檢察官員額退出機制的理性構(gòu)建

何敏 張小燕 黃博儒

摘要：構(gòu)建檢察官員額退出機制，既是全面推進司法體制改革的應(yīng)有之義，也是實現(xiàn)檢察官員額科學(xué)管理的內(nèi)在要求，同時也是解決現(xiàn)實問題的關(guān)鍵舉措。透過對廣東、山西、內(nèi)蒙古試點改革地區(qū)的實踐探索，尋求有益的經(jīng)驗教訓(xùn)。在具體構(gòu)建我國檢察官員額退出機制時，應(yīng)當(dāng)明確檢察官退出員額的情形、建立健全檢察官員額退出程序，并完善員額檢察官考核測評體系、員額退出后工資流轉(zhuǎn)機制等相關(guān)配套措施，以便實現(xiàn)我國檢察官員額制的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：司法改革;員額退出機制;考核測評

中圖分類號： D926.3文獻標(biāo)志碼： A 文章編號：16720539（2020）01001707

2014年6月，檢察官員額制改革試點工作正式啟動。據(jù)2018年《最高人民檢察院工作報告》，經(jīng)過三批試點，全國各級檢察機關(guān)共遴選出8.7萬名員額檢察官，這標(biāo)志著全國各級檢察機關(guān)相繼完成了檢察官的入額遴選工作，檢察官的入額遴選標(biāo)準(zhǔn)、程序以及保障等相關(guān)機制日臻完善。隨著檢察官“入額”問題得到基本解決，檢察官入額后的“管理”和“退出”等問題將是下一步員額制改革的重點和難點[1]。最高人民檢察院司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任高景峰于2018年2月召開的最高檢廳局長系列訪談上著重指出，全面深化司法體制改革需要進一步完善和規(guī)范檢察官員額制，健全員額統(tǒng)籌管理、動態(tài)調(diào)整機制，建立并落實檢察官員額退出機制。同年9月17日，時任最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍到上海市檢察機關(guān)調(diào)研檢察工作時也重點強調(diào)了構(gòu)建檢察官員額退出機制的必要性，他說：“檢察官進了員額不是進了保險箱，最高檢正在制定員額檢察官入額和退出規(guī)則。要讓員額制‘活起來，讓每一個檢察官在規(guī)則內(nèi)行事，增強依法履職的自覺性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！彪m然理論界與實務(wù)界對檢察官員額退出機制建立的必要性、緊迫性有較高的共識度，但尚未形成完備的體系化構(gòu)想。為此，本文針對檢察官員額制改革的實踐情況，結(jié)合司法改革的發(fā)展動向，對檢察官員額退出機制進行體系化論述，并提出一些構(gòu)建思路。

一、概念探析：檢察官員額退出機制

法律概念對于法律體系和法律研究具有根本性。美國著名法理學(xué)家博登海默曾在《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》一書中指出，概念是解決法律問題不可缺少的工具，“如果我們試圖完全否棄概念，那么整個法律大廈就將化為灰燼”。故而，要對檢察官員額退出機制進行研究，首先要明確檢察官員額制相關(guān)概念的內(nèi)涵。

通過字義分析可知，“檢察官員額退出機制”這一概念由“檢察官員額”和“退出機制”兩部分共同組成。“員”，即人員，“額”，即規(guī)定的數(shù)量，“員額”即特定職位或崗位的人員限額。根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第四十一的規(guī)定，檢察官員額根據(jù)案件數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口數(shù)量和人民檢察院層級等因素確定。因此，所謂檢察官員額指檢察官人數(shù)的編制限額，而對檢察官在編制限額內(nèi)實行員額管理的制度則為檢察官員額制。有學(xué)者將檢察官員額制定義為：根據(jù)案件數(shù)量、經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口數(shù)量和人民檢察院層級等因素確定相對穩(wěn)定的檢察院人數(shù)，并按照一定的規(guī)則選拔高素質(zhì)的檢察官依法行使國家檢察權(quán)。把真正符合條件的檢察人員確定為檢察官，形成由檢察官、檢察官助理組成的新的檢察運行機制。由此不難推出，員額檢察官是指依法行使國家檢察權(quán)、履行司法辦案職責(zé)、納入檢察官員額、享有檢察官單獨職務(wù)序列待遇的檢察人員。就“退出”一詞而言，《辭?！穼⑵涠x為“退離所在的場所、脫離團體或組織”。從語義上來看，只有親身加入某一團體、組織并擁有該團體、組織成員身份的人方能退出，質(zhì)言之，退出是建立在具有某一團體、組織成員身份特征的基礎(chǔ)之上。而員額檢察官作為員額制的主體，其“退出”意味著不再享有“員額”這一單獨職務(wù)序列待遇身份和職權(quán)。鑒于此，筆者認為，檢察官員額退出機制是指納入員額管理的檢察官，因出現(xiàn)法定退出員額情形不能或不宜繼續(xù)履行檢察官法定職責(zé)，依照法定程序免除其員額檢察官身份，使其退出檢察官員額管理，不再以檢察官名義辦理案件的工作機制。檢察官退出員額管理本質(zhì)上是對員額檢察官的任職資格、辦案能力、職業(yè)素質(zhì)或政治表現(xiàn)作出否定性評價，其引發(fā)的直接效果是檢察官司法辦案職權(quán)的喪失以及員額制身份的免除，其目的是建立完善優(yōu)勝劣汰、能進能出的檢察官員額競爭激勵制度[2]。

二、價值基礎(chǔ)：檢察官員額退出機制的生成邏輯

在員額制改革進程中，退出機制有著獨立的價值基礎(chǔ)，準(zhǔn)確把握退出機制的生成邏輯，對于順利推進員額制有著十分重大而深遠的意義。

（一）退出機制是推進司法改革的應(yīng)有之義

員額制改革是司法責(zé)任制的基礎(chǔ)和前提，既與司法責(zé)任制改革形成有效呼應(yīng)，其科學(xué)、合理、有效的員額退出機制又能確保司法體制改革的最終成果落地見效。檢察官員額退出機制是推進司法改革的應(yīng)有之義：一方面，退出機制是健全檢察官員額制的重要環(huán)節(jié)。員額制改革是一項復(fù)雜的改革工程，它不僅涉及員額檢察官的入額標(biāo)準(zhǔn)，不同層級、不同地區(qū)檢察院的入額比例，入額的具體遴選方式和程序，同時還涉及檢察官入額后的管理和退出問題。毋庸置疑，任何一項嚴(yán)謹、科學(xué)、高效的人員管理制度都不應(yīng)該是封閉的，而應(yīng)是開放并時刻保持人員管理通道的暢通，員額制改革亦不例外。既然有“納入員額管理”，就相應(yīng)產(chǎn)生“退出員額”的管理措施，而建立檢察官員額退出機制，旨在疏通“出口”問題，打通司法人員流動閉塞之癥結(jié)，解決檢察官“進易出難”的用人問題，以便形成“有進有出、能上能下”的員額檢察官動態(tài)管理體系，可以說，退出機制是健全檢察官員額制必不可少的重要環(huán)節(jié)。另一方面，退出機制是落實司法責(zé)任制的重要保障。在整個司法體制改革浪潮中，中央始終將司法責(zé)任制改革置于“牛鼻子”的地位予以強調(diào)和謀劃，司法責(zé)任制的落實與否關(guān)乎司法體制改革的成敗[3]。根據(jù)主客觀相一致的司法責(zé)任認定原則，員額檢察官既是司法辦案的主體，也是司法責(zé)任制的主體，對自己經(jīng)辦的案件或所作的決定負責(zé)，這是司法責(zé)任制的基本要求。而建立檢察官員額退出機制，通過實實在在的監(jiān)督和問責(zé)等管理措施將員額制與司法責(zé)任制有機銜接起來，明確員額檢察官的司法責(zé)任，讓“敢于負責(zé)、勇于擔(dān)當(dāng)”的優(yōu)秀檢察人才留在檢察官員額隊伍內(nèi)，肩負起司法責(zé)任和改革使命，從而使“誰決定誰負責(zé)，誰辦案誰負責(zé)”不再成為一句口號式的表達，切實保障司法責(zé)任制的落地生效，增強人民群眾對司法機關(guān)公正司法的信心。

（二）退出機制是實現(xiàn)科學(xué)管理的內(nèi)在要求

從人力資源管理的角度上看，適當(dāng)?shù)娜藛T淘汰制度是實現(xiàn)司法人員科學(xué)管理的內(nèi)在要求。正如管理學(xué)大師詹姆斯·科林斯所言：“將合適的人請上車，不合適的人請下車”，唯有將人、財、物等資源放在正確的位置，才能達到物盡其用、人盡其才的效果。故而，在員額制中建立適當(dāng)?shù)娜藛T裁淘退出機制十分必要。首先，退出機制有助于激發(fā)檢察官隊伍活力，通過對員額檢察官的能力業(yè)績、政治表現(xiàn)、職業(yè)操守等情況進行綜合考核，打破“入額終身制”，淘汰不合格的員額制檢察官，及時補充新鮮血液，使青年檢察官助理或司法輔助人員看到“入額”的希望，激勵其參與檢察工作的積極性和主動性。其次，退出機制能夠讓檢察官時刻保持危機感，迫使員額檢察官不斷地學(xué)習(xí)新知識、新技能，自覺提升自己的司法能力和辦案水平，實現(xiàn)員額檢察官的自我革新，以便滿足社會對司法的需求，符合社會對于司法水平和質(zhì)量提升的期待。最后，為實現(xiàn)檢察人員管理科學(xué)化要求，建設(shè)一個令人信賴、素質(zhì)過硬的精英化檢察隊伍尤為重要。員額制改革的目標(biāo)就是把辦案能力強、專業(yè)水平高、辦案效果好的優(yōu)秀檢察人才引到辦案一線，建設(shè)正規(guī)化、專門化、職業(yè)化的精英檢察隊伍，以實現(xiàn)辦案的質(zhì)量、效率和公信力[4]。檢察官員額退出機制通過對員額檢察官的德、能、勤、績、廉等內(nèi)容進行綜合評價，將能力不足、考核不達標(biāo)和責(zé)任心不強的淘汰出員額檢察官隊伍，使高素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力強的檢察官人才留在員額內(nèi)，實現(xiàn)檢察隊伍司法能力和辦案水平的整體提升，進一步助推檢察官隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

（三）退出機制是解決現(xiàn)實問題的關(guān)鍵舉措

當(dāng)前，中央政法主管部門對檢察官員額制改革作出頂層設(shè)計，明確檢察官的員額比例控制在39%以下，各地區(qū)在遴選員額檢察官嚴(yán)禁超出“紅線”，同時還要為未入額的優(yōu)秀司法人才預(yù)留一定的入額空間。這意味著有相當(dāng)數(shù)量的檢察官無法納入員額管理，其中不乏辦案經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)素質(zhì)較強的現(xiàn)任檢察官，擺在他們面前的通常是“助理”或“辭職”二選一，無論作何選擇皆是對優(yōu)質(zhì)司法資源的極大浪費[5]。需要特別指出的是，實際上甘當(dāng)“助理”者寥寥無幾，巨大的心理落差往往難以被淘汰出員額范圍的檢察官所接受。因此，在員額比例基本穩(wěn)定的情況下，如何另辟蹊徑、打開檢察官助理入額的道路是目前員額制改革不得不面對的重大問題。此外，在員額制改革運行過程中，由于缺乏對檢察官素質(zhì)優(yōu)劣的剛性判斷標(biāo)準(zhǔn)，且受員額身份這一現(xiàn)實利益的驅(qū)動，難免會出現(xiàn)一些與員額改革初衷不一致的問題[6]。故有必要建立科學(xué)、合理且符合中國特色社會主義法治發(fā)展需求的檢察官員額退出機制，讓不符合條件的員額制檢察官及時退出員額，其員額資格由優(yōu)秀檢察官助理填補，這樣既可以滿足檢察官助理早日入額的心理需求，也有助于優(yōu)化員額檢察官隊伍。

三、實踐探索：檢察官員額退出機制的本土化經(jīng)驗

經(jīng)過幾年的改革探索和逐步試點，全國四級檢察機關(guān)相繼完成了員額檢察官選任工作，初步實現(xiàn)檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員“各歸其位、各盡其職”的改革目標(biāo)。2017年1月12日的中央政法會議上，時任中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱在對員額制改革試點工作進行深刻總結(jié)的同時還對員額制改革方向做出指示，重點強調(diào)了員額退出機制，他表示：“對只拿待遇不愿盡責(zé)、擔(dān)當(dāng)不夠不敢擔(dān)責(zé)、能力不足不能負責(zé)的，要建立員額退出機制，不辦案而入額的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，要自覺退出員額?！贝撕?，各省市人民檢察院結(jié)合本地區(qū)工作實際，先后制定了檢察官退出員額管理辦法。目前，這項工作正在有序探索和推進。

（一）廣東

廣東省獲得全國首批司法體制改革試點權(quán)之后，緊鑼密鼓地開展了員額制改革試點工作。2017年7月，廣東省人民檢察院根據(jù)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《法官、檢察官單獨職務(wù)序列改革試點方案》、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于建立法官檢察官逐級遴選制度的意見》、中央政法委審批通過的《廣東省司法體制改革試點方案》等文件精神，以及《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國檢察官法》的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合工作實際，出臺了《廣東省檢察機關(guān)員額制檢察官進退流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》。該辦法對員額制檢察官管理的基本原則和總體目標(biāo)作出規(guī)定，同時特別規(guī)定了員額制檢察官的遴選、交流、退出等管理事項，逐步實現(xiàn)對檢察官員額管理體系的優(yōu)化。

根據(jù)這一管理制度安排，廣東省人民檢察院明確規(guī)定了15種退出員額的具體情形，將其區(qū)分為“自然退出”和“應(yīng)當(dāng)退出”兩大類?！白匀煌顺觥敝饕ㄟ_到退休年齡、在職去世、調(diào)出本單位、辭職或辭退、開除等情形?！皯?yīng)當(dāng)退出”主要包括業(yè)績評價不合格、年度不稱職、違反職業(yè)操守、受到黨紀(jì)、政紀(jì)、檢紀(jì)處分、任職回避、裸官、因健康問題等不宜擔(dān)任員額檢察官情形?；谕顺銮樾蔚牟煌?，在退出程序設(shè)定上也規(guī)定了不同層級的審批權(quán)限。對于“自然退出”這類情形，由于情形比較普通，采用本單位黨組研究決定后層報省檢察官遴選工作辦公室備案的方式;“應(yīng)當(dāng)退出”的情形相對復(fù)雜，采用本單位黨組研究提出退出員額意見，并層報省檢察官遴選工作辦公室后由省檢察院黨組研究決定的方式。同時考慮到員額制檢察官退出員額涉及檢察官的年度考核、業(yè)績評價以及獎懲等方面的規(guī)定。為此，廣東省人民檢察院配套實施員額制檢察官的業(yè)績評價及獎懲等實施細則（主要包括《廣東省檢察機關(guān)檢察官業(yè)績評價指導(dǎo)意見（試行）》《廣東省檢察工作人員績效考核及獎金分配指導(dǎo)意見（試行）》及《廣東省法官、檢察官懲戒委員會章程》），逐步形成全方位、多層次、立體化的員額檢察官進退流轉(zhuǎn)管理機制。

（二）山西

山西省作為全國第二批司法體制改革試點省份，在員額制改革中特別強調(diào)要建立退出機制、實現(xiàn)司法官員的動態(tài)管理。2017年2月，山西省率先出臺了《關(guān)于建立員額制法官、檢察官退出機制的意見（試行）》，明確了員額制法官、檢察官6種應(yīng)當(dāng)退出員額的情形，對檢察官員額退出機制進行了初步的探索。為了進一步加強和規(guī)范法官檢察官管理，健全完善員額動態(tài)管理機制，經(jīng)廣泛征求意見和多次修改論證，2018年7月中共山西省委政法委員會、山西省高級人民法院和山西省人民檢察院聯(lián)合印發(fā)《山西省法官檢察官退出員額管理辦法（暫行）》文件，要求省內(nèi)各市、縣（市、區(qū)）黨委政法委、法院、檢察院認真貫徹執(zhí)行。該辦法對檢察官退出員額情形作進一步細化和補充，將其區(qū)分為“自愿退出”“自然退出”和“應(yīng)當(dāng)退出”三大類，而在退出程序設(shè)計上采用統(tǒng)一的審批方式，皆由所在單位黨組審議決定，報省檢察官遴選工作辦公室審核，經(jīng)省檢察院黨組批準(zhǔn)后，報省檢察官遴選委員會備案。此外，為避免部分院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)負責(zé)人占用入額名額卻不辦案現(xiàn)象的出現(xiàn)，該辦法對院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)負責(zé)人的年辦案數(shù)量分層次作出了相應(yīng)的要求，同時要求入額的院領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)部門負責(zé)人直接辦理、帶頭辦理案件，堅決讓掛名辦案、不實質(zhì)辦案的員額檢察官退出員額。

（三）內(nèi)蒙古

作為全國第三批司法體制改革試點省份，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院在汲取前期改革試點先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)實際情況，于2017年7月出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察機關(guān)檢察官退出員額管理暫行辦法》。該辦法共列舉出12種檢察官退出員額情形，并將其區(qū)分為“自然退出”“任職回避退出”“崗位回避退出”和“應(yīng)當(dāng)退出”四大類，而在退出程序方面，同樣針對不同退出情形分層次設(shè)定了退出員額審批程序。除此之外，內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院特別強調(diào)檢察官的合法權(quán)益，賦予了退出員額人員申請復(fù)核、提出申訴的權(quán)利。根據(jù)辦法的規(guī)定，檢察官對退出員額的處理不服的，可以向所在單位申請復(fù)核;對復(fù)核結(jié)果不服的，可以向上一級檢察院提出申訴;也可以不經(jīng)復(fù)核直接提出申訴。同時，該辦法還對退出人員復(fù)核、申訴的處理時限做出詳細規(guī)定，并要求申訴的受理機關(guān)審查后認定退出員額的處理有錯誤的，原處理機關(guān)應(yīng)該及時予以糾正。

（四）地方實踐的簡要評析

美國著名的法官霍姆斯曾經(jīng)說過，“法律的生命不在于邏輯、而在于經(jīng)驗”?！敖?jīng)驗”猶如現(xiàn)實生活中的“活水”，并非一成不變，需要人們根據(jù)社會生活的不斷變化，積極主動地進行實踐，摸索并積累經(jīng)驗教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上努力推陳出新，以便符合社會發(fā)展的真正需求。因此，建立健全檢察官員額退出機制離不開改革地區(qū)的理論探索和實踐經(jīng)驗。

透過對廣東、山西、內(nèi)蒙古等地退出管理措施的現(xiàn)實考察，不難發(fā)現(xiàn)，各省檢察官員額退出機制主要呈現(xiàn)兩方面特點：一是退出機制的試點時間不長，諸多做法尚未成熟，檢察院仍處于摸索階段。二是各省公布的檢察官員額退出管理辦法的側(cè)重點有所差異。具體而言，廣東省人民檢察院側(cè)重員額退出機制與保護檢察官依法履行職責(zé)之間的平衡、特別注重退出機制與考核測評機制、問責(zé)懲戒機制的有效銜接;山西省人民檢察院側(cè)重員額檢察官退出員額的具體情形和相關(guān)程序;內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院側(cè)重保障退出員額人員申請復(fù)核、提出申訴的權(quán)利。

通過對三個試點地區(qū)退出機制的梳理和總結(jié)，有助于構(gòu)建更加合理、更具可操作性的檢察官員額退出機制。具體而言，在退出事由和退出程序的設(shè)置上，應(yīng)嚴(yán)格遵循“檢察官不被任意免職”的司法官員履職保障原則，詳細規(guī)定檢察官退出員額的法定情形及法定程序，確保檢察官依法履行職責(zé)受到法律保護;在退出員額審批程序的設(shè)置上，應(yīng)堅持黨管干部原則，實現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);在各個機制銜接問題的設(shè)置上，應(yīng)兼顧整體性與協(xié)調(diào)性原則，實現(xiàn)退出機制與考核測評機制、問責(zé)懲戒機制的有效銜接。同時，還需要設(shè)置適當(dāng)?shù)穆犠C和救濟程序。在作出退出員額決定前，應(yīng)聽取所在單位以及檢察官本人的意見，賦予退出員額的檢察官復(fù)核申訴權(quán)利，確保檢察官的合法權(quán)益得到有效的保障與救濟。

四、進路探究：檢察官員額退出機制的構(gòu)建路徑

檢察官退出員額后，客觀上即產(chǎn)生停止檢察官履行司法辦案職責(zé)的后果。故而，在具體構(gòu)建檢察官員額退出機制時務(wù)必十分慎重和仔細，檢察官退出員額應(yīng)當(dāng)符合法定退出情形并履行嚴(yán)格的退出程序，保證退出機制從嚴(yán)控制、落到實處。同時，還應(yīng)當(dāng)充分考慮員額退出機制與其他配套措施的有效銜接，唯有如此，才能確保員額制改革發(fā)揮應(yīng)有的實效。

（一）分類明確員額檢察官退出情形

為實現(xiàn)檢察官員額制的良性運轉(zhuǎn)、有效運行，避免“當(dāng)退不退”或“隨意免職”情況的發(fā)生，明確檢察官退出員額的情形尤其重要。通過規(guī)范檢察官退出員額的具體情形，進一步提高檢察官本人對退額情形發(fā)生的可預(yù)見性，增強對退出員額處理結(jié)果的說服力，確保退出機制在“陽光”下運行。根據(jù)《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》《檢察人員紀(jì)律處分條例》等文件精神，以及《中華人民共和國檢察官法》《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國檢察院組織法》等有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合實踐中可能產(chǎn)生的員額退出情形，筆者認為，可以將檢察官退出員額區(qū)分為“自然退出”“應(yīng)當(dāng)退出”“強制退出”和“申請退出”四大類。“自然退出”主要指的是檢察官出現(xiàn)工作變動調(diào)整、退休、辭退、辭職等無須占用檢察官員額的情形;“應(yīng)當(dāng)退出”主要包括檢察官業(yè)績評價不合格、年度考核不達標(biāo)或存在任職回避等不適合繼續(xù)擔(dān)任檢察官的情形;“強制退出”主要是指檢察官出現(xiàn)違紀(jì)違法，政治表現(xiàn)和紀(jì)律作風(fēng)不合格的情形;“申請退出”主要指的是依據(jù)檢察官本人的真實意愿，主動要求轉(zhuǎn)任檢察輔助人員或司法行政人員的情形。具體情形如表1所示。

在檢察官退出員額的四類情形中，“應(yīng)當(dāng)退出”情形的實際運作備受關(guān)注，爭議最大的是“應(yīng)當(dāng)退出”中根據(jù)業(yè)績評價結(jié)果、司法辦案能力不適合繼續(xù)擔(dān)任檢察官的情形。這一員額退出情形的核心和困難所在，就是如何實現(xiàn)退出機制與檢察官績效考核體系的有效銜接。當(dāng)前，我國的檢察官績效考核制度仍處于探索階段，相關(guān)舉措辦法還不盡善盡美成熟定型。建立全面客觀的檢察官辦案評價體系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況以及情節(jié)輕重，設(shè)計較為合理的規(guī)則，使該退出情形既不能無用，也不能濫用。

（二）嚴(yán)格設(shè)定員額檢察官退出程序

維護檢察官履職的合法權(quán)益和榮譽，避免人為因素或行政干預(yù)、隨意使檢察官退出員額，需要為檢察官的履職提供有力的保障，構(gòu)建透明、公正的退出程序。2015年最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第四十六條規(guī)定，“員額檢察官依法履職受法律保護。非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不得將其調(diào)離、辭退或作出免職、降級等處分”?！吨腥A人民共和國檢察官法》第四條、第九條亦有此規(guī)定。故而，從保護檢察官依法履行法定職責(zé)的角度考慮，無論檢察官基于何種緣由或情形退出員額檢察官職務(wù)序列，都必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的退出程序履行相關(guān)審查報批手續(xù)，未經(jīng)相關(guān)程序不得讓檢察官退出員額，不得隨意剝奪員額檢察官的資格和身份。在筆者看來，構(gòu)建一套系統(tǒng)完整、規(guī)范的檢察官員額退出程序需要包括以下幾個方面：

（1）程序啟動。基于退出情形的不同，可以分情況靈活設(shè)定退出員額的啟動程序。即對于“申請退出”情形的，由檢察官本人自己主動提出退出申請。對于“自然退出”“應(yīng)當(dāng)退出”和“強制退出”情形的，一般由檢察官所在單位黨組提出不適合繼續(xù)擔(dān)任員額檢察官的意見。對于檢察官確有違紀(jì)違法行為，不宜繼續(xù)擔(dān)任員額檢察官的，應(yīng)由省法官檢察官懲戒委員會提出退出員額意見。

（2）審批決定。基于檢察官退出員額類型的不同，在退出程序上相應(yīng)設(shè)定不同層級的審批權(quán)限。對于“自然退出”情形的，由于該情形相對普遍、數(shù)量相對較多，由員額檢察官所在單位黨組決定，免除員額制檢察官職務(wù)，并層報省檢察官遴選工作辦公室備案即可。對于“申請退出”“應(yīng)當(dāng)退出”和“強制退出”情形的，由于該情形相對復(fù)雜、數(shù)量相對較少，本著保護檢察官權(quán)益和親身處理原則，須層報省檢察官遴選工作辦公室審核，并由省檢察院黨組研究決定。同時，為防止拖延辦理退出手續(xù)，還需要明確報送備案審批的時限，以便省檢察院及時收集掌握全省員額情況。

（3）告知聽證。檢察官所在單位黨組作出退出員額決定或者省級檢察院黨組作出退出員額處理決定之前，應(yīng)以書面通知的形式送達檢察官本人并告知其依法享有聽證的權(quán)利。聽證程序由作出退出員額處理決定的黨組主持，聽取檢察官本人及其所在單位的意見，讓檢察官享有知情、辯解、舉證的權(quán)利，聽證應(yīng)當(dāng)如實記錄聽證筆錄。員額檢察官必須依照聽證通知的時間和地點準(zhǔn)時參加聽證，逾期則視為放棄聽證的權(quán)利。

（4）公示執(zhí)行。退出員額決定作出后，需要以適當(dāng)?shù)姆绞竭M行公示，公示期滿后退出員額決定生效。自退出員額決定生效后一個月內(nèi)辦理退出員額手續(xù)，由所在單位黨組依照規(guī)定履行法律職務(wù)免職程序。對于“申請退出”情形的，由所在單位黨組按照人員分類管理辦法，根據(jù)工作需要調(diào)整至檢察官助理或司法行政崗位工作并重新任職。檢察官退出員額后，不再履行員額內(nèi)檢察官司法辦案職責(zé)，不再享受員額檢察官工作和相關(guān)待遇，其退出后的工作安排、職務(wù)工作福利等應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)調(diào)整。

（5）救濟程序。充分保障退出員額人員的合法權(quán)益，賦予其復(fù)核、申訴的權(quán)利。檢察官對退出員額的處理不服的，可以自知道該處理之日起30日內(nèi)向所在單位申請復(fù)核;對復(fù)核結(jié)果不服的，可以自接到復(fù)核決定之日起15日內(nèi)，向上一級檢察院提出申訴;也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該處理之日起30日內(nèi)直接提出申訴。復(fù)核、申訴期間不停止退出員額決定的執(zhí)行。作出處理決定的檢察院應(yīng)當(dāng)自接到復(fù)核申請書后的30日內(nèi)作出復(fù)核決定，受理申訴的檢察院應(yīng)當(dāng)自受理之日起60日內(nèi)作出處理決定。

（三）相關(guān)配套措施的跟進

改革需要整體推進，員額退出機制基本功能的實現(xiàn)和運行渠道的暢通皆有賴于具體的配套措施，這些配套措施既是退出機制的功能載體，也是司法改革和員額制改革的基本內(nèi)容。因此，在設(shè)計退出機制時，應(yīng)做好檢察官員額退出機制和其他檢察官管理措施的銜接，以便確保檢察官員額退出機制運行順暢。

1.建立科學(xué)合理的員額檢察官考核測評體系

鑒于檢察官的業(yè)績評價、考核測評結(jié)果作為檢察官是否退出員額的評判依據(jù)之一，對檢察官員額退出機制的施行具有重大影響，為此，有必要建立一套科學(xué)合理的員額檢察官考核測評體系，以此督促員額檢察官提升專業(yè)知識水平和辦案素質(zhì)能力，實現(xiàn)檢察官考核測評機制與退出機制的有效銜接。為了科學(xué)考核，筆者認為可以從考評主體、考評內(nèi)容和考評結(jié)果三個方面著手。具體來說：首先，考評主體。各省應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實際情況，建立省級以下檢察院員額檢察官考評委員會?？荚u委員會主任由各級人民檢察院檢察長擔(dān)任，考評委員會其他成員由本院黨組成員、部門負責(zé)人及若干員額檢察官代表組成。同時適當(dāng)吸收法學(xué)專家學(xué)者、律師、人大代表等社會各界代表進入委員會，從而保證考評過程的民主性與公正性。其次，考評內(nèi)容。評價員額檢察官的標(biāo)準(zhǔn)既應(yīng)涵蓋檢察官辦理案件的數(shù)量和質(zhì)效，還需將檢察官的政治表現(xiàn)、職業(yè)道德、思想作風(fēng)、廉潔情況等多種情形納入考核內(nèi)容，全面評價員額檢察官德、能、勤、績、廉等內(nèi)容[7]。最后，考評結(jié)果。將考核測評結(jié)果作為退出員額的重要參考依據(jù)，據(jù)此研判員額檢察官是否能夠繼續(xù)勝任檢察業(yè)務(wù)工作。對不適宜繼續(xù)擔(dān)任員額檢察官的，適時提出退出員額意見，破除入額終身制，真正使檢察官員額退出機制發(fā)揮實效。

2.健全檢察官的職業(yè)保障機制

為保障檢察官職業(yè)隊伍的穩(wěn)定性和相對自主性，促進檢察官職業(yè)化的形成和發(fā)展，需要健全檢察官職業(yè)保障措施，以便激勵檢察官勤政廉政，切實解決好檢察官退出員額的后顧之憂。在筆者看來，檢察人員的職業(yè)保障主要有三個方面：第一，在職業(yè)安全保障方面，應(yīng)當(dāng)為檢察官提供必要的安全防范措施，購買職業(yè)安全保險，加強檢察官抵御職業(yè)風(fēng)險的能力，保證檢察官能夠安全地履行職責(zé);第二，在物質(zhì)條件保障方面，形成以檢察官等級為基礎(chǔ)的相對獨立的檢察官薪酬體系，為檢察官公正執(zhí)法辦案奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，調(diào)動檢察官工作積極性和辦案熱情，保障他們心無旁騖地從事檢察活動;第三，在職業(yè)尊榮保障方面，檢察官作為社會正義的捍衛(wèi)者和法律權(quán)威的維護者，檢察官職業(yè)尊榮在一定程度上代表國家法治尊嚴(yán)。能否保障檢察官職業(yè)的獨立性、連續(xù)性和終身性，是檢驗法官職業(yè)是否具有尊榮的重要因素。保持檢察人員職業(yè)的獨立性，讓檢察人員辦案時不受外來因素的干擾，能夠根據(jù)自己的法律專業(yè)知識和良心對案件作出獨立判斷。保持檢察人員職業(yè)的連續(xù)性，不能隨意調(diào)換檢察人員的職位。保持檢察人員職業(yè)的終身性，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，檢察官不會被隨意免職。

3.完善檢察官退出員額后管理措施

檢察官員額退出機制對提升檢察官隊伍的整體素質(zhì)和辦案水平具有重要意義，但退出機制同樣會對退出員額的檢察官造成一定程度的負面影響，甚至可能影響到檢察官對未來職業(yè)發(fā)展的理性判斷和正確抉擇。并且就員額檢察官遴選資格上看，已入額的檢察官一般都是具有豐富工作經(jīng)驗的業(yè)務(wù)骨干，倘若因單位調(diào)動、申請轉(zhuǎn)任輔助人員或司法行政人員、任職回避等情形而退出員額，勢必會造成司法資源的巨大浪費。因此，從強化檢察官的職業(yè)保障和實現(xiàn)人盡其才的角度考慮，有必要通過后期妥善的管理措施對其進行彌補。具體而言：其一，解決好退出人員的安置問題。堅持組織統(tǒng)籌與個人意愿相結(jié)合，對不適合員額需要、應(yīng)調(diào)離檢察官辦案崗位的員額制檢察官，將其轉(zhuǎn)任為檢察官輔助人員或司法行政人員。同時做好退出員額人員的思想工作，妥善安排到新的工作崗位，充分發(fā)揮才干和特長，做到人盡其才，以便實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化重組。其二，完善員額退出后工資流轉(zhuǎn)機制。員額制身份不僅使檢察官享有較高的薪酬待遇和福利保障，同時也對檢察官的司法責(zé)任提出更高要求。檢察官退出員額后，員額檢察官身份不再保留，也不再擁有檢察官獨立司法辦案職責(zé)，其享有的檢察官員額職務(wù)序列的相關(guān)職業(yè)待遇也將喪失。故而，在完善員額退出后工資流轉(zhuǎn)機制時，務(wù)必堅持薪酬與責(zé)任相適應(yīng)原則，根據(jù)退出情形事由的不同來明確退出后的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)司法責(zé)任與職業(yè)保障的有機統(tǒng)一。

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