陳 鵬

近期，日本應(yīng)對(duì)“鉆石公主”號(hào)郵輪新冠肺炎疫情的事件，在國(guó)際上引發(fā)了廣泛、高度的關(guān)注，成為“網(wǎng)紅”事件。我國(guó)民眾在抗擊國(guó)內(nèi)疫情的同時(shí)，也關(guān)注著在疫情之初向我們伸出援助之手的鄰國(guó)日本對(duì)疫情的處置情況。日本政府在應(yīng)對(duì)“鉆石公主”號(hào)郵輪疫情中的表現(xiàn)和措施，引發(fā)了熱烈的討論，有肯定的，但多有詬病。同時(shí)，有關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)者、專家也紛紛從法律和技術(shù)的角度，對(duì)比分析、研究我國(guó)和日本在處理同類(lèi)應(yīng)急應(yīng)對(duì)方面的做法，希望在疫情的應(yīng)對(duì)中以及在后疫情時(shí)期，為我國(guó)在公共衛(wèi)生應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面，提出系統(tǒng)、科學(xué)、有效、可行的意見(jiàn)和政策建議。本文通過(guò)對(duì)相關(guān)國(guó)家應(yīng)對(duì)國(guó)際郵輪疫情案例的比較，從法律和實(shí)踐的角度梳理和分析各相關(guān)國(guó)家的主體責(zé)任及其相互關(guān)系，進(jìn)而提出提升我國(guó)在郵輪疫情應(yīng)急方面治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的對(duì)策建議，并與關(guān)心我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展和口岸管理的同仁分享。

一、各方的主體責(zé)任

2月23日，習(xí)近平總書(shū)記在北京主持召開(kāi)統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議。習(xí)近平總書(shū)記在講話中指出：這次新冠肺炎疫情，是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件；對(duì)我們來(lái)說(shuō)，這是一次危機(jī)，也是一次大考；要打贏這場(chǎng)抗擊疫情的人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，不獲全勝絕不輕言成功。之前在2月3日，習(xí)總書(shū)記也提出，這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考；此后，他又提出，這場(chǎng)疫情對(duì)全國(guó)各級(jí)疾控中心的應(yīng)急處置能力是一次大考。習(xí)總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)大戰(zhàn)、大考，充分表明了中央對(duì)打贏戰(zhàn)“疫”的高度重視和堅(jiān)定決心，體現(xiàn)了國(guó)家意志?？梢?jiàn)，面對(duì)重大突發(fā)事件和災(zāi)難，一個(gè)國(guó)家的意志、政府的擔(dān)當(dāng)，對(duì)能不能經(jīng)受住大考，扭轉(zhuǎn)危機(jī)、轉(zhuǎn)危為安，是非常重要的。

國(guó)際航行船舶，尤其是大型郵輪，其管理的復(fù)雜程度突出體現(xiàn)在國(guó)家層面、法律層面的多國(guó)化、國(guó)際化。因此，當(dāng)船舶遭遇重大疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，相關(guān)國(guó)家的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，對(duì)疫情防控尤為重要。以下通過(guò)“鉆石公主”號(hào)等多艘郵輪的疫情應(yīng)對(duì)案例，分析船東所在國(guó)、船旗國(guó)、港口國(guó)、沿海國(guó)、旅客和船員的國(guó)籍國(guó)的相應(yīng)責(zé)任。這其中，一個(gè)國(guó)家可能同時(shí)“扮演”多種國(guó)家的角色，厘清其內(nèi)在和相互關(guān)系是十分必要的。

1.船舶所有人及其所在國(guó)的責(zé)任

船舶所有人，按照國(guó)際海事組織相關(guān)公約的表述，可理解為包括通過(guò)協(xié)議承擔(dān)船舶所有人在海上人命安全和防止船舶污染海洋環(huán)境等方面負(fù)有責(zé)任的船舶經(jīng)營(yíng)人、管理人、光船租賃人等企業(yè)，一般可統(tǒng)稱為“船東”或“船公司”。

我國(guó)有《安全生產(chǎn)法》。企業(yè)的管理層乃至員工都清楚，企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體，承擔(dān)安全生產(chǎn)的主體責(zé)任。各級(jí)政府也十分清楚，政府對(duì)企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督責(zé)任。其他國(guó)家也有類(lèi)似的安全生產(chǎn)法律制度、責(zé)任追究制度，發(fā)生生產(chǎn)安全事故，一定會(huì)受到調(diào)查、追責(zé)乃至法律的制裁。

航運(yùn)是高風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際化的行業(yè)，因此有比較多的政府間或非政府間的國(guó)際組織，諸如國(guó)際海事組織、國(guó)際民航組織、國(guó)際勞工組織、世界衛(wèi)生組織、國(guó)際航運(yùn)公會(huì)、國(guó)際運(yùn)輸工人聯(lián)合會(huì)等。這些國(guó)際組織的主要作用是協(xié)調(diào)各國(guó)的法律制度，提出統(tǒng)一的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)約束各國(guó)的行為，督促各締約國(guó)政府落實(shí)國(guó)際條約賦予的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)，并為此與成員國(guó)共同制定、出臺(tái)了一系列的國(guó)際公約、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。

涉及航運(yùn)領(lǐng)域的國(guó)際公約對(duì)安全、環(huán)保、衛(wèi)生等都規(guī)定了締約國(guó)和行業(yè)生產(chǎn)主體的責(zé)任。比如，《國(guó)際衛(wèi)生條例》第四條“負(fù)責(zé)當(dāng)局”的第一款規(guī)定，每個(gè)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)指定或建立《國(guó)際衛(wèi)生條例》國(guó)家歸口單位以及在各自管轄行政范圍內(nèi)負(fù)責(zé)按本條例實(shí)施衛(wèi)生措施的當(dāng)局；第二十二條“主管當(dāng)局的作用”的第一款規(guī)定，主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)盡可能事先告知交通工具運(yùn)營(yíng)者對(duì)交通工具采取控制措施的意向，并應(yīng)在有條件的情況下提供有關(guān)使用方法的書(shū)面信息；第二十四條“交通工具運(yùn)營(yíng)者”的第一款規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)采取符合本條例的一切可行措施，確保交通工具運(yùn)營(yíng)者遵守世界衛(wèi)生組織建議并經(jīng)締約國(guó)采納的衛(wèi)生措施，告知旅行者世界衛(wèi)生組織建議并經(jīng)締約國(guó)采納的艙內(nèi)衛(wèi)生措施；經(jīng)常保持所負(fù)責(zé)的交通工具無(wú)感染或污染源（包括媒介和宿主）狀態(tài)；如果發(fā)現(xiàn)有感染或污染源的證據(jù)，需要采取相應(yīng)的控制措施。國(guó)際海事組織《1974年國(guó)際海上人命安全公約》《經(jīng)1978年議定書(shū)修訂的1973年國(guó)際防止船舶造成污染公約》《1978年海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際公約》也都有專門(mén)的條款規(guī)定船舶所有人的責(zé)任。

按照上述相關(guān)法律和國(guó)際公約的規(guī)定，船舶所有人在船舶安全生產(chǎn)和防止污染方面，主要有以下主體責(zé)任：

（1）遵守船旗國(guó)、港口國(guó)、公司所在國(guó)法律法規(guī)和國(guó)際公約及標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的規(guī)定和要求；

（2）建立并保持“安全管理體系”（SMS）；

（3）保證船舶適航、適載和船員適任；

（4）保持船上安全、衛(wèi)生的工作和生活環(huán)境，包括醫(yī)護(hù)條件；

（5）保障船上人員、財(cái)產(chǎn)的安全，防止污染環(huán)境。

上述責(zé)任范圍和要求同樣適用郵輪，只是郵輪的操作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)與貨物運(yùn)輸船舶的側(cè)重點(diǎn)有所區(qū)別。

船舶所有人責(zé)任的落實(shí)，受其公司所在地國(guó)家（地區(qū)）政府的管理和監(jiān)督。將船舶所有人的責(zé)任放在國(guó)際層面和履行國(guó)際公約的角度，就是其公司所在國(guó)家及該國(guó)作為國(guó)際組織成員國(guó)、國(guó)際公約締約國(guó)的國(guó)家責(zé)任。比如“鉆石公主”號(hào)郵輪的所有人嘉年華集團(tuán)，是美國(guó)企業(yè)法人，美國(guó)政府對(duì)該公司負(fù)有貫徹落實(shí)美國(guó)相關(guān)法律和美國(guó)政府批準(zhǔn)、締結(jié)的國(guó)際公約的國(guó)家責(zé)任。盡管“鉆石公主”號(hào)郵輪的船籍登記地是英國(guó)的海外屬地百慕大，按照英國(guó)國(guó)際船舶登記的規(guī)定，可能需要在百慕大注冊(cè)一個(gè)所謂的“船公司”，但這類(lèi)“船公司”往往是虛置的，其實(shí)際經(jīng)營(yíng)和管理船舶的，仍然是船舶所有人注冊(cè)地的企業(yè)。因此，美國(guó)政府對(duì)“鉆石公主”號(hào)郵輪的船東嘉年華集團(tuán)負(fù)有管理和監(jiān)督責(zé)任。

具體從“鉆石公主”號(hào)郵輪此次涉及新冠肺炎的重大公共衛(wèi)生事件看，船舶所有人將該郵輪投入到包括中國(guó)在內(nèi)的東亞和東南亞區(qū)域運(yùn)營(yíng)，至少應(yīng)當(dāng)審慎做到以下幾點(diǎn)：

（1）及時(shí)關(guān)注、掌握中國(guó)官方及世界衛(wèi)生組織公布的新冠肺炎疫情的信息。

（2）按照世界衛(wèi)生組織組織、國(guó)際海事組織公布和中國(guó)海事局發(fā)布的船舶防控疫情操作指南，落實(shí)船上的各項(xiàng)防控措施，并向船公司和船舶到達(dá)的港口當(dāng)局報(bào)告，同時(shí)通報(bào)船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)。

（3）2020年1月30日世界衛(wèi)生組織將新冠肺炎疫情確定為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即啟動(dòng)船上應(yīng)急預(yù)案，按照規(guī)范和指南及時(shí)升級(jí)船上的防控等級(jí)和防控、隔離措施。

（4）配合船舶所有人、船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)、航次計(jì)劃到訪的港口當(dāng)局的疫情防控行動(dòng)，組織船員、旅客共同落實(shí)船上的各項(xiàng)防控措施。

（5）及時(shí)評(píng)估船上防控措施的效果，并將船上的情況及時(shí)報(bào)告船公司、船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)、計(jì)劃到訪的港口當(dāng)局。

船舶所有人及其所在國(guó)的政府主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)掌握郵輪所處地區(qū)的疫情，指導(dǎo)并監(jiān)督郵輪和船長(zhǎng)切實(shí)遵守所在地區(qū)的法律和相關(guān)國(guó)際公約。船舶所有人所在國(guó)政府還應(yīng)當(dāng)就本國(guó)企業(yè)遭受疫情和相應(yīng)的防控，尋求國(guó)際合作以協(xié)助企業(yè)和船舶。遺憾的是，并沒(méi)有見(jiàn)到媒體關(guān)于美國(guó)政府是否對(duì)船公司、船舶進(jìn)行指導(dǎo)和督促其落實(shí)相關(guān)法律、國(guó)際公約、疫情防控規(guī)范的報(bào)道。僅有的報(bào)道是美國(guó)國(guó)務(wù)院與日本方面聯(lián)系掌握船上美國(guó)旅客情況和撤僑的信息，但這是美國(guó)作為船上428名美國(guó)公民的國(guó)籍國(guó)政府的義務(wù)。

2.船旗國(guó)的責(zé)任

船舶、飛機(jī)的國(guó)籍登記制度，是國(guó)際航運(yùn)領(lǐng)域特有的法律制度，是國(guó)際法和各國(guó)國(guó)內(nèi)法普遍認(rèn)可、采用的制度。這一制度賦予船舶、飛機(jī)擬人化的屬性，即具有名字、國(guó)籍、出生地、年齡，船舶還可以作為承擔(dān)法律責(zé)任的主體。經(jīng)過(guò)國(guó)籍登記，即確立了船舶、飛機(jī)的法律管轄關(guān)系，獲取了懸掛（展示）登記國(guó)的國(guó)旗在全球航行、飛行的權(quán)利，民間還將國(guó)際航行船舶視為船旗國(guó)“移動(dòng)的領(lǐng)土”。

《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第94條規(guī)定了適用公海的船旗國(guó)的義務(wù)：每個(gè)國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)懸掛該國(guó)旗幟的船舶有效地行使行政、技術(shù)及社會(huì)事項(xiàng)上的管轄和控制。每個(gè)國(guó)家特別應(yīng)：根據(jù)其國(guó)內(nèi)法，就有關(guān)每艘懸掛該國(guó)旗幟的船舶的行政、技術(shù)和社會(huì)事項(xiàng)，對(duì)該船及其船長(zhǎng)、高級(jí)船員和船員行使管轄權(quán)；采取為保證海上安全所必要的措施，包括船長(zhǎng)、高級(jí)船員和在適當(dāng)范圍內(nèi)的船員，充分熟悉并須遵守關(guān)于海上生命安全，防止碰撞，防止、減少和控制海洋污染和維持無(wú)線電通信所適用的國(guó)際規(guī)章。當(dāng)船舶在一國(guó)的領(lǐng)海航行，根據(jù)該公約第二十七條、第二十八條規(guī)定，一般情況下，沿海國(guó)不得干預(yù)船內(nèi)的刑事、民事行為，除非直接影響到了沿海國(guó)的安全和良好秩序，但沿海國(guó)采取行動(dòng)應(yīng)當(dāng)與船旗國(guó)溝通。

可見(jiàn)，船旗國(guó)對(duì)懸掛其國(guó)旗的船舶在公海上具有全面管轄權(quán)，在其他國(guó)家海域具有對(duì)船內(nèi)事務(wù)的排他性管轄權(quán)。船上的疫情及其防控，應(yīng)視為船上的社會(huì)事項(xiàng)，理應(yīng)屬于船旗國(guó)管理船舶的責(zé)任范圍。與船舶所有人所在國(guó)的責(zé)任的區(qū)別是，船旗國(guó)責(zé)任的落腳點(diǎn)是船舶，船舶所有人所在國(guó)家的責(zé)任的落腳點(diǎn)是企業(yè)，但其責(zé)任所涉及的范圍和內(nèi)容是基本相同的，即要求并督促船公司、船舶落實(shí)船舶當(dāng)時(shí)所處國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)際公約。因此，以上（一）述及的要求船舶遵守并落實(shí)的規(guī)定和措施，同樣屬于船旗國(guó)監(jiān)督船舶的責(zé)任范圍。

具體到“鉆石公主”號(hào)郵輪的此次疫情防控問(wèn)題。1月23日凌晨2時(shí)武漢市宣布當(dāng)日上午10時(shí)起關(guān)閉離漢通道，1月31日世界衛(wèi)生組織將疫情宣布為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。郵輪1月25日?？肯愀凵舷侣每秃罄^續(xù)航程，船上就應(yīng)該按照世界衛(wèi)生組織、國(guó)際海事組織和香港海事處的要求，落實(shí)船上的疫情防控措施。特別是1月25日在香港下船的一位老年旅客2月1日被確診為新冠肺炎，郵輪就應(yīng)立即升級(jí)船上的防控措施，停止聚集性活動(dòng)，限制船內(nèi)的人員流動(dòng)，調(diào)大船上新風(fēng)系統(tǒng)，對(duì)出現(xiàn)癥狀的人員實(shí)施隔離。郵輪離開(kāi)香港后及返航其母港橫濱之間的大多時(shí)間是在公海上航行，船旗國(guó)政府對(duì)“鉆石公主”號(hào)郵輪負(fù)有全面的監(jiān)管職責(zé)。但遺憾的是，并未見(jiàn)到媒體關(guān)于英國(guó)政府履行船旗國(guó)責(zé)任并采取應(yīng)對(duì)行動(dòng)以及與船舶所有人所在國(guó)、船舶即將前往的港口國(guó)政府進(jìn)行協(xié)調(diào)的報(bào)道。媒體報(bào)道了英國(guó)政府與日本政府協(xié)調(diào)撤離英國(guó)公民事宜，但這應(yīng)屬于船上人員國(guó)籍國(guó)政府的義務(wù)。

3.沿海國(guó)/港口國(guó)的責(zé)任

港口國(guó)，是指對(duì)在其內(nèi)水及港口開(kāi)放水域的外國(guó)籍船舶實(shí)施管理和監(jiān)督檢查的沿海國(guó)，港口國(guó)依據(jù)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際條約對(duì)外國(guó)籍船舶進(jìn)行監(jiān)管。因此，履行港口國(guó)職責(zé)，即為沿海國(guó)在其內(nèi)水和港口依法行使對(duì)外國(guó)籍船舶的管轄權(quán)力。

各港口國(guó)對(duì)進(jìn)出內(nèi)水和口岸的外國(guó)籍船舶，都有比較完整的、成體系的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)有口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)、設(shè)施和執(zhí)法隊(duì)伍。在我國(guó)，對(duì)海上交通、進(jìn)出口貨物、出入境人員，都有比較健全的法律制度，如《海上交通安全法》《海關(guān)法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《出境入境管理法》?？诎恫轵?yàn)機(jī)構(gòu)包括海關(guān)（含檢驗(yàn)檢疫）、海事局、移民管理局，還有作為港口主管機(jī)關(guān)的地方交通運(yùn)輸委（廳局）。其他國(guó)家也基本如此，像美國(guó)沿海的口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)是海關(guān)、移民局、海岸警衛(wèi)隊(duì)，日本沿海的口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)是海關(guān)、移民局、海上保安廳。

港口國(guó)對(duì)外國(guó)籍船舶監(jiān)管的主要職責(zé)包括：

（1）審批和簽發(fā)外國(guó)籍船舶進(jìn)出內(nèi)水、口岸的許可證。

（2）監(jiān)督外國(guó)籍船舶遵守本國(guó)法律和國(guó)際公約規(guī)定的情況，查處違法行為。

（3）監(jiān)控外國(guó)籍船舶的航行情況，向其發(fā)布航海保障信息、通航信息、安全信息，保障船舶正常有序的航行、停泊、作業(yè)，對(duì)外國(guó)籍船舶實(shí)施強(qiáng)制引航。

（4）監(jiān)督檢查外國(guó)籍船舶的適航情況、船員適任情況、船舶適載情況，特別是旅客、車(chē)輛的安全情況，船上設(shè)施、設(shè)備特別是應(yīng)急裝置的狀態(tài)，以及船員職業(yè)保障和勞動(dòng)保護(hù)等情況。

（5）對(duì)具有危險(xiǎn)性、污染危害性、有毒有害貨物的查驗(yàn)、監(jiān)管。

（6）人員、貨物、物品的報(bào)關(guān)和查驗(yàn)，保稅監(jiān)管，查處違法行為。

（7）人員、貨物、物品、動(dòng)植物的檢驗(yàn)檢疫，發(fā)現(xiàn)疫情、感染、污染等情況及時(shí)進(jìn)行防疫處置。

（8）對(duì)外國(guó)籍船舶和人員實(shí)施健康許可管理、查驗(yàn)。

（9）對(duì)人員實(shí)施出境入境許可查驗(yàn)和移民監(jiān)管。

（10）對(duì)外國(guó)籍船舶發(fā)生的事故、事件進(jìn)行調(diào)查處理。

結(jié)合“鉆石公主”號(hào)郵輪的重大公共衛(wèi)生事件來(lái)看，港口國(guó)在這次應(yīng)對(duì)中的措施，受公眾和媒體廣泛關(guān)注的，主要集中在兩個(gè)方面：一是，對(duì)郵輪是否允許其進(jìn)入本國(guó)海域，是否允許進(jìn)港靠泊及人員、物品上下船；二是，對(duì)郵輪采取何種疫情防控措施，以及措施的范圍和程度是否適當(dāng)。

1月25日從“鉆石公主”號(hào)郵輪下船的香港乘客于2月1日確診為新冠肺炎，當(dāng)時(shí)船上已經(jīng)有旅客發(fā)生與疫情相關(guān)的癥狀，船長(zhǎng)也決定提前一天返航郵輪母港橫濱。根據(jù)《1982年聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第十九條、第二十一條、第二十五條關(guān)于無(wú)害通過(guò)的規(guī)定，染疫的船舶對(duì)沿海國(guó)的安全、良好秩序和衛(wèi)生有嚴(yán)重影響的，屬于有害通過(guò)，沿海國(guó)可以拒絕其通過(guò)（無(wú)疫通行）。鑒于“鉆石公主”號(hào)的旅客已發(fā)生確診病例和發(fā)燒病例，屬于“受染的交通工具”，依據(jù)《國(guó)際衛(wèi)生條例》第二十七條，締約國(guó)可以對(duì)船舶進(jìn)行防疫處置，還可以執(zhí)行補(bǔ)充衛(wèi)生措施，包括必要時(shí)隔離交通工具，以阻隔疾病傳播；新冠肺炎疫情為“國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件”，締約國(guó)可以依據(jù)第四十三條的規(guī)定，在應(yīng)對(duì)特定公共衛(wèi)生危害或國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，采取更為嚴(yán)格的額外的衛(wèi)生措施。所以，日本如果拒絕“鉆石公主”號(hào)郵輪入境、靠泊，是有法律依據(jù)的。

但日本對(duì)同樣涉疫的“鉆石公主”號(hào)、“威士特丹”號(hào)郵輪做出了截然相反的決定：允許“鉆石公主”號(hào)郵輪入境日本海域停泊橫濱港，而拒絕了“威士特丹”號(hào)郵輪按航次計(jì)劃入境停泊橫濱港的申請(qǐng)。其原因可能有兩個(gè)：一是，“鉆石公主”號(hào)郵輪上2 666名旅客中，日本國(guó)民有1 285人，超過(guò)總數(shù)的一半；二是，橫濱是該郵輪的母港，船舶所有人應(yīng)該與日方有協(xié)議。

從上面的分析看，日本作為港口國(guó)，在接受“鉆石公主”號(hào)郵輪入境、拒絕“威士特丹”號(hào)郵輪入境方面，并不違反相關(guān)法律和國(guó)際公約。但同時(shí)，日本作為港口國(guó)在對(duì)“鉆石公主”號(hào)郵輪重大公共衛(wèi)生事件的處置方面，被公眾和國(guó)際社會(huì)普遍詬病。日方對(duì)“鉆石公主”號(hào)郵輪抵達(dá)后的疫情防控處置不力，與我國(guó)天津市1月25日用24小時(shí)完成對(duì)“歌詩(shī)達(dá)賽琳娜”號(hào)郵輪上4 806人的排查檢測(cè)相比，暴露出日本的港口和岸基在應(yīng)對(duì)大型突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，客觀上能力明顯不足、主觀上不夠重視的問(wèn)題。

日本的慢作為，導(dǎo)致船員和乘客中確診病例于2月26日快速飆升至705例，達(dá)到全船總?cè)藬?shù)的19%；在2月19日對(duì)郵輪解除海上14天的隔離后，允許所有本國(guó)旅客全部自由離開(kāi)，也未再要求進(jìn)行隔離觀察，給日本后續(xù)的疫情防控埋下巨大隱患。日本在疫情處置的國(guó)際合作方面，也未能按照《國(guó)際衛(wèi)生條例》及其附錄和WHO的相關(guān)指南，與船東國(guó)、船旗國(guó)、旅客和船員的國(guó)籍國(guó)開(kāi)展積極、充分、有效的協(xié)調(diào)。

4.船上人員（旅客和船員）國(guó)籍國(guó)的責(zé)任

船上人員國(guó)籍國(guó)的責(zé)任，在國(guó)內(nèi)法層面，主要是履行國(guó)家《憲法》及相關(guān)法律保障本國(guó)公民的權(quán)利；在國(guó)際法層面，主要是依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》保障人權(quán)，履行國(guó)際人道主義的義務(wù)。在此番應(yīng)對(duì)郵輪疫情中，天津市接納外國(guó)籍郵輪“歌詩(shī)達(dá)賽琳娜”號(hào)，深圳市接納“歌詩(shī)達(dá)威尼斯”號(hào)，日本橫濱接納“鉆石公主”號(hào)，柬埔寨接納在南海游弋十幾天的“威士特丹”號(hào)，都有從人權(quán)、國(guó)際人道主義和作為WHO的成員國(guó)、《國(guó)際衛(wèi)生條例》的締約國(guó)方面考慮的因素，都不同程度履行了本國(guó)法律和國(guó)際公約規(guī)定的責(zé)任、義務(wù)。當(dāng)然，中國(guó)、日本因郵輪上有大量本國(guó)公民，也是主要考慮因素之一。

在本次“鉆石公主”號(hào)郵輪疫情的應(yīng)對(duì)中，船員國(guó)籍國(guó)的措施不夠到位，主要是由于在國(guó)際合作中存在以下問(wèn)題：

（1）撤僑不夠積極，動(dòng)作不及時(shí)，日方的合作不夠迅速。

（2）未加快檢測(cè)進(jìn)度，未采取適當(dāng)?shù)母綦x措施，國(guó)際層面的指導(dǎo)和支持不夠充分。

（3）如何分擔(dān)日本政府的壓力，并為船上的本國(guó)公民提供更為妥善的防控、隔離措施，沒(méi)有展示良好的國(guó)際協(xié)調(diào)與合作。

二、綜合分析

應(yīng)該說(shuō)，這次涉及多艘豪華郵輪的新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)，相關(guān)國(guó)家有許多值得肯定的做法，比如中國(guó)、日本、柬埔寨勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，履行國(guó)內(nèi)、國(guó)際法的責(zé)任和人道主義義務(wù)等。但也有不少值得回顧、總結(jié)、吸取的教訓(xùn)，包括：

（1）實(shí)施郵輪疫情防控的能力不足。其中包括政府能力的不足和應(yīng)急響應(yīng)的遲緩，港口應(yīng)急處置能力的明顯欠缺。不少郵輪母港、碼頭的設(shè)施沒(méi)有顧及大型郵輪幾千名旅客、上千名船員的規(guī)模。我國(guó)郵輪母港的規(guī)劃建設(shè)比較注重旅游休閑、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，忽視安全避難、衛(wèi)生應(yīng)急、緊急疏散功能的規(guī)劃和配套。

（2）政府缺乏應(yīng)對(duì)重大疫情的體系、能力和經(jīng)驗(yàn)。比如日本政府在處置“鉆石公主”號(hào)重大疫情時(shí)表現(xiàn)出懈怠、響應(yīng)遲緩、信息不及時(shí)、人員不足、設(shè)備器材短缺、協(xié)調(diào)困難、組織力和執(zhí)行力弱等。

（3）疫情的檢測(cè)、篩查不夠嚴(yán)謹(jǐn)。由于COVID-19的病毒非常詭異，被國(guó)外有的專家稱為“流氓病毒”，而且感染者的病情或臨床表現(xiàn)不同，有的不發(fā)燒，有的沒(méi)有癥狀，核酸檢測(cè)陰陽(yáng)反復(fù)。而船上和港口限于條件，檢測(cè)手段主要是體溫測(cè)量，多數(shù)港口對(duì)核酸檢測(cè)只是做了抽樣，更沒(méi)有條件做CT檢測(cè)。我國(guó)天津和深圳對(duì)排查后沒(méi)有癥狀的旅客，根據(jù)情況做了統(tǒng)一的交通或隔離安排，而日本、柬埔寨對(duì)下船的旅客放任自流，加大了疫情蔓延、擴(kuò)散的隱患。

（4）法律制度的缺失、不配套、效力不足。由于本次新冠肺炎疫情呈現(xiàn)出前所未有的傳播快、感染廣、防控難的特點(diǎn)，因此現(xiàn)行的法律法規(guī)和規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，包括世界衛(wèi)生組織在2003年SARS后修訂的《國(guó)際衛(wèi)生條例（2005）》及附錄和相關(guān)指南，都不能較好地適應(yīng)本次疫情的防控，并且一個(gè)國(guó)家內(nèi)的相關(guān)法律、不同國(guó)家之間的相關(guān)法律、國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法之間、不同國(guó)際組織和相關(guān)國(guó)際公約之間，在應(yīng)對(duì)重大疫情和國(guó)際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，暴露出法律制度內(nèi)容缺失、針對(duì)性不強(qiáng)、協(xié)調(diào)不夠、執(zhí)行效力不高等問(wèn)題。

（5）國(guó)際合作不夠的問(wèn)題比較突出。盡管世界衛(wèi)生組織每天都在積極應(yīng)對(duì)和協(xié)調(diào)，但由于國(guó)際航行船舶管理多元化和大型郵輪旅客、船員的國(guó)籍眾多，再加上部分國(guó)家意識(shí)不強(qiáng)、重視不夠，締約國(guó)履約監(jiān)督缺失，使得國(guó)際合作較弱。

（6）信息公開(kāi)的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、充分性不足，在輿情控制方面，正面、權(quán)威的信息較少。

三、關(guān)于提升我國(guó)應(yīng)對(duì)郵輪疫情能力建設(shè)的對(duì)策建議

1.完善法律

對(duì)涉及開(kāi)放口岸船舶防疫的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，找出現(xiàn)行法律制度中覆蓋不全、制度缺位、針對(duì)性差、可操作性不強(qiáng)、制度之間銜接不暢、執(zhí)行效力不高等問(wèn)題，列出清單。按照問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，對(duì)口岸疫情防控法律體系進(jìn)行頂層優(yōu)化再造，然后按照分工，在全國(guó)人大法工委、司法部的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和指導(dǎo)下，司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)院校等分工合作，制（修）訂相關(guān)的法律、行政法規(guī)，并做好規(guī)章、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的配套支持工作。

2.綜合施策

（1）加強(qiáng)口岸查驗(yàn)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)、配套的治理體系。

（2）加強(qiáng)口岸專業(yè)醫(yī)療、防疫隊(duì)伍的建設(shè)，配備和儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)重大疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的人力資源。

（3）調(diào)整郵輪母港、碼頭及周邊防疫設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)，形成平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急避難、緊急疏散、快速檢測(cè)、臨時(shí)隔離、就近治療的設(shè)施保障。

（4）加強(qiáng)對(duì)港口相關(guān)方重大疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的專業(yè)培訓(xùn)，并建立常態(tài)化的應(yīng)急演練制度。

（5）總結(jié)我國(guó)此次應(yīng)對(duì)船舶尤其是大型郵輪新冠肺炎疫情的經(jīng)驗(yàn)和不足，構(gòu)建更加積極、快速、有效的應(yīng)急防控和處置體系。

（6）此番應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情中暴露出相關(guān)國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)法律制度，都不同程度存在缺失、不夠明確、不夠協(xié)調(diào)等問(wèn)題，需要在深入研究國(guó)內(nèi)外應(yīng)對(duì)郵輪疫情經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出修改、完善國(guó)內(nèi)法、國(guó)際公約的建議。中央已經(jīng)明確將生物安全納入國(guó)家安全體系。因此，在應(yīng)對(duì)重大疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，既要防控本土疫情和疫情的輸出，又要阻擊外來(lái)疫情的輸入。在考慮是否允許“受染的交通工具”入境和停泊的問(wèn)題上，要綜合分析國(guó)內(nèi)國(guó)際法律、國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)際責(zé)任、人道主義等多方面因素，不搞“零拒絕”的“一刀切”，本著對(duì)國(guó)家和人民高度負(fù)責(zé)、維護(hù)國(guó)家核心利益和保障國(guó)家安全的原則，妥善決策。

3.國(guó)際合作

（1）強(qiáng)化與世界衛(wèi)生組織、國(guó)際海事組織和國(guó)際勞工組織的合作，提高我國(guó)在國(guó)際組織的影響力，提升我國(guó)在制訂相關(guān)國(guó)際法律制度方面的話語(yǔ)權(quán)。

（2）把握時(shí)機(jī)、場(chǎng)合，展現(xiàn)中國(guó)模式，講好中國(guó)故事，提出中國(guó)方案。

（3）加強(qiáng)與醫(yī)療衛(wèi)生防疫方面科研領(lǐng)先的國(guó)家的技術(shù)合作；加強(qiáng)在東盟10+3框架內(nèi)應(yīng)對(duì)疫情的區(qū)域性合作，為包括非洲在內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家培養(yǎng)疫情防控方面的官員和專業(yè)人員。