區(qū)域旅游發(fā)展的府際合作治理路徑
——以山西省運城市為例

徐頑強，王文彬

(華中科技大學 公共管理學院，武漢 430074)

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。當前，社會民眾更加注重精神享受和文化產品消費，外出旅游休閑日漸成為重要的“幸福生活”需求。據文化和旅游部發(fā)布的《2018年文化和旅游發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據顯示，2018年國內旅游人數(shù)55.39億人次，收入5.97萬億元，分別比上年增長10.8%和10.5%。[1]雖然我國旅游產業(yè)發(fā)展迅猛，但依然存在著旅游總供給不能滿足旅游總需求的巨大難題。[2]其中，旅游產業(yè)的區(qū)域發(fā)展不平衡，旅游資源開發(fā)不充分問題高度凸顯。而各級政府在區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的引導作用，為此，亟待思考政府間的合作問題。既要清楚辨明區(qū)域旅游發(fā)展在行政因素上的現(xiàn)實梗阻，也要科學對癥下藥、設計可操作的優(yōu)化路徑。

一、問題提出與文獻綜述

著眼社會公眾的公共文化服務需求以及經濟社會發(fā)展趨勢，可清晰發(fā)現(xiàn)區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略價值。加快推動區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展，不僅能夠深度開發(fā)旅游資源，創(chuàng)設綠色經濟增長點，還能幫助實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。而梳理學術界的既有研究，則能聚焦區(qū)域旅游發(fā)展的難題與破解對策。

(一)緣何注重區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展

當前，新常態(tài)下旅游業(yè)發(fā)展正呈現(xiàn)規(guī)模擴張和個性消費同步提升的趨勢，旅游產業(yè)地位日漸凸顯，區(qū)域旅游協(xié)調發(fā)展成為重要目標。[3]在此背景下，積極開拓發(fā)展區(qū)域旅游產業(yè)，也逐漸成為許多地方政府優(yōu)化經濟結構和提升經濟效益的重點工作?？焖侔l(fā)展旅游產業(yè)不僅能夠深度挖掘各地豐富的旅游資源，還能創(chuàng)設出新的經濟增長點。挖掘旅游資源價值既是發(fā)展區(qū)域旅游產業(yè)的重要途徑，也是保證旅游產業(yè)持續(xù)發(fā)展的必然要求。在既往的發(fā)展進程中，更多的經濟建設都只是為了滿足社會公眾的物質生活需要，而對有助于促進民眾精神滿足的文化事業(yè)發(fā)展則關注較少。伴隨物質生活的較大改善，社會公眾愈發(fā)注重文化生活質量提升，這為進一步開發(fā)旅游資源提供了良好契機。我國國土遼闊，自然旅游資源極其豐富，而悠久的歷史文化更是烙印在各種人文旅游資源載體上。這些資源都有待于進一步開發(fā)，進而更好地為經濟社會發(fā)展服務。同時，通過開發(fā)旅游資源、發(fā)展區(qū)域旅游產業(yè)，也可以為地方發(fā)展創(chuàng)設新的經濟增長點。發(fā)展區(qū)域旅游產業(yè)，既有助于調整地區(qū)經濟發(fā)展結構、改變經濟發(fā)展方式，也可以通過吸納勞動力就業(yè)等方式，直接服務地方發(fā)展并產生較大經濟效益。[4]此外，區(qū)域旅游產業(yè)的發(fā)展，也可以不斷吸引日益增長的游客流量，進而帶動餐飲業(yè)、旅行服務業(yè)、交通運輸業(yè)和手工藝品制造等行業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)周邊產業(yè)的共生繁榮。

區(qū)域旅游產業(yè)在促進地區(qū)經濟發(fā)展的同時，也可以直接有效地服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。相對于城市文明而言，我國農業(yè)文明歷史更為悠久、內容更為豐富，農村也一直是我國眾多旅游資源的集聚地。且隨著社會發(fā)展以及國家特色小鎮(zhèn)計劃的實施，鄉(xiāng)村旅游愈受歡迎，游客體驗農村生活和觀賞農村風光的愿望更加強烈，這些訴求也都為農村發(fā)展創(chuàng)造了良好機遇。通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，在滿足主要來自城市的旅游者特殊旅游體驗需求的同時，亦能為鄉(xiāng)村經濟和社會發(fā)展提供機遇，縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從而助力新時期我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標全面實現(xiàn)。[5]此外，旅游產業(yè)的發(fā)展也可以大大激發(fā)傳統(tǒng)文化的魅力，進而助力傳統(tǒng)文化的傳承發(fā)展。在區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展過程中，傳統(tǒng)文化保護所面臨的資金困難和受眾過少等問題都有望得到解決，這也可以成為振興鄉(xiāng)村文化的新路徑。

(二)簡單梳理學界既有研究成果

針對區(qū)域旅游發(fā)展，學者們也進行了比較豐富的研究，主要可以分為三個方面：一是部分學者持續(xù)關注區(qū)域旅游產業(yè)的競爭力測度問題。區(qū)域旅游競爭力評價有利于發(fā)現(xiàn)旅游資源的區(qū)域優(yōu)勢與劣勢，有利于旅游競爭力的提升。[6]總的來看，只有生產要素、需求條件、相關支持性產業(yè)、企業(yè)發(fā)展、政府和機遇的共同作用，才能提升區(qū)域文化旅游產業(yè)競爭力。[7]二是一些學者重點思考交通可達性對區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的重大影響。目前，不同類型景點系統(tǒng)分型特征明顯，存在局部圍繞城市和交通線分布的情況，表現(xiàn)為“大集聚、小分散”的核心邊緣分布格局。[8]在交通網絡效應下，新增景區(qū)密集分布于鄰近中心城市主要對外交通要道兩側，耦合于可達性時空演變，且“板塊”旅游地域結構特征顯著。[9]三是部分學者從協(xié)同視角審視區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展問題。長三角地區(qū)是中國區(qū)域旅游合作和旅游一體化的成功范例，目前長三角地區(qū)旅游一體化正由“政府主導推動”向政府、商界、民間、學界等多元推動升級轉化。[10]借鑒智慧旅游模式，可以從創(chuàng)新機制、學習機制、知識管理機制、資源整合機制和可持續(xù)發(fā)展機制著手，共同推動京津冀區(qū)域旅游協(xié)同發(fā)展。[11]此外，也有部分學者認為，區(qū)域旅游協(xié)同發(fā)展在很多地方實質性進展較為緩慢，主要原因在于條塊分割的行政體制的障礙。[12]具體說來，許多地方之間的旅游發(fā)展仍更多的受行政區(qū)劃的影響，旅游規(guī)劃的不合理性突出，形成的精品旅游線路不多，合作意識有待進一步加強，亟須建立由旅游域為基礎的旅游圈。[13]相對說來，關于政府間關系對區(qū)域旅游發(fā)展影響的研究較少，難以滿足旅游產業(yè)發(fā)展的政策調適訴求。而當前，隨著公共問題的跨域延伸，地方政府往往獨木難支，往往需要借助府際合作來化解各種發(fā)展難題。本文試圖解剖山西省運城市區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展案例，精準發(fā)現(xiàn)影響區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的核心病因，而后從府際合作治理視角提出優(yōu)化旅游產業(yè)發(fā)展的政策建議。

二、山西運城區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展案例掃描

為了實地了解區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展現(xiàn)況，課題組選擇了山西省運城市作為調研考察點。該地區(qū)旅游資源極其豐富，但區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展卻較為落后，能夠作為區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展不力的典型代表。山西省運城市古稱河東，因“鹽運之城”得名，是中華文明的重要發(fā)祥地之一，華夏始祖堯、舜、禹都相繼在此活動，此后歷朝歷代也在河東大地多有開發(fā)，尤以唐朝為盛，這些都給當?shù)亓粝铝藰O其豐富的旅游資源。做大旅游產業(yè)，建設旅游大市，既是促進經濟結構調整和推進城市化進程的需要，也是新世紀運城經濟發(fā)展和富民強市的必然要求。[14]但實際上該地的區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展比較緩慢，對經濟發(fā)展的幫助作用較弱。考察發(fā)現(xiàn)：府際政府間的合作缺失是導致該區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展遲滯的重要原因。

(一)運城旅游產業(yè)規(guī)劃不健全

運城旅游產業(yè)規(guī)劃不健全和頂層設計的匱乏，正是導致運城區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展遲滯的首要原因。近年來，為了推進運城旅游業(yè)發(fā)展，運城市委市政府提出要圍繞“古中國·新運城”“關公故里·大運之城”品牌，落實《運城市推動文化旅游產業(yè)發(fā)展專項行動方案》，進一步提升運城文化旅游品質。[15]雖然，這些政策有效激活了當?shù)芈糜萎a業(yè)活力，但整體看來，該地的區(qū)域旅游產業(yè)規(guī)劃仍然不太健全，科學引領作用和實踐價值仍然比較小。首先，整個運城市的旅游產業(yè)發(fā)展目標體系明顯缺失，無法高效引導和實際指導旅游產業(yè)發(fā)展。突出表現(xiàn)為缺乏發(fā)展運城市旅游業(yè)的科學規(guī)劃，且全市的旅游資源開發(fā)范圍不明確，不能直接指導各縣域政府建設發(fā)展旅游產業(yè)。與此同時，運城市缺乏旅游產業(yè)發(fā)展的階段性目標，既不能逐步推進、精準落實，也不能對全市的旅游產業(yè)發(fā)展進行全面考核。其次，運城市的旅游產業(yè)政策扶持體系尚不完善。旅游產業(yè)的發(fā)展需要多方協(xié)調合作，必然要求進行多種政策的高度協(xié)同，只有借助政策力量推進各項工作真正落地，才能為區(qū)域旅游的建設發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

(二) 區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展思想尚未統(tǒng)一

運城下轄區(qū)縣(市)發(fā)展旅游產業(yè)的思想尚未統(tǒng)一，這也是造成上下級政府合作缺失和區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展緩慢的重要原因。立足于當?shù)刎S富的旅游資源，積極發(fā)展旅游產業(yè)，倡導綠色發(fā)展理念，原本應該成為公認的新型發(fā)展思路和思想。但當前，運城區(qū)域內的各級政府卻尚未形成發(fā)展旅游產業(yè)的統(tǒng)一思想認識，嚴重影響了區(qū)域旅游產業(yè)的發(fā)展。一是運城市政府對區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展思想的宣傳引導不到位。由于運城區(qū)域旅游產業(yè)規(guī)劃不健全，使得市政府對旅游產業(yè)發(fā)展思想的提倡往往只是政策性的宣示，所給予的具體指導意見較少，不利于在區(qū)域范圍內統(tǒng)一旅游產業(yè)發(fā)展思想。二是旅游產業(yè)的發(fā)展需要較高投入，但收益較為緩慢，難以快速幫助主政領導塑造政績，因而下屬區(qū)縣(市)政府推進旅游產業(yè)的積極性相對匱乏。三是運城市下屬各區(qū)縣(市)擁有的旅游資源數(shù)量不一、種類不同，也在很大程度上影響著當?shù)卣畬β糜萎a業(yè)發(fā)展情況的判斷。此外，政府行動思維也會引導社會組織的經濟活動。在政府重視程度不高的情況下，社會組織參與發(fā)展旅游產業(yè)的意愿也比較微弱。

(三) 發(fā)展旅游的府際協(xié)商缺位

府際之間的協(xié)商合作是落實區(qū)域旅游產業(yè)政策的重要基礎，也是推進區(qū)域旅游產業(yè)快速發(fā)展的必要條件。當前，運城市范圍內的府際協(xié)商合作較少，很難掃除阻礙區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的各種難題。一方面，運城市政府與下轄區(qū)縣(市)政府的協(xié)商不到位，突出表現(xiàn)為全市旅游產業(yè)發(fā)展路線圖的缺失。雖然運城市政府出臺了關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的總體性政策文件，制定了重點任務和工作進度安排表，充分發(fā)揮了政治引領和政策引導作用，但與下級政府進行的具體協(xié)商較少，未能針對各區(qū)縣(市)的旅游資源現(xiàn)狀制定更加務實的發(fā)展路線圖。另一方面，區(qū)縣(市)政府之間進行的協(xié)商合作較少。旅游產業(yè)的發(fā)展需要巨大的投入，對一個區(qū)縣(市)來說往往壓力過大，因而適時開展必要的聯(lián)合和合作發(fā)展，應該成為推進區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的重要方案。而縣域政府之間協(xié)商合作意識不強、合作機制匱乏等因素，都嚴重干擾著政府之間的協(xié)商合作，也無法形成共同開發(fā)旅游資源的良好氛圍，最終阻礙區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展。

(四)區(qū)域旅游資源宣傳工作遲滯

在府際合作不足的情形下，區(qū)域旅游資源的整體性宣傳工作也比較遲滯。整體打包宣傳旅游資源可以快速提升區(qū)域旅游知名度，進而吸引更多的游客和消費者。但在運城的實地調研中發(fā)現(xiàn)，該地的區(qū)域旅游資源宣傳工作極度匱乏，明顯影響了區(qū)域旅游產業(yè)的整體建設發(fā)展。首先，運城市相對缺乏整體性的旅游資源宣傳方案。雖然下轄區(qū)縣(市)開展了各種各樣的宣傳工作，但有些宣傳理念不統(tǒng)一，甚至出現(xiàn)相互沖突，極易引發(fā)當?shù)芈糜钨Y源宣傳工作的混亂。再加上各區(qū)縣(市)的能力相對有限，旅游資源的宣傳力度小，形成的影響力和吸引力較小，也不利于深度挖掘旅游資源價值。其次，運城市缺乏整體推介自身旅游資源的創(chuàng)新性意識。如何借助新型媒體技術，最大化地推介本地旅游資源，原本應該成為創(chuàng)新宣傳模式的重要思路，但運城市在這方面進行的思考較少。相比山西省其他地域而言，運城市改革發(fā)展旅游產業(yè)的步伐較為緩慢，缺乏大范圍使用互聯(lián)網等先進傳播媒介的意識，而且在傳統(tǒng)媒體上進行的旅游資源宣傳也都比較少，這些都不利于提升地區(qū)旅游資源的知名度，也不能擴展游客來源。

三、區(qū)域旅游產業(yè)面臨府際合作缺失挑戰(zhàn)

從運城市的案例中可以看出，府際合作缺失是區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。為了發(fā)展區(qū)域旅游產業(yè)，必須高度重視不同地域的旅游資源、相關政策以及發(fā)展理念協(xié)同，高效推進政府間的密切合作。但當前，各級政府對旅游產業(yè)認知不統(tǒng)一，區(qū)域內部的旅游政策協(xié)同較少，缺乏連片開發(fā)旅游資源理念，旅游資源整體宣傳不到位，都嚴重束縛了當?shù)芈糜萎a業(yè)的發(fā)展，而這些難題也都是府際合作缺失的重要表現(xiàn)。具體示意圖見圖1。

(一)政府對旅游產業(yè)認知不統(tǒng)一

政府對旅游產業(yè)認知不統(tǒng)一，正是府際合作缺失的突出表現(xiàn)。由于旅游資源往往孤立分散在不同地域，區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展必須得到各地政府的共同支持，特別需要統(tǒng)一上下級政府對旅游產業(yè)發(fā)展的思想和認識。但受到多重因素影響，統(tǒng)一府際間的旅游產業(yè)認知進程比較緩慢，嚴重阻礙了區(qū)域旅游產業(yè)的發(fā)展。一方面，旅游產業(yè)的發(fā)展需要較大規(guī)模的投入，不僅需要注入大量發(fā)展資金，而且還需要旅游經營人才的支持。當前，資金不足、人才短缺、運營低效等難題制約著許多地方的文化旅游產業(yè)發(fā)展。[16]另一方面，旅游產業(yè)的經濟收益見效慢，不能在傳統(tǒng)的發(fā)展指標(GDP)中發(fā)揮重要作用，對地方政府領導政績考核和職位晉升的幫助作用較小。為了更好地突顯自身政績，地方政府會更加傾向于選擇那些經濟收益見效快的產業(yè)，這使得旅游產業(yè)極易遭受冷遇?？傊F(xiàn)實條件的硬約束、考核指標的軟束縛，都嚴重影響著各級政府對旅游產業(yè)發(fā)展的認識及統(tǒng)一。

區(qū)域旅游的府際合作缺失政策整合難題基礎要素具體問題認識協(xié)商府際政府對旅游產業(yè)認知不一府際政府間旅游政策協(xié)同匱乏旅游資源連片開發(fā)理念缺失旅游資源整體宣傳工作不到位

圖1區(qū)域旅游產業(yè)面臨的府際合作挑戰(zhàn)

(二) 府際間旅游政策協(xié)同匱乏

區(qū)域內部的各級政府缺乏旅游政策協(xié)同，也影響著府際之間的密切合作。借助政策協(xié)同與合作，可以為區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展提供較多資源，也能直接掃除發(fā)展障礙。由于各地政府對旅游產業(yè)發(fā)展認知不一致，極易導致區(qū)域旅游政策協(xié)同缺失。而且基于地方利益制定的相關政策也可能會與全局性的旅游產業(yè)發(fā)展相沖突。首先，部分地方十分缺乏發(fā)展旅游產業(yè)的相關政策，無法與其他地域開展旅游政策協(xié)同合作。在不同的經濟發(fā)展模式與思想指導下，地方政府制定的各種發(fā)展政策形態(tài)不一，有些地方比較注重開發(fā)旅游資源，自然會制定內容完善的旅游產業(yè)發(fā)展政策；但那些不重視旅游產業(yè)發(fā)展的地域，往往只制定出籠統(tǒng)性的旅游產業(yè)政策，很難真正有效地指導旅游產業(yè)發(fā)展。在上述情形下，區(qū)域內部的旅游政策協(xié)同十分困難，并不能為區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。其次，地方政府制定的旅游政策帶有強烈的地域屬性，很大程度上只是為了保護地方利益，極易與鄰近區(qū)域和區(qū)域整體的旅游政策出現(xiàn)沖突，這也會導致政策相斥和消解問題出現(xiàn)，最終直接影響區(qū)域旅游產業(yè)的發(fā)展。

(三) 旅游資源連片開發(fā)理念缺失

在當前行政區(qū)劃明確和地方利益固化的背景下，許多地方明顯缺乏連片開發(fā)旅游資源的理念，難以推動區(qū)域旅游產業(yè)的健康發(fā)展。一方面，區(qū)域內的上級政府對旅游產業(yè)發(fā)展頂層設計和整體規(guī)劃的缺位現(xiàn)象仍然比較突出。雖然各級政府都較為認同綠色發(fā)展理念，但在強大的政治考核壓力下，他們對傳統(tǒng)發(fā)展方式的依賴并沒有下降，傳統(tǒng)的路徑依賴依然嚴重。在這樣的政治生態(tài)中，發(fā)展旅游產業(yè)理念尚且建立緩慢，也就很難真正投入到區(qū)域旅游產業(yè)的發(fā)展中。另一方面，區(qū)域內的下級政府之間的協(xié)商合作能力較弱，也不利于旅游資源連片開發(fā)理念的迅速形成。當前，為了推進自身經濟發(fā)展轉型，許多地方政府開始積極嘗試發(fā)展旅游產業(yè)，但往往只著眼于本地資源，很難統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)域內的所有資源。再加上地方政府之間的協(xié)商合作有限，也很難促成旅游資源的連片開發(fā)?？傊?，在上級政府主導作用不足、下級政府協(xié)商合作能力弱化的情況下，快速建立旅游資源連片開發(fā)理念仍然存在諸多阻礙。

(四) 旅游資源整體宣傳不到位

區(qū)域旅游資源的整體宣傳不到位，也充分體現(xiàn)了府際間合作意識的匱乏。單個旅游資源的價值相對有限，開展單一化的媒體宣傳，不僅極易產生大量宣傳費用，而且所形成的口碑效應和游客吸引力也比較小。因而，將區(qū)域內的旅游資源進行合理打包，開展整體宣傳工作，應該成為推動區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的新路徑。當前，地方政府對旅游資源的整體性宣傳意識比較匱乏，且缺乏必要的宣傳策略。雖然許多地方政府也進行了大量旅游資源宣傳工作，但往往只是對某一旅游景區(qū)的重點推介，或者對地域旅游景點的模式化羅列，非常缺乏響亮的旅游名片和核心宣傳內容，這不利于迅速推介旅游資源的整體形象，也不能清楚有效地界定旅游資源。與此同時，區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展緩慢，難以為整體宣傳旅游資源提供充足的資源支持，不易引起地方政府對旅游產業(yè)宣傳工作的重視，所給予的各方面支持也比較少，這些因素都會影響旅游資源的整體宣傳工作。此外，區(qū)域政府對旅游產業(yè)的統(tǒng)籌設計較少，也從根本上約束著區(qū)域旅游資源的整體性開發(fā)，無法為旅游資源的整體宣傳提供優(yōu)質宣傳對象，這也在很大程度上導致了旅游資源整體性宣傳缺位問題。

四、區(qū)域旅游的府際合作治理路徑

府際合作缺失導致了區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展乏力，因而重塑府際合作關系，夯實府際合作治理，理應成為改進區(qū)域旅游發(fā)展的關鍵路徑。需要重點關注府際旅游資源共享，保證開發(fā)的完整性，建立信息交流平臺，構建旅游交通途徑，建立區(qū)間旅游制度和保證旅游產品生態(tài)系統(tǒng)互補性等協(xié)同合作。[17]結合區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展需求，區(qū)域內的各級政府共同構建出“制度圈”“政策圈”“組織圈”“資源圈”和“宣傳圈”，通過五圈互動合作，為區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。具體示意圖見圖2。

圖2區(qū)域旅游中的府際合作治理示意圖

(一)制度圈：頂層設計區(qū)域旅游發(fā)展

盡快制定區(qū)域旅游產業(yè)的整體性發(fā)展制度，構建一個科學完整的制度圈，應該成為改善區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的首要工作。開展區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的頂層設計，不僅能夠規(guī)劃產業(yè)發(fā)展道路，而且還能為產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造出更加翔實的圖景。一方面，制定出區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的四梁八柱，建立產業(yè)發(fā)展的框架性制度。旅游產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展必須具備強有力的制度保障，即提供充足的制度空間和政策調整空間。在著眼全局工作時，我們也要積極規(guī)劃區(qū)域旅游產業(yè)的整體性制度，不僅要梳理區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的框架性工作，而且還需要科學設計區(qū)域旅游的全產業(yè)鏈工作，為區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的營運環(huán)境。另一方面，盡快制定區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的配套制度，完善區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展制度體系，才能夠構建出完整的區(qū)域旅游產業(yè)制度圈。單一的框架性制度往往只能發(fā)揮全局性的引領作用，要想充分發(fā)揮各種制度的實際指導作用，必須創(chuàng)設更加細化的具體制度，進而直接服務區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展。

(二)政策圈：加強府際旅游政策協(xié)商

推進府際合作治理、促進區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展，還需要積極加強府際旅游政策協(xié)商，構建政策圈，推動各項制度設計的具體落地。增強政府之間的協(xié)商合作意識，消除區(qū)域內政府間的旅游政策沖突和失調，進而優(yōu)化旅游產業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，這也是推動區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的重要基礎工作。一是應該不斷增強政府間的旅游政策協(xié)商意識。在制定旅游政策時，不僅要積極遵循上級政府的指導思想，而且還要推動和周邊區(qū)域政府的協(xié)商合作。通過政策協(xié)同，為旅游產業(yè)集聚更多的發(fā)展資源，借助各級政府合力來開展工作。二是各級政府也應該有意識地化解既有旅游政策之間的矛盾和沖突，消解區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的障礙。當前在地方利益主導下，許多政府制定的部分旅游政策有可能對全局利益或周邊區(qū)域利益有所忽視，極易引發(fā)政府間的不滿與不當對抗。各級政府要大膽正視這種問題，通過主動接觸、互相讓步的方式，化解政策沖突，避免旅游政策的消解效應。此外，上級政府也要積極審查下級政府的各項政策，及時指導化解政策沖突部分。

(三)組織圈：組建旅游發(fā)展協(xié)調機構

組建區(qū)域旅游發(fā)展協(xié)調機構，構造結構完整和功能齊全的組織圈，對于優(yōu)化政府間合作也具有較強的促進作用。當前，雖然許多地方建立了發(fā)展區(qū)域旅游產業(yè)的組織機構，但下級政府之間的協(xié)調發(fā)展機構較少，不利于直接協(xié)商安排具體性工作，為此應該組建出“區(qū)域領導機構—政府間協(xié)調機構”的完整組織體系。通過這套完善體系，既能促進相關政策的上通下達，及時傳達上級政府的最新政策和指導精神，及時反饋下級政府的合理訴求，也有助于政府間開展具體的政策協(xié)調，盡可能在具體工作中進行政策優(yōu)化和沖突化解。同時，還應該積極擴展這些協(xié)調機構功能，更好地服務區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展。首先，積極組織政府間的合作協(xié)商，并大力推動旅游產業(yè)發(fā)展信息的及時流通；其次，在協(xié)調機構組建過程中，積極吸納社會組織力量的參與，進而推動政府和社會組織之間的協(xié)商合作，為社會組織參與區(qū)域旅游產業(yè)建設提供平臺和機遇?？傊?，構建區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展的完整組織圈，可以更好地服務整體制度落地和相關政策的協(xié)同。

(四)資源圈：連片開發(fā)區(qū)域旅游資源

在區(qū)域旅游資源相對分散的背景下，要想充分激活區(qū)域旅游產業(yè)，我們也必須連片開發(fā)區(qū)域旅游資源，打造數(shù)量多且質量高的“旅游資源圈”。通過整體性的打包式開發(fā)，可以實現(xiàn)旅游資源的規(guī)模效應，并且借助整體宣傳實現(xiàn)經濟效益的集聚。為此，一是政府間應該統(tǒng)一整體性的連片開發(fā)思想。結合旅游資源的實際情況，充分征求各級政府意見后，上級政府應該盡快制定連片開發(fā)計劃，并積極贏取各級政府的理解和支持，進而在此基礎上集中投入開發(fā)資源。同時，下級政府之間也要積極樹立合作共贏的發(fā)展理念，為連片開發(fā)區(qū)域旅游資源提供盡可能多的幫助。二是積極尋找旅游資源之間的相關聯(lián)系，為連片開發(fā)提供條件。因為旅游資源分布較為分散，梳理、確定旅游資源之間的價值聯(lián)系直接關系到如何促進旅游資源的打包式建設以及怎樣集中開發(fā)旅游資源。通過文化價值聯(lián)系或自然風光歸類，可以很好地實現(xiàn)旅游資源的區(qū)域集中和連片開發(fā)。此外，推進旅游資源的連片開發(fā)，也有助于消除各級政府之間的政策隔閡，促進府際政府間的協(xié)商合作。

(五)宣傳圈：整體打造區(qū)域旅游名片

在連片開發(fā)區(qū)域旅游資源時，也要積極推進整體打造區(qū)域旅游名片工作，盡快構建旅游資源宣傳圈。通過區(qū)域旅游資源的整體性宣傳，形成區(qū)域旅游品牌和口碑效應，進而吸引更多的游客。一方面，區(qū)域內部要形成統(tǒng)一的旅游宣傳價值理念，共同設想和構建區(qū)域旅游名片。在自然旅游資源和人文旅游資源之間進行平衡選擇，構建最能代表區(qū)域特色的旅游宣傳價值觀，進而通過廣告創(chuàng)意設計，包裝出完美展現(xiàn)區(qū)域旅游資源價值的旅游名片。如運城市所進行的古中國文化宣傳，就是一次成功的旅游名片打造。但該區(qū)域進行的整體性宣傳工作較少，不利于旅游資源價值的高度彰顯。另一方面，也要積極采用各種創(chuàng)新性媒介，全方位宣傳區(qū)域旅游名片。除了積極利用傳統(tǒng)的紙質媒體和電視媒體之外，各級政府也要積極開發(fā)采用以互聯(lián)網為代表的新型媒介，拓展旅游資源的宣傳平臺，最大化地拓寬區(qū)域旅游名片的宣傳空間。總之，整體性打造區(qū)域旅游名片，形成區(qū)域旅游的特色印象，既可以吸引社會組織進行產業(yè)投資，也能夠更加有效地激發(fā)區(qū)域旅游資源價值，促進區(qū)域旅游產業(yè)的飛躍發(fā)展。