利用數(shù)據(jù)治理，以熱線電話平臺(tái)為樞紐，建立起了居民熱線求助-平臺(tái)派單-基層處理（直接處理+部門處理）-上級(jí)考評(píng)”的數(shù)據(jù)治理流程和“市+區(qū)+街鄉(xiāng)鎮(zhèn)=回應(yīng)型政府”的治理產(chǎn)出結(jié)果，形成了接訴、辦理、督辦、反饋的閉環(huán)式運(yùn)行機(jī)制。

（二）“接訴即辦”治理改革的典型特征

北京市的“接訴即辦”基層治理改革具有鮮明的行政主導(dǎo)啟動(dòng)機(jī)制以及后端行政績(jī)效的驅(qū)動(dòng)特征，它是由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)頂層主導(dǎo)、頂層推動(dòng)以及強(qiáng)有力推進(jìn)的結(jié)果，屬于行政主導(dǎo)驅(qū)動(dòng)下的制度變遷過(guò)程。北京市委、市政府在“接訴即辦”改革中居于核心地位，是行動(dòng)組織、資源保障、機(jī)制設(shè)計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)的最重要主體。一方面，為了加強(qiáng)屬地街道的責(zé)任履行力度，促進(jìn)基層政府“屬地”治理責(zé)任的有效承擔(dān)，確?！敖釉V即辦”的高效落實(shí)，北京市運(yùn)用了目標(biāo)管理與自上而下的、以“條線”為主導(dǎo)的責(zé)任傳導(dǎo)方式，將多重目標(biāo)和任務(wù)“層層加碼”下達(dá)到市直屬部門、區(qū)級(jí)政府各部門以及基層街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使責(zé)任延伸到部門和個(gè)人。在治理實(shí)踐中，各區(qū)黨政“一把手”承擔(dān)“接訴即辦”工作主體責(zé)任，各街鄉(xiāng)“一把手”是第一責(zé)任人，對(duì)12345直派的群眾訴求親自簽辦、親自督辦。另一方面，市委、市政府通過(guò)強(qiáng)有力的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，甄別、評(píng)估政府各部門和區(qū)鄉(xiāng)街鎮(zhèn)任務(wù)完成情況。市委書記作為“督辦員”，每月都會(huì)召開(kāi)區(qū)委書記月度工作點(diǎn)評(píng)會(huì)，依據(jù)每月的《市民熱線評(píng)估》對(duì)各區(qū)黨政“一把手”的工作進(jìn)行點(diǎn)評(píng)。通過(guò)市委書記點(diǎn)名、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)約談、紀(jì)檢介入、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督等五種方式對(duì)基層政府官員實(shí)施督導(dǎo)、巡察和監(jiān)督，倒逼基層政府改進(jìn)管理體制機(jī)制，創(chuàng)新治理方式，提升屬地街道對(duì)民眾訴求的回應(yīng)能力和服務(wù)水平。

（二）“接訴即辦”治理改革對(duì)地方政府公信力建設(shè)的深層次意義

十九大報(bào)告提出，“增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的，必須在發(fā)展中保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”〔29〕。北京市則在此基礎(chǔ)上提出，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，滿足人民群眾生活便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性等“五性”需求，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感〔30〕。統(tǒng)計(jì)顯示，北京市12345熱線從2019年1月到11月共辦理群眾訴求205萬(wàn)件，近50%的一般性訴求在3天之內(nèi)得以辦結(jié)。一方面，群眾的表?yè)P(yáng)電話數(shù)達(dá)到13132件，另一方面，北京市政府信訪辦接待初次來(lái)訪同比下降了40%。

總體而言，北京市的“接訴即辦”治理改革有助于政府官員及時(shí)把握民意和了解民情，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部的工作理念，構(gòu)建現(xiàn)代回應(yīng)型、服務(wù)型和責(zé)任型政府。12345熱線中70%的訴求集中在民生領(lǐng)域，政府通過(guò)熱線電話找到了民眾面臨的主要問(wèn)題和重點(diǎn)區(qū)域，根據(jù)民眾的訴求制定相應(yīng)的解決方案，最大程度地尊重百姓意愿，從而有助于提升民眾對(duì)政府的信任和支持，夯實(shí)政府治理的合法性基礎(chǔ)。這一基層治理改革探索既是對(duì)民眾訴求的主動(dòng)回應(yīng)，也是建立官員對(duì)民眾的應(yīng)責(zé)機(jī)制，減少政府治理盲區(qū)，破解基層治理難題，維護(hù)社會(huì)公平正義的重要嘗試。群眾的話有人聽(tīng)，事情有人辦，困難有人幫，百姓對(duì)屬地政府的信賴感和滿意度自然可以得到有效提升。北京市通過(guò)建立制度化的政治回應(yīng)通道，解決人民群眾所面臨的問(wèn)題和困難，為屬地民眾利益提供了有效依靠，這一探索實(shí)踐在本質(zhì)上重組了地方政府的政治回應(yīng)通道，推動(dòng)了城市基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化變革，在未來(lái)將有可能重塑民眾政治信任的“差序格局”。

五、新時(shí)代提升政府公信力的策略思考——基于政府回應(yīng)性的理論視角

俞可平指出，“回應(yīng)性是善治的主要特征之一”〔31〕?；仡欀袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的偉大進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)對(duì)人民群眾需求良好的回應(yīng)性是黨贏得人民群眾支持、帶領(lǐng)人民不斷取得事業(yè)勝利的重要法寶。政府回應(yīng)是政府在治理過(guò)程中對(duì)輸入政治體系的民眾訴求進(jìn)行有效反應(yīng)，并將民眾的合理訴求吸納并轉(zhuǎn)化為政策的政府過(guò)程，它是提高政府治理能力的先決條件，也是促進(jìn)公民與政府良性互動(dòng)、合作治理的必要前提。政府回應(yīng)性的高低以及回應(yīng)品質(zhì)的優(yōu)劣是檢驗(yàn)一個(gè)政府是否具有適應(yīng)性、復(fù)雜性和內(nèi)聚性的重要標(biāo)志。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)人民群眾良好的回應(yīng)性是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是提升政府公信力和執(zhí)行力，防范和避免“塔西佗陷阱”的治本之策。

（一）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，回應(yīng)民眾的合理訴求

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下雙重治理結(jié)構(gòu)的不斷瓦解，中國(guó)社會(huì)的組織化結(jié)構(gòu)由單位制社會(huì)轉(zhuǎn)向公共社會(huì)。張靜指出，“今天的治理問(wèn)題已經(jīng)不再是對(duì)局部封閉的熟人社會(huì)的治理，而是對(duì)流動(dòng)的、異質(zhì)化的公共社會(huì)的治理。原有的雙重治理結(jié)構(gòu)不斷瓦解，存在于基層的利益平衡、糾錯(cuò)、應(yīng)責(zé)、代表和庇護(hù)機(jī)制，能夠服務(wù)的人群大幅度減少。離開(kāi)單位的人群在公共社會(huì)中身邊的組織化通道消失了，傳統(tǒng)治理體系的治理效能大減”〔32〕。政府治理效能的降低，導(dǎo)致相當(dāng)一部分社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)化為官民之間的沖突與對(duì)抗，引發(fā)了民眾對(duì)政府的不滿與不信任。新時(shí)代加強(qiáng)和提高政府公信力，需要進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的向往，不斷增進(jìn)人民福祉。各地方政府應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，建立起服務(wù)屬地民眾明確的應(yīng)責(zé)、協(xié)調(diào)和代表機(jī)制，將社會(huì)各階層群體納入制度資源的共享整體中，促進(jìn)社會(huì)公平正義，贏得民眾的認(rèn)同與信任。政府官員對(duì)于民眾的合理訴求要及時(shí)回應(yīng)，想方設(shè)法為民眾解決實(shí)際問(wèn)題，防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，不斷夯實(shí)政府治理的合法性基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)和改進(jìn)行政問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)屬地政府自下而上的評(píng)價(jià)與監(jiān)督

麥克菲和麥克米倫曾指出，組織成員因其特定角色和位置，有著各自的私有信息，從而導(dǎo)致權(quán)力尋租的發(fā)生。他們明確提出了組織規(guī)模負(fù)效率的觀點(diǎn)，即隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，等級(jí)鏈條的延長(zhǎng)，私有信息分布隨之分散，信息不對(duì)稱狀況惡化，組織效率會(huì)相應(yīng)地下降〔33〕。解決公權(quán)力尋租和政府管理的信息不對(duì)稱問(wèn)題需要進(jìn)一步改革和完善行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系與組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)和改進(jìn)行政問(wèn)責(zé)。

一是建設(shè)法治政府，這是政府贏得公信力的基本前提。“徒法不足以自行，徒善不足以為政”〔34〕。法治的實(shí)質(zhì)就是對(duì)權(quán)力的規(guī)范以及對(duì)權(quán)力的自我約束。十八屆四中全會(huì)提出，“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”〔35〕。在政府治理的過(guò)程中，政府官員首先需要以身作則，遵循相應(yīng)的法律制度，嚴(yán)格依法行政。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使過(guò)程中的規(guī)制和監(jiān)督，保障公權(quán)力在法治的軌道上有效運(yùn)行。二是建設(shè)責(zé)任政府，這是提升政府公信力的有力保障。“公權(quán)力的責(zé)任是指公權(quán)力能夠及時(shí)對(duì)社會(huì)民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效地實(shí)現(xiàn)公眾的需求和利益”〔36〕。政府官員及公共職能部門的工作人員在行使職權(quán)時(shí)如果違反了法律、政策、道義的要求，就必須承擔(dān)相應(yīng)的制度性后果。三是建設(shè)服務(wù)型政府，這是增強(qiáng)地方政府公信力的重要手段。建設(shè)讓人民滿意的服務(wù)型政府，需要引入民眾對(duì)政府“自下而上”的評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制。周黎安曾指出，“引入有效的自下而上的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，加上法治的力量，可以避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)”〔37〕。從北京市“接訴即辦”改革實(shí)踐來(lái)看，民眾對(duì)屬地政府部門及工作人員的評(píng)價(jià)，可以成為倒逼基層政府改善服務(wù)態(tài)度、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)效率的強(qiáng)大動(dòng)力。只有建立起為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督、讓人民滿意的現(xiàn)代政府治理體系，才能贏得群眾的衷心擁護(hù)和支持，政府公信力的提升亦會(huì)水到渠成。

（三）加強(qiáng)政務(wù)工作公開(kāi)性透明性，提升發(fā)布信息的權(quán)威性和可信度

公權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明既是現(xiàn)代法治政府的基本要求，也是善治政府的重要標(biāo)志。李海青指出，“公眾之所以對(duì)公權(quán)力喪失信任，一個(gè)重要原因是由于公權(quán)力不在陽(yáng)光下運(yùn)行，不夠透明公開(kāi)。面對(duì)各類突發(fā)性事件時(shí)，對(duì)于媒體和網(wǎng)民的真相困惑與問(wèn)題質(zhì)疑，一些地方政府和部門心存僥幸，存在拖、壓、捂、蓋等現(xiàn)象，而不是以積極合理的姿態(tài)予以解決。導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，公共權(quán)力的形象與公信力受損”〔38〕。政府與民眾間的信息不對(duì)稱困境則容易加劇民眾對(duì)政府的不信任，危害政府的公信力。因此，地方政府各部門在日常工作中應(yīng)繼續(xù)提升政務(wù)工作公開(kāi)性透明性，完善和改進(jìn)民意訴求與利益表達(dá)機(jī)制，擴(kuò)大公民的政務(wù)參與。在政府重大公共政策制定和出臺(tái)之前，需充分征求政策涉及群體的意見(jiàn)和專家的建議，加強(qiáng)和民眾的溝通與交流，保持政策實(shí)施的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在處置和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，政府官方應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地回應(yīng)民眾的質(zhì)疑，減輕民眾的恐慌和憂慮。

地方政府還應(yīng)健全和完善新聞發(fā)言人制度，提升干部的人文關(guān)懷與新媒體素養(yǎng)。適應(yīng)新媒體技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)和潮流，重視傳播手段建設(shè)和創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情收集與研判，主動(dòng)抓取熱點(diǎn)話題，搜集相應(yīng)信息，幫助政府官員在回應(yīng)輿論關(guān)切時(shí)做到清晰明確、真實(shí)有效，避免前后不一，自相矛盾的現(xiàn)象發(fā)生。除此之外，對(duì)于部分媒體為吸引民眾眼球、提升閱讀流量而發(fā)布失實(shí)報(bào)道的行為要依法處罰，防止“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象發(fā)生。要正確引導(dǎo)傳媒行業(yè)從業(yè)者求真務(wù)實(shí)，確保官方新聞報(bào)道的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，提高新聞媒體公信力、傳播力、影響力。

六、結(jié)語(yǔ)

“政之所行，在順民心;政之所廢，在逆民心”〔39〕。十九屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”〔40〕。這為現(xiàn)代政府治理體系建設(shè)，提升政府公信力和執(zhí)行力指明了方向。新時(shí)代政府公信力的提升，一方面，需要切實(shí)貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，進(jìn)一步改善和優(yōu)化民生，增進(jìn)人民福祉，讓人民更有公平感、安全感和獲得感，從而贏得人民的信任與支持。另一方面，需要進(jìn)一步改善政府回應(yīng)性，高度重視和傾聽(tīng)民心民意，及時(shí)回應(yīng)民眾訴求和質(zhì)疑，打造法治型、責(zé)任型、服務(wù)型政府，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)控制型政府管理向現(xiàn)代回應(yīng)型政府治理的跨越。面向未來(lái)，打造廉潔高效、知行合一的現(xiàn)代政府，防范和避免“塔西佗陷阱”，對(duì)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大而深遠(yuǎn)。

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